Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОППЫ И США...
1. Проблемы теории административной юстиции
2. Институт административной юстиции в странах Западной Европы и США
ГЛАВА II. СИСТЕМА РОССИЙСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ
1. Элементы административной юстиции в надзорной деятельности органов Российской Империи
2. Высшие органы административной юстиции в России середины XIX - начала XX века: со
став и их компетенция
3. Местные органы административной юстиции в России середины XIX - начала XX века: состав и их компетенция
ГЛАВА III. ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В НАЧАЛЕ XX ВЕКА 132
1. Реформа П.А. Столыпина и административная юстиция 132
2. Правовое строительство административных судов при Временном правительстве 141
3. Состояние и перспективы развития административной юстиции в Российской Федерации 162
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 175
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 183
ПРИЛОЖЕНИЕ 213
- Проблемы теории административной юстиции
- Элементы административной юстиции в надзорной деятельности органов Российской Империи
- Реформа П.А. Столыпина и административная юстиция
Введение к работе
«... Пути научных исследований почти столь же разнообразны, как и человеческие характеры».
Уотсон
Актуальность темы исследования. В последние десятилетия российское общество претерпело значительные изменения, затронувшие все сферы его жизнедеятельности. Эта тенденция находит отражение в обновлении отечественной системы права, которая постепенно приобретает черты, свойственные правовым системам современности.
Реформы затрагивают организацию и деятельность органов государственной власти в контексте решения одной из ключевых проблем общества -поиска оптимальной меры ограничений со стороны государства прав и свобод человека. Ее решение во многих странах мира обеспечивается комплексом мер, среди которых одно из ведущих мест занимает институт административной юстиции. В самом широком смысле административная юстиция -это порядок разрешения споров, возникающих в сфере публичных правоотношений между гражданином и органом управления. В настоящее время институт административной юстиции выступает эффективным средством защиты прав и свобод граждан, а также является неотъемлемым элементом общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
История становления института административной юстиции прошла многовековой путь. Однако полемика о понятии и содержании термина «административная юстиция» продолжается. Это объясняется различием теоретических подходов в его понимании, выработанных юридической и смежными науками, и проявляется в многообразии существующих моделей института административной юстиции, сложившихся под влиянием уникального для каждой страны сочетания исторических, социально-экономических, политических и иных факторов. Поэтому развернувшаяся дискуссия о становлении института административной юстиции в современной России, где он нахо-
дится в стадии формирования, в полной мере отражает проблемы развития юридической науки.
Идея гармонизации российского законодательства и международного права, интеграции России в мировое сообщество нередко подменяется механическим копированием зарубежного опыта. Однако автоматический перенос на российскую почву одной из существующих в мире моделей вряд ли может быть результативным. Любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие, поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в российскую правовую систему.
Институт административной юстиции может и должен восприниматься не как нечто чуждое, пришедшее с Запада, а и как явление, имеющее корни в историческом укладе императорской России, особенно успешно развивавшееся в пореформенное время и в начале XX века.
В связи с этим представляется целесообразным и актуальным пересмотр ряда существующих и поиск новых подходов в оценке места исполнительной власти в государстве, что может быть продемонстрировано на примере разработки теоретической модели института административной юстиции.
Отсюда вытекает необходимость осуществления комплексного исследования данной проблематики на основе общетеоретического и историко-правового подходов. Именно такой подход не только позволит обобщить накопленные знания о содержании, элементах и закономерностях построения института административной юстиции, но и даст возможность выявить смежные проблемы, связанные с его становлением в современной России, и предложить пути их решения. Зная историю и закономерности развития административной юстиции, законодатель осторожнее подойдет к созданию и реализации нормативных правовых актов. Этим обусловлены актуальность выбранной темы диссертации, основные направления, а также цель и задачи исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы института административной юстиции получили достаточно широкое освещение в зарубежном и отечественном правоведении. Начало дискуссии о природе данного института было положено в XIX столетии французскими учеными, среди которых были как его сторонники, в частности, А. Макарель, Т. Дюор, де Же-рондо, Батби, Бартелеми, так и противники, доводы которых наиболее полно представлены в трудах А. Токвиля. Научное обоснование института административной юстиции нашло широкую поддержку и в Германии, где к последней трети XIX века сформировалась своя школа, представленная работами Р. Гнейста, Л. Штейна, О. Майера. Развитие теории административной юстиции продолжилось за рубежом и в XX веке. Эффективность административной юстиции во Франции, ее заслуженный авторитет у граждан стали возможны благодаря исследованиям М. Ориу, Ж. Веделя, Г. Бребана, М. Лесажа. Их труды стали классикой и переведены, в том числе, на русский язык.
Разработка проблематики административной юстиции в российском правоведении также имеет солидную историческую традицию. В царской России одними из первых обратились к ней И.Е. Андреевский, Н.О. Куплев-ский, И.Т. Тарасов, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, А.И. Елистратов. В первые советские годы значение административной юстиции подчеркивали А.Ф. Ев-тихиев, В.Л. Кобалевский, М.Д. Загряцков. В то же время А.С. Сухоплюев, М.С. Берцинский, К.Н. Носов, А.С. Турубинер ставили под сомнение целесообразность функционирования административной юстиции в Советском государстве, полагая, что в нем взаимоотношения гражданина и аппарата управления складываются гармонично, не предполагают споров и конфликтов.
В 60-80-х годах в рамках советского административного права можно отметить очередной всплеск исследований, посвященных институту административной юстиции. Его последовательными сторонниками выступили видные ученые В.А. Лория, Н.Г. Салищева, В.И. Ремнев, Д.М. Чечот. Их идеи в конце XX - начале XXI века развили Д.Н. Бахрах, В.В. Бойцова, Н.Ю. Хама-
неева, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова и другие специалисты в области конституционного и административного права.
Обеспечение межотраслевого, комплексного характера исследования стало возможным благодаря работам специалистов в области общей теории права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, А.Б. Венгерова, О.С. Иоффе, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, СВ. Полениной, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, В.А. Толстика, А.Ф. Чер-данцева и др.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, возникающих в государственно организованном обществе в связи с формированием и развитием института административной юстиции, а предметом - закономерности их отражения в российском дореволюционном законодательстве в пореформенный период и на современном этапе.
Цель исследования состоит в выработке на основе обобщения зарубежного опыта и историко-правового наследия императорской России, прежде всего, законодательного опыта Временного правительства, пригодной для реализации в современной России комплексной теоретической концепции института административной юстиции.
Для достижения сформулированной цели диссертационного исследования поставлены следующие задачи:
проанализировать содержание существующих научных теорий, школ и подходов, посвященных проблемам теории административной юстиции и развить систему традиционно обсуждаемых в ее рамках вопросов;
обосновать сущность, раскрыть основные признаки и сформулировать понятие административной юстиции;
определить элементы института административной юстиции;
установить место института административной юстиции в публичном праве современных правовых систем;
определить общие закономерности и особенности становления и развития института административной юстиции в истории и современной практике государственного строительства за рубежом;
выявить этапы формирования, развития и совершенствования деятельности органов административной юстиции в дореволюционной России в пореформенный период;
раскрыть роль и значение административной юстиции в организации системы государственной власти на примере сложившейся в России после февральской революции 1917 года сети высших и местных отраслевых квазисудебных учреждений;
показать основные проблемы становления института административной юстиции в современной России и предложить пути их разрешения.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные (диалектический, системный) и специальные историко-правовые методы научного анализа (сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, аксиологический), объединенные принципом социального детерминизма в развитии историко-правовых форм административной юстиции и механизмов правового регулирования в данной области общественных отношений.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных дореволюционных, советских и современных авторов, посвященных изучению административной юстиции в России и за рубежом, труды специалистов в области теории права, истории государства и права, отраслевых юридических наук, а также политологов, социологов, философов и представителей других областей знаний.
Нормативную базу исследования образуют дореволюционные нормативные правовые акты, материалы официального делопроизводства и другие источники, а также современные нормативные правовые, правоприменительные, интерпретационные акты и иные официальные документы.
Эмпирической основой диссертационного исследования выступили сведения из истории становления института административной юстиции Российской империи, подкрепленные статистическими данными, отражающими отраслевую структуру и последовательность развития отдельных ее элементов.
Научная новизна диссертации заключается в системном историко-правовом анализе института административной юстиции в западноевропейских государствах и США, в дореволюционной России и при Временном правительстве. Система суждений о сущности и признаках административной юстиции отличается от традиционных подходов, нашедших отражение в отраслевых исследованиях российских правоведов, и подкреплена обобщением положительного зарубежного и российского опыта, а также подтверждается выявленными закономерностями в формировании законодательных-основ административной юстиции на примере дореволюционной России в пореформенный период. Диссертант полагает, что ему удалось обосновать варианты гармоничного дополнения законодательства современной России в целях совершенствования этого института публичного права, сформировавшегося под влиянием уникальных условий и факторов в ходе длительного, исторического развития.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Классификация зарубежного опыта реализации института административной юстиции, получившего развитие в трех основных формах: 1) административной (Франция и Италия); 2) квазисудебной (Великобритания, США); 3) административно-судебной (Германия). В настоящее время данный институт свойственен странам Западной Европы и США, для большей части развивающихся стран характерно становление отдельных его элементов, а в некоторых странах пока наблюдается только его теоретическое осмысление.
Авторское понятие административной юстиции - исторически сложившейся формы судебного контроля за действиями и решениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, реализуемой
путем подачи административного иска, рассматриваемого по правилам административного судопроизводства через специально созданную систему судебных органов в целях обеспечения законности при осуществлении публичного управления.
Сочетание в названии данного института категорий «администрация» и «юстиция» показывает, что, являясь по форме судебной ветвью государственной власти, по содержанию она обеспечивает реализацию функций исполнительной власти и предопределяет специфику формирования института административной юстиции.
Положение о прямой зависимости состояния института административной юстиции от степени развития механизма государства и зрелости в нем институтов гражданского общества, что проявляется в постепенном изменении места данного института в правовой системе: от исключительно-публично-правовых приоритетов к частному праву.
Выявленные закономерности формирования института административной юстиции при обращении к истории России в полной мере подтверждаются. Российская административная юстиция прошла путь от сети многочисленных отраслевых квазисудебных учреждений административной юсти- j ции («смешанных» присутствий) во главе с первым департаментом Правительствующего Сената до вполне работоспособной модели, учрежденной 30 мая 1917 года Положением о судах по административным делам. Институт административной юстиции был создан по лучшим образцам существовавших систем административного правосудия того времени в зарубежных странах, а по совокупности свойств превосходил многие из них.
Состояние института в современной России остается на уровне дореволюционной, разрозненной системы, состоящей из двух способов обжалования: по общему праву и на основе специальных норм, или, различая по адресатам, в суды общей юрисдикции, в арбитражные и конституционные (уставные) суды.
7. Обоснование путей и системы мер, направленных на разрешение проблемы становления и дальнейшего развития института административной юстиции в современной России.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в разработке принципиально новой для российского правоведения концепции административной юстиции, что создает предпосылки для достижения консенсуса о понимании места и значения данного института в правовой системе России сторонниками различных теоретических подходов. Традиционные составляющие проблематики административной юстиции в России конкретизированы и дополнены. Выявлены проблемы становления института административной юстиции в Российской Федерации, обоснованы предложения по его совершенствованию в современных условиях. Осуществление комплексного историко-правового исследования позволило усовершенствовать соответствующий понятийный аппарат, опираясь на отечественные правовые традиции.
Практическая значимость исследования. На основе исследования сформулированы предложения практической направленности, которые преследуют цель развития института административной юстиции в современной России в соответствии с изложенной в работе теоретической концепцией. Названы способы повышения качества функционирования административной юстиции и обозначены новые векторы ее развития. С учетом правил юридической техники обоснованы наиболее эффективные в настоящее время меры по изменению действующего законодательства. Даны рекомендации, направленные на предупреждение возникновения разного рода споров, конфликтов и коллизий в связи с реализацией органами публичной власти государственно-властных полномочий. Определен комплекс мер для оперативного и экономичного разрешения конфликтов между гражданином и государством. Результаты исследования могут быть положены в основу кардинального изменения системы оценки профессионализма и правовой культуры работ-
ников органов исполнительной власти, в том числе сотрудников правоохранительных органов.
Дидактическое значение исследования проявляется в качественно новом изложении содержания обучения, затрагивающего проблемы теории административной юстиции, по соответствующим темам ряда историко-теоретических («История государства и права России», «История государства и права зарубежных стран»), отраслевых («Конституционное право России», «Административное право») и иных («Конституционное право зарубежных стран», «Государственная служба») юридических учебных дисциплин. Материалы диссертации могут быть использованы при написании курсовых и выпускных квалификационных работ в юридических вузах.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в нем основные положения и выводы отражены в ряде опубликованных научных статей
и учебно-справочном пособии, изложены на научно-практических конференциях «Российская система права в конце XX века» (г. Арзамас, 21 декабря 2000 г.), «Правовое государство и гражданское общество: пути формирования современной России» (г. Н. Новгород, 21-22 марта 2003 г.), «Реформа местного самоуправления: теория и практика» (г. Н. Новгород, 14 мая 2004 г.), «Новое отраслевое законодательство: проблемы теории и практики» (г. Н. Нов- -' город, 27 мая 2004 г.), «Мировая юстиция в современной России: проблемы становления» (г. Н. Новгород, 28 сентября 2004 г.), обсуждены на заседаниях кафедр государственно-правовых дисциплин, общеправовых дисциплин, административного права и административно-служебной деятельности ОВД Нижегородской академии МВД России и нашли применение в образовательном процессе Нижегородской правовой академии, Нижегородского филиала Международного юридического института при Минюсте России, Нижегородской академии МВД России, Нижегородского филиала Государственного университета - Высшей школы экономики.
Структура диссертации определена в соответствии с целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Проблемы теории административной юстиции
Проблематика административной юстиции издавна привлекала внимание юристов России и стран зарубежья1. На протяжении уже более полутора веков термином «административная юстиция» разные авторы обозначают неодинаковые по своему объему и содержанию понятия, ввиду чего и к органам административной юстиции относят самые разнообразные учреждения: с одной стороны, под «административной юстицией» понимают правосудие по административным делам, по делам управления; с другой, его используют для обозначения системы административно-судебных учреждений или специальных административных судов; иногда «административная юстиция» рассматривается как процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере. управления, то есть административное судопроизводство2.
Вместе с тем в любой области науки происходят, по мере углубления и расширения знаний, уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае «нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты терминов, так как утрачивается скоординированность научных понятий»1.
По нашему мнению, прежде чем рассматривать вопрос о сущности административной юстиции, необходимо выяснить значение термина «административная юстиция». Сам по себе он внутренне противоречив, так как соединяет различные по своей сущности понятия «администрация» и «юстиция».
Согласно толкового словаря В. Даля термин «администрация» происходит от латинского слова «administratio», которое обозначает уряд, управление2, а «юстиция» от латинского слова «justicia», которое обозначает правосудие3. В словаре русского языка СИ. Ожегова дана следующая формулировка данных терминов: «администрация» - органы исполнительной власти, управления4, «юстиция» - правосудие, суд; система судебных учреждений5.
В то же время современный экономический словарь устанавливает следующие значения рассматриваемых терминов. Администрация (от латинского administratio - управление, руководство) - руководство фирмы, предприятия, организации, аппарат управления; круг лиц, уполномоченных осуществлять оперативное управление, выступать в качестве юридического лица, официально представлять организацию, учреждение . Юстиция (от латинского justicia) - 1) система судебных учреждений, судебное ведомство; 2) правосудие7.
Определенный интерес, на наш взгляд, представляют дефиниции данные в большом юридическом словаре: администрация (от латинского administratio — управление) - вся деятельность государства по управлению, общегосударственную администрацию составляют исполнительные и распорядительные органы государства1; юстиция (от латинского justicia - справедливость) - термин, означающий всю совокупность судебных учреждений, их деятельность по осуществлению правосудия, а также судебное ведомство2.
В свою очередь, между управлением и правосудием существуют различия как в самом содержании деятельности, так и во внешних формах ее проявления. Для дальнейшего исследования, по нашему мнению, необходимо рассмотреть сущность данных понятий. Так, Д.Н. Бахрах подходит к раскрытию понятия администрация следующим образом: «... Латинское слово administratio - «администрация» - является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией понимается: «1) государственные органы, осуществляющие управление; 2) ... руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия ...»3. А администрировать - значит «управлять,-заведовать»4.
Администрация - это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование - это то, что делает администрация, администраторы, т.е. управление, руководство людьми, а административная власть - это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых5.
Элементы административной юстиции в надзорной деятельности органов Российской Империи
Государство XVIII столетия не знало административной юстиции, как и не признавала субъективных публичных прав своих граждан. Большинство ученых-государствоведов того времени в основном уделяли свое внимание вопросу необходимости разделения властей. И если необходимость разделения властей признавалось фактически всеми, то отношение к отдельным ветвям власти было далеко не однозначным, что породило в странах Западной Европы различные представления об административной юстиции.
В Англии не существовало жесткого разделения судебной и административной власти, которое четко прослеживалось в континентальных государствах Европы. По мнению дореволюционного юриста С.А. Корфа: «... до самого последнего времени не существовало администрации в том виде, в каком этот термин понимается в континентальных государствах; только с самого конца XIX века, после учреждения Local Government Bord, стали появляться новые органы, с чисто административными функциями ... судебные органы Англии не только судят, но и управляют»1. Это же подтверждал другой ученый «... государство это не знало и не знает и по сей день разделения властей, администрации от суда: последний вполне доминирует над первой»2. Так, например, английские учреждения мировых судей до определенного времени совмещали в себе судебную власть и обширные административные полномочия. Соединенные в четвертую сессию, мировые судьи утверждали бюджет графства, распределяли провинциальные налоги, управляли движимым и недвижимым имуществом графства, заведовали тюрьмами, общественными сооружениями, издавали в определенных случаях различные полицейские правила, способствующие обеспечению исполнения закона и множество других дел относящихся к области администрации. С преобразованием местного управления Англии круг деятельности мировых судей и их сессий подвергся существенным изменениям. В силу закона от 1888 года (Local Government Act) почти все административные функции мировых судей перешли к советам графств, оставив им лишь судебные полномочия.
Несмотря на последовавшее таким образом разделение судебной и административной власти общая и административная юстиция по-прежнему были представлены мировым судьям. Необходимо заметить, что в Англии, благодаря широкому местному самоуправлению и своеобразной его организации, частные лица очень редко конфликтовали с представителями центральной администрации и, в силу этого, жалобы на ее действия, нарушающие частные права, представляли собой исключительное явление. Обсуждение и разрешение такого рода жалоб было представлено Суду королевской скамьи. Что же касается жалоб на действия местной администрации, то они подавались мировому судье, который разрешал их в первой инстанции единолично или в соединении с другими мировыми судьями в так называемой малой или специальной сессии. Причем необходимо заметить, что процессуальные действия были такими же, как и при рассмотрении гражданских и уголовных дел. Апелляционная жалоба на решения допускались лишь в указанных законом случаях, без распространения этого права на аналогичные случаи. Принесение жалобы приостанавливает исполнение решения только тогда, когда есть прямое предписание закона. В остальных же случаях решение не приостанавливалось. Но на практике, как правило, решение приостанавливалось, за исключением случаев, когда это прямо не воспрещалось законом и отсрочка исполнения не угрожает публичным интересам.
Реформа П.А. Столыпина и административная юстиция
Среди русских государственный деятелей Петр Аркадьевич Столыпин (1862-1911) бесспорно выделяется как наиболее энергичный, дальновидный, одаренный и просвещенный государственный деятель и реформатор. Выходец из старинного дворянского рода, П.А. Столыпин благодаря выдающимся организаторским способностям и родственным связям в сравнительно молодые годы (44 года) занял в апреле 1906 года должность министра внутренних дел, а 8 июля этого года был одновременно назначен на должность председателя Совета министров. Осуществляя обязанности премьер-министра, П.А. Столыпин оказался в чрезвычайно сложных условиях .
Интеллектуальные наработки, технологии осуществления столыпинских преобразований начала XX в. вполне могут быть востребованы и в современной России, которая на протяжении уже более десяти лет ведет трудный поиск оптимального выхода из кризиса. В свое время Столыпин решал ту же фундаментальную стратегическую задачу, что и сегодняшняя политическая элита России: формирование гражданского общества и правового государства, создание рыночной экономики и среднего класса, реальное законодательное закрепление прав и свобод личности, соответствующих современному вектору общемирового цивилизационного процесса. Для достижения этой цели Столыпин предложил консервативно-либеральную модель и технологии ее реализации, которые представляли эволюционный вариант создания «Великой России», избегая революционных эксцессов и потрясений, раскола и противостояния в обществе.
Составной частью «административного строя» Российской империи в планах П.А. Столыпина являлся институт административной юстиции1. По словам СЕ. Крыжановского, П.А. Столыпин постоянно думал об установлении в государстве «правильной системы административной юстиции»2. Выступая во второй Государственной думе 6 марта 1907 года и указывая на значение административной юстиции, П.А. Столыпин говорил: «В губернском и уездном управлении получает осуществление принцип возможного объединения всех гражданских властей, всех отдельных многочисленных ныне присутствий и, главным образом, осуществление начала административного суда. Таким путем все жалобы на постановления административных и выборных должностных лиц и учреждений будут, согласно проекту, рассматриваться смешанной административно-судной коллегией с соблюдением форм состязательного процесса...»
По вопросу организации в губернии органа осуществляющего функции административного суда известным ученым-правоведом И.Я. Гурляндом, по поручению П.А. Столыпина, была составлена записка «О преобразовании учреждений губернского управления».
В начале записки говорится о том, что правительство не раз приступало к административным реформам губернской администрации, но каждый раз безрезультатно. Причиной назывались растущие государственные потребности и новые условия жизни, которые вызывали необходимость пересмотра тех или иных уже произведенных работ. В ней же указывались недостатки, которые имелись в административном строе, в частности:
1) отсутствие точных и определенных воззрений на существо губернаторской должности;
2) отсутствие надлежащего единства управления;
3) обособленность администрации от выборных и административно-хозяйственных органов;
4) чрезвычайную дробность распределения дел по предметам управления;
5) недостаточно отчетливое представление об институтах административной юстиции;
6) отсутствие у губернатора действительных помощников;
7) не соответствующие жизни оклады содержания губернских чиновников.
