Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Определение роли трудового права в регулировании государственной службы в антимонопольных органах 9
1. Служба - государственная служба - государственная служба в антимонопольных органах 9
2. Соотношение трудового, административного и антимонопольного (конкурентного) законодательства России 28
3. Общетеоретические положения о правовых нормативных актах как источниках трудового и антимонопольного (конкурентного) права России 35
Глава II. Трудовые договоры с государственными служащими антимонопольных органов: особенности воздействия на эффективность управленческого труда 41
1. Постановка проблемы влияния трудовых договоров на эффективность труда государственных служащих российских антимонопольных органов 41
2. Заключение трудового договора с государственным служащим антимонопольного органа как юридическая база для повышения деловой отдачи 47
3. Аттестация служащих, работающих в системе МАП России, и качество их труда 64
Глава III. Ведомственное и локальное нормотворчество в области трудовых и смежных с ними отношений в антимонопольных органах 82
1. Особенности трудоправового нормотворчества МАП России 82
2. О сущности локального нормотворчества по вопросам трудового права в системе органов государственного управления 91
3. Анализ отдельных видов локальных правовых нормативных актов, которые принимаются (могут быть приняты) в территориальных управлениях МАП России 98
Заключение 116
Приложение. Правила внутреннего служебного распорядка 120
Источники 140
- Служба - государственная служба - государственная служба в антимонопольных органах
- Соотношение трудового, административного и антимонопольного (конкурентного) законодательства России
- Постановка проблемы влияния трудовых договоров на эффективность труда государственных служащих российских антимонопольных органов
- Особенности трудоправового нормотворчества МАП России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Следует признать тот факт, что государственная служба ныне находится в центре внимания правоведов. Ей посвящают свои труды специалисты в административном праве (А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.А. Кармолицкий, Ю.А. Козлов, В.М. Манохин, Д.Н. Овсянко, Д.М. Старилов и др.). Много внимания соответствующей проблематике уделяется и в науке трудового права (З.С. Гафаров, С.Х. Джиоев, А.В. Гусев, Л.В. Рожников, ГС. Скачкова, Л.А. Чиканова, В.Ш. Шайхатдинов и др.). Однако, при огромном библиографическом списке общих исследований работ, посвященных отдельным классам государственной службы пока немного. Здесь нельзя не отметить исследования, проведенные в Пермском государственном университете (Т.А. Нестерова, А.А. Снегур и др.). Но многие отдельные классы государственной службы в науке трудового права пока остаются неизученными. На уменьшение их числа на одну позицию нацелена данная диссертация.
Государственная служба в антимонопольных органах, возможно, в силу сравнительно недавнего появления самих этих органов, не подвергалась научным исследованиям со стороны специалистов в трудовом праве. Вместе с тем она вызывает значительный интерес в данном плане, предопределенный спецификой задач и функций соответствующих органов (предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимательства, о рекламе, а также в пределах своих полномочий законодательства РФ о естественных монополиях и товарных биржах; проведение государственной политики, направленной на поддержку предпринимательства и др.), а следовательно и особенностями государственной службы в них. Трудоправовой ракурс в деятельности российских антимонопольных органов проявляется как с внешней стороны (при осуществлении государственного контроля за соблюдением запрета на предпринимательство государственным и муниципальным служащим в России), так и внутренней (обусловленной
основополагающей ролью трудового права в регулировании службы в самих антимонопольных органах). Именно на выявлении действенных механизмов влияния трудового права на эффективность государственной службы в антимонопольных органах как особого класса государственной службы и сосредоточено внимание автора настоящей диссертации.
Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является анализ не всех, а лишь наиболее ярких особенностей нормотворчества и реализации трудового права в связи с деятельностью антимонопольных органов России, Исходя из поставленной цели, в диссертации решаются следующие задачи: 1) формулирование и решение методологических вопросов, в частности, о соотношении трудового, административного и антимонопольного (конкурентного) законодательства, об установлении основных детерминант, которые предопределяют роль трудового права в регулировании государственной службы в антимонопольных органах России; 2) изучение воздействия трудовых договоров с государственными служащими в антимонопольных органах на эффективность выполнения этими органами их крайне важных для российского общества функций; 3) рассмотрение специфических черт ведомственного нормотворчества в области трудовых и смежных с ними отношений в антимонопольных органах России; 4) анализ особенностей локального регулирования труда и быта в системе российских антимонопольных органов.
Методологическая основа исследования. Базовым при написании настоящей диссертации явился традиционный для юридических наук формальнологический метод (называемый также технико-юридическим, специально-юридическим, догматическим). В исследовании использованы методы исторического анализа и системно-структурного подхода. Необходимо отметить, что при исследовании вопросов государственной службы в России ранее недостаточно использовался метод сравнительного правоведения, в связи с чем автором данного исследования предпринята попытка провести комперативистский анализ регламентации о государственной службе России и некоторых государств, некогда бывших республиками СССР, прежде всего Республики Беларусь и Кыргызской Республики.
Информационная база. Информационную базу при подготовке настоящего диссертационного исследования составили: правовые нормативные
акты РФ, а также действующие (или действовавшие) на территории РФ правовые нормативные акты РСФСР; источники международного права; нормативно-правовые акты субъектов РФ; материалы правоприменительной практики, в том числе органов Рострудинспекции; правовые акты МАП России и территориальных управлений МАП России; литературные источники по гуманитарным наукам, теории государства и права, трудовому, конституционному, административному, гражданскому праву, антимонопольному (конкурентному) законодательству, иным областям юридических знаний; энциклопедические и справочные издания; публикации в периодической печати; данные статистических исследований.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна определена тем, что подобное исследование является первым исследованием, посвященным теоретическим и практическим особенным вопросам, возникающим при правовой регламентации трудовых и смежных с ними общественных отношений государственных служащих в антимонопольных органах России. Необходимо отметить следующие новые положения, выносимые на защиту: предложен новый вариант дефиниции государственной службы в узком смысле слова и сформулировано понятие государственной службы в антимонопольных органах; определены четыре этапа в развитии системы антимонопольных органов в нашей стране; высказаны предложения, определяющие роль трудового права как важной составляющей особой комплексной отрасли российского права - антимонопольного (конкурентного) права России; проанализирована специфика отраслевой дифференциации в российском трудовом праве при взаимодействии трудового и антимонопольного (конкурентного) права России; установлены механизмы влияния ряда особенностей заключения трудовых договоров с государственными служащими антимонопольных органов и аттестации этих работников при прохождении государственной службы на повышение эффективности функционирования системы антимонопольных органов в России, высказаны многочисленные предложения, направленные на совершенствование соответствующих правил в российском трудовом праве; обобщены результаты ведомственного нормотворчества МАП России по вопросам труда и быта и сделаны выводы об его важности и необходимости дальнейшего совершенствования подобной
деятельности МАП России; предложена примерная структура основных локальных правовых нормативных актов, которые, в принципе, должны быть приняты в каждом территориальном управлении МАП России.
Теоретическая значимость исследования. В данном исследовании предложено решение многих теоретических вопросов, связанных с темой, ибо автору пришлось «нарабатывать» методологическую базу. Ведь до данной диссертации по поводу правового регулирования прохождения государственной службы в антимонопольных органах состоялись лишь несколько небольших сугубо практических публикаций. В диссертации большое внимание уделено понятийному аппарату, в ней сформулированы основные понятия, которыми приходится оперировать при регулировании государственной службы в антимонопольных органах России. Рассмотрен вопрос об отраслевой принадлежности норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственной службы в антимонопольных органах России. Предложены научные классификации тех явлений, которые присущи сферам нормотворчества и правоприменения по вопросам государственной службы в российских антимонопольных органах.
Практическое значение диссертации. Диссертация имеет, в основном, прикладное значение, На основе полученных в ней выводов, автором сделаны предложения по совершенствованию действующих российских правовых нормативных актов. Много предложений сделано по обновлению ведомственного нормативного массива и локальных правовых нормативных актов в антимонопольных органах России. Предложения автора направлены на улучшение правоприменительной деятельности МАП России и его территориальных органов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры трудового права и социального обеспечения Пермского государственного университета. Основные положения данного исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на отчетных научных конференциях сотрудников и аспирантов Пермского государственного университета. Разработана программа спецкурса «Государственная и муниципальная служба в РФ» (в соавторстве). По теме диссертации опубликованы три статьи (в том числе одна в соавторстве) и одни тезисы. За
время работы в системе антимонопольных органов РФ, в том числе в должности заместителя руководителя Прикамского территориального управления МАП
^. России, автор участвовал в различных практических мероприятиях, посвященных
деятельности антимонопольных органов, например, принимал участие в международных семинарах, проводимых как в России, так и за ее рубежом Минюстом США и Федеральной Торговой Комиссией США, ОЭСР, Министерством экономики, финансов и промышленности Республики Франция, МАП России и территориальными управлениями МАП России. Состоялось выступление с докладом на тему «Соотношение ограничений, связанных с
* государственной и муниципальной службой, и требований статьи 9 Закона
РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» на совещании специалистов кадровых служб органов местного самоуправления Пермской области, организованном администрацией Пермской области в октябре 2001г. Автором был дан ряд интервью для телевидения, радио, печатных изданий Пермской области. Материал, который сформировался в ходе
j» работы над данным научным исследованием, используется автором в
каждодневной профессиональной деятельности в качестве заместителя руководителя Прикамского территориального управления МАП России, в частности, при подготовке предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства, заключений по проектам федеральных законов и законов Пермской области, разработке и утверждении локальных правовых нормативных актов и т.п.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе 9 параграфов, и заключения. Автор избрал структуру, позволяющую сначала рассмотреть наиболее важные методологические вопросы. Далее он обратился к анализу специфики центрального института трудового права «Трудовой договор» в сфере государственной службы в антимонопольных органах таким образом, чтобы показать влияние норм о трудовом договоре на
Ш повышение эффективности антимонопольной деятельности в России. После этого
рассмотрен пласт вопросов о специфике ведомственного и локального правового регулирования в системе российских антимонопольных органов, что позволило в определенном контексте исследовать и многие иные институты трудового права.
I*
*
К диссертации прилагается список использованных литературных источников и нормативных материалов. В диссертации приведены 6 схем.
Служба - государственная служба - государственная служба в антимонопольных органах
Государственная служба в антимонопольных органах есть особый класс государственной службы в узком смысле слова. Следовательно, она последовательно включается в системы государственной службы в широком смысле слова и службы. Соотношение этих понятий отчетливо видно на следующей схеме (см. схему 1), методологической основой для которой выступила логика классов. «вид». Это представляется крайне условным, ведь при выделении видов в российском праве не принято выделять роды, а взамен этого виды часто делятся на формы. Иногда и то, и другое используется в качестве синонимов. Для того, чтобы признать противоречивость подходов достаточно, например, сравнить ст. 16 Закона РФ от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и ст. 17 Закона РФ от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в РФ». Как бы то ни было, но выделение видов и (или) форм в российском праве называется «классификация» и основывается на операциях с классами. Вот почему в диссертации используется понятие «класс», охватывающее и роды, и виды, и формы, и все другие внутренние градации. Что же касается исследования связки понятий «виды» и «формы», то оно вызывает сомнения из-за расхождений с общепринятым в научном мышлении подходом к диалектике формы и содержания1.
Итак, как видно из приведенной выше схемы, наиболее широкой категорией из числа рассматриваемых является «служба». В принципе, история появления службы такова. Служба как особый вид человеческой деятельности зародилась и развивалась благодаря разделению труда в обществе: вследствие непрерывного развития производительных сил внутри общества постепенно стали формироваться различные социальные группы, среди которых появилась и заняла свое специальное место группа, со временем получившая в русском языке название служащих, а деятельность, которую осуществляла эта группа, стали называть службой. Благодаря действию указанной выше тенденции и сама служба постепенно начала подвергаться все большей дифференциации - появились разные классы службы.
Установление сущности службы для юридических наук означает прежде всего ее дефиницию. По данному вопросу ведутся дебаты, в ходе которых авторы высказывают разные точки зрения.
В.М. Манохин высказал на этот счет несколько суждений. Согласно одному из них служба есть один из видов социальной общественно-полезной деятельности в любом обществе, в любом государстве. Служба является непременным, неотъемлемым элементов и условием жизнедеятельности государственной организации и многих негосударственных организаций. В.М. Манохин выводит такое определение службы: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур. Автор настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства - законодательства о службе
Иная позиция по рассматриваемому вопросу принадлежит перу и уму Д.Н. Бахраха. Само слово «служба», как считает Д.Н. Бахрах, имеет много значений, ведь под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Д.Н. Бахрах считает, что службу можно рассматривать как один из видов платной, общественно-полезной деятельности, которая состоит в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей3.
Представляется, что изложением мнений этих двух авторитетнейших правоведов можно ограничиться. Из приведенных дефиниций явно предпочтительнее точка зрения Д.Н. Бахраха. Позиция В.М. Манохина же, на мой взгляд, не дает отграничения служащих от других категорий трудящихся из-за расплывчатости конструкции «практическая реализация полномочий государственных, общественных и иных социальных структур», охватывающей вообще-то все. Мнение же Д.Н. Бахраха, основано на придании центрального значения категориям «управление» и «обслуживание». Это не дает четко очерченной границы, но тем не менее позволяет выделить службу из других классов социально-полезной деятельности.
Соотношение трудового, административного и антимонопольного (конкурентного) законодательства России
Если взять за основу позитивистские взгляды на право, то в системе права в качестве ее элементов выступают отрасли права, правовые институты и правовые нормы23. Такая система представляет собой определенное их единство, обусловленное общими принципами, стратегическими целями и тактическими задачами правового регулирования различного рода связей, складывающихся в обществе. Вместе с тем элементы этой системы обладают значительной самостоятельностью, характеризуются только им присущими внешними и внутренними признаками, имеют свои сферы влияния. Динамика их взаимодействия в процессе правового регулирования общественных отношений в различные периоды жизни российского государства изменяется. Как подчеркивает В.Н. Скобелкин, с таким процессом мы сталкиваемся в настоящее время, когда происходят значительные социально-экономические и политических перемены в России24. Одним из наглядных примеров того, должно служить взаимодействие трудового права с другими отраслями российского права, чьи нормы регламентируют отношения, возникающие в связи с государственной службой. Но и при констатации взаимодействия отраслей российского права актуальной остается проблема установления отраслевой (в праве) принадлежности норм, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере государственной службы,
В современной юридической догме сложились различные подходы к разграничению действия норм административного, трудового и некоторых иных отраслей права относительно отношений в системе государственной службы. Все это полностью относится и к изучаемой в диссертации подсистеме государственной службы в антимонопольных органах.
Иногда авторы придерживаются позиции, согласно которой почти все социальные связи по поводу деятельности государственных служащих регулируются нормами административного права25. В качестве аргумента при этом обычно ссылаются на то, что предметом административного права являются отношения, возникающие в процессе государственного управления, а методом административного права служит метод властных предписаний, при котором отношения между участниками соответствующих общественных отношений строятся на подчинении одного другому.
На первый взгляд, относительно темы диссертации эта точка зрения действительно подтверждается: как уже было отмечено выше, деятельность служащих в антимонопольных органах связана с определенным участком управления и основана на вертикальной системе подчинения. И тем не менее с изложенной позицией нельзя полностью согласиться. Ведь правовой статус государственных служащих не сводится исключительно к представительству антимонопольного органа. В данном статусе важно, в частности, и то, что государственный служащий в антимонопольных органах есть работник.
Все то, что связано с отношениями территориального управления посредством его служащих и МАП, а также многие другие отношения внешнего характера составляют предмет административного права. В плоскости такого рода отношений неминуемо действует метод административного права. Что же касается внутренних отношений, то есть отношений между каким-либо конкретным служащим и территориальным управлением, либо МАП, как работодателем, то они являются, главным образом, отноиіениями. составляющими предмет трудового права, подверженными действию метода этой отрасли российского права.
Главным формальным аргументом в пользу трудоправового разрешения рассматриваемой научной дискуссии сейчас выступает п.З ст.4 ФЗ от 5 июля 1995 г. Согласно нему на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными данным Законом. Как правильно замечают Т.А. Нестерова и Л.А, Фадеева, если допустить правоту представителей административного права, без комментария остается бесспорный факт появления нормы российского законодательства о распространении на государственных служащих трудового законодательства и о заключении с государственными служащими трудовых договоров26.
В последнее время в юридической литературе можно встретить утверждения об особой отрасли российского права - служебном праве.
Апологетом такой конструкции является Ю.М, Старилов . Мне кажется, что служебное право может рассматриваться в качестве своеобразного конгломерата, комплексной отрасли, но оно все-таки не имеет ни своего предмета, ни своего метода. Это конструкция, построенная на синтезе, в основном, административного и трудового права при явном преобладании административно-правовых решений. Она, как представляется, недостаточно учитывает то, что служба суть труд.
Целесообразно полностью солидаризироваться с мнением В.Н. Скобелкина, который пишет, что нельзя отрицать: сфера соприкосновения трудового и административного права в вопросах государственной службы значительна. Подход к этой проблеме ученых-трудовиков видится более взвешенным. Дело в том, что есть важный контраргумент главному козырю специалистов в административном праве, касающемуся того обстоятельства, что рассматриваемые отношения обладают характерной чертой - наличием власти и подчинения субъектов. Подобная связь существует между работником и руководителем или представителем работодателя, что, кстати, издавна считалось признаком, позволяющим отграничить трудовые отношения от гражданских, однако никто эти отношения в сферу действия административного права не 4 включает28.
Конструкция трудоправового регулирования трудовых и некоторых смежных сними общественных отношений в системе государственной службы в настоящее время признается почти всеми специалистами в российском трудовом праве. Ее признают и за рубежом29. Например, в ст. 15 Закона Республики ! Беларусь от 22 ноября 1993 г, «Об основах службы в государственном аппарате» оговаривается, что «непредставление декларации о доходах либо умышленное \ представление неполной, неточной или искаженной информации является основанием для отказа в приеме на работу или прекращения трудового договора по инициативе нанимателя». Указ Президента Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. «О государственной службе» в ст. 6 предусматривает, что отношения по государственной службе прямо не урегулированные этим документом, регламентируются трудовым законодательством Республики щ Казахстан30.
Постановка проблемы влияния трудовых договоров на эффективность труда государственных служащих российских антимонопольных органов
В любом труде, включая государственную службу в антимонопольных органах, желательно повышение его эффективности. При этом всегда возникают, как минимум два вопроса: что такое эффективность труда и от чего она зависит . Оба вопроса имеют экономическое содержание и могут быть разрешены в юридической форме.
В современной России очевидны противоположные тенденции в оценке роли трудового права при регламентации экономических отношений. С одной стороны, значение этой отрасли российского права явно завышается. Об этом свидетельствуют попытки решения сложных экономических задач исключительно юридическими средствами, например, вместо требуемых экономических решений панацея для разрешения кризиса в связи с выплатой заработной платы усматривается государством в том, что УК РФ 17 февраля 1999г. дополняется ст. 145-1, предусматривающей уголовную ответственность за невыплату заработной платы. С другой стороны, наблюдается принижение роли трудового права вплоть до юридического нигилизма. Так, экономическая сторона существенной части вопросов труда разрешается по неправовому «алгоритму», заданному многими объективными и субъективными обстоятельствами актуальной российской действительности. В результате в России все более распространенным становится «теневой» труд. Истина же лежит между этими двумя крайностями.
Я согласна с высказанным в литературе мнением о том, что ныне в России нельзя забывать о том, что трудовое право есть звено общественного сознания, которое должно быть прежде всего адекватно своему экономическому базису. Современное трудовое право в нашем государстве должно быть трудовым правом, отражающим условия глубокого и затяжного экономического кризиса. Игнорирование этой реалии ведет к игнорированию трудового права, ибо при расхождении официальных нормативных предписаний и реальных экономических обстоятельств соответствующие субъекты, невзирая на юридические запреты, вынуждены будут действовать прежде всего с учетом практических условий в экономике. Следовательно, современное российское трудовое право должно быть оптимально приспособлено к актуальной экономической ситуации. Но при этом нельзя и недооценивать роли трудового права в развитии экономических отношений. Оно может деятельно способствовать прогрессу таких отношений, а может служить предпосылкой их регресса. Для того чтобы по возможности максимально обеспечить прогресс и воспрепятствовать регрессным явлениям или уменьшить их влияние, в науке трудовое право должно быть юридической формой, оптимально опосредующей свое экономическое содержание .
С учетом изложенного вывода обращусь к экономике труда. В ней эффективность труда понимается как выражение степени результативности труда при наименьших трудовых затратах50. Для российских антимонопольных органов эта категория является крайне важной. Ведь именно она отражает экономию трудовых ресурсов,
Особенно острой потребность в такой экономии стала в результате перегибов с сокращением в антимонопольных органах России. Примечательно, что Указом Президента РФ от 24 августа 1992г. численность центрального аппарата ГКАП была определена в 315 чел., а его территориальных органов -2500. В 1994 г. штатная численность ГКАП в целях эффективного решения определенных задач была увеличена до 3081, в том числе численность территориальных управлений до 2700 чел. А далее наступил период перманентных сокращений. В пример могу привести приказ МАП от 1 марта 1999г. «О сокращении предельной численности работников территориальных управлений МАП России». Понятно, что высшее руководство отрасли приняло этот приказ не по своей воле. В результате таких приказов в настоящее время в территориальных управлениях численность составляет 1418 чел. В общем, в результате проводимых в последние годы сокращений штатная численность работников территориальных антимонопольных управлений уменьшилась примерно наполовину по сравнению с 1993 г., что потребовало перераспределения функций, в частности уменьшения объема работ по защите прав потребителей. При этом общие объемы работы антимонопольных органов в России заметно возросли в связи с добавлением функций контроля за деятельностью субъектов естественных монополий, необходимостью ужесточения государственного контроля против нарушений антимонопольного законодательства, мониторинга за активизацией процессов перераспределения прав собственности. Прежде всего это коснулось регионального уровня. Данное обстоятельство доказывается, в частности, такими цифрами. За прошедшее десятилетие территориальные антимонопольные органы с целью пресечения выявленных нарушений возбудили почти 25 тысяч дел, выдали свыше 14 тысяч предписаний. Если в начале их деятельности - 1992-1994гг. - ежегодно возбуждалось не более 1,5 тысячи дел, то, например, в 2000г. количество дел, возбужденных территориальными органами, составило около 6 тысяч или почти в 3 раза больше чем в 1992г., за период деятельности с учетом результатов 1-го полугодия 2001г. территориальные антимонопольные органы рассмотрели более 65 тысяч ходатайств и уведомлений хозяйствующих субъектов о согласии на создание, реорганизацию, ликвидацию коммерческих организаций, приобретение акций (долей) в их уставном капитале. Чтобы представить рост объемов работы по этому направлению достаточно сравнить следующие цифры: в 2000г. рассмотрено ходатайств и уведомлений в 2,6 раза больше, чем в 1992г. Повышающаяся из года в год качественная и количественная нагрузка на территориальные управления - объективный процесс усиления роли рыночных институтов в проведении экономических реформ
Особенности трудоправового нормотворчества МАП России
В данном исследовании выше уже было особо подчеркнуто значение отраслевой дифференциации трудового законодательства. Такая дифференциация связана с разными видами правовых нормативных актов, но среди них в рассматриваемом плане явно выделяются ведомственные акты, т.е. акты министерств или ведомств.
Надо сразу же оговорить, что ведомственное нормотворчество в общем плане в науке трудового права и в смежных юридических науках изучалось небольшой группой исследователей. Соответствующий библиографический список не богат, хотя и включает ряд монографий и серьезных статей по источникам трудового права. Что же касается специализированных публикаций, то их крайне мало91. Вот, в частности, почему написание данного раздела диссертации сопровождалось особыми сложностями.
Акты МАП относятся к правовым нормативным актам федеральных органов. Поэтому относительно них действуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997г. Приказом Министра юстиции РФ от 14 июля 1999г. утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативньк правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Примечательно, что в последнем из названных документов со ссылкой на постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996г. «Об обращении в Конституционный суд РФ» приводится определение понятия «нормативный правовой акт» как письменного официального документа, принятого (изданного) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленного на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственной предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Юридическим основанием для издания правового нормативного акта любым министерством или ведомством является его компетенция, предусмотренная в правовых нормативных актах. В настоящее время в России в большинстве случаев полномочия министерств и ведомств установлены положениями о них, утвержденными постановлениями Правительства РФ. Те же положения служат и юридическим основанием деятельности министерств, ведомств по реализации права. В частности, это вытекало из содержания Временного положения о Государственном Комитете РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 10 сентября 1990г.; такую функцию выполнял ГАК России ; теперь это делает на основании пп.4 п. 7 и пп. 15 п.7 Положения от 12 июля 1999г. МАП России.
В пределах своих полномочий МАП издает приказы, распоряжения, инструкции и положения. Акты, изданные в ином виде, не носят нормативного характера. Принимая дозволенные акты, тем самым МАП совершает в достаточной мере инициативные действия по наделению подчиненных либо подведомственных лиц правами и обязанностями. Основные цели издания ведомственных правовых нормативных актов сопряжены с реализацией министерством своих управленческих функций, наиболее эффективным решением задач, отнесенных российским законодательством к его ведению.
Таким ведомственным актам свойственны признаки правовых норм: нормативность, формальная определенность, санкционированность. Нормативность выражается в общеобязательности, неконкретности адресата, неограниченности случаев применения. Формальная определенность означает достаточную жесткость вводимого правила, регулирующего взаимные действия и отношения субъектов. Санкционированность - установление законом надлежащее обеспечение этого правила возможностью применения мер государственного принуждения к его нарушителям93.
При этом нельзя не признавать подзаконного характера ведомственных нормативных актов. Ведь они издаются во исполнение закона. Кроме того, масштаб применения такого акта ограничен законным правомочием по реализации той или иной функции МАП. Помимо этого, ведомственный акт всегда имеет четко выраженную ведомственную направленность, производную от компетенции МАП. Ведомственная направленность выражается в возможности министерства издавать акты лишь по вопросам, отнесенным к его ведению, и только в отношении тех субъектов, на которых распространяется сфера реализации функций министерства, при условии непротиворечия ведомственных норм нормам, обладающим большей юридической силой.
Надо согласиться с С. Жевакиным в том, что необходимость в издании акта министерством определяется сложившейся ситуацией. Модель подобной ситуации могла бы схематично выглядеть так (состоять из следующих основных компонентов): наличие нормативно-правовой базы регулирования тех или иных вопросов; наличие органа, ведающего определенным вопросом и полномочного издавать в связи с этим ведомственные акты; наличие проблемы, имеющей отношение к предмету ведения вышеобозначенного органа, которая не может быть разрешена им с помощью существующей нормативно-правовой базы94.
Проблема, нуждающаяся в решении, представляет собой ту часть ситуации, которая приводит ее в движение и выступает поводом для издания акта министерством - изменения существующей нормативно-правовой базы (поскольку та оказалась недостаточна). Выявление наличия проблемы происходит различными путями, а потому возможны разные варианты ее вхождения в модель названной ситуации.
Похожие диссертации на Трудовое право и деятельность антимонопольных органов в России
