Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования публично-правового регулирования 18
1. Развитие теоретических представлений о правовом регулировании в отечественном правоведении 18
2. Основные подходы к определению понятия и природы публичного права 33
3. Признаки публично-правового регулирования 51
Глава 2. Сущностные характеристики публично-правового регулирования . 68
1. Цель и задачи публично-правового регулирования 68
2. Пределы публично- правового регулирования 83
3. Метод публично-правового регулирования 114
Глава 3. Некоторые практические проблемы развития публично-правового регулирования в современной России: динамика сфер и средств 126
Заключение 164
Список использованной литературы 1
- Основные подходы к определению понятия и природы публичного права
- Признаки публично-правового регулирования
- Пределы публично- правового регулирования
- Метод публично-правового регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие, усложнение, комплексный характер общественных связей и институтов, применение новых производственных и социальных технологий, мировые интеграционные процессы, кризисные явления, осложняющие процесс нормального хозяйствования, и многие другие факторы определяют важность и значимость решений, направленных на выбор правового средства, используемого для воздействия на общественные отношения. Ошибка в выборе системы правового воздействия – не просто показатель несовершенства правовой системы, а источник серьезных социально-экономических проблем, конфликтов и кризисов. По словам В.В. Путина, в 90-х Россия потеряла почти половину своего экономического потенциала, причем и сегодня нельзя говорить о том, что проблема восстановления социально-экономической стабильности решена. Во многом те проблемы, с которыми сталкивается Россия в настоящее время – это следствие ошибок в формировании системы правового регулирования, когда скорее по идеологическим, нежели прагматическим соображениям, арсенал всех возможных средств и приемов регулирования общественных отношений использовался не в полной мере, государство во многих случаях либо пренебрегло потенциалом публично-правового воздействия, либо использовало его в тех сферах, где более эффективными были бы средства частного права.
Можно сказать, что развитие системы правового регулирования в последние годы подчинялось, скорее стихийным, нежели плановым, научно-обоснованным началам. Выбор средств воздействия на общественные отношения обусловливали и субъективные интересы групп влияния, и ложно понятые цели, а иногда и чисто популистские задачи.
Однако корректировка правовой политики государства невозможна без развития теоретических исследований в этой области. Изучение особенностей публично-правового регулирования, выявление современных критериев для определения его целей, пределов и методов может стать хорошей теоретической базой для дальнейшего развития государственной и правовой политики в России.
Об актуальности исследования свидетельствует и наблюдаемая в последнее время трансформация сфер социальных отношений, которые подвергаются правовому регулированию. В условиях укрепления правового демократического государства изменяются сами феномены публичности, все уровни публичной власти приобретают новые качества, выражающиеся в целях и функциях. Соответствующие особенности развития публичных институтов в современной России весьма ярко видны на примере трансформации законодательства о политической системе, государственном аппарате, местном самоуправлении, публичных услугах и т.д. В последние годы возникли и новые формы закрепления и реализации публичного интереса – национальные проекты, концепции, доктрины и т.д., природа и значение которых нуждаются в серьезной теоретической разработке. С другой стороны, развитие социальных связей вызывает к жизни принципиально новые сферы правового регулирования – в сфере информации, электронного документооборота, биотехнологий, новых типов связи и транспорта. В соотношении с этими социальными подсистемами развивается и правовое регулирование в целом, и публично-правовое регулирование в частности. Возникают новые правовые институты, комплексные правовые образования, массивы законодательства, новые приемы юридической техники.
Тем не менее, до настоящего времени основные положения теории правового регулирования базируются на достижениях отечественного правоведения 60-70-х годов ХХ вв., а проблемы содержания и причин динамики сфер публично-правового регулирования остаются вне поля внимания ученых.
Сегодня потребностям науки и юридической практики не отвечает лишь факт констатации существования и динамики публично-правовой сферы. Назревшей является необходимость формирования надлежащего доктринального фундамента для правовой политики в этой сфере. Несмотря на то, что исследования в области теории правового регулирования ведутся достаточно активно, тем не менее, потребности развития современного демократического правового государства, находящегося в условиях международной интеграции и гармонизации, вызывают к жизни и потребности в систематизации научных знаний о феномене публично-правового регулирования, а также в исследовании новых областей правового воздействия с тем, чтобы сформулировать ключевые основы теории в этой области и повысить эффективность соответствующей юридической практики.
Степень научной разработанности темы. Разработка понятийного ряда, связанного с категорией «правовое регулирование», была начата еще в 30-е годы прошлого века. Эту проблему обсуждали М.А. Аржанов, С.А. Галунский, Н.В. Крыленко, П.И. Стучка.
Однако повышенный интерес к проблеме правового регулирования возник в отечественной науке в 60-70-х гг. прошлого столетия. Необходимо отметить существенный вклад в разработку этой проблемы таких исследователей как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.Г. Афанасьев, А.Г. Братко, С.Н. Братусь, А.М. Витченко, А.М. Васильев, Н.В. Витрук, И.А. Галаган, В.М. Горшенев, О.С. Иоффе, В.П. Казимирчук, Ю.Х. Калмыков, О.А. Красавчиков, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов, Я.Ф. Миколенко, П.М. Рабинович, Ю.С. Решетов, В.Д. Сорокин, Ю.Г. Ткаченко, Ю.К. Толстой, Р.О. Халфина, Л.С. Явич, В.Ф. Яковлев.
Отдельные элементы теории правового регулирования активно разрабатываются и в современной юридической литературе. Среди диссертационных исследований последнего времени отметим работы: А.В. Грошева «Функции правосознания в механизме уголовно-правового регулирования» (1997), А.Д. Корецкого «Договор в механизме правового регулирования» (1999), Ю.Ю. Томилова «Охранительные правоотношения в механизме правового регулирования» (2004), А.Е. Рябова «Юридические факты в механизме правового регулирования» (2005), С.П. Нарыковой «Системный подход к исследованию механизма правового регулирования» (2006), А.А. Абрамовой «Эффективность механизма правового регулирования» (2006), Н.И. Новикова «Нормативное толкование в механизме правового регулирования» (2009), А.Е. Бандорина «Механизм правового регулирования предпринимательской деятельности в России (вопросы теории и практики)» (2011).
Необходимо назвать и монографические исследования А.А. Абрамовой, М.Ю. Осипова, Ю.А. Тихомирова.
С начала 90-х годов в связи с возрождением интереса российских правоведов к проблеме разграничения публичного и частного права, наметилось и новое направление в теории правового регулирования, связанное с исследованием именно публично-правовых средств воздействия на общественные отношения.
Среди научных работ, предметом которых были отдельные элементы публично-правового регулирования, необходимо назвать диссертационные исследования В.А. Бублика «Публично- и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности» (2000); Н.М. Казанцева «Публично-правовое регулирование государственной службы (институционно-функциональный анализ» (2000), Л.Л. Ефимовой «Публично-правовые основы государственного регулирования телевидения и радиовещания в Российской Федерации (2000), Э.С. Гудкова «Элементы публично-правового регулирования в гражданском праве» (2005), Ю.А. Хорькова «Частноправовой режим системы субъектов малого предпринимательства: взаимосвязь гражданско-правового и публично-правового регулирования» (2006), Е.Г. Дорохиной «Управление в системе банкротства: частноправовые и публично-правовые аспекты правового регулирования» (2010) и другие.
Отдельные проблемы публично-правового регулирования рассматриваются и в контексте более общей научной проблемы соотношения публичного и частного права. Среди исследований этого направления необходимо назвать диссертации К.М. Маштакова «Теоретические вопросы разграничения публичного и частного права» (2001), С.А. Громова «Соотношение частного и публичного права в российской системе права: тенденции дифференциации и интеграции» (2004), А.С. Барканова «Коллизии частного и публичного права в регулировании распределения денежных средств, полученных от предпринимательской деятельности» (2005), Т.В. Деркач «Частное и публичное право как парные юридические категории» (2011) и др.
Однако ни в одном из вышеперечисленных исследований публично-правовое регулирование не было выделено в качестве самостоятельного предмета исследования, предполагающего анализ его сущностных характеристик в условиях современного демократического государства. Не исследовалась динамика сфер и приемов публично-правового регулирования в условиях современной российской правовой системы, комплексно не анализировались цели, пределы и методы публично-правового регулирования. Упоминание публично-правового регулирования в названных диссертационных исследованиях либо связывалось с отдельным, относительно узким направлением правового регулирования, либо с качественной характеристикой законодательства, либо с особенностями тех или иных правовых средств.
Можно сказать, что научный потенциал теории правового регулирования, сформированный в отечественном правоведении, при исследовании феномена публично-правового регулирования используется не в полной мере, а публично-правовое регулирование не рассматривается как целостная система, имеющая качественные особенности, не сводимые к содержанию конкретных правовых предписаний.
Также необходимо обратить внимание на тот факт, что в современных условиях публично-правовое регулирование наполняется новым содержанием, связанным как с изменением статуса публичных субъектов, с трансформацией задач, стоящих перед ними, так и с процессами объективной динамики объектов человеческой деятельности, вовлекаемых в социальное взаимодействие. Информация, электронные документы, новые технологии связи, биотехнологии – вот лишь небольшой перечень тех благ, использование которых сегодня в той или иной степени подвергается публично-правовому регулированию. В силу относительной новизны самих отношений, они также недостаточно исследованы.
Резюмируя вопрос о степени научной разработанности проблем публично-правового регулирования, можно отметить, что несмотря на длительную историю соответствующих теоретических исследований, вопрос нельзя отнести к числу основательно изученных. Публично-правовое регулирование как целостное явление, несмотря на довольно широкое упоминание о нем в научной литературе, на текущий момент не выступало в качестве самостоятельного предмета научного исследования с позиций общей теории права в аспекте взаимосвязи с динамикой современных социально-экономических отношений в условиях современного демократического государства. В связи с этим можно констатировать актуальность заявленной темы исследования.
Объектом исследования является правовое регулирование общественных отношений.
Предметом исследования выступает публично-правовое регулирование, закономерности формирования и развития данного явления в современной России, а также категории и понятия, в которых выражено современное теоретическое осмысление публично-правового регулирования.
Цель диссертации заключается в формулировании стержневых, определяющих компонентов современной теории публично-правового регулирования в условиях современного демократического правового государства на основе данных, накопленных по этой проблеме в отечественной и зарубежной правовой и политической науке, а также в изучении юридически значимых процессов, влияющих на формирование особенностей публично-правового регулирования публичного права, и их оценка в контексте формулирования предложения по модернизации действующего российского законодательства.
С учетом указанной цели и предмета исследования были обозначены следующие конкретные задачи:
проанализировать и систематизировать различные подходы к определению понятий «правовое регулирование» и «публичное право»;
выявить характерные черты и признаки публично-правового регулирования;
проанализировать цель и систему задач публично-правового регулирования;
провести классификацию целей публично-правового регулирования в современной России, определить основы их нормативной фиксации;
выявить критерии формирования и правовое значение пределов публично-правового регулирования;
определить особенности закрепления пределов публично-правового регулирования в условиях упрочения демократического правового государства;
дать характеристику метода публично-правового регулирования;
охарактеризовать особенности развития публично-правового регулирования в современной России, выявить основные характеристики процесса модернизации сфер и приемов публично-правового регулирования;
изучить особенности публично-правового регулирования в новых сферах социальной жизни, возникающих в связи с формированием информационного общества;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в контексте повышения эффективности публично-правового регулирования.
Методологическая основа диссертационного исследования. При изучении всего комплекса проблем, поставленных в диссертации, наряду с диалектическим методом, составившим основу исследования, были использованы приемы, способы и методы познания, апробированные юридической наукой: общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный, анализ, синтез, обобщение, абстрагирование, сравнение, аналогия, моделирование и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретизация, толкование и др.).
В частности, исторический метод применялся при анализе процесса формирования принципа централизации источников публичного права. Сравнительно-правовой метод использовался для сравнения опыта публично-правового регулирования в России и других государствах.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили официальные данные статистических сборников, специализированных периодических изданий, всемирной сети Интернет, научные и аналитические материалами международных и российских финансовых институтов, материалы судебной и иной правоприменительной практики.
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов федерации, Указы и распоряжения Президента РФ, Постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов местного самоуправления.
Теоретической основой данного диссертационного исследования составили труды отечественных ученых-правоведов Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранов, В.В. Болговой, В.М. Ведяхина, А.Б. Венгерова, Н.Н. Вопленко, В.П. Грибанова, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, И.В. Ростовщикова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.В. Шейндлина, А.Ф. Шебанова, Р.О. Халфиной, В.Ф. Яковлева, Л.С. Явича.
Автор обращался и к трудам представителей философской и общественно-политической мысли: Н.А. Бердяева, Д. Грэя, Т. Куна, К. Мангейма, А.П. Огурцова, Ю. Хабермаса, Ф.А. Хайека и др.
Научная новизна исследования обусловлена поставленными целями и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одно из первых монографических исследований, предметом которого выступает публично-правовое регулирование как категория теории права и как процесс практического воздействия на систему социальных связей в условиях современного демократического правового государства.
В работе обосновано представление об объективной обусловленности подвижности границ публично-правового регулирования, с одной стороны, и об ограниченности возможностей по дифференциации как приемов и средств правового регулирования, так и форм их внешнего выражения, с другой стороны. В процессе исследования проведена классификация целей публично-правового регулирования, определены теоретические и нормативные основы для исследования пределов публично-правового регулирования.
В диссертации акцентировано внимание на особенностях применения публично-правового регулирования к новым сферам социальных отношений, возникающих в процессе использования информации, электронных технологий, проанализированы особенности модернизации традиционных сфер публично-правового регулирования, связанных с определением статуса, целей и функций публичных субъектов.
Обосновываются соответствующие реалиям современного демократического государства подходы, выводы, предложения по вопросам, связанным с взаимодействием государства и местного самоуправления, государства и экономики, государства и гражданского общества, формулируются предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Исследование публично-правового регулирования необходимо проводить с учетом понимания многоаспектности публичного права как явления. Во-первых, публичное право - это система правовых предписаний, возникновение и реализация которых с существованием и функционированием публичных субъектов. Во-вторых, публичное право – это способ воздействия на общественные отношения, при котором правовые предписания, созданные государством и обеспеченные государственной защитой, устанавливают права и обязанности, реализация которых для участников общественных отношений является обязательной. При этом содержание прав и обязанностей не может быть изменено по соглашению сторон.
-
Отличительной чертой публично-правового регулирования выступает юридико-технический прием компетенции, с помощью которого определяется статус публичных субъектов. Объективной основой для применения приема компетенции является система государственных функций. Ключевыми особенностями такого приема являются: 1) установление системы правообязанностей субъектов; 2) установление процедурных правил реализации соответствующих правообязанностей; 3) установление элементов правового статуса обязанных субъектов.
-
Цель публично-правового регулирования - конкретное выражение потребности публичного субъекта, сформулированное на основе имеющегося опыта и определяющее конкретное функционирование создаваемой системы (публично-правового регулирования).
В работе обоснована идея о том, что целеполагание в системе публично-правового регулирования – процесс субъективный, напрямую связанный с осознанием потребностей публичного субъекта. При этом задачи публично-правового регулирования всегда будут иметь нормативный характер, связанный с выбором правовых средств, приемов, способов воздействия на общественные отношения.
В условиях современного демократического правового государства цель и задачи публично-правового регулирования определяются нормативно, при этом основным средством нормативной фиксации для них выступают правовые декларации, в частности, положения преамбулы Конституции РФ 1993 г.
-
Необходимо производить классификацию целей и задач публично-правового регулирования в зависимости от уровня потребности, лежащей в основе их формирования. Необходимо различать базовые и производные цели.
В современной демократической России базовая цель публично-правового регулирования, закрепленная в преамбуле Конституции РФ, основывается на потребности сохранения исторического государственного единства и упрочения суверенной государственности России.
На основе анализа положений Конституции РФ в диссертации выстраивается «дерево целей» публично-правового регулирования в России в условиях упрочения демократического правового государства с учетом принципа конкретизации базовой цели и в целях производных.
-
Автор показывает, что для процесса формирования общих пределов публично-правового регулирования характерны две основные черты. В первую очередь, атрибутивные границы задаются самой природой публично-властного отношения, обязательным участником которого является государства. Публично-правовое регулирование в этой сфере изначально и постоянно конструктивно по отношению к обществу, жизненно необходимо ему, оно обеспечивает интеграцию общества, порядок и прогрессивное развитие.
С другой стороны, активность государства в создании самой системы правового регулирования предопределяет расширения базовых границ за счет реализации государством функции защиты публичного интереса, который формируется в результате восприятия определенных потребностей как общих для различных типов социальных субъектов.
-
Механизм формирования пределов публично-правового регулирования предопределяет такую характерную для него черту как подвижность границ, которые изменяются под влиянием процесса конкретизации публичного интереса.
Изменение системы публичных потребностей в современных демократических государствах объективно приводит к модернизации существующих и возникновению новых сфер публично-правового регулирования. Автор акцентирует внимание на необходимости исследования пределов публично-правового регулирования в таких новых сферах как информационное право, право публичных услуг, а также в системе публично-правового регулирования экономики.
-
Особенности взаимодействия государства и гражданского общества в современных условиях предопределяют необходимость создания нормативных и организационных систем контроля за расширением пределов публично-правового регулирования. В современной России такую функцию выполняют:
нормы бюджетного законодательства о государственных расходах и порядке принятия бюджетных обязательств;
положения Концепций, определяющих развитие законодательства и отдельных направлений государственной политики;
система общественной экспертизы нормативно-правовых актов, в том числе антикоррупционная экспертиза.
-
Метод публично-правового регулирования – обобщающая теоретическая характеристика качественных особенностей правовых средств, применяемых государством для регулирования общественных отношений с участием публичных субъектов. При этом метод публично-правового регулирования не должен рассматриваться в отраслевых характеристиках, в рамках общего представления об отраслевом строении российского права, характерного для отечественного правоведения. Одной из базовых характеристик метода публично- правового регулирования является тот факт, что в процессе реализации составляющих метод правовых средств могут вызывать к жизни новые общественные отношения.
-
В целях оптимизации системы публично-правового регулирования предлагается:
в процессе регулирования экономических отношений отказаться от объективации публично-правовых предписаний в форме концепций и программ, так как они не отвечают задаче обеспечения базовой характеристики публично-правовых средств – их общеобязательности;
исключить возможность применения частноправовых средств в системе регламентации прав и обязанностей государственных заказчиков;
изменить положения ст. 198-199.2 УК РФ, отказавшись от применения института деятельного раскаяния в системе налоговых правонарушений;
отказаться от публично-правового регулирования общественных отношений, объектом которых выступают информационные технологии (WHOIS, LISTSERV, FTP, WWW, Gopher, Х.500, ГИС, АИС, ПИС и т.д.), в том числе применяемые государственными органами.
Теоретическая значимость результатов исследования. Предложенный в работе подход к определению понятия и характерных признаков публично-правового регулирования создает дополнительные аналитические возможности для комплексного анализа различных явлений политической и правовой сфер жизни общества. Данный подход позволяет рассматривать публично-правовое регулирование в контексте развития правовой политики государства. Широкое развертывание исследований в данном направлении может существенно повлиять на содержательную сторону научных теоретико-правовых и отраслевых юридических разработок, а также на принятие конкретных правотворческих и правоприменительных решений государственных органов и органов местного самоуправления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в теоретических и прикладных изысканиях. Содержащиеся в работе предложения по совершенствованию российского законодательства, унификации правоприменительной практики могут найти применение в нормотворческой деятельности государственных органов, в процессе правореализации, в работе органов местного самоуправления и неправительственных организаций.
Ряд положений работы может быть использован в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории права».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации, выдвигаемые в ней предложения, обсуждались и одобрены на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Самарского государственного экономического университета.
По проблематике исследования автор выступал с докладами и сообщениями на различных научно-практических конференциях, круглых столах, научных форумах: «Проблемы развития предприятий» (Самара 2009, 2010), «Проблемы теории и юридической практики в России» (Самара, 2009, 2010), «Правовая политика России: проблемы развития средств и форм» (Тамбов, 2011), «Актуальные проблемы частноправового регулирования» (Самара, 2011). Результаты исследования изложены восьми статьях автора, общим объемом 3,15 п.л.
Материалы и выводы диссертации внедрены в учебный процесс ГОУ ВПО «Самарский государственный экономический университет», НОУ Самарский филиал Российской академии образования, используются в программах повышения квалификации членов Палаты адвокатов Самарской области, а также в деятельности аппарата Самарской Губернской Думы при осуществлении правового, информационно-справочного и аналитического обеспечения законотворческой деятельности Самарской Губернской Думы (подтверждается актами о внедрении).
Структура работы. Структура работы обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
Основные подходы к определению понятия и природы публичного права
Сосуществование правовых норм публичного и частного права в таком их понимании - признак правовых систем большинства современных государств. Фактические различия, между предписаниями публичного и частного права сводятся к порядку их установления- и масштабу действия. «... Правило, созданное сторонами в рамках возможного для них поведения, например, по ГК, отличается от традиционной, исходящей от государства нормы лишь одним признаком - отсутствием общего характера или общеобязательности. Иные признаки — обеспеченность мерами государственного принуждения, формальная определенность присущи этому правилу фактически вне меньшей- мере, чем- норме, исходящей от государства или иной санкционированной норме»1.
С токи/зрения П.А. Сорокина все действующее законодательство, как форма выражения права, является публичным. Всякая норма официального закона в силу того, что она- издана и утверждена государством, тем самым составляет норму публичного официального права. Все официальное право есть право публичное, независимо от того, какую область человеческих отношений оно регулирует.
Позиции данных исследователей объединяет тот факт, что, публичное право рассматривается уже как результат некой сознательной, деятельности публичного субъекта (государства), которое прибегает к особому способу создания нормативных предписаний, либо формулирует их особым образом, либо специфическим образом распределяет правотворческую компетенцию. Можно сказать, что вопрос о выборе, который делает публичный субъект в том или ином случае, остается открытым.
Фактически квалификация того или иного правового массива как элемента публичного права будет зависеть от оценки того способа установления правоотношений, который использует законодатель. А.Я. Берман, например;, различал два типа (или системы) правового регулирования - частноправовое и публично-правовое. Публично-правовое регулирование «заключается в установлении сложной системы высших и низших, подчиненных и соподчиненных- органов- с планомерным предписанием им предмета и направления в деятельности»1. В-советском праве такую систему, по мнению Я:Иі Бермана; представляет правовое регулирование деятельности национализированных промышленных и торговых предприятий; Частноправовая система «нормирует отношения множества .друг от друга.не зависящих и действующих по своим собственным планам? и желаниям хозяйственных единиц». Эта система, признавалась господствующей- в хозяйстве капиталистических стран и частично/ сохранившейся - в советском государстве2.
М;И. Брагинский считает, что существует только один? признак, способный претендовать на роль критерия, разграничения-права нашубличное и частное — характер связи участников правоотношения; который выражается в том, что публичное правоотношение построено на началах власти и подчинения, а частное - равенства .
В:Ф. Яковлев также, отмечает, что субъекты частного права; между собой равны и автономны в правовом отношении, а участники административных, финансовых, налоговых отношений, напротив, юридически не равны, находятся в отношениях власти и подчинения, поскольку во всех этих отношениях в качестве одной из сторон выступает государство и его органы власти1.
Сходную трактовку природы публичного и частного права мы видим и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2001 г. №3-П по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 7 Федерального закона «О налоге на добавленную стоимость» 2, где прямо указывается, что налоговые отношения основаны на подчинении одной стороны другой; что выражает публично-правовой метод регулирования, а гражданские отношения основаны на равенстве участников.
Е.К. Шевырин также отмечает, что публичное право выступает как антипод частному, так как- представляет собой качественно иной подход к процессу урегулирования общественных связей. В первую очередь публичное право исключает возможность изменения установленных правил поведения по соглашению участников общественного отношения. Далее, публичное право предполагает всегда изначально заданный объем санкций- и обязательность их применения в случае нарушения законодательства. Все предписания, публичного права - обязательны. Причем публично-правовое регулирование, в отличие от частного, предполагает использование приема установления не только императивных обязанностей и запретов, но и императивных правомочий. В частности, полномочие, которое закрепляется за государственным органом должно характеризоваться как правообязанность
Признаки публично-правового регулирования
Пытаясь отыскать, рациональный, стандарт публичного интереса, некоторые авторы увязывают его с условиями (факторами), определяющими специфику государственно-функциональной деятельности в сфере территориальных интересов. К таким факторам относят: 1) размеры территории; 2) географическое расположение, (близость, к мировому океану,. наличие выходовк морю, ландшафт и т.д.) ; 3) наличие (отсутствие) естественных материальных ресурсов на. данной территории; 4) климатические условия, определяющие специфику естественных источников средств жизни; 5) особенности государственных границ (морских, сухопутных, проходящих по горным хребтам и т.д.); 6) территориальное расположение государства относительно других государств имеющих (не имеющих) выходов к морским пространствам, экономически развитым (не развитым), традиционно враждебным (дружественным), с одинаковой(сходной) или иной религией и т.д.
«Выделенные географические условия составляют ядро системы интересов любого государства независимо- от формы правления, территориальной организации и политического режима. Достижение оптимального соотношения перечисленных факторов всегда входило и входит в сферы государственных интересов, поскольку напрямую входило и входит в сферы государственных интересов, поскольку напрямую связано с обеспечением нормальной жизнедеятельности и государственной безопасности. Исходя из перечисленных потребностей государства осуществляли военную экспансию, проводили колониальную политику, группировались в союзы и блоки, вступали в политическую конфронтацию, вели захватнические и освободительные войны, заключали мирные договоры и, т.д.»1.
Все вышеприведенные позиции, как представляется, имеют под собой основания, и потребности, выделенные на основе анализа системы ценностей или объективных условий существования, государства, действительно могут восприниматься как общие для-различных субъектов. Однако сегодня1 можно говорить не просто- О научной дискуссии в соответствующей области, а о формирования в большей или меньшей степени адекватной базы- для1 определения общих пределов публично-правового регулирования.
В первую очередь необходимо отметить, что заданы законодательные. границы осуществления публично-правового регулирования в связи с общим-кругом- воздействия- на общественные отношения, возникающие в? сфере реализации властного отношения, о котором речь шла выше:
Часть 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает возможность ограничения прав» и свобод человека и гражданина- федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья; прав и законных интересов других лиц, обеспечения, обороны страньїч и безопасности государства.
Согласно п. 3 ст. 2 ПС РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Согласно пп. 1, 2 ст. 18 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1 приобретение лицом доли в уставном капитале хозяйственного общества, превышающей 20% может быть осуществлена лишь с предварительного согласия антимонопольного органа.
В соответствии со ст. 566 ПС РФ правила о последствиях недействительности сделок и об изменении или о расторжении договора-купли-продажи, предусматривающие возврат или взыскание в натуре полученного по договору с одной стороны или с обеих сторон, применяются к договору продажи предприятия, если такие последствия существенно не нарушают права и охраняемые законом интересы кредиторов продавца и покупателя, других лиц и не противоречат общественным интересам.
В одном из своих актов» Конституционный Суд РФ указывает: «Федеральный-законодатель, в соответствии со статьей 71 (пункты «а», «в», «ж») Конституции Российской Федерации устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое - в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов - предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения» в выборе правовых средств, вместе с тем, связан конституционно-правовыми- пределами использования публично-правовых начал (статьи 7 и 8; статья 55, части 2 и 3, Конституции Российской Федерации)»2. В данном случае Суд исходит из того, что выбор средств воздействия на общественные отношения осуществляется по воле законодателя, но свобода воли имеет определенные внешние пределы. Показательно, правда, что в своей практике Конституционный Суд не обсуждает вопрос о возможных пределах частноправового регулирования.
Помимо конституционных норм, единой правовой базой, фиксирующей общие направления развития соответствующих социальных связей, являются, на наш взгляд, положения бюджетного законодательства в частности, нормы определяющие основные направления государственных расходов.
Пределы публично- правового регулирования
Одновременно, несмотря-на массовую приватизацию и последующие приватизационные программы в России в период 1990-х годов, государство продолжает оставаться одним из крупнейших собственников средств производства, а государственные предприятия-продолжают играть важную роль в российской экономике. В России, по крайней мере, в пяти важных секторах экономики доминируют ГП: инфраструктура (железнодорожный транспорт, трубы, ядерная энергетика), добыча полезных ископаемых (нефть и газ, бриллианты), военно-промышленный комплекс, финансовые услуги (банковский сектор; страхование, пенсионные фонды) и масс медиа . 6,7% промышленного производства.России приходится на долю государственной собственности, более 35% работающего населения заняты на предприятиях государственной собственности2.
Помимо чисто внешних причины - несформированность четкой стратегической цели в области правового регулирования экономики в современной России, отсутствия единства видения возможных вариантов развития экономической ситуации - указанные выше факты предопределяются самой содержательной стороной публично-правового регулирования. Неся внутри себя потенциал к расширению, к модернизации средств, которые используются для регулирования соответствующих отношений, рассматриваемая нами система всегда будет подвижна, в связи с чем вопрос о выборе того или иного правового средства выходит на первый план.
Примеров тому, как в одной и той же подсистеме публично-правового регулирования используются принципиально разные подходы, сменяя друг друга, достаточно много. К сожалению, непоследовательность и. непродуманность процесса модернизации применяемых правовых средств стала в современной России,практически правилом.
Так, в июне 2007 года на рассмотрение Государственной, думы РФ был внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса.РФ и отдельные законодательные акты РФ (об-изменении условий привлечения к уголовной ответственности за налоговые правонарушения)», н основании которого был принят Федеральный закон от 29 декабря 2009 года № 383-ФЗ ( действует в редакции от 07.02.2011) .
Актуальность принятия, нового закона была мотивирована его авторами следующим образом: - «законодательство, регулирующее сферу налоговых правоотношений; равно как и правоприменительная практика, исторически имеют существенный перекос в сторону уголовной репрессии; а угроза. привлечения к уголовной ответственности рассматривается как едва ли» не самое эффективное средство «разговора» государства налогоплательщиком...»; - «сложность правовых конструкций, используемых законодателем, перекрестные ссылки на статьи различных глав Налогового кодекса РФ делают задачу по установлению воли законодателя крайне сложной...» (и как следствие усложняет процедуру доказывания вины правонарушителя); - «решая вопрос о привлечении к юридической ответственности, государство заинтересовано не в том, чтобы как можно больше налогоплательщиков было привлечено к уголовной ответственности и «село» в тюрьму, а в том, чтобы как можно больше налогоплательщиков сознательно добросовестно исполняли свои обязанности, а в случаях, когда налоговое правонарушение все-таки произошло, налогоплательщик, допустивший его, компенсировал государству все потери...»; - «государство заинтересовано в систематическом получении дохода в виде налоговых платежей от налогоплательщиков, а не в единовременном получении штрафов или иных санкций, которые зачастую; влекут прекращение хозяйственной деятельности налогоплательщиков»1.
Наэтапе рассмотрения; закон; не встретил серьезных возражений? нш со; стороны Правительства РФ; ни со стороны Верховного суда РФ; который представил на, данный законопроект в? целом положительное заключение, и в результате был принят с незначительными? поправками. (Редакция от 07.02 . 2011 года не связана с содержательными изменениями акта; а вызвана принятием Федерального закона от 07.02.2011 «О полиции» ).
Изменения; введенные данным законом, коснулись не; только налогового, но:и уголовно и уголовно-процессуального законодательства В частности ст. 108 УПК РФ была дополнена п. 1.1., в соответствии с которым по общему правилу по отношению к- лицам, подозреваемым;: или обвиняемым в совершении преступлений; ответственность за которые предусмотрена ст. 198-19912 УК РФ, в качестве меры пресечения не применяется заключение под: стражу. Исключение составляют установленные вст. 108 УИКРФ Случаи; когда: 1) подозреваемый или обвиняемый не имеет постоянного места жительства на территоришРоссийской Федерации; 2) его личность не установлена;.: 3) имнарушена ранееизбранная мерашресечения; 4) он скрылся; от органов предварительного расследования или от суда.
Метод публично-правового регулирования
Вопросов много. Почему именно эта архивная система, почему такие размеры баннеров, ведь технологических систем множество? И как быть, если технологические устройства пользователей не принимают соответствующую информацию?
Подчеркнем, что речь идет именно о технологической системе, которая, естественно, должна развиваться в общем контексте развития информационных технологий. Сам подход к регулированию в этой- сфере, избранный Россией вряд ли может быть одобрен. Разрешительный порядок (по отношению к технологии!), четкая заданность форматов размещения, информации, заданность программных средств и т.д. лишь тормозит развитие этой сферы.
Как пример, ситуация которая« сложилась с введением в действие поправок в Налоговый кодекс РФ, допускающих обмен документами между налоговым органом и налогоплательщиком в электронной форме (по телекоммуникационным каналам связи). Данные нормы закона могут быть реализованы после того, как ФНС РФ примет соответствующие подзаконные нормативные акты, регламентирующие подобный порядок передачи. И несмотря? на то; что нормы действуют с Г января12011 года, до-настоящего времени такие документы в полном объеме не приняты.
Технологические процессы в настоящее время — не просто способ или система передачи; распространения недокументированной информации, а самостоятельные блага, способные удовлетворять потребности различных субъектов. Соответственно, для полноценного вовлечения этих объектов в систему правового регулирования необходимо решение целого ряда вопросов; начиная от создания легальных дефиниций и закачивая выбором средств воздействия.на,общественные отношения.
В связи с последним возникает следующая дилемма: либо необходимость создания особого правового пространства (в том случае, если этого требует специфика нового объекта), либо возможность воспользоваться уже имеющимися правовыми средствами (которые могут оказаться не менее эффективными, чем вновь созданные). Первой точки зрения придерживался безвременно ушедший В.А. Дозорцев, вторую отстаивают, к примеру, А.Б. Агапов, Ю.М. Батурин, И.Л. Бачило, А.Б, Венгеров, М.М. Рассолов, Ю.А. Тихомиров. На наш взгляд, вопрос о распространении публично- правового регулирование в информационное сфере применительно к условиям Российской Федерации должен решаться исходя из следующих основных моментов: - объектами правового регулирования в данной сфере выступают информация и технологии для передачи информации, что предопределяет необходимость адекватного законодательного регулирования в сфере определения соответствующих технологий; - современные технологические системы передачи информации подвержены существенным изменениям и носят транснациональный характер, в связи с чем установление разрешительного национального правового режима нецелесообразно; - процесс развития информационных технологий не может быть полностью определяться системой государственного контроля, в связи с чем отсутствие соответствующих правовых предписаний не должно восприниматься как пробел.
Содержательные аспекты системы публично-правового регулирования требуют и серьезного внимания к самой его внешней форме. Выше в работе мы уже рассматривали проблемы дифференциации источников публичного права, которая имеет место при сохранении принципа государственной организации и централизации правового регулирования. Однако сам факт ее существования вызывает к жизни и новые нормативные массивы и новые внешний формы публично-правового воздействия, в том числе и на экономику1.
Немаловажное значение приобретает сегодня и проблема выбора формы объективации применимого публично-правового средства. Например, важное значение в публично-правовом регулировании рыночных отношений имеют федеральные программы как правовая форма реализации федеральной политики в области экономики. Принятие таких программ предусмотрено ст. 71 Конституции РФ: Правовое значение актов- об утверждении федеральных программ как решений целого управления социально-экономическим развитием проявляется, прежде всего, в особом порядке финансирования - как правило, в бюджете РФ каждый год утверждаются объемы финансирования федеральных целевых программ, принятых к рассмотрению. Анализируя содержание и формы таких программ, с правовой точки зрения их можно рассматривать как правовой акт. Правовой акт, как известно, - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную1 силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений2. Федеральные программы в полной мере отвечают этим признакам: они определяют основные направления, качественные и количественные показатели развития- социально-экономической сферы, отрасли народного хозяйства или региона; государственную материально-техническую, кадровую-и финансовую поддержку намечаемых заданий и мероприятий; инвестиционную- политику, объемы и источники- финансирования, обеспечивающие реализацию программы; участие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ,
