Проблемы обеспечения законности в трудовых отношениях (Теоретический аспект) Абузярова Найра Абдулкадыровна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Законность в трудовом праве как юридическая категория

1. Понятие и сущность законности 20-27

2. Понятие и механизм обеспечения законности 27-42

Глава II. Теоретические основы обеспечения законности в трудовом праве

1. Качество нормативных актов как фактор обеспечения законности 43-69

2. Правосознание как фактор обеспечения законности 70-91

3. Сущность надзора и контроля - важнейшего фактора обеспечения законности 92-98

4. Судебная защита и участие работников в управлении предприятием как фактор обеспечения законности 99-1 18

Глава III. Проблемы правового обеспечения реформ и совершенствования трудового законодательства как фактора обеспечения законности

1. Правовое обеспечение реформ как фактор обеспечения законности 119-149

2. Совершенствование трудового законодательства решающий фактор обеспечения законности 150-162

Глава IV. Основные направления обеспечения законности в трудовом праве

1. Основные направления совершенствования законодательства о труде в целях обеспечения законности 163-255

Заключение 256-277

Список использованной литературы

• Понятие и сущность законности
• Качество нормативных актов как фактор обеспечения законности
• Правовое обеспечение реформ как фактор обеспечения законности
• Основные направления совершенствования законодательства о труде в целях обеспечения законности

Введение к работе

Актуальность исследования. Экономическая реформа и становление рыночных отношений в Республике Казахстан обусловливают возникновение новых проблем в обеспечении законности в трудовых отношениях. Известно, что основой государственной дисциплины является обеспечение законности в ее двуединой сущности - имеется в виду соблюдение законов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами, всесторонняя охрана прав и законных интересов граждан и недопущение произвола со стороны государственных органов и должностных лиц.

Ныне трудовые отношения в республике, как известно, находятся в глубоком кризисе, усугубляющемся из-за значительного отставания правовой реформы от темпов развития рыночной экономики, процессов разгосударствления и приватизации. Это связано с тем, что многие нормы трудового законодательства, рассчитанные в свое время на нужды распределительно-уравнительной системы, не соответствуют экономическим и политическим реалиям общества, что отрицательно сказывается на их практическом воплощении в жизнь. Сложившиеся на сегодняшний день нормы трудового права оказались не приспособленными не только к рыночным, но и к переходным к рынку условиям. Это привело автора к исследованию проблем обеспечения законности в трудовых отношениях.

Преобразования в экономической и политической системах общества требуют создания адекватной им правовой инфраструктуры. Утверждение новых общественных отношений должно быть обеспечено качественным законодательством, высокопрофессиональным правоприменением, эффектов ной работой правоохранительных органов, ибо старый административно-репрессивный режим разложил и деформировал содержание многих институтов общества и государства. Поэтому потребуется обновление многих правовых институтов, цивилизованное ведение законодательных процессов, совершенствование законодательства, изменение и коррекция сложившейся правоприменительной практики.

Необходимым условием стабилизации экономики и улучшения жизни населения республики при переходе к рынку и в рыночных условиях является обеспечение законности в трудовых правоотношениях, реформирование трудового законодательства, включая правовое обеспечение рынка труда и регулирование занятости. От того насколько полно нормы законодательства о труде будут способствовать обеспечению законности, во многом будет зависеть и становление правового демократического государства.

В диссертации анализируются проблемы обеспечения законности в трудовом праве, рассматривается механизм обеспечения законности, исследуются функции надзора и контроля, их сущность, содержание, природа, соотношение, а также характер и особенности правоотношений органов, призванных обеспечивать законность в трудовых отношениях с целью установления на базе научных концепций практических выводов и предложений, направленных на дальнейшее совершенствование законодательства о труде. Такое исследование, на наш взгляд, крайне необходимо не только для теоретической концепции трудового права, отвечающего требованиям новых условий хозяйствования, но и для создания на ее базе принципиально нового законодательства от труде, отвечающего реальным потребностям многоукладной рыночной экономики.

Еще в Древнем Риме пришли к выводу: "Legalitas regnorum fundamenum" - законность - это основа государства. С той поры и до наших дней обеспечение законности было и остается проблемой для любой власти в любом государстве.

В юридической науке учение о законности развивали Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Д.А. Керимов, В.Н. Крыленко, Е.А. Лукашева, А.Е. Лунев, И.С. Самощенко, М.С. Строгович, П.И. Стучка, В.М. Чхиквадзе, У.А. Ямпольская, М.Ю. Тихомиров и др.

Определенный вклад в разработку вопросов укрепления законности, в связи с рассмотрением отдельных проблем регулирования трудовых отношений, внесли А.А. Абрамова, А.К. Безина, С.А. Иванов, Р.И. Кондратьев, Р.З. Лившиц, В.И. Никитинский, А.Е. Пашерстник, СП. Маврин, Н.Т. Ми-хайленко, М.В. Молодцов, А.И. Ставцева, В.Н. Скобелкин, О.В. Смирнов, В.И. Смолярчук, Л.А. Сыроватская, К.П. Уржинский и ряд других ученых-трудовиков.

Однако объективные потребности экономического, социально-политического и демократического развития общества настоятельно требуют перехода от выявления содержания, сущности, функций законности как понятия, так и явления к разработке проблемы обеспечения законности, что и определяет актуальность исследования.

Необходимость юридического опосредования преобразований в экономике, проблемы обеспечения законности резко обострили проблему их теоретического обоснования и поставили перед наукой трудового права задачу исследования этой темы и определения на этой основе перспективных направлений научных исследований.

Обеспечение законности как важнейшее социально-правовое явление, исследовалось нами с различных точек зрения: политической, организационной, правовой.

Предметом исследования в настоящей работе является исследование проблем обеспечения законности в трудовых отношениях.

В работе проанализирован значительный массив законов и подзаконных актов, изучена практика их реализации и широко использованы материалы печати.

Цели и задачи исследования. Целью работы является комплексное исследование проблем обеспечения законности для выявления факторов влияющих на состояние законности, разработка на научной основе концепции и предложений по совершенствованию законодательства для обеспечения законности в трудовых отношениях. В связи с указанной целью автор ставил перед собой следующие основные задачи:

- разработку понятийного аппарата обеспечения законности (определение понятия, структуры, эффективности функционирования);

- выявление факторов, влияющих на состояние законности, анализ и характеристику их сущности;

- выявление взаимосвязей этих факторов;

- исследование проблем разработки, принятия и правоприменения нормативных актов в трудовом праве;

- теоретико-правовой анализ проблемы качества законов как одного из важнейших факторов обеспечения законности в трудовых отношениях и на этой основе - возможностей и путей совершенствования законодательства о труде;

- разработку исходных понятий "надзор" и "контроль", как одного из условий обеспечения законности.

Теоретическая основа, информационная база, методология исследова-ния. Методологическую основу диссертации составляют теория государства и права и теория трудового права. В начальных посылках, определяющих методологию исследования, мы исходим из материалистических и диалектических позиций познаваемости мира, из наличия объективных законов общественного развития и возможности правового воздействия на общественные отношения, из формальности права и приоритетности его перед психической оценкой и волей отдельного лица, либо организованной группы лиц.

Принимая во внимание задачи, стоящие перед наукой - трудовое право в настоящее время, и невозможность исследования и решения поставленных задач посредством использования исключительно отраслевой правовой материи, при осуществлении правового анализа в диссертации использовались исторический и логический методы исследования, а также широко использовался метод сравнительного анализа экономико-правовых явлений, в том числе метод сравнительного правоведения, при этом диссертант опирался на достижения других отраслевых правовых наук, прежде всего на общую теорию права, а также на научные работы специалистов в области трудового, административного, конституционного и других отраслей права. В диссертации используется литература и законодательство как Республики Казахстан, так и зарубежных стран, а также конвенции и рекомендации Международной организации труда.

В процессе работы изучена и использована специальная правовая литература, в том числе и зарубежных авторов. При использовании зарубежной литературы автор опирался главным образом на работы юристов англоамериканской системы права (США и Великобритании), стран континентальной Европы (Германии, Франции и др.).

При написании работы использованы материалы Парламента Республики Казахстан, Верховного Суда Республики Казахстан, Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, Научно-исследовательского института законодательства о труде Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, Конфедерации профсоюзов Республики Казахстан, правотворческая, правоприменительная практика, результаты статистических и социологических исследований.

Эмпирическую базу исследования составляет обширный массив правовых норм, регулирующих трудовые отношения в Республике Казахстан, результаты социологических исследований, сравнительный анализ нормативных актов и правоприменительной практики в республике в связи с подготовкой проектов нормативных актов и правоприменительной практики в рее публике в связи с подготовкой проектов нормативных актов по трудовому праву с участием диссертанта.

Юридической основой исследования стала Конституция Республики Казахстан, международные правовые нормы и действующее законодательство Республики Казахстан.

В качестве информационной базы исследования использовались нормы трудового права, современные разработки в области экономики, философии и психологии, данные статистики и социологических исследований. Использованы данные о надзорной практике органов прокуратуры, других органов, обеспечивающих законность в трудовых отношениях, а также локальные нормативные акты и данные о применении норм трудового права на ряде предприятий республики.

Научная новизна исследования. С учетом имеющегося зарубежного и отечественного опыта, существующих в стране экономических и социальных реалий, в диссертации формулируются выводы и предложения, составляющие новизну научного исследования, которые выносятся на защиту и содержатся в следующих положениях:

Научная новизна диссертационной работы определяется, прежде всего, тем, что работа представляет собой первое в Республике Казахстан и странах СНГ комплексное научное исследование теоретических и практических проблем обеспечения законности. Ранее в научной литературе изучались отдельные проблемы обеспечения законности, даже говорилось о механизме обеспечения законности. Однако те из авторов, которые занимались механизмом обеспечения законности, ограничивались лишь вопросами надзора и контроля, считая, что проблему обеспечения законности можно решить "повышением эффективности надзора и контроля" (не оговаривая способов увеличения его эффективности).

Указывалось на необходимость совершенствования нормативной базы, однако не раскрывалась сущность этого совершенствования.

Диссертантом впервые определены факторы, влияющие на обеспечение законности, показаны их роль и характер влияния на обеспечение законности, введены понятия "качество закона", "совершенствование законодательства", что в целом, дает возможность дальнейшего совершенствования законодательства о труде. Все это является новым направлением в науке.

Поскольку в специальной литературе не рассмотрены проблемы обеспечения законности в целом и в трудовых правоотношениях в частности, не определены особенности факторов, обеспечивающих законность, в диссертации сделана попытка восполнить этот пробел. Используя в критическом плане специальную литературу, относящуюся к избранной теме, анализируя отечественное, зарубежное и международное законодательство с учетом имеющегося опыта, существующих в стране экономических и социальных реалий, диссертант в теоретическом и практическом аспектах исследует основные вопросы темы, обосновывает выводы и предложения, составляющие новизну научного исследования, которые выносятся на защиту и содержатся в следующих положениях:

1. Проведя анализ разных определений понятия "законность", предложенных учеными за последние семьдесят восемь лет диссертант обосновывает одно из них: "Законность - это неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями", раскрывает содержание законности, доказывает, что законность - это результат максимального использования факторов, составляющих механизм обеспечения законности.

2. Дается определение юридической категории "обеспечение законности". Обосновывается, что обеспечение законности в трудовом праве является равнодействующей двух элементов: состояния законодательного регулирования (включая локальное нормотворчество) и неуклонного исполнения и соблюдения законодательства работодателями, работниками, судами.

3. Впервые вводится в научный оборот такое понятие, как "факторы обеспечения законности". Начав исследование с рассмотрения понятия "законность", автор подходит к детальному и обстоятельному разбору механизма обеспечения законности, выявляет роль и действие факторов обеспечения законности в механизме обеспечения законности, доказывает, что механизм обеспечения законности является общим для всех отраслей права, но каждая отрасль права требует дополнительного элемента, учитывающего специфику конкретной отрасли права. Влияние же и степень воздействия каждого из факторов на обеспечение законности - величины не постоянные и подвержены действию многих объективных и субъективных условий рассматриваемых в диссертации.

4. Сформулирована авторская трактовка понятий "качество законов", "совершенствование законодательства". Автор дает определение качества закона, выявляет обстоятельства, ухудшающие качество законов, обосновывает необходимость совершенствования законодательства, показывает пути и способы совершенствования законодательства.

5. Разработаны исходные понятия о сущности и содержании рынка труда, а также приемах и средствах, составляющих правовой механизм рынка труда.

6. В условиях становления рыночных отношений предлагаются необходимые для процесса разработки законопроектов требования, которые должны выражаться в обосновании законопроекта, а именно, в необходимости основательно просчитанного прогноза экономических и социальных последствий его принятия, финансовое обоснование, а также необходимость правовой экспертизы..

7. Обосновывается, что одной из составных частей общей деликтологии может стать трудовая деликтология, которая изучала бы, по крайней мере, две группы дисциплинарных поступков: во-первых, нарушения трудового законодательства должностными лицами в процессе исполнения ими сво их служебных обязанностей и, во-вторых, дисциплинарные проступки работников.

8. Определены характер и основные черты понятий "надзор" и "контроль" и предложена система их классификации по критериям, в рамках которых обеспечивается законность в трудовых отношениях и осуществляются функции надзора и контроля.

9. Обоснован вывод о необходимости создания нового института трудового права соответственно озаглавленного, "обеспечение законности в трудовых отношениях" на базе таких институтов, как "органы, обеспечивающие надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде", "охрана труда" и "трудовые споры".

10.Раскрыты правовая природа, понятие и объем права на труд в условиях рыночной экономики и его влияние на обеспечение законности. Обосновывается, что право на труд зависит от состояния экономики, социальной обстановки в стране, отношений между работниками и работодателями и степени внимания государства к этому вопросу.

11 .Исследованы проблемы разработки и особенности правоприменения нормативных актов в трудовом праве, особенности приведения их в соответствие с уровнем развития общества и правосознанием граждан.

12.В основу законодательства о труде для обеспечения законности в трудовых отношениях предлагается положить следующие исходные начала:

- переориентацию норм права с целью учета интересов работника и работодателя;

- децентрализацию трудового законодательства;

- преодоление системы ограничительно-запретительных установок;

- отказ от узкой сферы действия трудового законодательства;

- преодоление уравнительности в оплате труда;

- обеспечение в качестве минимума достигнутого ранее уровня трудовых гарантий, которые затем могут улучшаться на уровне предприятий.

13.Аргументируются положения о необходимости совершенствования норм, регулирующих материальную ответственность в трудовом праве для обеспечения взаимной ответственности сторон трудового договора. 14. Обосновывается, что суть рыночных условий в трудовых отношениях заключается во взаимном регулировании существующих условий труда, поэтому их нельзя регулировать сверху, их следует устанавливать в зависимости от условий труда на каждом отдельном предприятии. 15.Анализируются причины нарушений законодательства о труде и определяется их влияние на состояние законности, механизм их профилактики. 16.Исследуются вопросы участия трудового коллектива в регулировании трудовых отношений в условиях рыночной экономики. 17.Анализируется влияние правосознания работников и должностных лиц на обеспечение законности в трудовых отношениях. 18.Дается теоретико-правовой анализ трудоустройства и занятости, коллективного договора, регулирования рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда, дисциплины труда, материальной ответственности работников и работодателей, трудовых споров, в целях обеспечения законности даются новации по их совершенствованию. По ходу диссертационного исследования автор предлагает новые идеи, способы их реализации, новые понятия и видение проблемы. Большинство разработок в качестве логического завершения исследования имеют конкретные теоретические и законодательные предложения.

Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования, выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшей научной разработки вопросов обеспечения законности в различных отраслях права, качества законов и совершенствования законодательства, для практической реализации в деле обеспечения законности в стране, для разработки учебного курса "Трудовое право" и спецкурсов по вопросам права на труд, занятости, социальному партнерству, трудовому и коллективному договору, регулированию рабочего времени и времени отдыха, трудовой дисциплине, материальной ответственности работников и работодателей, труду женщин и молодежи, трудовым спорам международно-правовому регулированию трудовых отношений.

Предложения автора, высказанные им в научных статьях "Реформировать - значит совершенствовать", "Кодекс о труде должен работать на человека", "Кого и от чего защищает КЗоТ?", "Законопроект в интересах работодателя", "Одним права - другим обязанности", "Совершенствование трудового законодательства", "Проект закона о труде лишает социальных гарантий", "Значение нормативной обоснованности правовых актов в трудовом праве" и других, нашли отражение в проблемных записках, направленных Центром экономических исследований Республики Казахстан в Правительство Республики Казахстан, в "Особом мнении" Конфедерации профсоюзов Республики Казахстан, направленном Президенту и Правительству Республики Казахстан в октябре 1999г. в связи с законопроектом Республики Казахстан "О труде в Республике Казахстан".

Наряду с этим, некоторые теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации были использованы при написании автором учебного пособия "Трудовое право Республики Казахстан" (1997 г.)

Теоретические положения и практические предложения, изложенные в диссертации, могут быть использованы законодательными и другими органами при совершенствовании законодательства о труде, в научно-исследовательской работе, правоприменительной деятельности. Результаты исследования, содержащиеся в опубликованных работах, могут использоваться в научной деятельности, в учебном процессе в высших учебных заведениях, при чтении лекций по курсу "Трудовое право", "Теория государства и права".

Эмпирические и теоретические материалы исследования использовались при выполнении бюджетной работы по теме "Теоретические проблемы совершенствования трудового законодательства Республики Казахстан" в Казахской государственной юридической академии.

Автором были проведены обобщения судебной практики Алматинского областного суда и Верховного Суда по трудовым делам. Результаты обобщения представлены в Верховный Суд Республики Казахстан для использования в подготовке предложений по совершенствованию трудового законодательства.

Диссертантом на основе разработанной концепции обеспечения законности вынесены рекомендации и предложения, направленные на совершенствование трудового законодательства. К ним, в частности, относятся новации по следующим институтам трудового права: занятость и трудоустройство; коллективный договор; трудовой договор; регулирование рабочего времени и отдыха; оплата труда; трудовая дисциплина; материальная ответственность работников и работодателей; труд женщин и молодежи; трудовые споры. Сделанные диссертантом выводы, предложения и дополнения, изложенные на основании проведенного исследования, могут быть положены в основу государственной системы обеспечения законности в трудовых отношениях.

Работа связана с общенаучными и общегосударственными программами, разрабатываемыми в ходе правовой реформы, проводимой в Республике Казахстан Апробация результатов исследования. Являясь консультантом комитета по социальной защите населения при Парламенте Республики Казахстан, консультантом Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, автор принимала непосредственное участие в разработке проектов законов и постановлений по вопросам регулирования трудовых отношений.

Основные научные выводы и положения диссертации были изложены на республиканской научно-практической конференции "Проект закона о труде в Республике Казахстан", организованной Конфедерацией профсоюзов Республики Казахстан (г. Алматы, 1999г.); на республиканской конференции "Трудовое законодательство на пороге XXI века: уроки пройденного пути и взгляд в будущее", организованной Конфедерацией профсоюзов Республики Казахстан (г. Алматы, 1998г.); на международной научно-практической конференции "Законотворческий процесс в Республике Казахстан" организованной Парламентом Республики Казахстан (г. Алматы, 1997 г.); на республиканской конференции "Состояние и перспективы развития тендерных исследований в Казахстане", организованной Советом по проблеме семьи, женщин и демографической политике при Президенте Республики Казахстан (г. Алматы, 1997 г.); на международной научно-теоретической конференции "Конституция Республики Казахстан и актуальные проблемы юридической науки", организованной Казахским государственным юридическим университетом (г. Алматы, 1995 г.); на республиканской научно-теоретической конференции "Актуальные проблемы правовой реформы в Республике Казахстан", организованной Казахским государственным юридическим университетом (г. Алматы, 1995 г.); на международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы профсоюзного движения Казахстана в условиях перехода к рыночной экономике", организованной Федерацией профсоюзов Республики Казахстан(г. Алматы, 1994 г.); на международной научно-практической конференции "Проблемы труда и занятости в условиях перехода к рыночной экономике", организованной Министерством труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, Казахским научно-исследовательским институтом проблем труда и занятости, институтом экономики Национальной Академии наук, Главным управлением занятости (г. Алматы, 1993 г.); на Республиканской научно-теоретической конференции "Формирование рыночных отношений в Республике Казахстан: политиче ские, экономические и социальные аспекты", организованной Казахским государственным экономическим университетом (г. Алматы, 1992 г.); на научно-практической конференции "Организационно-экономические условия становления и эффективного действия рыночного хозяйства", организованной Казахской государственной Академией управления; на республиканской научно-теоретической конференции "Экономический суверенитет Казахстана и рыночные отношения", организованной Алматинским институтом народного хозяйства ( г. Алматы, 1991 г.)

Теоретические выводы, содержащиеся в диссертационной работе изложены в двух монографиях, в учебном пособии, брошюрах, научных статьях, опубликованных в Российской Федерации и Казахстане. Будучи консультантом комитета по социальной защите населения при Парламенте Республики Казахстан, консультантом Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, автор в течение длительного времени принимала непосредственное участие в разработке проектов, законов и постановлений по вопросам регулирования трудовых отношений, в частности, законопроектов "Об охране труда", "О государственной службе". Выводы и предложения, изложенные в диссертации использовались в работе Казахского научно-исследовательского института проблем труда и занятости Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, а также при разработке законопроектов "О минимальной заработной плате и государственных социальных гарантиях в области оплаты труда", проектов, постановлений Правительства Республики Казахстан по вопросам организации заработной платы.

Многие положения исследования после изложения их автором в центральной печати использованы при разработке "Концепции реформирования трудовых отношений Республики Казахстан", одобренной Правительством Республики Казахстан 24 сентября 1998 года, в законе "О труде в Республике Казахстан".

В Центре экономических исследований Республики Казахстан под руководством автора диссертации исследовались и обобщались вопросы рынка труда, социальной защиты работников, судебной практики по трудовым спорам. Предложения диссертанта и результаты обобщения были направлены Центром экономических исследований Правительству Республики Казахстан.

Основные положения диссертации нашли отражение при чтении курса лекций по трудовому праву в Казахской государственной юридической академии, Казахской государственной академии управления, Международной академии права и рынка Республики Казахстан, Казахском институте экономики и права, Казахской государственной академии транспорта, Военном институте пограничных войск Республики Казахстан и использованы при проведении практических занятий в этих вузах.

Юридической основой исследования явились Конституция Республики Казахстан и действующее трудовое законодательство.

В качестве информационной базы исследования использовались нормы трудового права, современные разработки в области экономики, философии и психологии, данные статистики и социологических исследований. Использована надзорная практика органов прокуратуры, других органов, обеспечивающих законность в трудовых отношениях, а также локальные нормативные акты и данные о применении норм трудового права на ряде предприятий республики.

Структура диссертации обусловлена предметом и целями исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

В первой главе исследуется сущность и содержание законности, понятие "обеспечение законности" в качестве общей правовой категории, так и в качестве категории трудового права, а также механизм обеспечения законности, особенности его использования в разных отраслях права и, прежде всего, в трудовом праве, анализируются "факторы обеспечения законности" и проводится их детальное исследование.

Проблемы обеспечения законности в диссертации рассматриваются на базе трудового права. Их автор исследует после того, как раскрывает весь комплекс вопросов, связанных с понятием "законность", разрабатывает понятийный аппарат теории обеспечения законности, выявляет содержание и роль в этом деле каждого фактора обеспечения законности. Лишь после этого рассматриваются вопросы обеспечения законности в трудовых правоотношениях. Первая глава имеет основополагающее значение для последующего раскрытия темы.

Во второй главе анализируются проблемы качества нормативных актов, выявляются обстоятельства, ухудшающие качество законов, определены понятие, функции надзора и контроля, призванные обеспечивать законность в трудовых отношениях, система их классификации по различным критериям, определено соотношение этих категорий, влияние правосознания и судебной защиты на обеспечение законности в трудовых правоотношениях, рассматриваются вопросы участия трудовых коллективов в регулировании трудовых отношений на предприятиях.

В третьей главе рассматриваются теоретические основы совершенствования законодательства как фактора обеспечения законности. Она посвящена теоретическим основам совершенствования законодательства о труде, в том числе правовому обеспечению реформ, что является частью совершенствования законодательства как фактора обеспечения законности.

До сегодняшнего дня проблеме совершенствования законодательства не уделялось достаточного внимания в науке трудового права, а без теоретического обоснования роли совершенствования законодательства в обеспечении законности трудно определить степень влияния этого фактора на процесс обеспечения законности в трудовых отношениях.

В четвертой главе выявляются закономерности и перспективы развития законодательства о труде, даются предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства о труде в целях обеспечения законности. К ним, в частности, относятся новации по следующим институтам трудового права: занятость и трудоустройство, коллективный договор, трудовой договор, регулирование рабочего времени и времени отдыха, оплата труда, трудовая дисциплина, материальная ответственность работников и работодателей, труд женщин и молодежи, трудовые споры .

Анализируется содержание и юридическая природа права на труд, его идеалистическое, нереальное представление в условиях социализма и обосновывается реальное понятие права на труд в условиях рыночной экономики.

С учетом анализа точек зрения всемирно известных юристов и экономистов автором в целях обеспечения законности предложены мероприятия по стабилизации трудоустройства, обеспечению занятости и ликвидации безработицы.

Понятие и сущность законности

Прежде чем вести разговор о законности в условиях рыночных отношений, следует выяснить, что такое "законность"?

В научной юридической литературе под "законностью" понимается "неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями"l.

Это определение дают М.С. Строгович2 др. авторы, но есть и иные мнения. Так, Д.Н. Бахрах считает, что "законность - это, прежде всего, наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права"3.

С этим определением нам трудно согласиться из-за заключенного в нем словосочетания "достаточное количество": не понятно, какое количество юридических норм следует считать достаточным? И как их считать: по количеству законов или по количеству статей в законах? Получается, что и в том, и в другом случае законности можно добиться чисто механическим путем, множа количество законов (статей) за счет их дробления, а это неверно.

Любопытно утверждение Л.С. Явича о том, что законность - "режим, при котором любая деятельность может протекать беспрепятственно только в случае ее соответствия законам государства" ]. Другими словами, законность - это режим, не препятствующий законной деятельности. Курьезность этого определения в его тавтологии: беспрепятственность законной деятельности с точки зрения закона сама собой разумеется.

Принципиальное отличие определений законности М.С. Строговича и Л.С. Явича в том, что они по-разному во времени связывают отношения закона и деятельности. Так, в первом случае, считают авторы, необходимость соблюдения закона является упреждающим требованием к субъекту права, т.е. субъект до начала деятельности предупрежден о требовании соблюдать правовые нормы. Во втором определении такого требования нет, следовательно, можно заниматься любой деятельностью, но подразумевается: если деятельность не будет соответствовать закону, ей воспрепятствуют (но ведь препятствовать можно только начавшейся деятельности). Таким образом, в подходе к определению "законность" в первом случае заложено профилактическое ядро, а во втором - карательное.

Для раскрытия понятия "законность" необходимо уточнить, что имеется ввиду, когда говорится о соблюдении законодательства. Слово "законодательство" употребляется в двух значениях; в одном случае оно означает совокупность законов, а во втором - синонимично термину "законотворчество". Именно этот второй смысл и вкладывают в понятие законодательства С.С. Алексеев, А.В. Мицкевич, и И.С. Самощенко, утверждая, что законы и законодательство - самостоятельные явления2. Мы же будем употреблять слово "законодательство" в смысле "совокупность законов"

Еще один немаловажный аспект в соотношении законности и законодательства - качество законов. На существенную роль качества законов в установлении и поддержании законности указывают все авторы, исследовавшие проблемы законности1.

Хорошо развитое законодательство, бесспорно, способствует обеспечению законности. Напротив, отсутствие необходимых правовых норм и пробелы в правовых актах отрицательно сказываются на состоянии законности. Но попытки некоторых авторов "материализовать" закон (если, конечно, не имеется в виду существование закона в печатном виде) нам кажутся неправомерными. Так, В.И. Ремнев считает, что "попытка представить законность без законодательства лишает ее (видимо, "законность" - Н.А.) материального содержания. До сегодняшнего дня не вызывала сомнений принадлежность права (и теории, и практики применения) к духовной стороне жизни человека. Автор обнаружил в духовной сущности также некое материальное содержание. Развивая далее свою мысль, В.И. Ремнев утверждает, что создание законодательства является первой ступенью законности, а его применение - это вторая ступень2. Не ясно, как автор оценил бы ситуацию в государстве, в котором была бы масса законов, но ни один не выполнялся бы? Думается, что нет необходимости перегружать понятие "законность" включением в его содержание процесса создания и издания законов (т.е. законотворчество).

Оригинальным нам кажется суждение А.Е. Лукашевой о том, что учет связи законности с демократией представляет собой ключ к правильному пониманию законности3. К сожалению, из работы Е.А. Лукашевой не ясно, о какой связи идет речь, что она называет "правильным пониманием" и как, по ее мнению работает "ключ". Но сама по себе попытка выяснить существование связи законности и демократии интересна и заслуживает внимания, поскольку отношения законности и демократии удивительны и парадоксальны в диалектическом единстве противоположностей. Ведь законность всегда имеет ярко выраженное классовое и политическое содержание; в то же время аксиоматично положение, что законность - составная часть демократии, а укрепление законности отражает закономерность демократического развития общества и государства. Закон, будучи регулятором общественных отношений, одновременно выступает и как ограничитель свобод личности. ( Как говорят англичане, "ваша свобода размахивать кулаком кончается там, где начинается мой нос").

Но, с другой стороны, законодатель, требуя одинакового подчинения закону любого участника общественных отношений, выражает равенство всех перед законом, чем характеризуется демократичность государственного строя; в демократическом государстве закон обязателен для всех, и нарушения законности не могут и не должны оправдываться какими-либо "особыми условиями", "особой целесообразностью". В связи с этим возникает вопрос о нашей государственной идеологии в той ее части, где речь идет об интересах общества и личности (вернее, о приоритетах интересов). Известно, что в 1989г. в Китае, в Пекине, студенты вышли на площадь Тяньаньмэнь с политическими требованиями. Власти расправились с демонстрантами. На упреки США о нарушении прав человека они ответили, что в Китае приоритет имеют интересы общества, а то, что американцы считают, будто главенствовать должны интересы личности - это их дело.

Качество нормативных актов как фактор обеспечения законности

При внимательном рассмотрении обнаруживается, что качество законов как проблема - многогранна, и решение этой проблемы лежит в трех взаимно пересекающихся плоскостях.

Первая - соответствие закона политическому, экономическому и нравственному состоянию общества, социальному развитию и правосознанию граждан.

Вторая - степень совершенства юридической техники в подготовке законопроектов.

Третья - практика принятия законодательных актов.

Качество правовых норм зависит от их соответствия духу времени, эпохе, экономическому и политическому состоянию общества, социальному развитию и правосознанию граждан и, безусловно, для качества законов необходима высокая юридическая техника, только в этом случае оно будет способствовать обеспечению законности.

Однако, по данным Казахского научно-исследовательского института проблем труда и занятости примерно четвертая часть всех нарушений законов о труде, связана с несовершенством законодательных актов - их неполнотой, неясностью и противоречивостью.1 Такое состояние трудового законодательства не соответствует задачам реформирования трудового права в условиях рыночной экономики и вызывает необходимость "законодательствовать с тройной оглядкой".1

Развитое научно обоснованное трудовое законодательство - важнейшая предпосылка и исходный элемент обеспечения законности. Строгое соблюдение предписаний правовых норм во многом определяется нормативной обоснованностью правовых норм. На наш взгляд, на сегодняшний день основными чертами, присущими трудовому законодательству являются: - неоправданная зарегулированность трудовых отношений, препятствующая принятию на местах рациональных управленческих решений; - несоответствие требований законодательства о труде новому хозяйственному механизму; - уравнительные тенденции в оценке результатов труда отдельных работников; - недооценка роли трудовых коллективов в управлении предприятиями; - неурегулированность вопросов связанных с широким распространением коллективных форм организации труда.

Убедительность и доступность правовых актов, точность и определенность формулировок, высокая юридическая техника характеризуют качество правовых актов. Хорошо известно, что нормы права должны быть непротиворечивыми, внутренне согласованными, достаточно полными. На наш взгляд, обстоятельствами, ухудшающими качество законов являются: 1. Несоответствие норм закона Конституции; 2. Противоречивость норм закона друг другу; 3. Неопределенность норм; 4. Пробелы в законодательстве; 5. Бесполезность норм: а) оставление за отдельными государственными органами несвойственных им функций; б) принятие государством на себя невыполнимых обязательств; в) учреждение неработающих органов; г) учреждение бесправных органов; д) отсутствие законодательных актов, развивающих закон; 6. Несогласованность норм закона (противоречивость) и норм последующих нормативных законодательных актов (регламентация деятельности органов, установленных законами, с помощью законодательного акта, не соответствующего закону); 7. Отсутствие санкций за невыполнение закона; 8. Недостаточно высокий уровень законодательной техники: а) отсылочность к законодательным актам, которые должны быть приняты в будущем; б) недостаточная увязка новых правовых актов с ранее принятыми; в) неурегулированность правовых норм.

Законотворчество имеет свои правила и технику составляющие как бы его внешнее содержание, которое органически связано с внутренним. Они соотносятся друг с другом как суть и форма - одинаково значимые для будущего закона1.

Рассмотрим некоторые элементы этих двух способов достижения качества законотворчества применительно к законодательству о труде. Для качества правовых актов большую роль играет соблюдение правил законодательной техники.

Известно, что правильное использование средств и приемов законодательной техники, обеспечивает точное выражение содержания правовых актов, их доходчивость и доступность, возможность их наиболее рационального использования. Но юридическая техника уже не является научной проблемой. Она достаточно хорошо разработана и, на наш взгляд, представляет уже не научную, а внедренческую проблему. Впрочем, весьма перспективным с точки зрения практики может стать исследование вопроса - почему применение правил законодательной техники не стало правилом для законодателей?

В этой работе мы хотим лишь представить доказательства приведенного выше постулата о влиянии юридической техники на качество правовых актов в трудовом праве и опосредовано - на обеспечение законности.

Одним из нарушений законодательной техники, в частности, является то, что отдельные нормы некоторых основополагающих нормативных актов по трудовому праву неконкретны, содержат отсылки к не принятым законодательным актам, развивающим основополагающие нормативные акты, хотя, на наш взгляд, основополагающие и развивающие их правовые акты должны приниматься одновременно. На практике нередки случаи, когда некоторые из них либо не принимаются в последующий период, либо принимаются с нарушением сроков, указанных о их принятии.

Свидетельством этого является, например, постановление Правительства Республики Казахстан от 13 января 1997 г. № 25 "О порядке исчисления среднего заработка для оплаты отпусков или выплаты компенсации за неиспользованный отпуск", в котором говорится, что "Министерству труда и социальной защиты населения, совместно с Министерством финансов по согласованию с Министерством юстиции Республики Казахстан в двухнедельный срок подготовить разъяснение по применению настоящего постановления с опубликованием в средствах массовой информации" , но, увы, его не было и спустя 10 месяцев.

Правовое обеспечение реформ как фактор обеспечения законности

Рассматривая качество нормативных актов как фактор обеспечения законности, мы отмечаем такой элемент качества нормативных актов, как стабильность. Однако законы не вечны. Именно эти качества законов делают право работающим, то есть способствуют обеспечению законности.

Время от времени политическая карта мира меняется: исчезают одни государства, возникают другие. Такие изменения происходят и в наши дни, например, объединение двух Германий, распад СССР, разделение Чехии и Словакии, присоединение Гонконга к Китаю. Но бывают изменения и менее заметные, а именно, государство остается в своих прежних границах, но меняется его политический строй. Так произошло в Болгарии, Венгрии, в Польше, Румынии, странах СНГ, Монголии. Каждый такой случай представляет собой реформирование общественных отношений и необходимо требует коренного изменения правовой основы государства.

Реформирование тесно связано со сменой власти, политической системы, политики государства, идеологии, изменения курса правления, как было, например, во Вьетнаме, Китае, где власти на основе старой идеологии предприняли переход к рыночной экономике. В таких ситуациях возникает необходимость изменения нормативных актов. Причем изменения требуют не какие-то отдельные нормы или законы, а едва ли не все законодательство. Ведь законодательство отражает состояние общественных отношений и уже поэтому при изменении этих отношений должно само измениться. В противном случае оно будет тормозить развитие общественных отношений, что может привести к политическому и социальному расслоению общества, к их противостоянию.

В литературе иногда встречается выражение "реформирование" законодательства, надо сказать, что законодательство не реформируется, оно лишь юридически закрепляет изменения в общественных отношениях и связанные с ними изменения, преобразования, переустройство каких-либо сторон общественной жизни: порядков, институтов, учреждений, например, судебная реформа, реформа трудовых правоотношений, реформа правовой системы. И роль законодательства в этом случае - правовое обеспечение реформ.

Правовое обеспечение реформ - необходимость, вызванная развитием общественных отношений и теми задачами, которые ставит перед собой государство.

Что же такое правовое обеспечение реформ и чем оно отличается от совершенствования законодательства?

Слово "реформа" (от латинского reformare - преобразовывать)- означает преобразование, изменение, переустройство чего-либо1, преобразование в какой-нибудь области политической жизни. Реформирование зависит от внутренних и внешних условий, от характера и остроты противоречий, возникающих в обществе. Отсюда резкий переход из одного качественного состояния каких-либо институтов права в другое, соответственно этому происходит изменение правоотношений, что требует новых правовых норм и правовых актов.

Совершенствование законодательства - это постепенное дополнение, изменение, обновление нормативных актов, их разделов, статей, положений и терминов, связанное с необходимостью приведения законодательства в соответствие с развитием общественных отношений и правосознанием граждан.

Правовое обеспечение реформирования общественных отношений отличается от совершенствования правовых норм тем, что при правовом обеспечении реформирования создается несколько законов или подзаконных актов, или же создается кодифицированный закон, а при совершенствовании закона или каких-либо правовых норм, меняется часть закона или законов, меняются отдельные нормы, которые необходимо изменить в связи с изменившейся ситуацией, но и то и другое представляет собой единое целое - совершенствование законодательства, являющееся решающим фактором обеспечения законности.

Для правового обеспечения реформ сначала нужно определиться с его целями и задачами, выяснить каким должно быть законодательство в связи с изменениями политической, экономической и социальной обстановки, ибо, как сказал Сенека, "когда корабль не знает в какой порт отправляется, никакой ветер не будет попутным". Эта задача не так проста, как кажется на первый взгляд. Ведь в сегодняшнем обществе при сегодняшних порядках приходится создавать законодательство завтрашнего дня в целом или по отраслям, по правовым институтам, то есть создается законодательство для такого общества, каким хотят видеть его реформаторы. И самое главное при этом -точно определить соотношение целей и возможностей для достижения успеха реформирования.

Правовое обеспечение реформ должно быть своевременным, полным, обоснованным. Без этого реформа как таковая не пройдет, или же законопроекты придется в спешке дополнять, изменять, как, например, это случилось с законопроектом "О труде в Республике Казахстан", опубликованном в конце сентября 1999 года почти во всех официальных изданиях Республики Казахстан.

Совершенно правильно отмечается в послании Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана " Казахстан 2030", что отсутствие эффективных программ реформирования социального сектора в критических условиях переходного периода привело к ухудшению состояния и стагнации этой сферы1. К сожалению, то же можно сказать и о других сферах.

Последствием некачественного правового обеспечения реформы являются торможение реформы, тупиковые ситуации, разброд в обществе.

Надо отметить, что "крепость" законов создается во время правового обеспечения реформ. Именно от того, какие законы лягут в основание реформ, зависит и их действенность и их "долгожительство".

Поспешность, непродуманность при издании базовых законов приводит к необходимости постоянно улучшать нормативные акты, основанные на этих законах. "Наши законы настолько часто меняются, что невозможно представить, каким был закон 2-3 года назад. И от каждого изменения закон становится только хуже".2

После распада СССР во всех республиках были своевременно приняты Конституции, закреплявшие новый политический строй и весьма хаотично формировалось законодательство по "лоскутному принципу": в действующее законодательство, рассчитанное на командно-административную систему управления, вводились новые, рассчитанные на рыночную экономику нормы, которые зачастую порождали непредвиденные противоречия, как в теоретическом аспекте, так и в правоприменительной практике, что не могло не сказаться на обеспечении законности.

Основные направления совершенствования законодательства о труде в целях обеспечения законности

Право на труд. Переход к рыночным отношениям, основанный на равноправии различных форм собственности, ведущий к полной экономической свободе личности, коренным образом изменяет положение человека в сфере труда.

В Казахстане право на труд впервые было закреплено на конституционном уровне в ст. 118 Конституции Казахской ССР (март 1937 г.), которая была принята 10-м Чрезвычайным съездом Советов Казахской ССР, где оно определялось в качестве права на получение гарантированной работы с оплатой по количеству и качеству труда. Между тем в этой статье отсутствовало право на выбор конкретной формы приложения труда. Оно появилось в ст. 40 Конституции Казахской ССР 1977 г., которая гласила, что "Граждане СССР имеют право на труд, - то есть на получение гарантированной работы с оплатой труда в соответствии с его количеством и качеством и не ниже установленного государством минимального размера, - включая право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой и с учетом потребностей".

Вместе с тем в этой Конституции право на труд и обязанность трудиться стали конституционными принципами социалистической организации труда.

Первая советская Конституция (1918 г.), взяв на вооружение высказывание библейского апостола Павла: "Кто не хочет трудиться, тот и не ешь"1, объявила труд обязанностью для всех граждан и провозгласила лозунг -"не трудящийся да не ест". В соответствии с этим КЗоТ 1918 г. предусматривал право всех граждан на применение труда и вменял его в обязанность, отсюда и пошли "трудовая армия" и "казарменный социализм". Именно исходя из этих принципов, позже были введены в жизнь непрерывный трудовой стаж, когда у работника, не нашедшего работы в течение определенного времени, прерывался трудовой стаж и его лишали социальных льгот (уменьшался размер оплаты в случае временной нетрудоспособности, размер пенсии, то есть наносился на только моральный ущерб), независимо от вклада работника в социалистическое производство.

И, наоборот, государственное регулирование заработной платы, абсолютно исключающее договорное регулирование размеров и условий оплаты труда в условиях социализма, приводило к "уравниловке", к нежеланию работать с полной отдачей.

Предоставление гарантированной работы всем члена общества приучало отдельных нерадивых работников к необоснованному социальному оптимизму, к инфантильности, неконкурентноспособности, нежеланию повышать профессионализм.

Право на труд государство сделало инструментом политики. В политических целях ЦК КПСС извращало его и представляло в выгодном для себя свете. Считалось, что право на труд в нашей стране есть, потому что государство заботится об этом, поскольку оно ликвидировало в стране безработицу; в странах с развитой рыночной экономикой права на труд нет, потому что там есть безработица. До сих пор в нашей республике бытует именно такое понимание права на труд. Подтверждением тому служат данные социологического опроса, проведенные автором на улицах Алматы 20 марта 2000 г.: из 96 респондентов 100% сказали, что право на труд - это отсутствие безработицы. Проведенный автором в феврале месяце того же года опрос студентов 2-го курса Казахской государственной юридической академии факультетов

"Правоохранительные органы" и "Государственная служба", где не читался курс "Трудовое право", дал такие же результаты.

Нынешнее казахстанское законодательство закрепляет свободу труда в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. В соответствии со ст. 23 этого документа каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда и защиту от безработицы. Провозглашается право человека на равную оплату за равный труд без какой-либо дискриминации, право на создание профессиональных союзов и вхождение в них для защиты своих интересов. Право человека на труд относится к основным правам человека, поэтому состояние законодательства и реального положения дел является не только показателем цивилизованности общества, но и условием его высокой нравственности и эффективности экономики.1

Право на труд в соответствии с созданными конституциями и международными декларациями прав человека было провозглашено лишь в первой половине XX века, оно означает свободу каждого человека выбирать себе работу и профессию при отсутствии какого-либо принуждения к этому. Кроме того оно означает также предоставление государством работы каждому трудоспособному гражданину и гарантированную оплату в соответствии с приложенными усилиями в размере достаточном для обеспечения достойной жизни ему и его семье.

Так, во Французской Конституции 1946 года в преамбуле было заявлено, что государство гарантирует своим гражданам право на труд и на получение работы.

Право на труд имеется во всех странах с развитой рыночной экономикой. Оно закрепляется в нормативных актах или вытекает из них. Так, в Аргентине Конституция 1949 г. провозглашала право на труд. После военного переворота и свержении президента Перона 18 мая 1956 г. Конституция 1949г. была отменена и временно восстановлена Конституция 1853 г. Однако основные положения Конституции 1949 г. и по сей день отражены в действующих законах. Право на труд, как его формулирует аргентинское законодательство, не есть право на получение гарантированной работы; государство принимает на себя только обязанность помогать рабочим в их трудоустройстве. На практике существует государственная инспекция над частными агентствами по найму рабочих, имеются государственные агентства по найму, ведется регистрация рабочих и безработных, а также составляются планы координации спроса и предложения рабочей силы и обеспечения всеобщей занятости.

В Бразилии в ст. 145 Конституции провозглашено, что всем гарантируется работа, дающая возможность реального существования, а труд объявляется общественной обязанностью. Конституция 1947 г. в Италии предусматривала право на труд. В Японии еще в 1947 г. провозглашены право и обязанность трудиться.

Исключительную значимость для человека права на труд в свое время отметил французский специалист Шарль Фурье, который говорил, что без права на труд все остальные права превращаются в нули. И хотя право на труд необходимо для граждан, во многих отношениях основным социальным назначением его является все же обеспечение занятости и получение средств к существованию.