Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методические основы исследования управления муниципальными унитарными предприятиями: понятие, сущность, основные принципы, недостатки и актуальные проблемы 9
1.1 .Муниципальные унитарные предприятия - как объект управления 10
1.2. Современное состояние управления муниципальными унитарными предприятиями 13
1.3. Роль органов местного самоуправления в повышении эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями 23
2. Состояние муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства и оценка внешней среды реформирования отрасли 31
2.1. Существующая система экономических взаимоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве и ее основные проблемы 31
2.2. Предпосылки к созданию новых экономических отношений в отрасли 38
2.3. Проблемы реформирования МУП ЖКХ в России; основные направления реформирования современного состояния жилищно-коммунального хозяйства (на примере Камешковского района Владимирской области.) 43
2.4. Инвестиционный процесс в коммунальном хозяйстве 54
2.5. Оценка состояния коммунального хозяйства 63
2.6. Государственное регулирование реформ жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации 74
2.7. Перспективы перехода от централизованных систем отопления и теплоснабжения к децентрализованным (автономным) 92
2.8. Построение новых экономических отношений в отрасли в рамках проводимых реформ жилищно-коммунального хозяйства 120
3. Новые пути и методы основных направлении повышения эффективности управления муниципальными предприятиями 122
3.1. Основные направления совершенствования механизмов функционирования жилищно-коммунального хозяйства 122
3.2. Методы корпоративного управления муниципальными унитарными предприятиями 131
3.3. Направления улучшения организации и деятельности, форм и методов управления муниципальными унитарными предприятиями 140
3.4. Акционирование муниципального жилищного предприятия как эффективный путь сохранения и развития отрасли в целом 142
Заключение 160
Список литературы 168
Приложения 181
- Современное состояние управления муниципальными унитарными предприятиями
- Роль органов местного самоуправления в повышении эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями
- Предпосылки к созданию новых экономических отношений в отрасли
- Методы корпоративного управления муниципальными унитарными предприятиями
Введение к работе
Наименование научной работы.
Повышение эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями.
Актуальность темы исследования.
Переход экономики России к рыночным отношениям, качественные изменения в сфере науки, техники и технологий, развитие политических социально-психологических процессов, интеграция в процесс глобализации формирует новые условия финансово-хозяйственной деятельности предприятий.
Гражданский кодекс РФ1 включил в число организационно-правовых форм коммерческих организаций муниципальные унитарные предприятия. В странах с развитой рыночной экономикой они играют видную роль в государственном регулировании развития региональной инфраструктуры и отраслей экономики, непосредственно определяющих качество жизни населения региона и страны в целом. В нашей же стране этого не происходит. Муниципальные предприятия в большинстве случаев живут только за счет финансовых вливаний из вне, их хозяйства находятся в разорении, сами предприятия на грани банкротства. Динамика состояния внешнего микро и макроокружения предприятий делает для каждого из предприятий России актуальным один из трех типов ситуаций. Либо кризис, угроза банкротства и прекращение существования в качестве субъекта рыночных отношений, либо необходимость принятия предупредительных мер, чтобы не допустить кризиса, либо шанс использовать новые возможности.
В этих условиях особую актуальность приобретают процессы, направленные на изменение взаимодействия предприятия с внешней средой, улучшения его внутренней организации, пересмотр критериев
Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. М.: «Кодекс», 2003. результативности и эффективности деятельности. То есть процессы преобразования, или процессы реформы предприятия.
Проблема вывода муниципальных предприятий из кризиса назрела уже давно, однако координальных методов решения этой задачи нет до сих пор, В настоящем исследовании предпринимается попытка ее решения.
Цель и задачи исследования.
Целью исследования является: анализ роли муниципальных предприятий в развитии экономики отдельного региона, страны в целом, и ее адаптации к рыночным условиям хозяйствования, а так же анализ существующих и поиск новых путей, форм и методов управления муниципальных унитарных предприятий путем разработки инструментов, позволяющих повысить качество управления муниципальными унитарными предприятиями и обеспечить им доступ на рынки капитала.
Указанную цель конкретизируют следующие задачи: -обобщить и систематизировать теоретические подходы к формированию механизма управления муниципальными унитарными предприятиями. анализировать основные этапы инвестиционного процесса в данной отрасле; сопоставить результаты анализа с «лучшей практикой»; разработать методические рекомендации по управлению предприятиями; - вывести системы индикаторов для целей мониторинга финансово- экономической деятельности унитарных предприятий; анализировать возможность применения новых технических разработок с целью изменения, упрощения структуры управления муниципальных предприятий; - обосновать предложения по адаптации муниципальных предприятий к рыночным условиям хозяйствования на основе развития их организационной структуры, правового статуса, совершенствования методов управления муниципальными унитарными предприятиями, инвестиционной политики, ценообразования, финансового контроля и анализа.
Для решения этих задач были проведены исследования по следующим основным направлениям: - анализ природы муниципальных унитарных предприятий, как особого вида института рыночной экономики имеющего особое значение для условий жизни населения данного населенного пункта и региона, и муниципальной собственности, как основы местного самоуправления; - обобд;ение существующего опыта развития муниципальных унитарных предприятий, как одной из сфер экономики, причин кризиса муниципальных унитарных предприятий и путей их стабилизации и реформирования; - определение основных направлений адаптации муниципальных унитарных предприятий к новым условиям хозяйствования.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования является процесс совершенствования форм и методов управления муниципальными унитарными предприятиями. Предметом исследования - выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в процессе совершенствования форм и методов управления муниципальными унитарными предприятиями.
Методической основой исследования явилась теория социально ориентированной, регулируемой государством и местными органами власти региональной экономики, разработанная в трудах Л.Абалкина, Д.Львова, С.Глазьева, А.Когута, В.Воротилова, В.Старовойтова, Ю. Лапыгина, Г.Гутмана, К.Хартановича и других экономистов и правоведов, а также законодательные и нормативные документы Российской Федерации и Владимирской области, статистические данные, материалы научных и научно-практических конференций. Вопросы управления именно муниципальными предприятиями, образованиями изучены пока явно недостаточно, В настоящее время исследования в данной области проводят Г.В.Гутман, Ю.Н. Лапыгин,
В.Н. Иванова, А.Н. Швецов и другие ученые. Среди западных специалистов по стратегическому управлению организаций, в первую очередь бизнеса, можно выделить работы Аакера Д., Ансоффа И., Боумена К., Виссема X., Карлоффа Б., Коха Р., Минцберга Г., Нортона Д., Стрикленда А.
Вопросы повышения эффективности управления муниципальными предприятиями и образованиями в современных условиях носят разрозненный и дискуссионный характер. Публикации по данной теме имеют порой взаимоисключающие точки зрения. Это касается, прежде всего, проблем формирования эффективного механизма управления муниципальными предприятиями, но исследования по этой теме особенно необходимы в связи с новым витком экономических реформ и реформ местного самоуправления. Научная новизна результатов проведенного исследования и полученных выводов состоит в теоретической и практической разработке нового подхода к осуществлению преобразований. Использованные в подходе концепции и методические средства хотя и известны, но в качестве средств организации реформирования и методов для применения при работе, разработке и осуществлении преобразований в данном объеме рассматриваются впервые.
1. Выявлены авторские наиболее значимые факторы систематизирования теоретических подходов к формированию механизма управления муниципальными унитарными предприятиями.
2. Сформирована общая модель системы реформирования муниципального унитарного предприятия, в которой в качестве механизма достижения цели - резкого увеличения ценности предприятия рассматривается возможность внедрения технических преобразований.
3. Разработаны основные предложения по адаптации муниципальных предприятий к рыночным условиям хозяйствования на основе развития их организационной структуры, правового статуса, совершенствования методов управления муниципальными унитарными предприятиями, инвестиционной политики, ценообразования, финансового контроля и анализа.
4. Предложена стратегическая методика реформирования основных направлений государственного регулирования, хозяйствования и построения новых экономических отношений современного муниципального унитарного предприятия.
5, Обоснованы инструменты и методы совершенствования деятельности, форм и методов управления и возможные пути реструктуризации муниципальных унитарных предприятий в современных условиях.
Практическая значимость работы связана с использованием обоснованных в ней методических положений при разработке новой схемы регулирования и реструктуризации систем управления муниципальными унитарными предприятиями жилишно коммунального хозяйства, имеющей целью повышение их конкурентоспособности и качества предоставляемых коммунальных услуг. На муниципальном уровне могут быть использованы предложения, изложенные в виде рекомендаций, о совершенствовании ценообразования, методики оценки и мониторинга эффективности производства и конкурсного (тендерного) порядка распределения инвестиций и муниципального заказа на основе анализа финансового состояния предприятий, а так же рекомендации по совершенствованию структуры и качества управления и обслуживания объектов коммунальной инфраструктуры. Таким образом, в данной работе обоснованы предложения по совершенствованию подходов к управлению муниципальными унитарными предприятиями и повышению их эффективности.
Практическое обоснование научной работы. Согласно программе
Правительства «О социально-экономическом развитии Российской
Федерации», одним из основных элементов реформ должна стать реформа региональных финансов, направленная на повышение эффективности экономической и бюджетно-налоговой политики региональных и местных органов власти. В рамках реформы региональных финансов особое внимание должно быть уделено повышению качества управления унитарными предприятиями, учрежденных субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Право хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике, подразумевает, что унитарное предприятие имеет ограниченные возможности по управлению имуществом, закрепленным за ним собственником (субъектом Федерации или муниципальным образованием), кроме этого общепризнанным является тот факт, что у представителей региональных и местных администраций отсутствует опыт эффективного управления предприятиями. В большинстве случаев чиновники не в состоянии осуществлять эффективный контроль над ними. Недостаточная проработка устава предприятия, а также трудового договора с его директором ведут к тому, что предприятие часто не выполняет предписания и требования собственника. Отсутствие надлежащего контроля над унитарными предприятиями позволяет менеджменту компаний преследовать свои собственные интересы при проведении финансовой политики; это ведет к таким негативным явлениям как увод активов, декапитализация, неадекватная инвестиционная политика, что в свою очередь обусловливает низкую эффективность, тяжелое финансовое положение или даже банкротство предприятия. Таким образом, необходимость подобной работы назрела давно, и результаты исследования вносят определенный вклад в развитие основ элементов реальной программы по изменению ситуации в большинстве муниципальных предприятий. Апробация работы публикации. Результаты проведенного исследования докладывались на заседаниях кафедр «Экономики и менеджмента» ВФРМАТ, «Экономической теории» ВГПУ, ВЛГУ. Основное содержание работы отражено в работах: І.Хартанович К.В., Марченко А.А., Круглов А.А. Основы системы маркетинга (теория и практика менеджмента предприятия): Учебное пособие. Владимир, 2004.-11п.л.
2. Хартанович К.В., Круглов А.А. Актуальные проблемы развития жилищно-коммунального комплекса Стратегия как инструмент муниципального и регионального развития; теория проблемы практика/Под общей редакцией А.Е.Илларионова и В.А. Кретинина - М.: Юркнига 2004 ,-0,15п.л.
3. Хартанович К.В., Круглов А,А. Домашнее хозяйство семьи как важнейший элемент региональной экономики.- Владимир: Администрация Владимирской области,2 004.-0,25 п.л.
4. Круглов А.А. Монография. Повышение эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями. - Владимир: ООО «Владимир полиграф», 2004г.- 104с. -7п.л.
Основные выводы диссертации использованы в рабочем процессе организаций: Производственно-коммерческая фирма «Элесанснабсбыт», ООО «Теплотехника» г. Покров. Большой интерес к отдельным частям работы проявило предприятие Муниципальное учреждение «Управление коммунального хозяйства Камешковского района» основываясь на статьи и предложения работы разработана Камешковская районная целевая программа «Реформирование жилищно-коммунального хозяйства Камешковского района» на 2004-20 Югоды. Муниципальное предприятие «Служба единого заказчика Петушинского района» так же заинтересовалось вопросами, раскрытыми в диссертационном исследовании. Выводы руководителей этих организаций изложены в приложении.
Структура диссертационной работы. В соответствии с целью, задачами и логикой исследования работа имеет следующую структуру: введение, три главы, заключение, список литературы из 165 наименования, приложения. Она изложена на 180 страницах машинописного текста и включает 22 рисунка (графики, таблицы)
Современное состояние управления муниципальными унитарными предприятиями
Муниципальная собственность и управление ей является одним из основных средств реализации социально-экономической политики муниципального образования. Чтобы управление собственностью было эффективным, необходим комплекс административных, экономических и законотворческих действий, которые будут объединены единой политикой и нацелены на сбалансированное развитие муниципального хозяйства. Одним из объектов управления собственностью являются муниципальные унитарные предприятия как имущественные комплексы (другими объектами являются казна муниципального образования, в том числе средства бюджета, а также учреждения, имущество которых закреплено на праве оперативного управления).
В конечном счете, целью управления собственностью является обеспечение доходной части бюджета и сокращение расходной в целях решения социально-экономических проблем и выполнение возложенных законом функций. Направления реформирования госпредприятий представлены в Указе Президента от 23.05.94 г. № 1003 РФ «О реформе государственных предприятий»11 и в Постановлении Правительства РФ от 30.10.97 г. № 1373 «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций»12. В отдельных муниципальных образованиях (например, в городе Томске), функции по управлению унитарными предприятиями четко разделены между органами исполнительной власти муниципального образования. Структурное подразделение исполнительного органа местного самоуправления отвечающее за управление имуществом (в т.ч. и недвижимым) муниципального образования, наделяет муниципальные унитарные предприятия имуществом, относящимся к муниципальной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом МУП, ведет их реестр, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями. Отраслевые подразделения утверждают уставы унитарных предприятий (например, в г. Владимире действует Постановление главы администрации г. Владимира от 23 июня 1999 г. № 159 «Об уставах муниципальных предприятий»), но согласованию с департаментом недвижимости назначают на должность и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты с руководителями унитарных предприятий. Со всеми руководителями унитарных предприятий заключены контракты, которые предусматривают ответственность руководителей за результаты деятельности (в г. Владимире данные вопросы регулируются на основании Постановления главы администрации г. Владимира от 20 апреля 1999 г, № 90 «Об утверждении типового устава МУП и типового контракта с руководителем МУП») см. приложение. Представляется оптимальным использование практики назначения руководителя предприятия по итогам проведения открытого конкурса. Необходимо налаживать систему экономического мониторинга, данные которого содержат информацию об основных показателях результатов финансово-хозяйствен ной деятельности предприятий в динамике. Важно проводить периодический (ежеквартальный) анализ финансово-хозяйственной деятельности предприятий с прогнозом основных тенденций развития и предложений. Безусловно, необходим полный реестр муниципальных унитарных предприятий. В настоящее время, также получила широкое распространение практика получения собственником части прибыли МУП, (например в г. Томске утверждена инструкция по исчислению данного вида платежа за пользование муниципальным имуществом, что составляет 10% прибыли предприятия, образующейся в течение года и остающейся в его распоряжении после уплаты налоговых платежей. Так в течение 2000 году в муниципальный бюджет г. Томска получено - 28 тысяч рублей, а в 2001 году - уже 863 тысячи. Подобные элементы управления на сегодняшний день существуют во многих муниципальных образованиях, во всяком случае - это реальная практика, В то же время остается нерешенным ряд проблем. Для МУП не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок (согласно закону о МУП, бухгалтерская отчетность МУП подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором лишь в случаях, определенных собственником имущества МУП), в свою очередь, на практике мы сталкиваемся либо с откровенными ошибками в отражении хозяйственной деятельности в бухучете, либо с незнанием изменений в налоговом законодательстве, что ведет к отражению ошибочного финансового результата.
Актуальна проблема недостаточной квалификации менеджмента предприятий в новых условиях, как руководителей, так и финансовых работников, в том числе главных бухгалтеров. В большей степени данная проблема касается «малых» муниципальных унитарных предприятий. Представляется, что практика работы доказывает правильность следующего вывода, что сама организационно-правовая форма МУП и институт права хозяйственного ведения является продуктом не вполне удачного компромисса. Рожденная в начале 90-х годов, она воплощает в себе, с одной стороны, наследие плановой экономики, а с другой - романтические устремления «победить» существовавшую административно-командную систему. В результате вышло так, что предприятия, не являясь собственниками вверенного им муниципального имущества, оказались наделенными обширными полномочиями в отношении использования этого имущества, которые реально осуществляют руководители этих предприятий. При этом ряд полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство органов власти в деятельность муниципальных предприятий вне установленного круга полномочий является неправомерным. К тому же руководители надежно защищены трудовым законодательством и фактически не отвечают за деятельность управляемых ими предприятий.
Роль органов местного самоуправления в повышении эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями
Большую роль в повышении эффективности управления и финансовой устойчивости муниципальных унитарных предприятий играет отношение органов местного самоуправления к данной проблеме. С учетом общей специфической направленности данной работы, представляется возможным провести краткий анализ этой проблемы на примере предприятий сферы ЖКХ. В России исторически сложилось так, что одна из наиважнейших отраслей народного хозяйства - отрасль «Жилищно-коммунальное хозяйство» -функционирует по остаточному принципу26.
В течение текущих периодов деятельности организациям ЖКХ не выделяются плановые объемы финансирования, из года в год им не покрываются убытки прошлых лет, каждый последующий период организациям ЖКХ снижаются плановые объемы бюджетного финансирования, не остается никаких надежд на погашение долгов по оплате коммунальных услуг бюджетными организациями.
Таким образом, складывающиеся финансовые проблемы у организаций ЖКХ, имеющих бюджетное финансирование, не могут не отражаться на социальных условиях работников, занятых в этой отрасли, а, следовательно, и на объеме качества работ, связанных с оказанием жилищно-коммунальных услуг.
Главная причина нестабильного финансового положения организаций ЖКХ заключается не только в отсутствии достаточного объема бюджетного финансирования, но и в отсутствии со стороны органов местного самоуправления механизма регулирования деятельности этих предприятий, предусматривающего рыночные условия хозяйствования в данной сфере. Представляется необходимым остановиться на трех действующих условиях регулирования деятельности МУП, которые не только не соответствуют рыночным механизмам хозяйствования, но и в отдельных своих направлениях противоречат нормативным положениям законодательных и правовых актов.27
В первую очередь следует отметить стремление органов местного самоуправления к внедрению директивного порядка утверждения цен и тарифов на продукцию, работы, услуги муниципальных унитарных предприятий по всем видам осуществляемой предприятиями деятельности.28
Свои действия органы местного самоуправления объясняют положениями статьи 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой «органы местного самоуправления регулируют цены и тарифы на продукцию, работы, услуги муниципальных предприятий». Последствия применения органами местного самоуправления такого порядка выражаются в том, что при утверждении цен, тарифов на отдельные виды продукции работ, услуг в величине ниже себестоимостиj допускаемой предприятиями, предприятия несут ответственность перед налоговым законодательством в виде возникновения дополнительной налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, исходя из необходимости доведения стоимости таких продукции, работ, услуг до рыночных, т. е. до себестоимости с учетом планового уровня рентабельности. Таким образом, директивный порядок действия заниженных цен (тарифов) на все виды продукции, работ, услуг муниципальных унитарных предприятий, кроме регулируемых в порядке, установленном государством, способствует увеличению убытков этих предприятий не по вине предприятий, а по причинам, исходящим из обязательных указаний собственника, что, во-первых, ведет, в соответствии со статьей 56 ҐК, к его субсидиарной ответственности, а во-вторых, ложится дополнительным бременем на местные бюджеты к сумме убытков, складывающихся от применения муниципальными предприятиями цен (тарифов) на продукцию, работы, услуги, подлежащих регулированию в порядке, установленном государством.
Учитывая отрицательные последствия действий директивного порядка регулирования цен (тарифов), органам местного самоуправления целесообразно отказаться от него. Такое решение может основываться на аналогичном порядке, действующем при государственном регулировании цен, тарифов, который отражен в Постановлении Правительства Российской Федерации от 07,03.95 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», п. 7 установлено правило для регулирующих органов «не применять регулирование тарифов на все виды продукции, товаров и услуг, кроме продукции, товаров и услуг, предусмотренных п. 1 настоящего Постановления» .
Применение органами местного самоуправления порядка регулирования цен (тарифов) через предельный уровень рентабельности более эффективен, чем порядок их утверждения, т. к., с одной стороны, является элементом регулирования и может выступать в качестве рабочего механизма защиты прав потребителей, а также учета возможностей потребителей, исходя из условий жизни и хозяйствования на территории одного муниципального образования, и, с другой стороны, снимает ответственность с органов местного самоуправления и переносит ее на руководителя предприятия, т. к. в этом случае цена предусматривает полное покрытие издержек, что, следовательно, приводит к обязательному получению прибыли муниципальными унитарными предприятиями. Прибыль, полученная от коммерчески привлекательных видов деятельности, в свою очередь уменьшает убыток, получаемый предприятиями от убыточных видов деятельности. Если установление порядка регулирования цен, тарифов через уровень рентабельности целесообразен в отношении тех видов продукции, работ, услуг, где необходима защита прав потребителей от монопольного завышения цен, тарифов муниципальными предприятиями, то во всех остальных случаях, где действуют рыночные механизмы ценообразования, органам местного самоуправления целесообразно исключить порядок их какого-либо регулирования, т. е. предоставить право руководителям предприятий самостоятельно принимать решения по применению величин цен и тарифов. Такой порядок ценообразования будет регулироваться самими руководителями муниципальных унитарных предприятий, и способствовать стимулированию развития предприятиями деятельности, позволяющей получить дополнительные источники финансирования. Этот механизм приведет к уменьшению убытков муниципальных предприятий, увеличению заработной платы их работников, получению дополнительной прибыли, которая через фонд накопления будет направлена на восстановление объектов муниципальной собственности. Таким образом, основываясь на принципах регулирования государственных цен и тарифов, установленных Постановлением Правительства № 239, органам местного самоуправления целесообразно разработать порядок регулирования цен и тарифов, при установлении которого определить перечень видов продукции, работ, услуг, по которым: — органами местного самоуправления утверждаются цены (тарифы) по каждой категории потребителей; - органами местного самоуправления утверждаются предельные цены (тарифы) с предоставлением права руководителю МУП изменять цену (тариф) самостоятельно по разным категориям потребителей; - при формировании цен (тарифов) устанавливаются предельные уровни рентабельности, право утверждения, которых предоставляется руководителям предприятий; - цены не регулируются органами местного самоуправления, а право их утверждения без каких-либо условий предоставляется руководителям муниципальных унитарных предприятий.
Предоставив муниципальным унитарным предприятиям, возможность получать доходы от других видов деятельности, орган местного самоуправления не только снизит объем дотаций на возмещение убытков муниципальных унитарных предприятий, но и на основании п.1 ст. 295 Гражданского кодекса РФ сможет реализовать свое право на часть общей прибыли, получаемой предприятиями.31 Следующим отрицательным фактом, отражающимся на качестве работ, услуг муниципальных унитарных предприятий, является установление порядка планирования деятельности предприятий от достигнутых показателей.
Предпосылки к созданию новых экономических отношений в отрасли
Проблемы в жилищно коммунальном хозяйстве являются в настоящий момент наиболее значительной причиной несбалансированности местных и региональных бюджетов, поэтому скорейшее реформирование комплекса является первоочередной задачей в сфере развития местного самоуправления, улучшения финансового положения муниципальных образований. Ключевыми задачами по реформированию жилищно-коммунального комплекса на 2003-2005 годы являются: повышение качества и надежности жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат через демонополизацию и развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом и предоставления жилищно-коммунальных услуг путем перевода отношений между предприятиями жилищно-коммунального комплекса и получателями их услуг на договорную основу, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе; обеспечение финансовой стабилизации отрасли путем реструктуризации и ликвидации задолженности жилищно-коммунальных предприятий и доведения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня; обеспечение государственной поддержки и создание условий для привлечения инвестиций в процесс модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов, внедрение и контроль соблюдения требований современных строительных стандартов по энергосбережению; разграничение полномочий между различными уровнями власти в вопросах регулирования оплаты жилья и коммунальных услуг, упорядочения предоставления льгот и совершенствования механизмов социальной защиты населения по оплате этих услуг на основе принятия изменений и дополнений в закон "Об основах федеральной жилищной политики"; создание муниципальных органов по регулированию тарифов коммунальных предприятий - естественных локальных монополистов, в целях формирования эффективных экономических стимулов энергоресурсосбережения; ликвидация перекрестного субсидирования тарифов, совершенствование процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий монополистов, их увязка с регулированием тарифов на электроэнергию и газ, а также бюджетным процессом; развитие концессионных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве; проведение в 2003 году эксперимента по отработке системы персонифицированных социальных счетов и формирование после анализа его результатов полноценной системы персонифицированных социальных счетов во всех регионах Российской Федерации; завершение перехода на полную оплату потребителями (в том числе населением) жилищно-коммунальных услуг, включая отчисления на капитальный ремонт, с учетом роста потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий гражданам, а также роста потребности в дотировании бюджетной сферы; разработка Комплекса мер по реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства в 2003-2005 годах, направленного на обеспечение стабильного и достаточного уровня финансирования ЖКХ, создание условий для привлечения инвестиций в жилищное строительство, модернизацию и реконструкцию жилищно-коммунальной сферы.
В процессе формирования эффективной системы регулирования деятельности коммунальных предприятий - естественных монополистов должны соблюдаться следующие основные принципы: последовательность и прогнозируемость изменения тарифов обеспечивает предсказуемость деятельности коммунальных предприятий, повышает их инвестиционную привлекательность и снижает стоимость заемного капитала; целевой характер регулирования обеспечивает оптимизацию целей, отражающих интересы различных групп: самого предприятия, муниципалитета, населения, промышленных предприятий, инвесторам др. Необходимо обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний на заседаниях регулирующего органа, а также порядок привлечение представителей потребителей к процессу регулирования.
Система регулирования не должна превратиться в тотальный контроль деятельности коммунальных предприятий. Поэтому одновременно с созданием прозрачной системы регулирования локальных естественных монополий необходимо повышать организационно-правовую и финансово-хозяйственную самостоятельность коммунальных предприятий, в том числе путем: заключения направленных на достижение конкретных результатов договоров между коммунальными предприятиями и собственником объектов коммунальной инфраструктуры; создания системы мониторинга за деятельностью коммунального предприятия. В потенциально-конкурентных отраслях коммунального хозяйства должны быть продолжены процессы демонополизации, в том числе путем: выделения, исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами, самостоятельных предприятий из субъектов естественных и естественных локальных монополий; « создания условий для участия предприятий всех форм собственности в развитии коммунальной инфраструктуры через реализацию концессионных схем управления объектами коммунальной инфраструктуры.
Основным направлением изменения системы финансирования отрасли должно стать постепенное прекращение дотирования убытков деятельности коммунальных предприятий за счет бюджета. Поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей позволит снизить объем бартерных и других операций в не денежной форме в отрасли, повысить эффективность работы коммунальных предприятий. Реформа жилищно-коммунального хозяйства формально началась с принятия закона «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992г., который наметил переход отрасли на самоокупаемость, когда население станет целиком оплачивать все жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), в течение пяти лет. Столь короткий срок был выбран, исходя из прогноза, что с 1992 г. в стране начнется экономический рост, и доходы населения резко увеличатся. Прогноз не оправдался, более того, реальные доходы снизились, и растущие тарифы на ЖКУ оказались болезненными для населения. Поэтому закон «О внесении изменений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 8 декабря 1995 г. продлил срок поэтапного перехода к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг с 5 до 10 лет, т. е. до 2003 г.37 На первом этапе реформы ЖКХ (1992—1996 гг.) главным стало стремление переложить издержки отрасли на плечи граждан. Доля оплаты населением жилищно-коммунальных услуг выросла в среднем с 2% в 1992 г. до 28% в 1996 г., а в некоторых регионах и до 45-60%. Многое зависело от благоустроенности жилищного фонда, природно-климатических особенностей региона, а также от аппетитов организаций ЖКХ.
Методы корпоративного управления муниципальными унитарными предприятиями
Проблемы совершенствования работы муниципальных унитарных предприятий стоит уже давно. Как показывает практика, осуществление разными органами местного самоуправления функций учредителя, работодателя и представителя собственника в отношении одного предприятия приводит к «разрегулированности» ситуации»: меры контроля (балансовые комиссии, проверки использования имущества, ревизии), предпринимаемые органами местного самоуправления, не дают ощутимых результатов.
Иначе обстоят дела, когда собственник обладает возможностью не просто контролировать, но и непосредственно управлять. Для решения вопроса о совершенствовании системы управления муниципальными предприятиями в целом, необходимо осуществить ряд мероприятий по следующим направлениям7 : - введение наблюдательных советов в структуре муниципальных предприятий, бизнес - планирование, бюджетирование МУП, ограничение полномочий и отчетность директора. - обеспечение прибыльности работы МУП и, как следствие, значительный рост поступлений в бюджет города части прибыли от деятельности МУП. Для реализации этих проектов требуется принятие комплекса взаимосвязанных между собой нормативных документов.
В городе Омске работа по данному направлению уже начата. Постановлением мэра г. Омска № 418-п «Об утверждении нормативных документов по совершенствованию работы муниципальных унитарных предприятий» утвержден типовой устав, типовой годовой отчет муниципального унитарного предприятия, регламент работы Наблюдательного совета. В постановлении содержатся нормы, устанавливающие новую, по сравнению с существующей, структуру муниципального предприятия - создание наблюдательных советов, посредством деятельности которых у города появляются реальные рычаги управления предприятиями и контроля за их деятельностью: информация, о заключаемых сделках, принятие участия в решении вопросов о целесообразности заключения всех значимых сделок и направлений деятельности МУП в целом, контроль за работой директора. Кроме того, в указанном нормативном акте содержатся положения, конкретизирующие порядок взаимодействия собственника в лице подразделений городской администрации и МУП.
Наблюдательный совет (далее - Совет) состоит из 5 человек. В его состав входят руководитель МУП, а также действующие от имени и по поручению муниципального образования, представители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления: финансового органа, органа по управлению муниципальным имуществом, администрации административного округа по месту нахождения предприятия и профильного структурного подразделения, курирующего деятельность предприятия. Муниципальные служащие осуществляют свою деятельность в Совете по поручению, оформляемому распоряжением главы исполнительного органа местного самоуправления и соответствующей доверенностью, на безвозмездной основе. Представители структурных подразделений исполнительного органа, входящие в состав Совета, отчитываются о своей работе в Совете в порядке и сроки, установленные главой исполнительного органа. Назначение председателя и членов Совета осуществляется по представлению учредителя МУП главой исполнительного органа сроком на 1 год. Председатель Совета несет персональную ответственность за результаты деятельности Совета. Руководитель МУП не может назначаться председателем Совета этого предприятия. Заместитель председателя и ответственный секретарь Совета избираются из числа его членов на первом заседании Совета. Совет осуществляет свою работу в соответствии с утверждаемым им регламентом. Руководитель МУП полностью самостоятелен в решении вопросов, отнесенных к его компетенции, действует в интересах муниципального унитарного предприятия, осуществляет свои права и исполняет обязанности добросовестно и разумно. Руководитель подотчетен Совету МУП, решения которого являются для него обязательными. Кроме того, руководитель подотчетен учредителю МУП, работодателю и представителю собственника имущества МУП в объемах и порядке, установленными действующим законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Наблюдательный совет призван решить следующие основные задачи: - обеспечение единства МУП как имущественного комплекса; - обеспечение представления органам городской администрации достоверной и своевременной информации о финансово-экономическом состоянии МУГТ; - разработка предложений по совершенствованию системы управления и финансового оздоровления МУГТ, Для реализации указанных задач Совет вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к его исключительной компетенции, таких как: - определение приоритетных направлений деятельности МУП; - утверждение бизнес-плана, сметы расходования прибыли, бюджета МУП и отчетов об их исполнении; - утверждение регламента работы Совета, годовых отчетов и бухгалтерских балансов, положений о филиалах и представительствах предприятия; - определение размера средств, направляемых на оплату труда работников, техническое и социальное развитие; v - принятие решений о заключении сделок в установленном порядке с недвижимым имуществом, находящимся в хозяйственном ведении МУП; - принятие решений о заключении крупных сделок, (в данном случае крупной сделкой признается одна или несколько взаимосвязанных между собой сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения имущества или услуг, рыночная стоимость которых превышает 500-кратный размер минимальной оплаты труда на момент принятия решения о ее заключении, кроме сделок, заключаемых в рамках обычной хозяйственной деятельности); принятие решений о заключении сделок, в которых имеется заинтересованность. Для принятия решения о заключении сделки, в которой имеется заинтересованность, Советом должно быть установлено, что стоимость, которую МУП получит за отчуждаемое имущество или предоставляемые услуги, не ниже рыночной стоимости этого имущества или услуг, либо стоимость приобретения имущества или услуг не превышает рыночной стоимости этого имущества или услуг; - принятие решений о заключении кредитных договоров, получении или выдаче ссуд, займов, выдаче гарантий и поручительств; - решение вопроса о принятии МУП обязательств по векселю; - принятие решений о внесении в установленном порядке имущества МУП в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ; - принятие решений о создании и прекращении деятельности филиалов, представительств, дочерних предприятий и передаче им имущества в установленном порядке; - осуществление контроля за выполнением руководителем решений Совета, принятых в пределах его компетенции; - иные полномочия.
Одними из самых острых и проблемных вопросов деятельности МУП являются их убыточная работа и отсутствие рентабельности. Для изменения ситуации необходимо наличие финансового планирования внутри предприятия и постоянного контроля за расходованием денежных средств. Учитывая, что унитарное предприятие - коммерческая организация, основной целью деятельности которой является извлечение прибыли, бизнес-планирование и бюджетирование - это необходимые составляющие к достижению прибыльной и эффективной работы МУП.77
Типовым уставом к обязанностям руководителя исполнительного органа отнесены разработка бизнес-плана, сметы расходования прибыли, бюджета муниципального унитарного предприятия, а также подготовка отчетов об их исполнении. Все указанные документы подлежат представлению на утверждение Наблюдательного совета.
