Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика законодательных актов о государственных гарантиях и компенсациях лицам, работающим и проживающим в районах крайнего севера
1. Исторические предпосылки развития северного законодательства, регулирующего труд работников Крайнего Севера 19-45
2. Виды нормативно-правовых актов, регулирующих труд работников Крайнего Севера 46-73
3. Единство и дифференциация в правовом регулировании труда работников Крайнего Севера 74-100
Глава 2. Правовые гарантии и компенсации лицам, работающим в районах крайнего севера .
1. Особенности трудового договора в районах Крайнего Севера 101 -120
2. Гарантии и компенсации расходов, связанных с переездом работника 121-129
3. Правовой режим рабочего времени и времени отдыха 130-136
4. Правовые гарантии при предоставлении отпусков 137-157
5. Особенности правового регулирования заработной платы 158-173
6. Установление районного коэффициента к заработной плате 174-181
7. Право на получение процентной надбавки к заработной плате 182-198
8. Особенности обеспечения работника и членов его семьи жилой площадью 199-210
9. Социальное страхование
и льготное пенсионное обеспечение 211-219
Заключение 220-236
Библиография 237-254
- Исторические предпосылки развития северного законодательства, регулирующего труд работников Крайнего Севера
- Виды нормативно-правовых актов, регулирующих труд работников Крайнего Севера
- Особенности трудового договора в районах Крайнего Севера
- Гарантии и компенсации расходов, связанных с переездом работника
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход российской экономики к рыночным отношениям, начавшийся в 90-е годы прошлого столетия и продолжающийся в настоящее время, выявил проблемы, требующие своего разрешения. Одной из них является проблема правового регулирования труда работников Крайнего Севера.
Сокращение средств, выделяемых из федерального бюджета на статьи расходов северных территорий, отсутствие четкого механизма реализации правовых норм, регулирующих трудовые отношения работников Крайнего Севера, привели к массовому отъезду трудоспособного населения из этих районов, их опустению и значительному снижению жизненного уровня северян. В настоящее время к районам Крайнего Севера отнесены 14 территорий различных субъектов Российской Федерации. Все они имеют различные условия труда и проживания, но вместе с тем, их объединяет экстремальность природно-климатических условий. Для исследования всего комплекса трудовых отношений, возникающих в районах Крайнего Севера, не обязательно рассматривать каждую северную территорию в отдельности. Анализ специфики правового регулирования труда в одном из северных районов позволяет определить наличие соответствующих особенностей для каждого из них. Это возможно потому, что законодательство, регулирующее труд работников Крайнего Севера, распространяет свое действие на все северные районы страны, указанные в специальном Перечне районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1967 году с дополнениями и изменениями, внесенными уже российским законодательством.
Из числа северных территорий автор выделил Магаданскую область, как наиболее отдаленный регион России, относящийся к арктическим территориям страны, наименее благоприятным для производства работ и проживания. На ее примере проанализирована специфика законодательства, регулирующего трудовые отношения в районах Крайнего Севера с учетом сложившейся практики.
В прошедшем году впервые за годы проведения радикальной экономической реформы в стране во всех северных территориях достигнут рост объемов промышленного производства. В целом по Российской Федерации рост объема промышленного производства составил 109%, то по регионам Севера. Он превысил среднероссийский уровень. Так, в Магаданской области объем промышленного производства составил 149.4%.1 Обеспечивая развитие отраслей хозяйства конкурентоспособного на внешнем рынке, в то же время Север сохранил значение главного источника валютных поступлений в бюджет страны и важного фактора стабилизации экономики.
Север для России имеет стратегическую важность. На территории только Магаданской области могли бы разместиться 6 европейских государств, таких, как Франция, Дания, Германия, Голландия, Испания и Италия. Не вызывает сомнений необходимость в продолжении социально-экономических исследований по российскому Северу и на этапе проводимых реформ. Однако необходимо отдавать себе отчет в том, что человеческие ресурсы для выполнения этой важнейшей задачи сегодня еще более ограничены, чем финансовые. Поэтому трудовые отношения, сложившиеся в районах Крайнего Севера, способствуют сохранению как человеческого потенциала северных территорий, где на 1 квадратный километр приходится 05 жителя, так и самой территории, которая является огромной составной частью России. В этом проявляется не только социальная, но и политическая роль развития северного законодательства.
Уровень развития производительных сил, как правило, выше в районах с благоприятными природно-климатическими условиями. Между тем многие
1 Материалы к парламентским слушаниям: «Северный аспект в трудовом законодательстве Российской Федерации». 23 марта 2001г. С.20. общественные потребности не могут быть удовлетворены без освоения ресурсов северных регионов. Арктические территории играют ключевую роль в национальной экономике страны, в обеспечении безопасности России и ее геополитических интересов. В этих суровых и крайне невыгодных для инвесторов краях сосредоточены основные богатства России. Здесь добывается 93% природного газа, три четверти нефти и газового конденсата, все российские алмазы, кобальт, платиноиды, апатитовые концентраты, 90% золота, никеля, меди, половина лесной и рыбной продукции. Более того, численность населения, составляющая на этих территориях всего 8% населения, дает 60% валютных поступлений страны2.
В ходе рыночных реформ прекратилось строительство жилья, закрылось множество предприятий, перестали существовать десятки населенных пунктов. В результате этого возникла массовая безработица. В Магаданской области в
1992 году было официально зарегистрировано 2 тысячи безработных граждан, в
1993 году безработица достигла 2.5 тысяч человек, в 1995 году - 4.3 тысячи человек, в 1999 году средний уровень официально зарегистрированных безработных составил 2.7 тысяч человек или 4.5 процента экономически активного населения, а на 1 декабря 2000г число незанятых граждан составило 15.7 тысяч человек. В связи с увеличением числа безработных граждан в стране и в Магаданской области в частности, растет уровень преступности. Так, по данным пресс-центра Министерства внутренних дел Российской Федерации, в 31 субъекте Российской Федерации отмечено увеличение числа совершенных преступлений и в Магаданской области их число увеличилось почти в 1.5 раза.3 Причем, население Магаданской области неуклонно сокращается. Так, если в 1981 году оно составляло около 490 тысяч человек, то в настоящее время 228.8 тысяч человек . Вот почему исключительно важно выявлять правовые проблемы регулирования трудовых отношений в районах Крайнего Севера,
2 Газета «Регион». 18 февраля 2000.
3 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 году. М., «Юридическая литература». 2001.С. 15.
4 Газета «Магаданская правда». 22 декабря 2000. определить приоритетные направления в их решении, используя для этого и исследования, проводимые в северном штате Аляска, и научные разработки и исследования, проводимые российскими учеными.
Эти направления можно определить по следующим критериям.
1. Взаимодействие человека и окружающей природной среды.
В природной среде Арктики человек более чем в центральных районах страны, подвержен влиянию климатических факторов. Исследования в данном направлении призваны помочь понять механизм правового регулирования труда на этих территориях, определить факторы дифференциации трудовых отношений.
2. Жизнеспособность северных поселений.
В условиях радикальных экономических изменений на российском Севере экономическая и культурная жизнеспособность северных поселений находится под угрозой. Северные поселения очень малы и не имеют развитого экономического фундамента, что порождает комплекс проблем правового, культурного, социального, экономического, политического и технического обеспечения. Чтобы предотвратить эту угрозу, необходимо разработать комплекс мер, способных решить возникшие проблемы.
3. Создание правовой базы для осуществления и реализации трудовых отношений с учетом новых экономических условий.
Разработать нормативные правовые акты по регулированию трудовых отношений, протекающих в районах Крайнего Севера, определив их место в системе трудового законодательства. Учитывая, что трудовое законодательство регулирует отношения только лиц, состоящих в трудовых отношениях, определить правовое положение лиц, проживающих, в указанных районах и не состоящих в этих отношениях.
Эти направления определяют лишь в целом те задачи, которые стоят перед правовой российской наукой в вопросе изучения проблем Севера.
5 Пилясов А.Н., Голдсмит С, Кнапп Г., Кресдж Д., Ядрышников Г.Н. Северная экономика и радикальная реформа (американский опыт и российские реалии). Магадан: СВКНИИ ДВО РАН. 1996. 180с. Правительство России все чаще поднимает вопрос о ключевой роли северных территорий в национальной экономике. Но эта роль может быть осуществима лишь при наличии трудоспособного населения, заинтересованного в проживании в условиях арктического климата. В 2000 году по сравнению с 1999 годом заявленная организациями потребность в квалифицированных работниках возросла. На Севере стало ощущаться давление на рынки труда иностранной рабочей силы, в основном из стран СНГ. Как правило, приезжают малоквалифицированные работники, которые пополняют ряды безработных и увеличивают социальную нагрузку на бюджеты областей, округов и местные бюджеты. При этом, высококвалифицированные работники на Север не приезжают, так как установленные правовые гарантии и компенсации не восполняют материальные и физиологические затраты, связанные с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях.
Указанные проблемы предъявляют требования к совершенствованию трудового законодательства, которое должно правовыми средствами способствовать сохранению и привлечению трудового потенциала в северные территории.
Работа над новым проектом Трудового кодекса вызывает необходимость четкого решения вопроса о том, какими нормативными актами, в каком порядке и в каких пределах следует в дальнейшем устанавливать особенности некоторых категорий работников, выполняющих работу в различных территориях страны. Поскольку в настоящее время сложилось известное несоответствие между остро ощущающейся потребностью в исследовании проблем дифференциации и явно недостаточной степенью разработки этой проблемы в науке трудового права, это определило выбор темы по исследованию особенностей правового регулирования труда в районах Крайнего Севера. Комплексному исследованию вопросов регулирования трудовых отношений в районах Крайнего Севера, и, в частности, предоставления определенных государственных гарантий и компенсаций лицам, работающим и проживающим в них, были посвящены труды ученых Сибирского отделения Северо-Восточного комплексного научно-исследовательского института В.В.Яновского, Т.И.Батаевой, Л.И.Орловской, С.М.Навасардова в 60-х годах прошлого столетия. Но в одних работах рассмотрены лишь вопросы природно-климатических и экономико-географических условий проживания, особенностей условий труда и потребностей населения в районах проживания Крайнего Севера, в других работах - вопросы правового регулирования условий труда с учетом географического положения районов Крайнего Севера. Со времени публикации этих работ произошли существенные изменения в трудовом законодательстве и практике его применения. Многие положения, характеризующие особенности правового регулирования труда в районах Крайнего Севера, остаются недостаточно изученными или не рассмотренными вообще в юридической литературе, что свидетельствует о наличии определенного пробела в теории трудового права.
В главе 49 проекта нового Трудового кодекса определены особенности регулирования труда работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В ней помещены специальные нормы, которые относятся соответственно к различным институтам - трудовому договору, рабочему времени и времени отдыха, охране труда и другим. Некоторые аспекты применения норм, регулирующих труд этих работников, затрагивались в работах К.Н.Гусова, А.И.Шебановой, В.Н.Толкуновой, В.В.Глазырина, Л.Я.Гинцбург, А.И.Иванова, Н.М.Смирновой, А.Л.Эпштейна, Р.З.Лившица, Ю.П.Орловского, О.В.Смирнова, А.И.Боброва, Б.Я.Розина, Н.Ю.Вышинской, и других ученых. Одни авторы подвергали изучению только отдельные общие проблемы, касающиеся основания предоставления государственных гарантий и компенсаций. Другие рассматривали возможность предоставления гарантий и компенсаций применительно к определенным территориям, либо анализировали юридическое содержание и практику применения норм Особенной части КЗОТ РСФСР, предусматривающей и особенности регулирования труда некоторых категорий работников, исходя из норм Общей части.
Происходящие в последнее время изменения в бюджетном финансировании установленных гарантий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера, изменившиеся экономические и социальные условия проживания - обусловили нерегулируемый отъезд населения из этих районов. Кроме того, присвоение Магаданской области статуса «свободной экономической зоны» побуждает искать новые формы обеспечения необходимых гарантий и компенсаций лицам, продолжающим трудиться на данной территории, налаживать разрушенные связи, искать новые источники финансирования. Существенные изменения произошли в социальной сфере. Так, с 1991 по 2001 год только в Магаданской области было ликвидировано более 30 северных поселений, что сказалось на увеличении миграционного оттока населения, опустении огромной российской территории, потере многих специалистов, долгое время осваивавших этот суровый край.
В то же время, наметившаяся тенденция гуманизации трудового права, повышение его социальной функции, развитие регионального законотворчества, обуславливают необходимость наиболее эффективного использования государством правовых норм-гарантий. Поэтому правовые проблемы регулирования трудовых отношений лиц, работающих в районах Крайнего Севера, требуют нового подхода, а трудовое законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании и теоретическом обосновании.
Нормы-гарантии для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрены в различных правовых актах и разобщены, что создает определенные трудности для их изучения и реализации. Одной из важнейших предпосылок создания законодательства является его четкость. Этой четкости нет в основном законе, регулирующем трудовые отношения лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера - Законе РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям» от 19 февраля 1993г № 4520-1 (в ред. Указа Президента РФ от 24.12.93г № 2288 с поел. изм. и доп.) . Некоторые положения этого Закона содержат пробелы, а нормы не содержат прямого действия, что является основанием для возникновения трудовых споров, не определен четкий механизм реализации его норм, не принята Инструкция Министерства труда, комментирующая этот важнейший правовой акт. Для его применения приходится прибегать к конструкции, которая создана задолго до принятия Закона 1993г. Кроме того, многие акты, принимаемые в соответствии с указанным Законом, являются декларативными, поскольку также не содержат конкретного механизма по их реализации. Поэтому возникла необходимость создания четкого систематизированного законодательства о правовом регулировании труда лиц, выполняющих работы в условиях Севера страны.
Целью диссертационного исследования является изучение правовых проблем, связанных с регулированием труда в районах Крайнего Севера и практики применения законодательства о гарантиях и компенсациях на территории Магаданской области.
Учитывая широту предмета исследования, неодинаковую степень разработанности проблем в области правового регулирования труда работников Крайнего Севера, а также обилие нормативного материала, диссертант ограничивает круг исследуемых вопросов лишь наиболее важными и практически и теоретически значимыми для формирования государственной политики в области правового регулирования труда в северных территориях России. Анализируя в комплексе особенности правового регулирования труда и условий жизни в районах Крайнего Севера, диссертант акцентирует внимание в
6 Ведомости РФ. 1993. № 16.Cr.551; № 26. Ст.957; СЗ РФ, 1998. № 2.Ст.220. основном на положениях, входящих в предмет науки трудового права и права социального обеспечения.
Целью настоящего исследования является анализ и обобщение содержания законодательства, регулирующего трудовые отношения работников Крайнего Севера с учетом практики его применения, выявление наиболее эффективных направлений государственной политики в данной сфере и выработка рекомендаций по совершенствованию соответствующего законодательства.
Интерес к проблемам изучения и освоения территории Севера на протяжении последних восьми десятилетий то возрастал, то ослабевал. В последние годы ряд внесенных Правительством Российской Федерации законопроектов свидетельствует о тенденции, направленной на снижение гарантий и компенсаций, установленных для работников Крайнего Севера. Правительством страны поднимается вопрос о передаче регулирования данных вопросов субъектам Российской Федерации и работодателям на договорной основе. Ни один из представленных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вариантов Трудового кодекса РФ не отражал в полном объеме специфику трудовых отношений на Севере России. В согласованном проекте Трудового кодекса РФ , внесенном на рассмотрение в Государственную Думу предусмотрена глава 49, предусматривающая основные правовые гарантии и компенсации для лиц, выполняющих свои трудовые функции в экстремальных природно-климатических условиях Севера. Но существующие правовые гарантии и компенсации не выполняют в полной мере своего прямого предназначения - не компенсируют производимые затраты в связи с выполнением работы и проживанием в экстремальных условиях Севера и не стимулируют работников к продолжению выполнения работы в северных территориях страны. Необходим новый механизм установления правовых гарантий и компенсаций, который сможет обеспечить не уравнительный, а
7 Газета «Солидарность» № 24. 15 июня 2001г. дифференцированный подход к их установлению в зависимости от степени экстремальности и дискомфортности места выполнения работы и проживания работника. Последнее десятилетие показало, что из северных территорий выезжает все больше трудоспособного населения, которое не восполняется из других территорий страны. И если не будет изменен механизм установления правовых гарантий и компенсаций, это приведет к закрытию еще существующих северных предприятий, опустению северных территорий, играющих важную стратегическую и геополитическую роль в установлении национальной безопасности страны.
Развивать и совершенствовать экономику можно лишь в соединении с квалифицированной рабочей силой, которой на Севере всегда было крайне недостаточно, о чем свидетельствуют исторические этапы развития северного законодательства. Учитывая специфику условий труда в этих регионах, законодатель установил определенные материальные стимулы, выполняющие компенсационную и стимулирующую функции для привлечения и закрепления кадров. Возникновение и развитие северного законодательства относится к 30-м годам нашего столетия и связано с деятельностью треста «Дальстрой», создание которого было обусловлено необходимостью промышленного развития края. Развитие северного законодательства распространило свое влияние не только на экономическую, но и на социальную, культурную, политическую сферы жизнедеятельности людей на окраине страны. В этом смысле оно предстало как специфический регулятор трудовых отношений лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера, показав, что условия их труда существенно отличаются от условий труда в других регионах страны, вызывающих необходимость установления дополнительных правовых гарантий и компенсаций за трудовую деятельность в экстремальных условиях Севера.
Но в связи с принятием новых нормативных актов, связанных с переходом к рыночной экономике, введением многообразия форм собственности, наличием существенной специфики применения труда в различных отраслях промышленности Магаданской области, возникли пробелы в трудовом законодательстве по регулированию условий труда работников Крайнего Севера, которые требуют своего решения.
В связи с этим основными задачами исследования являются:
• анализ нормативно-правовых актов, регулирующих трудовые отношения работников Крайнего Севера;
• выявление принципов государственной политики в области правового регулирования труда в территориях Севера страны;
• определение основных этапов исторического развития законодательства, регулирующего трудовые отношения работников Крайнего Севера;
• установление факторов дифференциации, определяющих объективные особенности специальных норм по регулированию труда в районах Крайнего Севера;
• раскрытие содержания правовых гарантий, предоставляемых работникам Крайнего Севера и их роли в регулировании трудовых отношений;
• анализ и критическая оценка практики применения правовых норм, устанавливающих гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в северных районах страны;
• выявление тенденций развития законодательства в этой области за последнее десятилетие;
• выработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования труда в районах Крайнего Севера.
Методологическая основа диссертации базируется на общефилософских воззрениях о естественных правах человека и роли государства в регулировании общественных отношений, связанных с выполнением трудовых обязанностей. В процессе работы диссертантом использовались общие (анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, комплексный подход и т.д.) и частные (исторический, формально-логический, сравнительный) методы исследования. Правовую основу составляют соответствующие положения Конституции Российской Федерации, нормы трудового права, ранее действующее советское трудовое законодательство, руководящие постановления Пленумов Верховного Суда РСФСР и Российской Федерации, опубликованная судебная практика, относящаяся к рассматриваемой проблеме.
В процессе исследования изучено 212 дел районного суда города Магадана и районного суда поселка Ягодное по разрешению трудовых споров с лицами, работающими в районах Крайнего Севера, материалы дел областного суда города Магадана по разрешению трудовых споров за 1994-2000 годы. Обобщены данные, полученные при анкетировании 170 работников предприятий различных форм собственности, а также при анкетировании начальников служб кадров этих предприятий, применяющих в практической деятельности рассматриваемые трудовые нормы.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она представляет собой первое в науке трудового права комплексное монографическое исследование особенностей правового регулирования труда работников Крайнего Севера на современном этапе. В ней впервые подробно осуществлен сравнительный анализ современного трудового законодательства по вопросам регулирования трудовых отношений работников Крайнего Севера в тесной связи с практикой его применения в Магаданской области, имеющей существенные отличия в условиях труда и жизни от других северных территорий России.
На основе проведенного исследования автор пришел к ряду существенных выводов теоретического и практического характера, которые выносятся на защиту. Теоретические выводы включают:
• Особенности содержания специальных правовых норм, регулирующих трудовые отношения работников Крайнего Севера и их компенсационный и стимулирующий характер. • Необходимость установления механизма финансового обеспечения правовых гарантий и компенсаций на основе единого фонда для аккумулирования средств на эти цели.
• Формулирование рекомендаций по совершенствованию норм законодательства, регулирующего трудовые отношения работников Крайнего Севера с целью устранения пробелов и противоречий.
• Предложение по включению в новый Трудовой кодекс РФ отдельной главы, регулирующей трудовые отношения работников Крайнего Севера.
• Целесообразность включения в свод законов под названием «Северное право» правовых норм, регулирующих социально-трудовые отношения работников северных территорий.
На основе проведенного исследования, вносятся практические выводы:
• О повышении уровня правовых гарантий и компенсаций работникам Крайнего Севера, проработавшим в этих северных территориях более 10 лет.
• Об увеличении районного коэффициента в Магаданской области до 2.0.
• Об установлении нового механизма выплаты надбавок к заработной плате.
• О выплате пенсий работникам Крайнего Севера с учетом районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате, при условии работы на территории Крайнего Севера не менее 15 календарных лет.
• О ежегодной оплате проезда к месту использования отпуска и обратно и некоторые другие по совершенствованию российского законодательства в области правового регулирования трудовых отношений работников Крайнего Севера.
Теоретическое и практическое значение исследования. Полученные в результате диссертационного исследования научные результаты, выводы и предложения могут быть использованы: в процессе совершенствования законодательства, в частности, при принятии нового Трудового кодекса РФ и последующего обновления законодательства, регулирующего трудовые отношения работников Крайнего Севера; в процессе правоприменительной деятельности; в научных исследованиях вопросов трудового права, а также в процессе преподавания учебного курса «Трудовое право России».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования изложены в опубликованных работах, докладывались на заседаниях кафедры трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии, использовались в лекциях и при проведении семинарских занятий, в выступлениях на радио и телевидении в городе Магадане, в лекциях, проводимых с целью повышения квалификации работников Магаданской области, в парламентских слушаниях при обсуждении проекта нового Трудового кодекса в Государственной Думе Российской Федерации.
По теме диссертационного исследования опубликовано 3 статьи.
1. Трудовые ресурсы и проблемы демографии Магаданской области. Журнал Северо-Восток России: Проблемы экономики и народонаселения: прошлое, настоящее, будущее. Магадан: ОАО «Северовостокзолото». 1998. 1.2 п.л.
2. Правовое регулирование трудовых отношений в Магаданской области. Магадантоды, события, люди: Тез.докл. науч.-практ.конф., посвящ. 60-летию г.Магадан. Магадан. 1999. 0/7 п.л.
3. Трудовые отношения в районах Крайнего Севера. УП научная конференция аспирантов, соискателей и молодых исследователей. Северный международный университет. Магадан. 2000.0/9 п.л. Структура диссертации обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из двух глав, содержащих 12 параграфов, заключения, а также перечня использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы. Интерес к проблеме регулирования трудовых отношений работников северных территорий России возник у автора прежде всего, благодаря плодотворному общению с профессором А.И.Шебановой, подсказавшей тематику исследования. Огромное влияние на стиль, методику и конкретные подходы в данном исследовании оказали труды научных работников Северо-Восточного комплексного научно-исследовательского института Сибирского отделения Академии наук Н.А.Шило, В.В.Яновского, Т.И.Батаевой, исследовавших условия проживания в северных регионах страны и обосновавших установление государственных правовых гарантий и компенсаций за производство работ в эстремальных условиях Магаданской области; работы В.В.Глазырина, Л.Я.Гинцбург, А.И.Иванова, давших анализ правовых норм о государственных гарантиях и компенсациях в связи с применением труда в районах Крайнего Севера.
Исторические предпосылки развития северного законодательства, регулирующего труд работников Крайнего Севера
Более 2/3 площади России относится к районам экстремальных природных условий с повышенным риском и издержками для хозяйственной деятельности. На этот регион, где проживает 8% населения страны, приходится пятая часть общенационального дохода страны.8
Север всегда был хранителем уникальной национальной культуры, традиций и элементов русской государственности. В последние 80 лет Север стал еще и источником стратегически важных для нации ресурсов цветных и благородных металлов, нефти, газа, алмазов, в добыче которых он занял монопольное положение в стране.
Его освоение стало многогранным явлением в экономической, социальной и духовной жизни нации. Целенаправленное преобразование экстремальных пространств началось в СССР на 20-25 лет раньше, чем на севере США и Канады. С 20-х годов были развернуты грандиозные работы по государственному овладению необъятными пространствами и уникальными природными ресурсами Севера СССР. Страна стала пионером и мировым лидером в использовании многих оригинальных технологий, подходов и приемов освоения северных территорий. Здесь впервые были сформулированы научные закономерности россыпеобразования (образование золотоносных месторождений в виде россыпей), апробированы технологии драгирования (добыча драгоценных металлов с помощью специальных плавающих механизмов - драг), свайного строительства, которые в дальнейшем нашли широкое применение и в других районах страны.
Задачи освоения Севера СССР решались за счет огромного напряжения сил всей нации при жестком диктате административных команд и широчайшем использовании специфических форм и приемов, одним из которых являлось использование труда заключенных в 30-50-е годы двадцатого столетия. Развитие так называемого «северного законодательства» имеет противоречивый, а иногда и драматический характер. Нельзя не отметить, что использование советской властью внеэкономических методов привлечения населения к труду, насилия и принуждения для организации производства воспринималось общественным мнением прогрессивного человечества как возрождение феодализма9. Это в особенной мере касалось порядка и условий использования рабочей силы в районах Колымы. За годы Советской власти были реализованы грандиозные проекты по освоению и развитию Севера. В результате этого северные территории стали составной частью единого народнохозяйственного комплекса страны.
Введение в народнохозяйственный оборот новых колоссальных пространств обусловило создание теории освоения северных территорий, научно обобщающей конкретный опыт широкомасштабного государственного строительства и управления в ранее необжитых районах, а также создание правовой базы для выполнения поставленных задач. Поэтому, рассматривать развитие трудового законодательства по правовому регулированию труда работников Крайнего Севера невозможно в отрыве от исторического развития этих районов и степени их освоения.
Трудовые отношения лиц, работающих в северных регионах России -особые отношения. Эти особенности проявляются в установлении специальных норм, их регулирующих. Будучи частью других общественных отношений, именно трудовые являются определяющими в сфере общественной жизни общества. Право человека на труд является одним из самых принципиальных, а способы его реализации в значительной степени характеризуют уровень развития общества.
Историческими предпосылками развития законодательства,
регулирующего труд работников Крайнего Севера, явилась освоенческая политика государства. Она была направлена на заселение огромной необжитой территории провинции страны с целью укрепления позиций северо-восточной границы государства, развития производства по добыче драгоценных металлов, рыбы, пушнины и перераспределения трудовых ресурсов.
Законодательство, регулирующее труд работников Крайнего Севера начало формироваться только после революции 1917 года в эпоху строительства социализма, бурного развития промышленной индустрии и освоения необходимых и отдаленных местностей страны. Эта эпоха отмечена развитием трудового законодательства в целом и законодательства, регулирующего отношения в сфере применения труда в районах Крайнего Севера. Первые предпосылки к формированию правовых норм, регулирующих трудовые отношения работников северных территорий, закладывались в 1920-1940 годы в новаторских идеях экономистов и географов Н.Н.Колосовского, Н.Н.Баранского, а также в исследованиях Госплана, центральных ведомств и министерств, конкретной практике государственных трестов, осваивающих Север. За 73 года существования социалистической системы были созданы десятки нормативных актов, регулирующих трудовые отношения работников Севера с учетом специфики климатических условий.
Виды нормативно-правовых актов, регулирующих труд работников Крайнего Севера
Подводя итоги 20-го столетия и изучая правотворческую деятельность государства в регулировании трудовых отношений в России, необходимо отметить, что историческая эволюция трудового права дает интересную и поучительную информацию к размышлению о нынешнем его состоянии и путях дальнейшего развития и совершенствования.
Положения, установленные в нормативно-правовых актах северного законодательства за 70 с лишним лет требуют осмысления и изучения для более полного научного подхода к развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего труд работников Крайнего Севера.
Неизбежным следствием новых рыночных отношений явились: колебания мировых цен на золото, инфляция, издержки производства горнодобывающей отрасли промышленности, жесткая зависимость социальных и экономических условий регионального развития от государственной политики в области использования природных ресурсов. Проведение экономической реформы привело к ликвидации ряда предприятий и как следствие - к прекращению существования ряда поселков. Эти явления стали причиной приостановки дальнейшего освоения территории Магаданской области и отъезда из нее работоспособного населения. Сокращение спроса на рабочую силу обусловило рост безработицы в северных регионах страны. Основные показатели, характеризующие состояние рынка труда, такие, как уровень безработицы, напряженность на рынке труда, продолжительность безработицы по ряду регионов Севера значительно превышают среднероссийские показатели. Особенно неблагополучная ситуация на рынке труда коренных малочисленных народов Севера.
Сегодня положение северных регионов критическое - каждый пятый безработный в России - житель Севера. 15-20% населения автономных округов имеют доходы ниже прожиточного минимума (в сельской местности эта цифра доходит до 75%). Средняя продолжительность жизни северян на 3-4 года ниже, чем в целом по стране. Большинство коренных народов вообще не доживают до пенсии: они живут на 10-11 лет меньше, чем средний россиянин. Только за 1997-1999 года рождаемость на Севере снизилась на 34%, а смертность возросла на 42%. По оценке специалистов Госкомсевера абсолютное большинство северян нуждаются в социальной поддержке, а среди аборигенов со все без исключения.
Особенностью изучения трудовых отношений в районах Крайнего Севера является их комплексный характер, включающий в себя изучение факторов, влияющих на физиологию человеческого организма в экстремальных условиях Севера, отдаленности и ограниченности средств сообщения.59
Законодательство, предусматривающее определенные гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в целом ориентировано на государственное обеспечение и поддержку, что в настоящее время применимо с известными оговорками. На современном этапе предстоит практически заново создавать законодательство о правовых гарантиях лицам, работающим и проживающим в этих районах с учетом происшедших экономических изменений.
В мировой практике есть опыт развития северных территорий Америки (Аляски). Но у России и Америки различные социально-экономические отношения, уклад жизни, государственные программы в отношении северных территорий. Поэтому требуется осмысление того, что желательно создать в новых условиях. Главная трудность состоит в отставании развития трудового законодательства от реалий настоящего времени, во множестве противоречивых норм и пробелов в законодательстве, регулирующем труд работников Крайнего Севера. Сегодня в России формируется новое трудовое законодательство, которое и должно применительно к нынешним условиям предусмотреть правовое регулирование труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера с учетом всей специфики их жизнедеятельности.
В настоящее время особенности регулирования труда в северных территориях России определяются климатическими условиями, в которых проходит трудовая деятельность граждан. Но назрела необходимость пересмотреть данное территориальное деление северных и отдаленных территорий в соответствии с научными данными. Многие специалисты и ученые в области трудовых отношений, высказываются по этому поводу. Так, в марте 2001 г в журнале «Социальная защита» была опубликована статья Р.Яковлева, высказавшего свою точку зрения на проблему деления территорий: «существующее территориальное деление страдает большими погрешностями, так как оно субъективно».60 Во-первых, указывает Р.Яковлев, в перечень районов Крайнего Севера и приравненных местностей нередко включали вполне благоприятные для проживания территории, устанавливали там коэффициенты, надбавки, льготы с одной целью - привлечь дополнительные трудовые ресурсы в развитие отдельных отраслей, предприятий, комплексов
Особенности трудового договора в районах Крайнего Севера
Исходя из действующего законодательства о правовых гарантиях и компенсациях для работников Крайнего Севера, практики его применения, а также разъяснений Министерства труда и социального развития РФ последних лет, все правовые гарантии в зависимости от содержания можно разделить на отдельные виды, которые в совокупности составляют единую систему. Предоставление правовых гарантий и компенсаций производится независимо от вида трудового договора всем работникам Крайнего Севера. Эта система правовых гарантий и компенсаций предусматривает: Выплату процентных надбавок к заработной плате; Выплату районного коэффициента к заработной плате; Предоставление работникам дополнительного отпуска; Оплату один раз в два года проезда работника к месту использования отпуска на территории РФ и обратно, а также стоимости провоза багажа (до 30кг), а также стоимости проезда и провоза багажа членов семьи работника независимо от времени использования им отпуска; При прибытии работника из других регионов РФ и других государств независимо от постоянного места жительства: выплату единовременного пособия в размере двух должностных окладов (тарифных ставок) и единовременного пособия на каждого члена семьи в размере половины должностного оклада (тарифной ставки); оплату стоимости проезда работника и членов его семьи, а также провоза багажа, но не свыше 5 тонн на семью по фактическим расходам; выплату суточных; предоставление оплачиваемого отпуска на сборы и обустройство на новом месте продолжительностью 7 календарных дней; оплату стоимости проезда работника и членов его семьи и провоза багажа, но не свыше 5 тонн на семью по фактическим расходам, в случае переезда работника к постоянному или новому месту жительства в связи с прекращением или расторжением трудового договора (контракта) по любым основаниям (за исключением увольнения за виновные действия); обеспечение работника и членов его семьи жилой площадью по нормам, установленным в данной местности. В случае, когда работодатель не может обеспечить работника жилой площадью, он возмещает ему расходы по ее найму (приобретению) в пределах норм, определенных правительством РФ. Правовые гарантии носят компенсационный характер и направлены на поддержание покупательной способности заработной платы в связи с тем, что прожиточный минимум в указанных районах выше, чем в среднем по стране Прожиточный минимум в Магаданской области на 1 августа 2000 года составил 1925 рублей.
Г.П.Медведев предлагает свою классификацию правовых гарантий, в связи с чем пишет, что для уяснения содержания законодательства, регулирующего труд работников Крайнего Севера, а также обеспечения простоты и доступности в применении правовых норм, можно все льготы разделить на три группы: основные, дополнительные и специальные. Думается, что такая классификация правовых гарантий недостаточно обоснована и не соответствует действующему законодательству. Все правовые гарантии делятся на основные и дополнительные по одному критерию - в зависимости от того, какой трудовой договор заключил работник, а специальные - по другому - в зависимости от того, в каком нормативном акте они предусмотрены. Единство критерия, необходимое для любой классификации, в данном случае не выдерживается и, кроме того, специальные правовые гарантии могут касаться как основных, так и дополнительных видов. Также, в настоящее время в связи с принятием Закона 1993 г основные и дополнительные правовые гарантии предоставляются вне зависимости от срока заключения трудового договора. Более того, хотелось бы остановиться на понятии «льготы». Правовые гарантии и компенсации работникам Крайнего Севера - не льготы! Льгота означает преимущество перед
чем-то, перед кем-то. В применении правовых норм, обеспечивающих правовые гарантии и компенсации работникам Крайнего Севера имеет место -компенсация за труд на определенной территории в связи с ее экстремальными условиями.
Закон от 19 февраля 1993г расширил круг работников, имеющих право на повышенные компенсации при переезде на Север. Во-первых, компенсации в настоящее время выплачиваются работникам, заключившим любой трудовой договор (контракт), в отличие от прежнего законодательства, практиковавшего предоставление дополнительных правовых гарантий лишь лицам, заключившим срочный трудовой договор. Во-вторых, отменено ограничение на получение повышенных компенсаций для лиц, прежнее место жительства которых удалено от места работы в районах Крайнего Севера меньше, чем определено Законом. В-третьих, расширен контингент лиц, имеющих право на правовые гарантии. Они предоставляются также молодым специалистам, независимо от их места жительства и поступившим на работу в любую организацию на территории Крайнего Севера и приравненных к нему местностях. Также увеличены также нормы провоза багажа.
Гарантии и компенсации расходов, связанных с переездом работника
Законом «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» 1993г установлена продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска не менее 24 рабочих дней (ст.ІЗ).186
Количество дней этого отпуска полностью совпадает с количеством дней отпуска, предоставляемого всем работникам согласно КЗОТ РФ (ст.67 КЗоТ). Кроме общеустановленной гарантии на предоставление ежегодного отпуска, для работников Крайнего Севера установлены дополнительные правовые гарантии, связанные с их трудом в этом регионе России. К их числу относятся: 1. Дополнительные отпуска. 2. Возможность полного или частичного соединения отпусков не более чем за два года. 3. Предоставление один раз в два года времени, необходимого для поезда к месту использования отпуска и обратно. 4. Оплата проезда к месту использования отпуска и обратно за счет организации, в которой трудится работник. 5. Предоставление отпуска с последующим увольнением. Указанные правовые гарантии по отпуску, как указывают Р.З.Лившиц и
Ю.П.Орловский, служат для предотвращения возможного воздействия на организм человека неблагоприятных климатических условий.187 Соглашаясь с данным выводом, думается необходимым его дополнить. Согласно заключениям ученых , изучающих воздействие на организм человека различных природных факторов Севера, сделан вывод, что эти неблагоприятные последствия возникают по истечении 3-5 лет проживания в северных регионах России. Но не только неблагоприятное воздействие окружающей природной среды сказывается на пребывании в этих северных широтах. В настоящее время все большее значение приобретает фактор удаленности от районов с разветвленной магистралью дорог и других видов сообщений. Так, на основании проведенных исследований, установлено, что большинство магаданцев чувствуют себя в изоляции от «большой земли», что негативно сказывается на всей демографической ситуации края. Это состоит прежде всего в том, что сообщение с Магаданской областью осуществляется только воздушным путем. Северный морской путь не освоен для пассажирских перевозок и далек. За время существования Магаданской области предлагалось несколько проектов по прокладке новых путей сообщения, но все они не были осуществлены. И чтобы компенсировать жителям Севера проживание в столь отдаленных районах, их негативное климатическое воздействие и дать возможность большее время провести в центральных районах страны для устранения фактора замкнутого пространства (клаустрофобии), предусмотрен был дополнительный отпуск. Дополнительные отпуска различаются по видам: работникам, занятым на работах с вредными условиями труда; за специальный стаж работы; работникам Крайнего Севера; за непрерывный стаж работы; за ненормированный рабочий день; за многосменный режим работы; для лиц, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской атомной электростанции.
Дополнительный отпуск был установлен еще в первых документах, регулирующих труд работников Севера и его продолжительность неоднократно менялась . В настоящее время продолжительность дополнительного отпуска составляет: в районах Крайнего Севера - 21 рабочий день, в приравненных к ним местностям - 14 рабочих дней, а в остальных районах Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате рабочих дней. 191 Таким образом, п.34 Инструкции Минтруда РФ от 22 ноября 1990г № 2, определяющий продолжительность дополнительных отпусков, а также ч.2 п.35, устанавливающая ограничения на продолжительность отпусков при их суммировании, с 1 июня 1993г утратили силу. В коллективных договорах и индивидуальных договорах также может быть увеличена продолжительность как основных, так и дополнительных отпусков, изменен порядок их предоставления по сравнению с действующим законодательством, учитывая принцип ст.5 КЗоТ. Но в любом случае, как отмечает О.В.Смирнов , дополнительные отпуска за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предоставляются сверх всех других отпусков, предусмотренных законодательством.
Учитывая специфику трудовой деятельности, для упрощения исчисления отпуска для некоторых категорий работников (государственные служащие, работники МВД, ФСБ, судьи, работники прокуратуры, научные, творческие работники и др.), следует классифицировать всех работников по четырем категориям, установив каждой категории определенную продолжительность рабочего времени календарно. с особо тяжелыми и вредными условиями труда (включив сюда и многосменный режим работы, и северные условия труда, и труд во вредном и тяжелом производстве и лиц, пострадавших в результате аварии на ЧАЭС, в результате военных действий и пр.); с особыми психофизиологическими затратами (врачи, учителя, профессорско-преподавательский состав, мастера производственного обучения судьи, работники прокуратуры и др.); отпуска работникам, имеющим детей; дополнительные отпуска за стаж работы.
