Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Источники права, регулирующие социальную защиту граждан, проживающих и работающих в районах крайнего севера и приравненных к ним местностях 12
1.1. Международные акты о социальной защите граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях 12
1.2. Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, акты судебных органов 23
1.3. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации 41
1.4. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления 65
Глава 2. Пенсионное обеспечение 78
2.1. Пенсионное обеспечение на основе федеральных законов «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» 78
2.2. Дополнительное пенсионное обеспечение федерального уровня 95
2.3. Дополнительное пенсионное обеспечение регионального и муниципального уровней
Глава 3. Правовые вопросы социальной защиты отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в районах крайнего севера и приравненных к ним местностях 126
3.1. Социальная защита семей с детьми 126
3.2. Социальная поддержка ветеранов и инвалидов 148
3.3. Государственная социальная помощь малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам 173
Заключение 191
Библиографический список 195
- Международные акты о социальной защите граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях
- Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, акты судебных органов
- Пенсионное обеспечение на основе федеральных законов «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»
- Социальная защита семей с детьми
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Характеристика северных территорий Российской Федерации дана в Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г.1 К районам Крайнего Севера относятся полностью или частично территории 6 республик, 3 краев, 10 областей и 8 автономных округов. Здесь проживает свыше 11,7 млн. человек, из них более 200 тыс. человек - представители тридцати коренных малочисленных народов Севера. Северные территории играют ключевую роль в национальной экономике, в обеспечении безопасности и политических интересов России. Здесь сосредоточены основные запасы углеводородного, фосфорного и алюминий содержащего сырья, алмазов, редких цветных и благородных металлов, добывается 93 % природного газа, 75 % нефти, 100 % алмазов, кобальта, платиноидов, апатитового концентрата, 90 % меди, никеля, 2/3 золота, производится половина лесной и рыбной продукции.
Проживание граждан в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также их трудовая деятельность характеризуется целым рядом особенностей. Во-первых, речь идет об экстремальных для человека природно-климатических условиях. На Севере организм человека испытывает воздействие целого ряда факторов. Среди них природные, экологические факторы, такие как долговременно действующие низкие температуры, контрастная динамика продолжительности светового дня, напряженный аэродинамический режим с резкими перепадами барометрического давления, дис-баланс микроэлементов в питьевой воде и др. Это требует повышенной охраны здоровья граждан, включая охрану их труда. Во-вторых, в подавляющем большинстве субъектов РФ, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, проживают и осуществляют специфиче-
1 C3 РФ. 2000. № 12. Ст. 1286.
2 См.: Все о Севере: Учеб.-практ. пособие. СПБ., Т. 1. 2002. С. 55-56.
4 скую хозяйственно-трудовую деятельность коренные народы Севера, ведущие традиционный образ жизни. Как указывается в Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года», утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 июля 2001 г. , денежные доходы коренных народов в 2-3 раза ниже среднероссийского показателя, а размер пенсии составляет 26 процентов прожиточного минимума, рассчитанного для пенсионеров, проживающих на территории соответствующих субъектов РФ. Средняя продолжительность жизни коренных народов крайне низкая, до пенсионного возраста доживает только 8,5 % представителей этих народов. Отсюда вытекает необходимость эффективной социальной защиты коренных малочисленных народов Севера. В-третьих, трудовая деятельность основных групп населения связана с разработкой природных ресурсов в условиях Крайнего Севера, в частности, углеводородного сырья. Следовательно, с одной стороны, речь должна идти о повышенной охране здоровья работников и их льготном пенсионном обеспечении. С другой - интенсивная разработка природных ресурсов (нефти, газа, угля, руды и т. д.) приводит к экологическому загрязнению территории и реально угрожает здоровью всех северян. К этому следует добавить, что промышленная разработка природных ресурсов нередко сопровождается нарушениями традиционной хозяйственной деятельности представителей коренных малочисленных народов, что ведет к их безработице и снижению жизненного уровня.
Из других особенностей, характерных для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, следует отметить значительное число трудящихся-мигрантов, а также широкое распространение труда лиц, работающих вахтовым методом. Наконец, нельзя сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что для северных территорий характерна более высокая по сравнению с другими регионами, величина прожиточного минимума населения, в том числе пенсионеров.
1 СЗ РФ. 2001. №42. Ст. 3327.
5 Все изложенное выше обусловило актуальность темы данной диссертации и определило ее выбор.
Состояние научной разработанности темы. Правовые вопросы социальной защиты граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, до настоящего времени не исследовались в рамках диссертационной работы. Из диссертационных работ по другим наукам можно назвать диссертацию на соискание ученой степени кандидата экономических наук Киприянова А.К. на тему: «Реализация стратегии социально-экономического развития северных регионов».1
Цель и задачи диссертации. Целью диссертации является исследование правовых вопросов социальной защиты граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также разработка предложений по совершенствованию соответствующего законодательства и практики его применения. Эта цель достигается путем решения следующих задач:
исследовать систему источников права, регулирующих социальную защиту граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
выявить особенности пенсионного обеспечения лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
провести анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о социальной защите семей, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
выявить основные особенности социальной поддержки ветеранов и инвалидов, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
1 М., 2003.
изучить правовые вопросы государственной социальной помощи в субъектах РФ, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Исследуя перечисленные выше вопросы, автор исходит из того понимания социальной защиты населения, которое сложилось в современной науке права социального обеспечения. А именно, что она включает в себя следующие блоки: охрана здоровья; охрана семьи, матери и ребенка; содействие занятости; пенсионное обеспечение; обеспечение компенсационными и страховыми выплатами; социальное обслуживание; государственную социальную помощь; социальную поддержку; дополнительное социальное обеспечение и
др.1
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является правовое регулирование социальной защиты граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Предмет исследования составляют источники права, регулирующие социальную защиту указанных выше граждан, а также меры их социальной защиты.
Методическая основа и методы исследования. Диссертация выполнена с использованием диалектико-материалистического метода исследования, а также общенаучных методов (индукции, дедукции, анализа, синтеза и др.) и частных методов (системного, сравнительно-правового, формально-юридического и др.).
Теоретическую основу диссертации составляют работы отечественных ученых по теории государства и права (С. С. Алексеева, М. Н. Марченко, В. Д. Перевалова и др.), конституционному праву (А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина, С. Э. Несмеяновой, А. Н. Сагиндыковой, М. С. Саликова и др.), административному праву (Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, Н.М. Добрынина, В. П. Новоселова и др.), трудовому праву и праву социального обеспечения (В. А. Аракчеева, К. С. Батыгина, Л. Ю. Бугрова, М. О. Буяновой, Ю. В. Василь-
1 См.: Захаров М. Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учеб. 4-е изд. М., 2005. С. 32-35; Право социального обеспечения России: Учеб. / Под ред. К. Н. Гусова. 4-е изд. М., 2007. С. 13-16 и др.
7 евой, С. Ю. Головиной, К. Н. Гусова, М. Л. Захарова, Т. В. Иванкиной, Р. И. Ивановой, М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова, С. П. Маврина, Е. Е. Ма-чульской, М. В. Молодцова, В. И. Попова, Н. М. Саликовой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, Е. Б. Хохлова, И. П. Чикиревой, В. Ш. Шайхатдинова, Г. X. Шафиковой и др.).
Информационная основа диссертации. Диссертация опирается на положения международных актов о правах человека, нормативных правовых актов Российской Федерации, научной и учебной литературы, материалов практики. В отдельных случаях использован опыт некоторых зарубежных стран.
Эмпирическая основа исследования. Эмпирической основой работы явились материалы органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (Республик Коми, Саха (Якутия), Мурманской и Тюменской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Красноярского, Приморского и Хабаровского краев и др.), решения федеральных судов общей юрисдикции, Конституционного Суда РФ.
Научная новизна диссертации. Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым в науке права социального обеспечения монографическим исследованием вопросов правового регулирования социальной защиты граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Научная новизна диссертации проявляется в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Обосновано несогласие с толкованием Постановления Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики
8 Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан», исходя из которого льготное исчисление «северного» стажа работы за период до 1 января 2002 г. возможно лишь с обязательным исчислением размера пенсии по Закону о государственных пенсиях в РФ.
Доказывается, что работа по обслуживанию воздушных судов гражданской авиации заключается в оперативном и периодическом техническом обслуживании воздушных судов и не может считаться выслугой лет, а является разновидностью стажа на соответствующих видах работ со всеми вытекающими правовыми последствиями, что служит основанием для уменьшения пенсионного возраста соответствующих работников не только в связи с особыми условиями труда, но и в связи с работой на Севере.
Доказывается, что все дополнительные пенсионные выплаты федерального уровня целесообразно именовать как «ежемесячные доплаты к трудовой пенсии или к пенсии по государственному пенсионному обеспечению». В настоящее время одни из них именуются либо дополнительным материальным обеспечением, либо дополнительным ежемесячным пожизненным содержанием, либо дополнительным социальным обеспечением и т. д. Кроме того, целесообразно вместо нескольких разрозненных нормативных правовых актов принять Федеральный закон «О ежемесячных доплатах к трудовым пенсиям и пенсиям по государственному пенсионному обеспечению отдельных категорий граждан».
Обоснована необходимость учета в действующих нормативных правовых актах о дополнительном пенсионном обеспечении федерального уровня содержания нормативных правовых актов, принятых в рамках осуществления пенсионной реформы в России.
Выявлена коллизия между содержанием ст. 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» и п. 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Обоснована необходимость в настоящее время применять Федеральный закон «О государственном пенси-
9 онном обеспечении в Российской Федерации», а в дальнейшем принять Федеральный закон «О пенсионном обеспечении муниципальных служащих и членов их семей».
Доказывается нецелесообразность включения в Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» правовых норм о пособиях по беременности и родам, поскольку они содержатся в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Включение же этих норм в Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. фактически привело к отождествлению пособий по беременности и родам с пособиями по временной нетрудоспособности и соответствующим негативным последствиям.
Доказывается, что передача субъектам РФ полномочий устанавливать размер, порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка, а также определять право на это пособие, не способствует положительному влиянию указанного пособия на существующую в России неблагоприятную демографическую ситуацию, в том числе и в северных районах. Возвращение же федеральным органам государственной власти полномочий по определению права на это пособие и его размера, выплата его из средств федерального бюджета привели бы к тому, чтобы субъекты РФ могли дополнительно к федеральному пособию выплачивать пособие за счет своих средств.
Обосновывается целесообразность установления на федеральном уровне не только условий присвоения гражданам звания «Ветеран труда», но и условий предоставления им мер социальной поддержки. Содержание же этих мер должны определять субъекты Федерации.
Доказывается, что закрепление в федеральных законах прав граждан на отдельные меры социальной поддержки нельзя признать удачным и требует изменений.
10. Сделан вывод в том, что предоставление гражданам, имеющим пра
во на социальную поддержку, субъектами РФ в зависимости от их финансо-
10 вой обеспеченности различных объемов социальной поддержки, приводит к нарушению равенства прав граждан и нарушает единое социальное и правовое пространство страны.
11. Доказано наличие серьезных недостатков в нормативно-правовом регулировании отношений в сфере государственной социальной помощи. Они касаются терминологии, целей государственной социальной помощи, состава малоимущей семьи, причин, по которым гражданин и (или) семья могут быть признаны малоимущими, видов государственной социальной помощи и сроков, на которые она предоставляется. Кроме того, обосновано принятие Федерального закона «О государственной социальной помощи в Российской Федерации» вместо существующих ныне четырех федеральных законов по данным вопросам.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, докладывались на научных и научно-практических конференциях: «Государственно-правовое реформирование России: итоги и перспективы» (Екатеринбург, сентябрь 2004 г.); «Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции» (Екатеринбург, апрель 2005 г.), «Правовая реформа в России» (Екатеринбург, октябрь 2006 г.), на первой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Правовая интеграция Европейско-Азиатского региона в условиях глобальной защиты» (Екатеринбург, май 2007 г.), а также получили отражение в научных публикациях автора.
Положения диссертации используются автором в процессе преподавания курса «Правовое регулирование занятости населения в Российской Федерации» в Уральской государственной юридической академии.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере социальной защиты граждан, проживающих и
работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в научно-исследовательской работе и в учебном процессе.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, а также библиографического списка.
Международные акты о социальной защите граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и имеют приоритет над внутригосударственными актами.
В основе международного правового регулирования социальной защиты населения, в том числе граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, должны лежать акты Организации Объединенных Наций (ООН), закрепившие основополагающие права человека. Во главе этих актов стоит Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. В ст.22 Всеобщей декларации прав человека провозглашается, что каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. Эти общие положения развиваются в ст.25 Всеобщей декларации. В ней говорится, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. Кроме того, в ст. 25 указывается, что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.1, закрепляет право каждого человека на социальное обеспечение (ст.З), право семьи на предоставление ей помощи, право матерей на особую охрану в течение разумного периода до и после родов, право женщин на предоставление оплачиваемого отпуска с достаточными пособиями по социальному обеспечению, особые меры охраны и помощи в отношении всех детей и подростков. Кроме того, Пакт признает право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду, жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни (ст. 11). Ст. 12 Пакта предусматривает право каждого на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья.
Из других актов ООН о социальной защите граждан следует назвать Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. , Конвенцию о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. , Всемирную декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей и План действий по ее осуществлению в 90-е годы от 30 сентября 1990 г.4, Декларацию социального прогресса и развития от 11 декабря 1969 г. , Декларацию о правах инвалидов от 9 декабря 1975 г.6
Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин содержит призыв к государствам принять национальные законодательные меры, запрещающие дискриминацию женщин, и рекомендует им принять специальные меры, направленные на установление фактического равенства между мужчинами и женщинами. Речь идет о ликвидации дискриминации женщин в области занятости и оплаты труда, об обеспечении гарантий занятости женщин в случае замужества и материнства.
Кроме того, в ст. 11 Конвенции изложены такие конкретные меры по обеспечению равенства мужчин и женщин как право на социальное обеспечение, в частности, в случае ухода на пенсию, безработицы, болезни, инвалидности, по старости и в других случаях потери трудоспособности, а также право на оплачиваемый отпуск, на охрану здоровья и безопасные условия труда, в том числе по сохранению функции продолжения рода, право на семейные пособия и др.
Целый ряд положений о социальном обеспечении детей содержится в Конвенции о правах ребенка. Так, в ней закреплено право каждого ребенка пользоваться благами социального обеспечения, и возлагается на государства обязанность принимать необходимые меры для полного осуществления этого права в соответствии с законодательством. Признается право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка.
Обязательства государств в отношении детей детализированы во Всемирной декларации об обеспечении выживания и развития детей и Плане действий по ее осуществлению. Государства должны обеспечить семью, являющуюся основной ячейкой и естественной средой роста и благополучия детей, всеми видами защиты и помощи. Они берут на себя обязательство уделять первостепенное внимание правам детей, их выживанию, защите и развитию. Прогресс в области положения детей должен быть ключевой целью национального развития в целом.
Декларация социального прогресса и развития не имеет общеобязательной юридической силы и носит политический характер. Однако она выражает основные цели и задачи в данной области, для которых создавалась ООН. Поэтому положения этой Декларации должны учитываться государствами - членами ООН.1
В Декларации прав инвалидов дается определение понятия «инвалид», а также закреплены принципы, которыми должно руководствоваться каждое государство в отношении инвалидов. Инвалидам следует обеспечить право на удовлетворительную жизнь, которая была бы как можно более нормальной и полнокровной. В этих целях инвалидам должна быть предоставлена возможность большей самостоятельности, обеспечено право на медицинское, психическое или функциональное лечение, включая протезные и ортопедические аппараты, на восстановление здоровья и трудоспособности.
Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, акты судебных органов
Согласно ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Это означает, что вопросы социальной защиты подлежат нормативному регулированию, как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ.
В ведении Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ находятся: 1) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социальной защиты населения; 2) принятие федеральных законов по вопросам социальной защиты населения и контроль за их соблюдением; 3) регулирование и защита социальных прав граждан; 4) заключение международных договоров по вопросам социального обеспечения; 5) формирование федеральных органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения, определение порядка их организации и деятельности; 6) создание федеральных внебюджетных социальных фондов. Конкретные полномочия федеральных органов государственной власти в рассматриваемой сфере закреплены в федеральных законах об отдельных видах социальной защиты населения.
Федеральную часть нормативных правовых актов о социальной защите граждан, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, составляют Конституция РФ, федеральные законы, законы РФ, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, а также акты федеральных органов исполнительной власти.
Ценность Конституции РФ как универсального источника права заключается в том, что она закрепляет не только права граждан в области социальной защиты и гарантии их осуществления, но и содержит немало положений, являющихся исходными для понимания целого ряда научных категорий. Так в ст. 7, по существу, определено содержание социальной защиты населения. В нее входят охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, система социальных служб, пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Детализация этих положений имеет место в таких статьях Конституции РФ как ст.37 (защита от безработицы), ст.38 (государственная защита материнства и детства, семьи), ст.39 (гарантии социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях установленных законом; установление государственных пенсий и социальных пособий законом; поощрение добровольного социального страхования, дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности), ст.41 (право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь).
Согласно ст.69 Конституции Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов Севера в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Из этого следует, что коренные малочисленные народы официально выделяются в социальную группу в составе многонационального народа России, признается их своеобразие, право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового регулирования.1 В Конституции РФ есть и другие статьи, затрагивающие вопросы социальной защиты населения.
Учитывая тему настоящей диссертации, первым из федеральных законов здесь следует считать Трудовой кодекс РФ,1 содержащий ряд статей о социальной защите северян в главе 50 «Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (статьи 313-327). В ст. 313 указано, что государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Дополнительные гарантии и компенсации указанным лицам могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления. Таким образом, в данной статье Трудового кодекса РФ произведена классификация нормативных правовых актов, а также гарантий и компенсаций на федеральные, региональные, муниципальные и локальные. Допустимо также деление гарантий и компенсаций на основные и дополнительные, государственные и негосударственные.2
В широком смысле к социальной защите северян имеют отношение многие статьи главы 50 Трудового кодекса РФ. Так в ст.314 включены положения о трудовом стаже, необходимом для получения гарантий и компенсаций, в ст.315 - общие положения об оплате труда, в ст.316 - о районном коэффициенте к заработной плате, в ст.317 - о процентной надбавке к заработной плате, в ст.318-о государственных гарантиях работнику, увольняемому в связи с ликвидацией организации, либо сокращением численности или штата работников организации и др.
В узком смысле непосредственное отношение к социальной защите северян имеет статья 323 «Гарантии медицинского обслуживания». В ней указывается, что для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, коллективным договором может предусматриваться оплата за счет средств организации стоимости проезда в пределах территории РФ для медицинских консультаций или лечения при наличии соответствующего медицинского заключения, выданного в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, если соответствующие консультации или лечение не могут быть предоставлены по месту проживания. Гарантии медицинского обслуживания для лиц, работающих в организациях, финансируемых их бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Что касается гарантий медицинского обслуживания для работников других организаций, то они устанавливаются коллективными договорами.
Отсылочный характер имеет ст.327 Трудового кодекса РФ. В ней указано, что гарантии и компенсации в области социального страхования, пенсионного обеспечения, жилищных правоотношений и другие устанавливаются лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Среди других федеральных законов следует назвать Федеральный закон от 19 июня 1996 г. «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». В Законе установлены основы государственного регулирования в области экономического и социального развития Севера. В ст. 1 Закона даются определения таких понятий, как «Север», «устойчивое развитие», «районы с дискомфортными условиями проживания», «гарантии и компенсации населению», «коренные малочисленные народы Севера» и др.
Пенсионное обеспечение на основе федеральных законов «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»
Особенности труда и быта лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, обусловили и специфику их пенсионного обеспечения. Во-первых, это деформация структуры контингента получателей пенсий в сторону увеличения доли «льготников» - 50-70 % пенсионеров получают пенсии со снижением установленного законодательством пенсионного возраста на 5-15 лет в связи с особыми условиями труда1. Во-вторых, коэффициент замещения заработка пенсией в северных регионах характеризуется весьма низким уровнем. В-третьих, прожиточный минимум пенсионера в регионах Севера значительно выше, чем в среднем по России, т. к. под воздействием географических, климатических факторов и связанных с ними особенностей социально-экономического развития стоимость жизни на Севере имеет более высокий уровень, чем в иных регионах страны .
В Рекомендациях парламентских слушаний в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Проблемы пенсионного обеспечения северян в условиях проведения пенсионной реформы»3 отмечены и другие особенности пенсионного обеспечения в регионах Севера. Так, почти во всех северных регионах доля населения старше трудоспособного возраста увеличилась. Это связано во многом с переселением в другие районы страны с более благоприятным климатом значительного количества молодежи и квалифицированных работников среднего возраста, имеющих материальные возможности для переезда. Кроме того, недостаточность пенсий для жизни пенсионеров в северных регионах привела к тому, что удельный вес работающих пенсионеров составляет там 31 процент при 19 процентах в среднем по стране.
Нормативное регулирование пенсионного обеспечения северян характеризуется следующим. Прежде всего в законодательстве выделяется такая разновидность специального стажа, как стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. При этом различается несколько подвидов указанного стажа. Так, в пп. 2 и 6 п. 1 ст. 28 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусмотрен стаж работы в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях независимо от характера работы. Установлены также правила исчисления данного стажа. Если работа протекала как в районах Крайнего Севера, так и в приравненных к ним местностях, то каждый календарный год работы в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, считается за девять месяцев работы в районах Крайнего Севера. Кроме того, согласно п. 1 ст. 28.1. Федерального закона от 17 декабря 2001 г. при определении стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях для досрочного назначения трудовой пенсии по старости в связи с работой в упомянутых районах и местностях к указанной работе приравнивается работа с особыми условиями труда. Порядок такого приравнивания определен в Правилах исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со статьями 27 и 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», которые утверждены постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г.1 Исходя из Правил, допускается суммирование работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также подземных работ, работ с вредными условиями труда и в горячих цехах, работ с тяжелыми условиями труда и т.д.
Поскольку в настоящее время за пенсией по старости обращаются лица, работавшие в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях в период до 1 января 2002 г., то неизбежно возникает вопрос о порядке исчисления трудового стажа на указанных территориях за время до 1 января 2002 г. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. в отличие от Закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации» 1990 г.1 не предусматривает льготного исчисления стажа работы в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях. Этот недостаток был прёодолён с помощью Конституционного Суда РФ, однако весьма своеобразным способом. Основой для решения данного вопроса явилась правовая позиция упомянутого Суда, изложенная им в Постановлении от 24 мая 2001 г. «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А. С. Стах и Т. Н. Хваловой» . В данном решении Суд указал, что при изменении законодательства должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. Эта правовая позиция была применена Конституционным Судом РФ в нескольких последующих решениях по пенсионным вопросам. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан» содержатся весьма важные положения о том, что граждане могут осуществлять оценку приобретенных ими до 1 января 2002 г. пенсионных прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и размера пенсии, по нормам ранее действовавшего законодательства. На наш взгляд, эти положения следует понимать таким образом, что лицам, работавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в период до 1 января 2002 г., этот стаж может быть исчислен в льготном порядке, т. е. из расчета один календарный месяц за полтора. В то же время, как нам представляется, льготное исчисление стажа еще не означает обязательное исчисление размера пенсии по Закону о государственных пенсиях в Российской Федерации, т. к. если стаж исчисляется за прошлое время, то размер пенсии определяется в настоящее время, т. е. по Федеральному закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Поэтому нельзя согласиться с теми авторами, которые считают, что в подобных случаях размер пенсии однозначно должен исчисляться по Закону о государственных пенсиях в Российской Федерации1. Более правильным представляется толкование Постановления Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. по указанному вопросу, данное в Комментарии к Федеральному закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», подготовленном работниками Пенсионного фонда РФ. В Комментарии возможность исчисления периодов до 1 января 2002 г., засчитываемых в страховой стаж и стаж на соответствующих видах работ, с учетом правил и норм Закона о государственных пенсиях в Российской Федерации, не связывается с необходимостью исчисления пенсий также по правилам этого Закона, а не Федерального закона «О трудо-вых пенсиях в Российской Федерации» .
Социальная защита семей с детьми
В Послании Президента России Владимира Путина Федеральному собранию РФ в качестве одного из направлений решения демографической проблемы обозначены вопросы поддержки материнства, отцовства и детства, укрепления семьи . Озабоченность высшего руководства России демографической проблемой вызвана неблагоприятной ситуацией, сложившейся в данной сфере. Речь идет о высоком уровне смертности населения, низком уровне рождаемости, сокращении общей продолжительности жизни в стране, постепенном уменьшении численности детей, увеличении числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов, высоком уровне материнской и младенческой смертности, росте уровня заболеваемости детей, увеличение доли лиц старших возрастных групп и т. д.2 Все эти тенденции характерны и для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Как отмечалось в Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года», происходит неуклонное ухудшение состояния здоровья коренных народов, показатели заболеваемости в 1,5 раза выше среднероссийских.
Мероприятия по улучшению положения семей с детьми предусматривались: в Президентской программе «Дети России», в составе которой были такие целевые программы, как «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Севера» и др.3; в основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национальный план действий в интересах детей), утвержденных Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. ; Основных направлениях государственной семейной политики, утвержденных Указом Президента РФ от 14 мая 1996 г.2; в Федеральной целевой программе «Дети России» на 2003-2006 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 3 октября 2002 г.3 и ряде других актов.
Из особенностей семейных отношений на Крайнем Севере в литературе обращается внимание на следующие: а) значительная доля мигрантов; б)преобладание молодежи (средний возраст жителей северных районов 28 -29 лет); в) сравнительно высокий удельный вес трудоспособного населения (в Ханты- Мансийском автономном округе - 70 %); г) некоторое преобладание в структуре населения мужчин; д) сравнительно высокий удельный вес детей и подростков, с одной стороны, и незначительная доля лиц старшего возраста, с другой; е) высокая миграционная подвижность населения.4 К этому следует добавить наличие семей представителей коренных малочисленных народов Севера, ведущих традиционный образ жизни и хозяйствования.
На современном этапе наиболее важными представляются федеральные законы от 5 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей»5, от 29 декабря 2006 г. «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию»6, от 29 декабря 2006 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»7; Федеральная целевая программа «Дети России» на 2007-2010 годы»8, ряд подзаконных актов федерального уровня, а также соответствующие акты субъектов РФ. Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. внес ряд существенных изменений в федеральные законы, касающиеся государственной поддержки граждан, имеющих детей. Так, в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» введена статья 41 «Обеспечение выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семьи». Согласно этой статье Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по назначению и выплате единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью. В ст. 12 закреплено право на единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью, а в ст. 12 определен размер этого пособия. Новую редакцию получили статьи 13-15 Федерального закона от 19 мая 1995 г. Право на ежемесячное пособие по уходу за ребенком (ст. 13) получили матери либо отцы, опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию, а также другие родственники, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию, в случае, если мать и (или) отец умерли, объявлены умершими, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах и т. д. Несколько увеличен размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком. 1500 рублей по уходу за первым ребенком и 3000 рублей - за вторым и последующими детьми выплачиваются лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию. 40 процентов среднего заработка (дохода, денежного довольствия) по месту работы (службы) за последние 12 календарных месяцев, предшествовавших месяцу наступления отпуска по уходу за ребенком, полагается лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию, матерям, проходящим военную службу по контракту, матерям либо отцам, проходящим правоохранительную службу и др. При этом минимальный размер пособия составляет 1500 рублей по уходу за первым ребенком и 3000 рублей по уходу за вторым ребенком и последующими детьми. Максимальный размер пособия - 6000 рублей за полный календарный месяц. В районах и местностях, в которых в установленном по рядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, минимальный и максимальный размеры пособия определяются с учетом этих коэффициентов.
Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. внесена также статья 173. Согласно этой статье органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законами субъектов РФ могут увеличивать установленные федеральным законом размеры государственных пособий за счет средств бюджетов субъектов РФ. В этой статье речь идет не только о размере ежемесячного пособия по уходу за ребенком, который может быть увеличен за счет средств бюджетов субъектов РФ. К числу других пособий, назначаемых и выплачиваемых в соответствии с Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», относятся: пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие на ребенка; единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью.
