Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Бюджетный контроль как механизм управления социально-экономической системой: теоретико-методологические подходы 10
1.1 Роль и функции бюджета в управлении социально-экономической системой на макроуровне. 10
1.2 Теоретико-методологические основы сущности бюджетного контроля. 18
1.3 Основные формы финансового контроля в условиях трансформационной экономики. 31
Глава 2. Бюджетное реформирование как фактор совершенствования контрольных функций в социально-экономической системе 48
2.1 Бюджетные реформы - основное направление совершенствования бюджетного процесса и бюджетного контроля. 48
2.2 Анализ и возможности использования зарубежного опыта в системе организации бюджетного контроля в стране. 63
2.3 Финансовый контроль как фактор повышения эффективности функционирования социально-экономической системы (анализ деятельности органов государственного финансового контроля в бюджетной сфере). 77
Глава 3. Повышение эффективности функционирования социально-экономической системы на основе совершенствования механизма бюджетного контроля 96
3.1 Формирование института аудита эффективности использования государственных финансовых ресурсов. 96
3.2 Мониторинг как метод внутреннего контроля использования средств бюджета, ориентированного на конечный результат . 118
Заключение 129
Список литературы 132
- Теоретико-методологические основы сущности бюджетного контроля.
- Основные формы финансового контроля в условиях трансформационной экономики.
- Анализ и возможности использования зарубежного опыта в системе организации бюджетного контроля в стране.
- Мониторинг как метод внутреннего контроля использования средств бюджета, ориентированного на конечный результат
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Устойчивое и динамичное развитие социально-экономической системы предполагает осуществление перманентного финансового контроля в процессе финансово-хозяйственной деятельности на всех уровнях национальной экономики. Это в свою очередь требует формирования эффективного организационно-финансового механизма, имманентной составной частью, которого является финансовый контроль.
Финансовый контроль, осуществляемый, в процессе функционирования социально-экономической системы, заключается, прежде всего, в успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах хозяйственной системы.
С данной позиции решение задач успешного исполнения бюджета государства напрямую зависит от эффективного функционирования системы управления государственными финансовыми ресурсами и государственного финансового контроля как ее составляющей. Проводимые в стране в последние годы бюджетные реформы меняют основы и порядок функционирования бюджетной системы, отношения между органами власти различных уровней. Это требует обновления бюджетного механизма в целом и механизма бюджетного контроля в частности.
Практический опыт показывает высокую степень зависимости институтов, форм, механизмов и инструментов государственного финансового контроля от общего уровня социально-экономического развития и от принятой модели хозяйствования в стране. Роль бюджета как важнейшего инструмента государственного воздействия на ход экономического и социального развития страны придает государственному финансовому контролю не только финансово-экономическую, но и социально-политическую значимость.
Становится очевидным, что исследование, связанное с раскрытием сущности бюджетного контроля за расходованием финансовых средств государства, а также роли, места и взаимодействия его различных органов, совершенствование контроля за расходованием бюджетных средств в новых рыночных условиях функционирования бюджетной системы являются чрезвычайно актуальными.
В настоящее время проблемы в сфере финансового контроля за исполнением бюджета в России обусловлены: необходимостью определения роли и места контроля в условиях реформируемой бюджетной системы; наличием неоправданного множества контрольных органов с параллельными функциями, дублированием их полномочий; достаточно слабым межведомственным взаимодействием контрольных органов; замедленным процессом совершенствования форм и методов контроля за расходованием бюджетных средств, направленного на своевременное пресечение возможных нарушений; недостаточным научно-методическим обеспечением контрольной деятельности, учитывающим либерализацию экономики и необходимости государственного воздействия на рыночные процессы.
С целью усиления роли превентивной функции контроля за расходованием средств бюджета необходимо разработать такую систему управления ими, при которой оценка целевого характера расходов происходит не только на этапе последующего контроля исполнения, но и при планировании и принятии бюджетов. Поэтому бюджетное планирование должно стать элементом предварительного контроля.
Актуальность дальнейшего совершенствования системы
государственного финансового контроля в бюджетном процессе и повышения его эффективности, несомненная теоретическая и практическая значимость проблемы, и недостаточная степень ее разработанности определили выбор темы диссертационного исследования, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.
Цель диссертационного исследования заключается в научном
обосновании и разработке методических подходов к управлению интегрированной социально-экономической системой на основе формирования организационно-финансового механизма, как составной части государственного финансового контроля.
В соответствии с поставленной целью и содержанием исследования в диссертационной работе сформулированы и решены следующие задачи:
- раскрыта экономическая сущность организационно-финансового механизма
в системе управления сложной социально-экономической системой на
макроуровне;
рассмотрены основные формы финансового контроля как элемента финансового механизма в условиях трансформационной экономики;
проведен анализ контрольных и регулирующих функций в социально-экономической системе и выявлены проблемы, требующие комплексного подхода в их решении;
обоснована возможность использования зарубежного опыта в системе управления социально-экономической системой на основе механизма финансового контроля на макроуровне;
сформулирована необходимость совершенствования контроля в условиях перехода бюджетного процесса на управление результатами путем внедрения новых методов контроля за использованием средств бюджетов;
- выявлены проблемы становления института аудита эффективности
использования государственных финансовых ресурсов и предложены пути
их решения;
- раскрыта сущность мониторинга как метода внутреннего финансового
контроля, ориентированного на развитие социально-экономической системы.
Объектом исследования выступает социально-экономическая система, управляемая на основе организационно-финансового механизма. Организационно-финансовый механизм управления предполагает системный переход от процесса «управления затратами» к процессу «управления результатами».
Предметом исследования являются организационные, правовые и финансово-экономические отношения, возникающие в процессе управления социально-экономической системы.
Степень научной разработанности проблемы. Уровень изученности проблемы характеризуется отражением ее фундаментальных аспектов в трудах таких ученых как И.А. Андреев, И.А. Белобжецкий, Н.Г. Белуха, Э.А. Вознесенский, B.C. Артамонов, Ю.А. Данилевский, В.А. Евдокимов, М.В. Романовский, В.М. Родионова, А.Д. Соменков, В.И. Шлейников, СО. Шохин, С.А. Иванов, И.Г. Сергеева, И.И. Дрогомирецкий, Л.В. Ачба, Б.Б. Коваленко, С.Н.Рябухиным, СВ. Степашиным, А.В. Улюкаевым и другими авторами.
Учитывая имеющиеся фундаментальные труды по данной проблеме необходимо отметить, явную недостаточность исследований, связанных с управлением социально-экономической системы на основе использования новых подходов и методов бюджетного контроля. Поэтому актуальными остаются теоретические, методологические и методические проблемы использования потенциала контрольной функции государства в современных социально-экономических условиях развития России. Изменения, происходящие в бюджетном процессе, требуют исследования и решения насущных вопросов теории и методологии бюджетного контроля.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической базой исследования являются положения экономической теории, теории систем, теории государственных финансов, труды российских и зарубежных ученых в области финансового контроля. Необходимая для научной работы глубина исследования и достоверность выводов достигаются за счет использования принципов диалектической и формальной логики, основными из которых являются объективность рассмотрения, всесторонность, поиск противоречий, принцип историзма, а также применения методов экономического анализа и синтеза; приемов индуктивного и дедуктивного изучения; графической интерпретации.
Эмпирической и информационной базой исследования послужили материалы Всероссийских совещаний контрольных органов Российской Федерации и научно-практических конференций, нормативные, справочные данные и методические материалы Счетной палаты Российской Федерации, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, результаты исследований, экспертные разработки и оценки российских ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печати; официальные статистические и аналитические материалы, а также документы первичной отчетности органов государственного бюджетного контроля. Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили законодательные и нормативные документы Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы Министерства финансов Российской Федерации, другие нормативно-правовые акты.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
1. Уточнена и обоснована экономическая сущность организационно-
финансового механизма в управлении хозяйственной системой на
макроуровне. При этом организационно-финансовый механизм управления
социально-экономической системой предполагает системный переход от
процесса «управления затратами» к процессу «управления результатами».
На основе проведенного системного анализа экономической категории бюджет обоснованы и сформулированы, помимо известных основных функций, дополнительные к которым относятся (регулирующая, экономическая, социальная, политическая, информационная).
Определены место и роль государственных контролирующих структур в управлении социально-экономической системой на основе бюджетного контроля, предложена их классификация в зависимости от проверяемого субъекта в отличие от существующей - применительно к органам власти и обоснована необходимость более четкого разделения
полномочий и функциональных обязанностей внешних и внутренних органов бюджетного контроля.
4. Проведен анализ деятельности органов государственного контроля и
на этой основе расширено представление об организационно-финансовом
механизме, и в частности финансового контроля как действенного фактора
повышения эффективности функционирования макроэкономической
системы в условиях формирования рыночных отношений и нестабильности
внешней среды.
Обоснована необходимость использования системы аудита использования финансовых ресурсов и разработки унифицированных критериев эффективности при его проведении, к числу которых следует отнести: законность; целевой характер; достоверность; нормативность; целесообразность; результативность.
Разработана модель использования мониторинга как метода внутреннего финансового контроля, ориентированного на развитие социально-экономической системы. Мониторинг результативности в целом позволяет повысить результативность деятельности администраторов бюджетных средств, в частности, по предоставлению услуг и исполнению программ экономического и социального развития.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в разработке научно-методического аппарата управления социально-экономическими системами на основе совершенствования организационно-финансового механизма в условиях трансформационной экономики.
Практическая значимость основных результатов исследования заключается в возможности: использования предложенного организационног финансового механизма управления сложными социально-экономическими системами на всех иерархических уровнях; формирования и совершенствования законодательной и нормативной правовой базы в области осуществления финансового контроля на всех уровнях управления бюджетными ресурсами в целях повышения эффективности
функционирования национальной экономики.
Достоверность и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций подтверждена: применением в качестве теоретической и методологической основы диссертации фундаментальных работ отечественных и зарубежных ученых по проблемам управления социально-экономическими системами; корректным использованием апробированных экономико-математических методов исследования операций и процессов; положительными результатами применения в учебном процессе.
Внедрение и апробация результатов исследования. Основные теоретические и методические положения диссертации докладывались и получили положительную оценку на научных конференциях. Предложенная методика прошла апробацию на предприятиях Северо-Западного федерального округа РФ. Основные положения диссертации отражены в научных публикациях автора.
Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в 4 публикациях общим объемом 1 печатный лист.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Теоретико-методологические основы сущности бюджетного контроля.
Государственный финансовый контроль - необходимый инструмент управления страной. Без здоровой и эффективной системы государственных финансов нельзя достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере, а создание такой системы невозможно без организации государственного финансового контроля и его основной составляющей - бюджетного контроля.
Для раскрытия сущности бюджетного контроля необходимо определить его место в системе понятий «контроль» - «финансовый контроль» -«государственный финансовый контроль».
Анализ экономической литературы свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Чаще всего контроль определяется как проверка, наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п., как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.
Контроль касается действий, осуществляемых независимо от контроля. Вместе с тем контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица. Это означает, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в соответствующие органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных органов власти.
Специалисты по теории управления дают такие определения контроля: 1) контроль как деятельность органов управления, 2) контроль как завершающая стадия процесса управления, 3) контроль как неотъемлемая составляющая часть процесса принятия и реализации управленческих решений. Каждая из представленных трактовок отражает только одну грань рассматриваемого явления, что с научной точки зрения не может являться полным определением. Давая определение понятию «контроль», нельзя не учитывать механизм обратных связей. С помощью контроля управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и в зависимости от результатов деятельности принимает управленческие решения. Сказанное позволяет определить контроль как систему взаимосвязанных мероприятий органов управления, включающую получение необходимой информации, ее анализ и оценку с целью своевременного реагирования на выявленные отклонения от установленных правил и норм, необходимого для корректировки дальнейшей деятельности. При исследовании проблемы контроля нужно исходить из того, что нет контроля вообще, а есть контроль конкретного содержания и формы, осуществляемый в различных сферах деятельности, в том числе административный, технический, хозяйственный, финансовый, экономический, экологический и другие специализированные виды контроля Поскольку финансовая деятельность государства представляет собой одну из сфер государственного управления, то она опирается на общие принципы государственного управления с учетом некоторых особенностей. Финансовый контроль, будучи одним из звеньев управления, так же имеет определенную специфику, которая отличает его от других видов контроля. Финансовый контроль - это контроль за состоянием финансовых ресурсов и потоков в финансовой системе. В экономической литературе существуют различные толкования финансового контроля. Во-первых, следует отметить, что одни авторы рассматривают финансовый контроль в целом и государственный финансовый контроль как его составляющую и отдельно - финансово-экономический контроль, а другие - только государственный финансовый контроль. Во-вторых, одни ученые, предлагают рассматривать финансовый контроль как вид деятельности, другие - как процесс, а третьи как органы, осуществляющие контроль. В-третьих, некоторые авторы объединяют в единое целое разные сферы контроля. Из всего многообразия определений финансового контроля следует отметить, что раскрывает его сущность только те, которые основываются на сущности финансов и раскрывают механизм финансового контроля как совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации. Но в тоже время, определения финансового контроля, в основу которых положена деятельность государственных и общественных органов, также раскрывают суть, но с другой стороны. СО. Шохин1 считает, что «финансовый контроль в соответствии с финансовым правом - это система институтов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране собственности, правильному эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающая вскрыть нарушения финансовой дисциплины. Назначение финансового контроля - содействие успешной реализации финансовой политики, эффективному использованию финансовых ресурсов государства». Кроме того, «финансовый контроль может быть представлен в виде совокупности действий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением определенных форм и методов его организации». По мнению Леонтьева В. Е. и Радковской Н. П., «финансовый контроль - это деятельность общегосударственного органа управления экономикой в лице законодательных и исполнительных органов власти всех уровней и специально созданных учреждений, состоящая в проверке обоснованности процессов движения совокупного общественного продукта по формированию и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов и средств». Недостаток данного определения заключается в том, что авторы относят финансовый контроль к деятельности общегосударственных и специально созданных органов, но финансовый контроль может осуществляться органами и структурами, создание которых не предполагает контрольную деятельность. Так, внутри хозяйствующих субъектов контроль может осуществляться и руководящим составом, и бухгалтерией в процессе основной деятельности. По их мнению, финансовый контроль состоит из двух частей - а) надзора и б) контроля за соблюдением экономического и финансового законодательства хозяйствующими субъектами в процессе формирования и использования денежных фондов и средств, оценки эффективности финансово-хозяйственных операций и обоснование целесообразности произведенных затрат и расходов.
«Финансовый надзор представляет собой самостоятельную сферу контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов с целью соблюдения законодательства в области лицензирования, квотирования и других ограничений или разрешений при совершении финансовых и денежных операций. Он предполагает выполнение надзорной функции органами управления в части соблюдения законодательно установленных правил, норм и нормативов». С таким определением трудно согласиться, поскольку задачами финансового контроля также является проверка соблюдения законодательно установленных правил, норм и нормативов.
Основные формы финансового контроля в условиях трансформационной экономики.
Единая система государственного финансового контроля предполагает, что она основана на единых принципах, строится по единым правилам, базируется на единых законодательных нормах и имеет общие основные процедуры осуществления контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности. Такая система должна объединять в одно целое внешний и внутренний государственный финансовый контроль.
Сегодня нет единого подхода к определению понятий "внешний государственный финансовый контроль" и "внутренний государственный финансовый контроль". Это разночтение вызывает неувязки в деятельности контрольных органов и препятствует разработке концепции и закона о государственном финансовом контроле как единой контрольной системе, отвечающей современным требованиям управления финансовыми потоками государства.
В последние несколько лет в экономической литературе активно обсуждается вопрос о разграничении органов, которые должны осуществлять внутренний или внешний контроль, и об их функциях. Обычно к внешнему относят тот контроль, который осуществляют специальные, вышестоящие по отношению к проверяемому объекту или независимые от него органы, а к внутреннему - контроль, проводимый в пределах одной организации или отрасли, силами ведомств и их структурных подразделений. При этом доминирующей является точка зрения, согласно которой главным средством обеспечения порядка в финансово-бюджетной сфере является внешний финансовый контроль.
Классическим примером внешнего контроля в России считается контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации. Деятельность контрольно-ревизионных подразделений министерств и других органов исполнительной власти в отношении подчиненных этим органам организаций, предприятий, учреждений рассматривается как типичный пример внутреннего финансового контроля. Бюджетная реформа и реформирование органов исполнительной власти требуют уточнения существующих точек зрения на этот вопрос.
Отправные позиции по разграничению государственного финансового контроля на внутренний и внешний содержит Лимская декларация. В ней указывается, что рациональное использование государственных средств является важным условием для правильного управления государственными финансами и для действенности принятых соответствующими учреждениями решений. Для достижения данной цели необходимо создать в каждом государстве высший орган финансового контроля, чья независимость закреплена в законодательном порядке. В статье 3 дается характеристика понятий служб внутреннего и внешнего контроля. Службы внутреннего контроля создаются внутри отдельных ведомств и организаций, внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функциональной и организационно независимой внутри соответствующей организационной структуры.
Высший контрольный орган является внешним органом контроля. Внешние контрольные службы не являются частью организационной структуры проверяемых учреждений. В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутриведомственного контроля. Если внутриведомственный контроль признан эффективным, то необходимо предпринять усилия, не ущемляя право высшего контрольного органа на проведение всеохватывающей проверки, для того чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между органами внутриведомственного контроля и высшим контрольным органом.
Высший контрольный орган всегда является органом внешнего контроля. При этом если ведомственные контрольные органы не являются частью организационной структуры проверяемых учреждений, то их можно также отнести к внешним контрольным органам.
По мнению Рябухина С.Н ""государственность" финансового контроля не противоречит принципу его независимости (естественно, относительной). Независимость контроля связана, прежде всего, с его независимостью от контролируемых объектов, она обеспечивается во всех странах, где реализуются функции контроля. Что же касается абсолютной независимости финансового контроля, то обеспечить ее достаточно трудно, потому что контролируется не какая-либо отдельная часть административного аппарата, а вся финансово-хозяйственная деятельность органов управления в целом. Финансовый контроль, организованный даже в отдельное административное ведомство, формально независимый от других частей государственного управления, находится, однако, в зависимости от политики управления в целом, так как оставляет часть своих функций власти и не может не руководствоваться ее общей политикой".
На наш взгляд, наиболее удачной с этой точки зрения является характеристика видов контроля, когда "внешним называют контроль, который осуществляют специальные, вышестоящие по отношению к проверяемому объекту или независимые от него органы финансового контроля. Под внутренним контролем понимают контроль в пределах одной организации или отрасли, ведомства силами их структурных подразделений и штатных сотрудников". Это особенно актуально в связи с тем, что в стране создана новая структура контролирующих организаций исполнительных органов власти.
Отдельные авторы, наряду с понятиями внешнего и внутреннего контроля употребляют понятия надведомственный и ведомственный контроль. Такая трактовка финансового контроля дает более широкие возможности по разграничению органов контроля на внутренние и внешние.3 Деление на внешний и внутренний контроль в России в целом отвечает международной методологии. По мнению В.В. Бурцева, по характеру связи контролирующей и контролируемой организации государственный финансовый контроль может быть внешним и внутренним: "внешний контроль - это контроль внешней по отношению к данному органу власти (государственной организации) или не входящей в его оргструктуру государственной организации, а внутренний контроль - это контроль со стороны подразделения (например, бухгалтерской службы, контрольно-ревизионного отдела и т.п.) входящего в оргструктуру данного органа власти (организации) или же со стороны подразделения вышестоящей (по отношению к контролируемой) организации".
В.М. Родионова и В.И. Шлейников в составе видов бюджетно-финансового контроля выделяют административный контроль (внутренний контроль исполнительной власти за эффективностью деятельности подведомственных структур) и парламентский или независимый контроль (внешний контроль, организуемый органами законодательной власти, в том числе для контроля за деятельностью органов исполнительной власти).5 Данное положение, на наш взгляд, удачно характеризует специфику видов контроля, подчеркивает двойственное назначение внешнего контроля и отражает тот факт, что внешний контроль может осуществляться не только парламентским, но и независимым органом, т.е. орган внешнего контроля может быть образован и исполнительной властью, который будет являться независимым по отношению к главным распорядителям бюджетных средств. Но нужно иметь в виду, что практика часто опережает научные споры.
Анализ и возможности использования зарубежного опыта в системе организации бюджетного контроля в стране.
Для более детального изучения предпосылок новой организации бюджетного контроля, а также для выработки рекомендаций по повышению эффективности контроля в России полезно проанализировать опыт бюджетного контроля в развитых зарубежных странах и возможности его адаптирования к реалиям российской организации бюджетного контроля.
Изучение зарубежного опыта бюджетного контроля упрощается в связи с тем, что существуют международные организации высших органов государственного финансового контроля, куда вошла и Россия. В 1995 году Счетная палата Российской Федерации вступила в Международную организацию высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейскую организацию высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ). В 1996 году палата стала членом Азиатской организации высших органов финансового контроля (АЗОСАИ), в 1999 году - членом Международного Консорциума по государственному финансовому управлению и активно участвует в деятельности этих международных объединений. В рамках межрегионального сотрудничества осуществляется взаимодействие с Организацией высших органов финансового контроля стран Латинской Америки и Карибского региона (ОЛАСЕФС).1
Основополагающим документом в международной практике финансового контроля является "Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля", которая принята в октябре 1977 года в Лиме на IX конгрессе ИНТОСАИ. В Декларации обобщен опыт государственных органов финансового контроля различных стран с учетом разнообразия систем управления, специфики финансово-экономической организации хозяйственной деятельности и практики контроля.
Хотя Декларация с точки зрения права не имеет обязательного характера, ее нормы признаны эталоном оценки уровня организации финансового контроля и поэтому, как правило, составляют основу сравнительного анализа контроля в условиях различных государственных систем.
Определяя цели финансового контроля, Декларация отмечает, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет ответственность перед обществом. Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, задачей которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений установленных принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии. При этом появляется возможность принятия корректирующих мер, а в необходимых случаях — привлечения виновных к ответственности, получения компенсации за причиненный государству ущерб или проведения мероприятий по предотвращению или сокращению нарушений в будущем.
Независимость высших органов государственного финансового контроля не исключает инициативы исполнительной или законодательной власти по проведению определенных проверок. Однако контрольные органы должны иметь закрепленные в законе права на отклонение подобных предложений и на принятие решений о мероприятиях в рамках ревизионных программ по собственному усмотрению.
Декларация подчеркивает, что целью проверок является определение соответствия финансовой деятельности принятому законодательству, а также правильности, экономической эффективности, целесообразности и рациональности расходования финансовых средств и эти цели должны в равной мере преследоваться высшими органами государственного финансового контроля.
Для обеспечения эффективного финансового контроля необходимо, чтобы контрольным органам были предоставлены широкие контрольные полномочия. В Декларации говорится, что вся финансовая деятельность государства независимо от того, находит это отражение в государственном бюджете или нет, подлежит проверке высших органов государственного финансового контроля. Выведение за рамки бюджета каких-либо средств не должно повлечь освобождения от проверок. Кроме того, контрольные полномочия данных органов должны охватывать и частновладельческую деятельность государства использование государственных средств в частном хозяйстве (например, предприятиями, получающими дотации от государства) и проверку выплат налогов.
Оптимальные принципы организации финансового контроля, закрепленные в декларации, реализуются в реальных условиях деятельности высших органов государственного финансового контроля различных стран. Пример Федеративной Республики Германии (государства, близкого к России по структуре государственного устройства) показывает типичную организацию государственного финансового контроля, осуществляемого высшим органом, в стране с рыночной экономикой. Основным контрольным органом Германии является Федеральная счетная палата.2 Существуют и земельные счетные палаты.
Федеральная счетная палата - независимый орган.3 Она отвечает только перед законом и контролирует: бюджетное финансирование и управление экономикой федерации, ее особые имущества (например, федеральные железные дороги, федеральное ведомство связи) и предприятия; юридические лица федерального уровня в рамках публичного права, включая государственные предприятия; федеральные и земельные организации, если они получают государственные дотации или защищены гарантийными обязательствами федерации; деятельность предприятий с частноправовым статусом, в которых государство имеет долевое участие; прочих юридических лиц при определенных условиях. Финансовый контроль осуществляется палатой не только исходя из принципа правильности ведения счетов, но и по принципу экономической эффективности, рентабельности. Проводится ревизия и отчетных данных об исполнении бюджета, и правильности документов, подтверждающих доходы и расходы, рентабельного и экономного использования средств, анализ возможностей выполнения поставленной задачи более эффективными методами. Положение и место Счетной палаты в системе органов государственной власти определено законами о бюджете и о Федеральной счетной палате. Она является независимым партнером парламента и правительства, помощником обоих высших органов государственной власти. Федеральная счетная палата не имеет исполнительной власти, она убеждает силой своих аргументов. Реализуя ее предложения, парламент, в частности его бюджетная комиссия и соответствующая подкомиссия, заботится о том, чтобы были сделаны необходимые выводы. Эти комиссии после подробного обсуждения предложений Федеральной счетной палаты с участием ее членов более чем в 90% случаев используют данные проверок. Правительственная администрация отвечает за свои неправильные действия в комиссии по ревизии счетов. Как правило, перед этой комиссией отчитываются министры, заместители министров и другие служащие государственного аппарата.
Федеральная счетная палата результаты своих ревизий обобщает в ревизионных сообщениях, которые направляет со своими рекомендациями проверяемому учреждению. В большинстве случаев эти учреждения учитывают ее предложения, поэтому отчеты парламенту отражают лишь незначительную часть результатов работы Палаты.
Мониторинг как метод внутреннего контроля использования средств бюджета, ориентированного на конечный результат
На современном этапе развития бюджетного контроля все шире практикуется, наряду с устоявшимися его методами контролем в виде проверок, ревизий и надзора, новый метод - мониторинг. Подчиненные общей цели соблюдения финансового законодательства экономическими субъектами в процессе формирования и использования бюджетных средств, эти методы имеют и отличительные особенности, дающие основания для их обособления. Мониторинг, осуществляемый в ходе исполнения бюджета, представляет собой непрерывный процесс отслеживания результатов, достигаемых в ходе реализации программ. Основные составляющие этого процесса: непрерывное наблюдение; оценка и прогнозирование; определение показателей, позволяющих выявить проблемы; система сбора, хранения и обработки информации.
Присутствие этих компонентов обеспечивает своевременное предупреждение неблагоприятной ситуации. Мониторинг является частью системы управления, способствующей принятию эффективных и своевременных управленческих решений.
Мониторинг в целом должен рассматриваться в качестве одной из составных частей системы подотчетности, пронизывающей иерархическую структуру учреждений и органов власти. Получив в ходе реформы новые полномочия и обязанности, распорядители бюджетных средств не становятся хозяевами самим себе. Они отчитываются перед руководителями вышестоящих учреждений или ведомств. Каждый иерархический уровень должен получать хорошо подготовленную, сфокусированную и сжатую информацию, отвечающую его индивидуальным потребностям в отслеживании процесса достижения ожидаемых результатов.
Создание устойчивой системы мониторинга и обеспечения подотчетности станет важным фактором повышения эффективности бюджетных расходов и принятия действенных управленческих решений. Важность мониторинга в контрольной деятельности в настоящее время отмечает Степашин СВ.: «необходимо каждый месяц осуществлять мониторинг реализации национальных проектов и крупных целевых программ. В такой работе контрольные органы разного подчинения должны активизировать свое сотрудничество, не дожидаясь создания соответствующей законодательной и нормативной базы».1
Правительство РФ поручило Министерству финансов РФ ежеквартально проводить мониторинг местных бюджетов. Целью является контроль за соответствием организации работы органов местного самоуправления по формированию и исполнению местных бюджетов требованиям, предусмотренным Бюджетным кодексом и законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Министерством финансов издало приказ по проведению мониторинга. Им утвержден порядок проведения мониторинга бюджетного сектора главными распорядителями средств федерального бюджета. Предусмотрены анализ результатов мониторинга бюджетного сектора и подготовка предложений по их учету при формировании проектировок расходов главных распорядителей средств федерального бюджета.
В целях совершенствования процедуры контроля за выполнением субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса предусмотрены следующие направления, подлежащие мониторингу:3 - предельный размер государственного долга субъекта Российской Федерации; - предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации; - максимальное отношение текущих расходов бюджета субъекта Российской Федерации к объему доходов бюджета субъекта Российской Федерации; - предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации; - условия оплаты труда государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации, получающих средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); - предельный объем предоставляемых бюджетных гарантий субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации, получающих средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); - предельный объем предоставляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации бюджетных кредитов юридическим лицам (для субъектов Российской Федерации, получающих средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации);
- иные требования Бюджетного кодекса Российской Федерации Предусматривается значительное количество показателей, позволяющих судить о качестве планирования бюджетов органами местного самоуправления. Мониторинг местных бюджетов позволяет скоординировать деятельность федеральных органов по межбюджетным трансфертам. В Указаниях Минфина о порядке применения бюджетной классификации предусматривается необходимость осуществления администраторами поступлений в бюджет мониторинга, контроля, анализа и прогнозирования поступлений средств из соответствующего доходного источника. Эти и другие мероприятия, проводимые Министерством финансов РФ, свидетельствуют о том, что мониторинг как метод стал прочно входить в систему бюджетного контроля. Это позволяет наладить первичный «заочный» бюджетный контроль в субъектах Федерации Мониторинг региональных и местных финансов намечено осуществлять в трех режимах — стандартном, расширенном и углубленном. Стандартный мониторинг должен охватывать все субъекты Федерации, а также — по мере формирования соответствующей информационной и нормативной базы — муниципальные образования с использованием доступных на федеральном уровне источников информации. Расширенный мониторинг будет осуществляться в отношении субъектов Федерации (включая входящие в их состав муниципальные образования), взявших на себя обязательство предоставлять дополнительную информацию и проходить через процедуры верификации отчетных данных. По мере отладки программы расширенного мониторинга его показатели будут постепенно включаться в состав стандартного мониторинга путем изменения системы отчетности. Углубленный мониторинг охватит субъекты Федерации, специально отобранные по результатам диагностики и обзоров бюджетных расходов. Программа углубленного мониторинга дополняется показателями и процедурами проверки соблюдения условий использования технической и возможной финансовой помощи, а также включает оценку эффективности реализации программ реформирования региональных финансов.
