Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Российская полиция на рубеже XIX - XX веков.
1. Структура и функции органов общей полиции царской России в конце XIX начале XX веков
2. Политическая полиция России в конце XIX начале XX века.
3. Меры по реорганизации полиции в начале XX века и факторы, обусловившие необходимость проведения ее реформы.
Глава 2. Основные этапы подготовки проекта реформы полиции (1905-1916 гг.).
1. Начальный этап работы по подготовке проектов реформы полиции.
2. Рассмотрение проектов реформы полиции в Комиссии А.А. Макарова.
3. Рассмотрение общего проекта полицейской реформы в Совете Министров и Государственной думе.
Заключение.
Список использованной литературы.
- Структура и функции органов общей полиции царской России в конце XIX начале XX веков
- Политическая полиция России в конце XIX начале XX века.
- Начальный этап работы по подготовке проектов реформы полиции.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Радикальные изменения, происходящие в экономической, социально-политической и духовной сферах жизни современного Российского общества отражаются на структуре и задачах правоохранительных органов. Обострение криминогенной обстановки и возрастающие требования общества к деятельности системы МВД в условиях построения демократического правового государства диктуют насущную потребность приведения системы МВД в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств.
Основные направления совершенствования и развития системы МВД нашли отражение в «Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» на период до 2005 года. Особое место в приказе министра внутренних дел Российской Федерации N145 от 20 марта 1996 года уделяется развитию научно-методического обеспечения реформирования системы МВД России. В свете этого важное значение приобретают исторические исследования, отражающие разносторонний социальный опыт прошлого, в том числе опыт правоохранительной деятельности.
История нашей страны наглядно свидетельствует о невозможности достижения желаемых результатов в утверждении гуманистических и демократических начал, без учета опыта предшествующих поколений. Проблемы развития и реформирования государственных органов России стали ныне предметом оживленных дискуссий, острой политической борьбы, зачастую взаимоисключающих оценок. Особую важность в этом плане приобретает анализ проекта реформы полиции в конце XIX начале XX века.
Актуальность данной проблематики обусловлена недостаточной изученностью и растущим вниманием общественности, ученых историков и правоведов к рассмотрению проблем реформирования правоохранительных органов России, которые долгое время не исследовались или рассматривались упрощенно, в рамках господствовавших стереотипов.
Исследование избранной темы особенно значимо и потому, что полиция традиционно является важнейшим составным компонентом системы правоохранительных органов, призванных стоять на страже чести, достоинства, благополучия граждан государства. Именно с деформациями, происходящими в самой системе правоохранительных органов, косностью структуры полиции, недостаточным вниманием к ее проблемам со стороны общества, неразработанностью законодательной базы для ее успешного функционирования связаны многие сложнейшие проблемы современности. Изучение попыток реформирования правоохранительных органов в истории России, факторов, определяющих необходимость изменения законодательной базы, регламентирующей деятельность полиции в государстве, позволяет осветить и более глубоко понять необходимость и основные направления реформирования правоохранительных органов на современном этапе.
Вне всякого сомнения, особое внимание при исследовании указанной проблемы должно быть уделено выявлению того общего, как и той специфики, которые имели, место в истории российской государственности, ибо не подлежит сомнению, что слепое копирование современной практики правового регулирования деятельности полицейских органов за рубежом без учета исторических предпосылок этой практики, как и традиций отечественного законотворчества и правовой культуры, не может принести какого-либо ощутимого успеха.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1862 по 1916 год. Эти годы связаны с обострением внутреннего положения в стране, которое заставляло правительство постоянно изыскивать пути усиления полиции.
В начале XX века царским правительством были приняты крупные меры по развитию политической и общей полиции, окончательно завершившие переход от феодальных к буржуазным принципам организации полиции. Готовившаяся реформа была призвана способствовать дальнейшему развитию процессов централизации и специализации полицейских органов.
С 1906 г. в стране почти постоянно работали различные комиссии и подкомиссии, которые выработали значительное число проектов по переустройству полицейских сил. Исследуемый период особо значим и потому, что современное российское общество как и вся система государственных учреждений, в том числе и ОВД переживают сегодня во многом созвучные тому времени проблемы и решают схожие задачи по укреплению законности и правопорядка в сложной социально-экономической и политической обстановке. Определение места и роли полиции в общей системе государственных органов самодержавия и проводимой им внутренней политики является важной задачей историко-правовой науки. Однако отсутствие обобщающих исследований по истории реформ русской полиции является пробелом в историко-правовой науке и обедняет арсенал научного материала, позволяющего объективно оценить особенности развития России в начале XX столетия.
Степень научной разработанности темы. Исследуемая в диссертации тема не получила детальной разработки в историко-юридической литературе и представлена недостаточно полно. Особенностью дореволюционных исследований является то, что они не
привели к созданию обобщающих работ, посвященных проблемам реформирования полиции Российской империи в рассматриваемый период. В работах, которые вышли в свет на рубеже XIX - XX века, достаточно подробно характеризуются правовые основы образования и деятельности общей полиции. Дореволюционная историография, в которой затрагивались исследуемые нами проблемы представлена работами И.Е. Андреевского и В.Ф. Дерюжинского1. В этих публикациях рассматривались некоторые вопросы реформирования Российской полиции во второй половине XIX века, а также правовые аспекты административной деятельности полиции и особенности ее взаимодействия с другими государственными органами.
Определенный интерес представляет брошюра бывшего директора департамента полиции А.А. Лопухина «Из итогов служебного опыта. Настоящее и будущее русской полиции»2, в которой дается характеристика общей и политической полиции в период революции 1905-1907 гг. и имеется небольшой экскурс в историю. А.А. Лопухин одним из первых ставит вопрос о необходимости реформы полиции и всей жандармско-полицейской системы. Среди наиболее значимых публикаций для анализа исследуемой проблематики, следует упомянуть отчет межведомственной Комиссии сенатора А.А. Макарова по реформе полиции3. Эта работа касается вопросов совершенствования полицейского аппарата Российской империи начала XX века. Примечательна также книга Р.А.Арнольда и В.Д.Кайсарова4. В ней дается
7 краткий очерк истории полиции в России и обосновывается необходимость реформы. Определенный интерес для нашего исследования представляет также брошюры историка-монархиста Б.Б.Глинского1 и юриста Н.А.Гредескула2. В этих работах характеризуются методы деятельности органов политического сыска, становление и развитие провокаторских приемов, широко использовавшихся в полицейской работе. На страницах этих публикаций содержатся также попытки критики жандармско-полицейской системы самодержавия. Вопросам организации провокации посвящен сборник статей разных авторов (П.Рутенберг, В.Савинков, В.Тучкин, В.Ленуар и др.), вышедший в 1910 г. в Берлине, "За кулисами охранного отделения", в котором собраны отдельные очерки, связанные с засылкой провокаторов в рабочие организации (Азеф, Гапон, Петров и др.). Интересны с источниковедческой точки зрения в этой книге приложения в виде писем охранников Герасимова, Карпова, Доброскокова, Гартинга. Признавая определенную источниковедческую ценность указанных нами изданий следует подчеркнуть, что они лишь фрагментарно затрагивали проблемы реформы полиции Российской полиции начала XX века и не носили обобщающего характера.
Литература, изданная вскоре после октября 1917 года, носила скорее публицистический, очерковедческий характер. В ней сообщалось множество интересных, но малозначительных фактов, отсутствовали научные обобщения. В 20 - 30-х годах появляется обширная мемуарная, литература, как бывших руководителей органов политической полиции, так и участников революционного движения. Эти материалы публиковались в журналах «Красный архив», «Голос минув шего», «Каторга и ссылка» и издавались отдельными книгами. Несмотря на широкую публикацию в литературе этого периода различных материалов о деятельности полиции в дореволюционной России, обобщающих работ, исследующих политику царского правительства в области совершенствования полицейского механизма империи, а также место и роль политической полиции в общей системе государственных органов, в то время не появилось. Деятельность общей полиции дореволюционной России в работах этого периода вообще не исследовалась.
Анализ литературы и источников введенных в научный оборот в период 30 - 40-х годов, позволяет сделать вывод о том, что исследователи этого периода концентрировали свое внимание на методах борьбы царизма с революционным движением и в первую очередь на разоблачении секретной агентуры.
В 50 - 60-е годы ученые стали обращаться к истории русской полиции. Среди них следует выделить исследование И.В. Оржеховского, в котором показан процесс возникновения и развития центрального и местных органов политической полиции с начала XIX века и до 1880 года1. Весомый вклад в изучение как политической, так и общей полиции внесла книга Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной России.2 В работе особенно подробно исследуются организационно-структурные изменения полицейского аппарата Российской империи в XIX - начале XX века.
Особое место занимают труды современных ученых: А. В. Борисова, В.М. Курицына, Р.С. Мулукаева, Р.В. Нарбутова, З.И. Перегудо-вой, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, К.Г. Федорова, В.А. Шелкопляс,
9 Д.И. Шинджикашвили, А.Н. Ярмыш и ряда других авторов, посвященные истории царской полиции1. В своих исследованиях они подробно, с использованием большого количества фактического материала, показали сложную эволюцию правительственного курса по созданию и укреплению полицейских органов в России.
Признавая несомненно значительный вклад в исследование проблем истории полиции, становления и развития правоохранительных органов Российского государства, разработку новых методологических подходов, введение в научный оборот новых документов, следует указать, что вопросы реформирования полицейских органов Российской империи начала XX века не получили должного освещения. До настоящего времени в отечественной историко-правовой науке отсутствует диссертационное исследование, посвященное проблеме реформирования полицейских органов Российской империи в начале XX века не получила.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение и анализ с позиций традиционных методологических подходов проектов реформ Российской полиции начала XX века. Для достижения этой цели ставятся следующие задачи:
• рассмотреть структуру и особенности службы российской полиции в конце XIX начале XX века;
• определить комплекс факторов вызвавших необходимость реформирования органов царской полиции в исследуемый период;
• проанализировать проекты реформ органов полиции, особенности работы специальной межведомственной комиссии под председательством сенатора А.А.Макарова и предложения по изменению законодательства, регламентирующего деятельность полиции начала XX столетия;
• охарактеризовать причины незавершенности реформаторской деятельности по созданию более совершенной и эффективной службы Российской полиции и изменению законодательства Российской империи, регламентирующей деятельность полицейских органов;
• обобщить исторический опыт реформирования Российской полиции в конце XIX начале XX века и показать возможности его использования в совершенствовании современной правовой базы, регламентирующей деятельность органов МВД.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является полиция Российской империи и нормативно-правовые акты, регламентирующие ее организацию и деятельность в конце XIX начале XX века.
Предмет исследования - особенности организации, деятельности и проекты реформирования Российской полиции на рубеже XX века.
Методологической основой исследования является совокупность основных принципов диалектики, таких, как всеобщая связь, становление и развитие; научных принципов и методов познания, прежде всего, историзма, объективности и системности.
Многообразие и многоаспектность исследуемой проблемы обусловили необходимость проблемно-хронологического подхода в освещении исторического процесса.
Источниковая база исследования. При работе над диссертацией были использованы как опубликованные источники, так и неопубликованные (архивные) материалы.
Прежде всего, это - нормативно-правовые акты, документы Министерства внутренних дел и Департамента полиции, а также материалы ведомственных комиссий. Широко использованы Собрание узаконений и распоряжений правительства и Полное собрание законов Российской империи.
Большое место в источниковой базе занимают материалы прессы. Реформа полиции касалась всех слоев русского общества, поэтому она получила отражение в газетах различного направления. Широко освещались в газетах материалы, связанные с подготовкой закона об обществах и союзах. Пресса того времени содержит массу критических материалов в адрес Министерства внутренних дел, особенно в связи с запросами в Государственной думе о тайне переписки и перлюстрационной деятельности Департамента полиции.
Богатым и интересным источником являются стенографические отчеты заседаний Государственной думы, журналы заседаний депутатских комиссий в той части, где изложено обсуждение вопросов, связанных с реформой полиции, а также Особые журналы Совета министров царской России. Одним из важнейших источников по рассматриваемой проблеме являются протоколы заседаний комиссий А.А. Макарова и В.Э. Фриша.1 Несмотря на сухость и краткость, эти
документы передают в главных чертах ход дискуссий вокруг докладов, сообщают поименное соотношение голосов при баллотировке спорных вопросов, тем самым, позволяя проанализировать специфику реформаторских воззрений каждого из ведущих членов комиссий.
Важным источником являются мемуары и дневники государственных деятелей, воспоминания чиновников Департамента полиции, жандармерии, лиц, связанных с русским политическим сыском. Это прежде всего воспоминания П.А. Валуева, С.Ю.Витте, П.Г.Курлова, К.П. Победоносцева, А.И.Спиридовича и др..1
Наиболее активно при работе над диссертацией были использованы фонды Государственного архива Российской Федерации в городе Москве - № 102 Департамента полиции и № 570 личный фонд А.А. Макарова.
Выявленные в ходе работы по изучению темы источники в своей совокупности дают возможность решить поставленные в исследовании задачи.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые предпринимается попытка комплексного изучения проблем реформирования Российской полиции на рубеже XIX - XX века.
В работе анализируется и вводится в научный оборот ряд нормативных актов и проектов законов, посвященных деятельности российской полиции, а также архивных документов и иных материалов,
образованию полиции в империи. СПб., 1911; ГА РФ. Фонд 102-ДП. Оп. 261, Д. 203.
касающихся развития законодательства о полиции в исследуемый период. На основе новых методологических подходов, с позиции принципа объективности показано влияние особенностей социально-экономического и политического развития царской России в конце XIX начале XX века на процесс реформирования полицейских структур и изменения правовой базы, регламентирующей организацию и деятельность полиции.
С учетом исторического опыта реформирования российской полиции в конце XIX начале XX века высказываются суждения по совершенствованию организационно-правовой базы органов внутренних дел современной России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Совершенствование правовой основы организации и деятельности российской полиции в конце XIX начале XX века неразрывно связано с процессами социально-экономического и политического развития, протекавшими в российском обществе в этот период. Преобразования в системе полицейских органов российской империи в период буржуазных реформ последней трети XIX века имели цель приспособить полицию к развивающимся буржуазным общественным отношениям.
2. Образование земских и городских органов самоуправления создало предпосылки для дальнейшей специализации и конкретизации функций полиции, освобождения ее от несвойственных обязанностей. Однако ни в конце XIX ни в начале XX века эти меры не были до конца осуществлены.
3. Внутриполитическая обстановка, сложившаяся в стране в начале XX века значительно усложнила деятельность русской политической полиции и требовала совершенствования ее функций и методов работы с целью более эффективной защиты существо вавшего политического строя. Это обусловило необходимость проведения реформы данного звена полицейской системы.
4. Одной из причин, предопределивших необходимость проведения полицейской реформы на рубеже XIX - XX века являлась недостаточная правовая регламентация ее организации и деятельности, необходимость принятия обобщающего нормативно-правового акта, охватывающего все стороны функционирования полицейского аппарата (например, полицейского устава).
5. Подготовка проекта реформы российской полиции в конце XIX начале XX века проходила с учетом предшествующего отечественного опыта, а также на основе использования опыта организации и деятельности полиции западноевропейских стран.
6. Реформу полицейской системы в России не удалось провести в силу того, что царское правительство было уже неспособно должным образом реагировать на насущные потребности времени, проводить сколь - нибудь глубокие преобразования. Проведение реформы упиралось также в отсутствие необходимых финансовых средств и квалифицированного кадрового состава полиции.
Теоретическая и практическая значимость выбранной темы состоит в том, что проведенное впервые в отечественной историко-правовой науке исследование комплекса проблем подготовки, проведения и результатов реформирования русской полиции на рубеже XIX - XX века расширяет наши знания в области истории Отечества и вводит в научный оборот новый фактический материал. Он может быть использован в научной работе и учебном процессе.
Учет исторического опыта реформирования российской полиции на рубеже XIX - XX века позволит также избежать многих возможных
«
ошибок в процессе современного реформирования системы МВД, даст возможность учесть опыт прошлого в современных условиях.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с основными направлениями научных исследований Академии управления МВД России. Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных работах, излагались в докладах на научно-практических конференциях в Орловском юридическом институте МВД России. Материалы исследования используются в преподавании курса истории права и государства, истории органов внутренних дел в Орловском юридическом институте МВД России.
Структура и объем диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Структура и функции органов общей полиции царской России в конце XIX начале XX веков
Проблемы реформирования Российской полиции начала XX века не могут быть исследованы без анализа организационных и правовых основ деятельности полиции в предшествующий период - конец XIX начало XX века. Ибо невозможно исследовать историко-правовые вопросы вне их связи с предшествующими событиями. По этой причине представляется необходимым показать место и роль общей полиции в системе государственных органов Российской империи, правовые основы ее деятельности, структуру и функции накануне предполагавшейся реформы.
Анализ зарубежных и отечественных источников, в которых раскрывается отношение правящих кругов России к роли и месту полиции в обществе, позволяет сделать вывод о том, что полиция рассматривалась ими и как средство обеспечения безопасности, и как одна из основных форм местного государственного управления. Подобные взгляды были характерны для многих представителей властных кругов России XIX - начала XX века. Об этом со всей очевидностью свидетельствует и само законодательство, регулировавшее деятельность полиции, и практика его применения. Законы определяли права и обязанности полиции, ее организационное строение, штатную численность, особенности финансирования и т.д. По своей внутренней структуре это законодательство представляло собой скорее механическую сумму различных законоположений, копившихся столетиями, чем систему взаимообусловленных правовых норм.
Значительное влияние на развитие органов полиции оказывали социально-экономические и политические процессы, протекавшие в Российском обществе во второй половине XIX века. К концу 50-х годов XIX столетия в России обострился общий кризис феодально-крепостнического строя. Страх перед народным восстанием заставил царизм поспешить с проведением буржуазных реформ. Внутренний кризис самодержавия вынудил царское правительство отменить крепостное право и провести ряд крупных реформ государственного управления. Реформа общей полиции была начата одной из первых и проводилась параллельно с земской, городской, судебной, тюремной, военной и другими реформами. Необходимость организационных изменений полиции вызывалась не просто ее общими недостатками, а принципиальными изменениями, произошедшими в стране после 1861 года. Отмена крепостного права, ликвидация вотчинной полиции, бурное развитие промышленности, рост городов, резкое увеличение подвижности населения и другие глубокие перемены в жизни общества диктовали необходимость реорганизации дореформенной полиции.
Импульсом, ускорившим процессы реорганизации полиции, несомненно, явилась отмена крепостного права в России и последовавшая за этим «эпоха буржуазных реформ». Хотя подготовка реформы полиции началась задолго до отмены крепостного права, законодателю потребовалось 22 месяца после 19 февраля 1861 года для принятия первого важного закона по реформе структуры общей полиции: Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых1. Им предшествовал указ Александра II, данный Сенату, в тот же день, 25 декабря 1862 года, где были определены принципиальные положения предпринимаемой реформы полиции.
Временные правила не меняли существовавшей линейной системы управления общей полицией и регулировали деятельность полицейских структур лишь на уровне уезда. Городская полиция (управа благочиния) и уездная полиция (уездный земский суд) были объединены в один орган, получивший название уездное полицейское управление. Уездное полицейское управление представляло собой коллегиальный орган, во главе которого стоял уездный исправник. При уездном исправнике состояли его помощник и члены уездного полицейского управления, которые вместе с заседателями от сословий (дворян, сельских обывателей и горожан) составляли общее присутствие уездного полицейского управления. Председателем общего присутствия являлся уездный исправник. В сферу деятельности уездного управления входила вся территория уезда, включая уездный город. В случае необходимости при уездном полицейском управлении могли быть образованы временные отделения. При каждом уездном полицейском управлении создавалась канцелярия, возглавляемая секретарем. В порядке исключения, в отдельных городах сохранялись самостоятельные городские полицейские управления. Правила установили деление полицейских на исполнительных чиновников (становые приставы, городские приставы, полицейские надзиратели) и на нижних чинов полиции (полицейские служители городских команд, городовые, сотские и десятские).
Политическая полиция России в конце XIX начале XX века
Процесс реформирования полицейских структур Российской империи в конце XIX начале XX века внес существенные коррективы в организацию и деятельность политической полиции. Социально-экономические и политические преобразования, рост революционного движения ставили новые задачи перед государственными институтами, призванными охранять незыблемость самодержавия. Реформы политической полиции, осуществляемые в контексте всей правоохранительной системы России, характеризовались рядом особенностей связанных с условиями деятельности и задачами этого важного государственного органа.
В дореволюционной историографии специальных системных исследований, посвященных анализу деятельности русской политической полиции, по известным причинам не предпринималось. В юридической литературе указанного периода рассматривались лишь отдельные вопросы, посвященные проблемам российского законодательства регламентирующего деятельность полиции Российской империи.
Такое положение существенным образом изменилось в послереволюционный период. Деятельность политической полиции царской России на рубеже XX столетия подробно рассматривалась в многочисленных исследованиях по истории революционного движения в России, в исторической и историко-правовой литературе советского периода.
Наряду с признанием несомненного вклада исследователей советского периода в развитие историко-правовой науки и введение ими в научный оборот ранее неизвестных документов приходится констатировать, что ученые были ограничены рамками господствовавших в обществе идеологических установок и общепринятых подходов. Это приводило в целом ряде случаев к упрощенному толкованию общественных процессов, одностороннему подходу и замалчиванию материалов не вписывающихся в официальную точку зрения. Не смотря на наличие обширного круга литературы, посвященной деятельности политической полиции России в конце XIX века многие вопросы организации ее работы требуют объективной и более разносторонней оценки, в том числе и проблемы реформирования политической полиции России в начале XX века.
Необходимо констатировать, что наряду с общей полицией в 60-х годах XIX века существенные изменения претерпела и политическая полиция, так как "старая дореформенная сеть местных жандармских учреждений, объединенная в большие ведомственные округа, в 60-х годах оказалась недостаточной"
Одним из первых законодательных актов, положившим начало реорганизации политической полиции, было Положение о Третьем округе Корпуса жандармов, утвержденное Александром II 16 февраля 1864 года1. Уже в этом Положении резко проявилась тенденция к усилению централизации жандармерии и увеличению ее численности. Если ранее Третий округ корпуса жандармов, куда входили Варшавская, Августовская, Плоцкая, Радомская и Люблинская губернии Царства Польского, был разделен на 4 жандармских отделения, границы которых не совпадали с границами губерний, то по новому Положению в каждой губернии учреждалось губернское жандармское управление.
В состав Третьего округа Корпуса жандармов входили окружное жандармское управление, губернские жандармские управления, уездные жандармские управления (жандармские команды) и Варшавский жандармский дивизион. В округе насчитывалось 43 жандармских команды, которые по Положению 1864 года сохранили это название "только в смысле частей, имеющих строевые образования, в службе же жандармской они именуются уездными жандармскими управлениями", т.е. введено новое название "уездное жандармское управление". Третий округ Корпуса жандармов находился в непосредственном подчинении наместника Царства Польского с правами главнокомандующего армией.
Начальный этап работы по подготовке проектов реформы полиции
В историко-правовой науке до настоящего времени проблемы реформирования Российской полиции в начале XX века не являлись предметом специального и всестороннего исследования. Отдельные аспекты реформы полиции царской России рассматривались лишь в немногочисленных работах исследователей советского периода. Однако это рассмотрение носило самый общий и, как правило, учебный характер, так как осуществлялось в рамках небольших по объему и предназначенных для учебных целей пособиях1. В диссертационных исследованиях, посвященных деятельности русской полиции, также рассматривались лишь отдельные аспекты реформы2. В данной главе, на основе изучения и анализа различных историко-правовых источников, свидетельств, и архивных материалов мы рассмотрим проекты реформирования Российской полиции начала XX столетия.
Первая русская революция со всей очевидностью обнажила весь спектр противоречий, накопившихся в России на протяжении десятилетий. Революция показала необходимость принципиальной реформы всего государственного механизма, важнейшей частью которого являлась полиция. Увеличение численности полиции, улучшение материального положения ее чинов и некоторые другие меры, осуществленные правительством в ходе революционных событий, в значительной степени, не затронули правовых основ ее организации и деятельности. Полицейское дело регулировалось множеством разновременно изданных, не всегда согласованных между собой и во многих случаях устаревших «узаконений» и распоряжений. Полиция по-прежнему противопоставляла себя всему населению, лишаясь тем самым широкой социальной поддержки. Необходимость реорганизации полиции была связана еще и с тем, что Корпус внутренней стражи в результате военной реформы 70-х годов XIX века утратил свое общегосударственное значение, и его функции, в значительной степени, перешли к общей полиции и жандармерии. Однако последние, как показали революционные события, не смогли полноценно выполнить функции войск внутреннего назначения.
Наиболее умные и дальновидные государственные деятели России понимали, что необходимы коренные преобразования всей полиции, поэтому в начале XX столетия появляется ряд соответствующих проектов. Одним из первых с проектом реформирования русской полиции выступил директор Департамента полиции с 1902 по 1905 год А.А. Лопухин.
Понимая необходимость предстоящих в России демократических реформ, которые уже были признаны и общественным мнением и правительством, Лопухин придавал огромное значение реформе полиции. По мнению автора проекта, при новом конституционном строе полиции предстояли иные, чем прежде, задачи и роль. Помимо охраны личных и имущественных интересов обывателя в новых исторических условиях перед полицией были поставлены задачи охраны гражданских и политических прав, защиты политических учреждений страны. Лопухин считал, что дальнейшее сохранение существовавшей организации полиции ни с точки зрения общих государственных интересов, ни с точки зрения порядка в узком смысле этого слова терпимо быть не может. По его мнению, преобразование полиции стало делом тем более неотложным, «что именно ей принадлежит в настоящее время главенствующая роль среди всех учреждений страны и, следовательно, на нее падает наибольшая доля вины в творящемся в России хаосе. Исчезновение его может настать только с водворением господства права, гражданской и политической свободы».
А.А.Лопухин был противником переустройства русской полиции по аналогии с любым из западноевропейских государств. Опыт организации полиции в Австрии, Франции и Италии, по его мнению, не заслуживал подражания, а опыт Германии и Англии был неприменим в связи с национальными и другими особенностями России.2 Он предлагал упразднить все существовавшие виды полиции и создать только два вида: а) общую полицию, ведающую делами по охране порядка, личной и общественной безопасности, подчиненную в городах городским управам, а в уездах - уездным земским управам, б) судебную полицию для обнаружения и расследования преступлений (в том числе политических) в каждом округе окружного суда, подчиненную этому судебному органу и действующую под надзором прокурора. Личный состав обоих видов полиции предлагалось комплектовать путем назначения от учреждений, которым он подчинен. Оба вида полиции должны были бы тесно взаимодействовать и заменить друг друга при необходимости.
