Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Экологическая функция государства и права ...13
1. Понятие и общая характеристика экологической функции государства и права 13
2. Субъект и объект экологической функции государства и права 35
3. Правовые формы осуществления экологической функции Российского государства 46
ГЛАВА 2. Система государственных органов РФ по рациональному природопользованию и охране окружающей природной среды 58
1. Деятельность законодательных органов в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей природной среды 58
2. Исполнительные органы государственной власти в области рационального природопользования и охраны окружающей природной среды. 66
3. Экологические функции правоохранительных органов 86
ГЛАВА 3. Совершенствование правового обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей природной среды 103
1. Совершенствование экологического законодательства РФ на современном этапе 103
2. Концепция правового регулирования рационального природопользования и охраны окружающей природной среды 116
3. Роль права в экономическом стимулировании рационального природовользования и охраны окружающей природной среды 126
Список используемой литературы 146
- Понятие и общая характеристика экологической функции государства и права
- Деятельность законодательных органов в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей природной среды
- Экологические функции правоохранительных органов
- Совершенствование экологического законодательства РФ на современном этапе
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ непосредственно вытекает из необходимости выхода из экологического кризиса, в котором оказалась не только наша страна, но и все мировое сообщество в целом. В выступлении Председателя Правительства России B.C. Черномырдина на 19-й специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН 23.07.1997 года прозвучало: "Качественных сдвигов в оздоровлении экологии Земли пока не произошло. Сохраняется угроза дальнейшего ухудшения состояния окружающей среды планеты".1
В. Данилов-Данильян заявил, что за пять лет после Рио не улучшилась ни одна глобальная экологическая характеристика (истощение озонового слоя, концентрация парниковых газов в атмосфере, потери лесопокрытых территорий, площадь пустынь и земель, которым угрожает опустынивание, загрязнение Мирового океана и поверхностных вод суши - все показатели возрастают от года в год). Мы идем к Земле, с которой сбриты леса, с отравленным океаном, помоями вместо пресной воды на суше и всеми другими свойствами,
0 которых мы даже не догадывались. На такой Земле человек жить не
сможет, и уйти ему будет некуда, а защититься нечем. Его экономи
ческие и технические возможности станут прирастать все медленнее
по мере разрушения природы, а социальные проблемы будут все бо
лее обостряться}
В этой крайне тяжелой экологической обстановке нужны совершенно более качественные рычаги защиты природы, которые уже не могут просто ограничиваться реформированием экологических государственных органов, а речь должна идти о новых идеях государственности, причем не только в России, но и в мире в целом, созда-
Выступление главы делегации РФ. Председателя Правительства России B.C. Черномырдина на 19-ой специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН. / Зелёный .шф. 1997. № 16. - с. 2
Зелёный мир, -1997. № 16. - с. 2
ниєм новой модели государства, уже не просто правового, но и экологически устойчивого. Все основные функции государства должны быть экологизированы, а сама экологическая функция наполниться качественно новым содержанием и превратиться из декларированной в действующую функцию. Это тем более актуально, что в России утверждена Указом Президента РФ от 01.04.1996 года Концепция перехода РФ к устойчивому развитию, которая по своей сути должна иметь стратегическое значение для развития нашего общества и государства. К сожалению, данные моменты до настоящего времени игнорируются нашими отечественными чиновниками. Правительство России не имеет стратегической концепции проводимых реформ, как в сфере экономики, так и в экологии. В области управления рационального природопользования и охраной окружающей среды происходит нередко непонятное реформирование органов охраны природы. Не в полной мере используется такой важный механизм, как правовое стимулирование рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, каждый год понижается финансирование раздела "Охрана окружающей среды" в 1995 году - 0,6%, а в 1997 году уже 0,4% от расходной части бюджета. В современный период необходимо радикально усовершенствовать систему государственных органов по рациональному природопользованию и охране окружающей природной среды, обеспечить принятие не только новых, но и качественных экологических законов, обеспечить научный подход в законотворчестве, что невозможно без концепции правового регулирования в этой сфере, совершенствовать иные организационно-правовые формы деятельности государства с учетом нового периода, к которому должна перейти наша страна.
Исследование данных направлений в деятельности государства и определило актуальность настоящего диссертационного исследования.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ. Цель диссертационного исследования является изучение и познание содержания государственно-правового обеспечения в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды и предпринята попытка исследовать отношения, складывающиеся в этой сфере в новых условиях экологического кризиса, перехода России на путь устойчивого развития и определить пути совершенствования государственно-правового обеспечения. В соответствии с этой целью диссертант ставит перед собой следующие задачи:
1) переосмыслить традиционное учение об экологической
функции государства и права и раскрыть их содержание;
выработать определения понятий экологической функции государства и экологической функции права;
определить субъекты и объекты экологической функции государства и экологической функции права;
раскрыть правовые формы осуществления экологической функции Российского государства;
обозначить тенденции развития исследуемых функций и их роль в прошлом этапе государственности и в будущем;
проанализировать состояние государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти при выполнении ими экологических функций и выработать рекомендации по совершенствованию данной деятельности;
разработать и обосновать предложения, направленные на повышение эффективности работы государственных органов по рациональному природопользованию и охране окружающей среды;
проанализировать экологическое законодательство, обозначить пути его совершенствования, а также выработать основные направления в концепции правового регулирования в данной сфере;
*>
9) исследовать экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды, выработать в этой сфере новые правовые стимулы и внедрение рентного налогообложения, а также направление деятельности по применению стимулов предприятий и банков.
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИССЛЕДОВАНИЯ. Методологической основой исследования является учение о взаимодействии общества и природы, о правовом регулировании как важнейшем инструменте координирования общественной жизни, в том числе в области обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, сопоставляя их друг с другом, отыскивает связи между частным и общим.
Из частно-научных методов используется социологический, с помощью которого автор анализирует состояние правовой действительности в сфере экологии, предлагает рекомендации по совершенствованию правовой базы. Кроме данных методов, широко используются системный, статистический методы.
В диссертации автор опирался на общетеоретические положения, изложенные в трудах по общей теории права, экологическому, государственному, административному праву, работы по философии, экономике. Использованы материалы зарубежного опыта по рациональному природопользованию и охране окружающей среды, материалы практической деятельности природоохранных органов России, материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические данные. Изучались материалы территориальных органов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды Архангельской, Смоленской, Новосибирской, Оренбургской, Липецкой областей.
Содержательная сторона многих проблем, анализируемых в диссертации, рассматривались в работах таких авторов как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.А. Бачило, А.И. Бобылев,
С.А. Боголюбов, M.M. Бринчук, А.Б. Венгеров, В.Ф. Волович, А.К. Голиченков, В.В. Данилов-Данильян, О.В. Даниленко, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеев, А.А. Забелышенский, В.А. Коптюг, В.М. Корельский, О.М. Козырь, Ю.М. Козлов, А.И. Казанник, О.С. Колбасов, С.Н. Кравченко, В.В. Лазарев, В.В. Петров, В.Д. Перевалов, СВ. Прокоп-чина, Ф.М. Раянов, Ю.А. Тихомиров, А.С. Тимошенко, А.Д. Урсул, В.Н. Яковлев и другие.
Многие суждения автора основаны на информации из периодической печати, научных семинаров и конференций, его собственной практики в данной области.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ состоит в том, что представляет собой специальное исследование эколого-теоретических проблем, характеризующиеся научной актуальностью и практической значимостью, обобщенных в рамках единой самостоятельной работы. Проведено исследование круга проблем, относящиеся к государственно-правовому обеспечению рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, что позволяет сделать ряд теоретических и практических выводов, значение которых может оказаться полезным при переходе нашей страны к новому этапу государственности, которое в последнее время связывается с экологической безопасностью и устойчивым развитием. На основе сравнительно-правового исследования выявлено состояние Российского законодательства в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды, определены тенденции его развития и выработаны рекомендации по его совершенствованию. В диссертации обобщена и проанализирована экологическая деятельность законодательных, исполнительных, правоохранительных и природоохранительных органов с учетом их последнего реформирования. Результатом проведенного исследования явилась работа, в которой автор попытался проанализировать имею-
щую в научной литературе дискуссионные вопросы по экологической функции государства и экологической функции права и на этой основе дает свои собственные определения данных понятий. Кроме того обоснована необходимость принятия концепции правового регу-
" лирования в области рационального природопользования и охраны
окружающей природной среды. Обосновывается необходимость разработки новых экономических мер стимулирования в данной сфере, проведен анализ применения мер уголовной и гражданско-правовой ответственности.
* НА ЗАЩИТУ ВЫНОСЯТСЯ, с учетом изложенного выше,
$ следующие основные положения:
1. Предлагаются новые определения в понятийный аппарат
государственно-правового обеспечения рационального природо
пользования и охраны окружающей природной среды, в частности
^ обосновывается новое определение экологической функции государ-
ства, которое основывается прежде всего на классическом и теоретическом понятии "функция", а также с учётом специфики современной экологической ситуации в мире и в России. Предлагается определение
Ф экологической функции права, которая отражает необходимость в
обязательном правовом регулировании общественных отношений с сфере взаимодействия общества и природы. Автор предлагает новые определения: экологической безопасности и экологической функции правоохранительных органов.
2. Вывод о роли экологической функции в становлении и раз
витии государственности. Наличие определённых климатических,
экологических особенностей оказало влияние на появление первых
государств, да и в настоящее время именно экологический фактор
Ш станет решающим в становлении нового витка государственности и
повлечёт необходимость превращения государства не просто в правовое, а в экологически устойчивое.
'+
Предложение о более точных терминах, используемых в ст. ст. 42 и 58 Конституции Российской Федерации, а также о более полных и развернутых формулировках экологических статей Конституции. Автор предлагает с учетом последних зарубежных конституций, дать широкое трактование принципов охраны окружающей природной среды, определить права и обязанности государственных органов и граждан.
Вывод о необходимости изменений в структуре органов исполнительной власти. Предлагается преобразовать Государственный комитет по окружающей среде в министерство, в целях обеспечения государственной политики в области сохранения природы и рационального природопользования, т.к. часть природопользователей представлены на уровне министерств и этот госкомитет оказывается в системе управления иерархически подчинённым интересам этих министерств. В субъектах Российской Федерации провести разделение органов управления в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды на Министерство (комитет) природных ресурсов и Министерство (комитет) экологического надзора. Автор обосновывает данный вывод, предлагает компетенцию этих органов и их место в системе органов исполнительной власти.
5. Рекомендации о совершенствовании экологической функ
ции правоохранительных органов. Предлагается создать в структуре
Генеральной прокуратуры РФ Главную природоохранную прокурату
ру во главе с Главным природоохранным прокурором, переподчинив
ему напрямую все природоохранные прокуратуры, что позволит соз
дать стройную и независимую систему органов прокурорского надзо
ра в сфере экологии. Необходимо ввести в Закон "Об охране окру
жающей природной среды специальную статью о прокурорском над
зоре за исполнением экологического законодательства и экологиче
ских требований иного (экологизированного) законодательства РФ.
Предложена развёрнутая редакция этой статьи.
Рекомендации о совершенствовании уже принятых в последние четыре года экологических законов, в том числе в Закон "Об охране окружающей природной среды" предлагаются следующие дополнения: в преамбуле следует чётко обозначить понятийный аппарат, что вызывает множество разночтений; ввести раздел "Потребление природных ресурсов, сырьевых материалов", т.к. природные ресурсы должны потребляться на минимальном уровне; включить нормы об ограничении прав собственности на природные ресурсы, если он использует их в ущерб экологии; предусмотреть раздел, регламентирующий порядок приватизации предприятий с учётом экологической опасности объекта.
Предлагает внести новую статью в Уголовный кодекс Российской Федерации, т.к. в июне 1998 года был принят закон "Об отходах производства и потребления", где впервые была закреплена норма (ст. 17), что ввоз отходов на территорию России в целях их захоронения и обезвреживания запрещается. Автор предлагает в связи с этим установить уголовную ответственность за данное деяние, включив в Уголовный кодекс РФ новую статью: "Нарушение запрета на ввоз отходов на территорию Российской Федерации". Состав данного преступления предлагается сделать формальным.
8. Вывод о необходимости разработки и принятия Концеп
ции правового регулирования в сфере рационального природополь
зования и охраны окружающей природной среды. В нем, по мнению
автора должно быть пять разделов: о развитии экологического зако
нодательства; экологизации иного законодательства; соотношение
федерального экологического законодательства и субъектов Федера
ции; развитие экологического права в условиях рыночной экономики;
совершенствование управления природопользованием и охраной ок
ружающей среды; принципы создания и исполнения экологических
целевых программ.
9. Предложение об усилении роли правового стимулирования рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, рекомендуется осуществлять построение налоговой системы с учетом экологического фактора, в том числе льготного налогообложения; участие коммерческих банков в сфере стимулирования экологически ориентированной предпринимательской деятельности, прелагается сформировать рынок экологических услуг; создать системы оценки отдельных природных ресурсов; внедрить долгосрочные экологические программы; разработать новые модели сотрудничества между государством и отраслями промышленности в сфере экологии, разработать общую федеральную методику определения размеров ущерба окружающей природной среде, а также частные методики каждого региона Российской Федерации, с учетом их особенностей.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут способствовать повышению эффективности государственно-правовой деятельности рационального природопользования и охраны окружающей среды; создать определенную теоретическую базу для дальнейших научных разработок проблемы, а также могут быть использованы для совершенствования законодательства, управления природопользованием, а также в учебном процессе при изучении курсов "Экологическое право", "Теория государства и права", "Проблемы теории государства и права", Административное право", "Конституционное право России", в экологической правовой пропаганде.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Диссертация подготовлена на кафедре "Экологического и земельного права" юридического факультета Оренбургского государственного универ-
ситета, где работа была обсуждена и одобрена. Определенные положения диссертационного исследования были положены в основу докладов, сделанных автором на научных и научно-практических конференциях: а) научно-теоретической конференции (Московская государственная юридическая академия, г. Оренбург, 1996 г.), б) Всероссийской научно-практической конференции (Оренбургский государственный университет, 1997 г.), в) Международной научно-практической конференции (Оренбургский государственный университет, Оренбург, 1998 г.).
Имеющийся в диссертации материал был использован в лекционных курсах по экологическому праву, теории государства и права, специальному курсу по государственно-правовому обеспечению охраны окружающей природной среды и рациональному природопользованию для студентов юридического факультета в Оренбургском государственном университете. Тема данного диссертационного исследования является частью факультетской научно-исследовательской темы "Правовое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды в Оренбургской области".
СТРУКТУРА РАБОТЫ. Диссертация состоит из введения, трех глав, раскрывающих тему исследования и списка использованной литературы.
Понятие и общая характеристика экологической функции государства и права
В настоящее время всеми основными экологами-правоведами используется наименование "экологическая функция", однако еще до недавнего времени это наименование вызывало в специальной литературе различные суждения и поэтому следует остановиться на этом понятии, которое претерпело множество терминологических изменений в своём наименовании.
В 60-е годы появилось наименование "природоохранительная функция", но этом наименование функции сковывают деятельность государства только лишь в рамках природоохранительных мероприятий. Накопление полезной информации в процессе поиска оптимального варианта повлияло на формирование наименования исследуемой функции как "охрана окружающей среды" или "рационального природопользования", что более реально отражало сущность данной государственной деятельности. Вместе с тем, верно и то, что такой подход к проблеме таит в себе немалые трудности, связанные может быть с несколько искусственным разделением единого направления деятельности государства на охрану и рациональное использование. На этой почве возникло новое наименование функции "охрана окружающей среды и рационального использования природных ресурсов". Однако такое не очень оптимальное название не могло удовлетворить юристов, и когда экологическая ситуация в мире изменилась, это потребовало от общества качественно нового экологического мышления, которое невозможно было бы выработать с позиций старых понятий и представлений. В мире все чаще стали использовать понятие "экология".
Термин "экология" - (от греческих слов "ойкос" - дом, жилище, родина и "логос" наука)1 впервые прозвучало в 1866 году в книге выдающегося немецкого биолога-эволюциониста Эрнеста Геккеля "Всеобщая морфология". Более 100 лет это понятие оставалось в рамках только биологической науки. Между тем стало очевидным то обстоятельство, что обнаруженные в биологии закономерности носят универсальный характер, всеобщий. Поэтому в начале 70-х годов это слово приобретает более широкий смысл. И в настоящее время мы говорим об экологизации науки, политики, экономики, культуры и воспитания.
Таким образом, процесс выработки основ нового содержания понятия "экология" проходил в обстановке весьма оживленной теоретической дискуссии в философии, социологии, биологии. Она сосредоточена на выяснении довольно широкого круга научно-методологических проблем - от причин возникновения до различных путей ее решения.
Юридическая наука с теоретическим отражением специфика современной трактовки понятия "экология" несколько запоздала. В 1976 году вышла в свет монография О.С. Колбасова "Экология: политика-право", где данное понятие исследуется автором для характеристики содержания науки экологии, как совокупности всех проблем взаимодействия общества и природы, взятых в их научном отражении.2 Кол-басов отмечал, что к тому времени сознание юристов не было подготовлено к восприятию нового значения понятия "экология". Но, когда слово "экология", по выражению А.В. Яблокова, стало уже стилем мышления, единственно возможным образом жизни человека," юри дическая наука уже не могла обходить данное понятие, и его всё чаще стали применять в теории государства и права. Так В.В. Петров уже в 1988 году говорит об экологической функции государства и права,1 А.А. Забелышенский раскрывает сущность и содержание аналогичной функции государства и права в 1984 году.2 Это означало терминологическое признание названия данной функции, которое сочетает в себе два направления: охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Однако невозможно дать всестороннее и полное определение понятия "экологическая функция" не исследовав хотя бы вкратце, сначала такую категорию как "функция", которое является - многозначным понятием и в различных науках имеет различное значение. В философии нет единого определения категории "функция". Обычно под ней понимается внешнее значение свойств какого-либо объекта в данной системе отношений,1 "функция" рассматривается как способ поведения, присущий какому-либо объекту.4
Более компактнее эту мысль выразил В.П. Афанасьев, который под "функцией" понимает целенаправленную, активную деятельность системы. Развивая эти положения, В.Д. Перевалов отмечает: "функционировать - значит действовать, так как функция есть проявление жизнедеятельности любого объекта, отражение всеобщего движения в природе как способа существования материи".3
Аналогичное понимание "функции" дается в большинстве словарных и энциклопедических изданий.6 В юридической науке понятие функция" получило широкое распространение, так как это дает возможность научно очертить содержание деятельности государства, его механизм и служит целям совершенствования организационной структуры государства для качественного осуществления государственного управления. Так, авторы учебника "Теория государства и права" Ко-рельский В.М. и Перевалов В.Д., под функцией государства, понимают основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.1 В этом определении, как и в определении Хропанюка В.Н., который обозначает функции государства, как основные направления его деятельности, в которых выражается сущность и социальное назначение государственного управления обществом,2 необходимо положительно оценить ключевые слова этих определений, что функции - это "основные направления". Явный недостаток - фраза о "государственном управлении обществом", а также авторы не раскрывают какие конкретные цели и задачи стоят перед государством.
Деятельность законодательных органов в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей природной среды
Бринчук М.М., сравнивая наше экологическое законодательство с положением дел в законодательстве экономически высокоразвитых зарубежных государств, говорит, что "...в 60-70-е годы состояние ок ружающей среды в США, Японии, Германии оценивалось как кризис ное. Осознав серьезность экологических проблем и особенно эконо мические, социальные и экологические последствия дальнейшей де градации окружающей среды, в этих государствах в короткое время был создан массив законодательных актов, как мы могли бы назвать, нового поколения. Этот массив включает примерно 20 законов. С тех пор по мере необходимости оно развивается и совершенствуется... в России... называются проекты тех законов, которые были приняты, к примеру, в Соединенных Штатах в 1969 и 1976 г.г. Арифметика про ста: по скромным подсчётам мы отстаем от США и других государств на 20-25 лет".1 Однако сейчас можно говорить, что катастрофическое ныне состояние окружающей среды в значительной степени явилось результатом бездействия государственных органов, в том числе зако W- нодательных. Бездействие парламента особенно пагубно, так как очень много времени уделяется не созданию законов, а политической борьбе с участием всех без исключения основных фракций. Перед органами законодательной власти должны быть поставлены три основные взаимосвязанные задачи. Первая касается создания в целом законодательных основ обеспечения охраны окружающей природной среды в России. Вторая задача состоит в том, чтобы в законодательстве, не только природоохранительном, но и в гражданском, уголовном и ином, были закреплены правовые экологические меры, которые в перспективе позволили бы обеспечить восстановление и сохранение благоприятного состояния окружающей среды. Третья задача касается качества принимаемых нормативно-правовых актов и обеспечения их соответствия положениям Конституции РФ и Закона об охране окружающей природной среды. В недавней законодательной практике имеется немало примеров принятия актов, противоречащих Конституции и другим законам.
Следует разрабатывать правовой и организационный механизм обеспечения учета экологических требований в нормотворчестве. Пока таких механизмов нет. Давно ставится вопрос о принятии специального закона о процедуре разработки законопроектов, проектов нормативных правовых актов Президента и Правительства. Необходимым элементом упомянутой процедуры должна стать надлежащая экспертиза проектов. Может быть предложено несколько вариантов проведения экологической экспертизы.
Бринчук М.М. считает, что один из реальных путей организации правовой экспертизы законопроектов связан с деятельностью Высшего экологического совета, созданного при Комитете по экологии Государственной Думы РФ. В структуре Высшего экологического совета должна быть налажена работа секции экологического права, в состав которой входили бы представители Института законодательства и сравнительного правоведения. Института государства и права РАН, юридических факультетов и институтов.
Принимая во внимание остроту экологических проблем в России и необходимость обеспечить соблюдение конституционного права каждого на благоприятное состояние окружающей среды, представляется целесообразным решить в Федеральном Собрании вопрос об обязательном проведении Высшим экологическим советом экспертизы не только чисто экологических законопроектов, но и иных проектов законов, реализация которых связана с охраной окружающей среды. В бывшем Верховном Совете РФ таким образом был решен вопрос относительно проведения в Высшем экономическом совете экспертизы законопроектов в сфере экологии.1
Все это в большой степени относится и к законодательным органам субъектов федерации - парламентам республик, законодательным собраниям краев, областей, округов России, которые недостаточно занимаются правотворческой работой по созданию регионального экологического законодательства.
Хотя в литературе и высказывалось мнение, что в субъектах РФ вообще могут не приниматься законы, так как в соответствии с Конституцией РФ они имеют право (но не обязаны!) осуществлять собственное правовое регулирование.2 Однако здесь возникает противоречие, которое сводится к тому, что законодательные органы субъектов РФ, вообще не будут заниматься правотворчеством в сфере экологии. Субъекты РФ безусловно должны заниматься экологическим законодательством, естественно основываясь на федеральном законодательстве, дополняя и расширяя его.
Экологические функции правоохранительных органов
Правоохранительные органы составляют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи состоят либо в восстановлении нарушенного права, например в области экологических правоотношений, либо в наказании правонарушителя, когда восстановить нарушенное право невозможно, либо в восстановлении нарушенного права и наказания одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти задачи, правоохранительные органы защищают здоровье граждан, окружающую природную среду и природные богатства России.
В законодательстве нет специально сформулированного понятия "правоохранительные органы". Оно сложилось на практике. Его можно встретить в различных документах ненормативного характера. Это понятие применяется как обобщающее для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность осуществления правоохранительной деятельности. Однако мы считаем, что представляется возможным следующее определение: правоохранительные органы - это государственные органы, которые всей своей деятельностью на основе закона, в соответствующих формах и на общедемократических принципах призваны обеспечить законность и правопорядок, защиту прав и свобод граждан, общества и государства, предупреждать и пресекать правонарушения, применять государственное принуждение к лицам, нарушившим законность и правопорядок.
Деятельность правоохранительных органов характеризуется специфическими чертами, реализация которых призвана обеспечить полноту, всесторонность и объективность их выводов и решений. таким чертам, в частности, относятся: начало деятельности правоохранительных органов в каждом случае должно иметь повод; правоохранительные органы осуществляют свою деятельность только на основании закона, а в некоторых случаях - и в определенной процессуальной форме; правоохранительную деятельность могут осуществлять только лица, состоящие на службе в правоохранительных органах, имеющих специальную, чаще всего юридическую подготовку; законные и обоснованные решения, принятые правоохранительными органами, подлежат выполнению любыми должностными лицами и гражданами; все решения правоохранительных органов могут быть обжалованы в установленном законе порядке.1 К правоохранительным органам государства относят органы прокуратуры, внутренних дел, суды Российской Федерации. В литературе понимается под экологической функцией правоохранительных органов деятельность по применению природоохранительного законодательства, выявлению причин экологических правонарушений и разработка мер по их предупреждению и устранению.2 Мы считаем, что на основе нашего определения правоохранительных органов, под их экологической функцией следует понимать деятельность, основанную на законе, в соответствующих формах и общедемократических принципах, по применению экологического законодательства, с целью обеспечения законности и правопорядка в экологической сфере, защиту прав и свобод граждан, предупреждение и пресечение экологических правонарушений, применение государственного принуждения к лицам нарушившим законность и правопорядок.
В рамках этого определения экологическую функцию прокуратуры можно охарактеризовать как деятельность по осуществлению надзора за соблюдением и выполнением законов и подзаконных актов в области охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности общества. Эти функции выполняются на уровне Федерации - Генеральной прокуратурой РФ в лице ее соответствующих отделов и управлений, на уровне республик, краев и областей - республиканская, краевая, областная прокуратура, на уровне города, района - городская, районная прокуратура. Ввиду повышения важности задачи, резкого увеличения числа экологических преступлений и иных правонарушений образована новая организационная форма экологического надзора прокуратуры - районные, межрайонные, бассейновые природоохранные прокуратуры. В 1996 году их было 74.Это специализированная форма прокурорского надзора в области экологии. Используя преимущества специализации, природо-хранные прокуроры более квалифицированно реагируют на экологические правонарушения, добиваются рештьного устранения нарушений законов и привлечения виновных к ответственности. Эти прокуратуры осуществляют функции межрегионального прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства. Систематически и одновременно, по единым методам организуются проверки по всему региону и ставятся вопросы об устранении нарушений законов об охране природы не только на местах, но и перед федеральными органами власти и управления. В масштабах регионов проводятся проверки исполнения природоохранного законодательства при эксплуатации гидроэлектростанций, водохранилищ, предприятий газо и нефтеперерабатывающей промышленности, автомобильного транспорта, водопроводно-канализационного хозяйства, при эксплуатации санаториев, домов отдыха и иных здравниц и т.д. Функции надзора выполняют природоохранные прокуратуры. Ими проводятся проверки и принимаются меры к устранению закона в органах санэпиднадзора, рыбоохраны, лесного хозяйства. Их последовательная и целенаправленная деятельность по осуществлению надзора за исполнением контролирующими органами природоохранного законодательства привели к активизации их деятельности и укреплению законности.
Совершенствование экологического законодательства РФ на современном этапе
Формирование современного экологического законодательства в России будет направлено, прежде всего, на обеспечение всестороннего правового регулирования экологических отношений с учетом экономических, политических и правовых условий жизнедеятельности российского общества.1 На новой законодательной основе можно в перспективе рассчитывать на восстановление благоприятного состояния экологии в нашей стране. Профессор Бринчук М.М. указал, что эта цель может быть достигнута при наличии ряда дополнительных условий: политической воли государства, финансового, организационного, научного и кадрового обеспечения природоохранной деятельности, повышения уровня экологической культуры, воспитания и правосознания/
Российское экологическое законодательство должно прежде всего формироваться на основе принципа законодательного регулирования рационального природопользования и охраны окружающей природной среды. Законы должны составлять основное, преобладающее содержание системы правовых норм, а не указы Президента, пра-вительственные постановления или инструкции ведомств.1 Однако наша практика, характеризовалась именно преобладанием подзакон ных актов.
В последние три года было принято вроде бы и много экологических законов, но это только видимость, так как во-первых, они еще не могут заполнить того громадного вакуума, который образовался в этой сфере за многие десятилетия ничего неделания, а во-вторых, принятые законы, имеют ряд существенных недостатков по качеству, а некоторые уже успели даже устареть или войти в противоречие с Конституцией.
Рассмотрим экологические законы, принятые в 1995-1998 годах. Итак, были приняты: Основы лесного законодательства РФ, которые определили понятие лесного фонда РФ, компетенцию органов в сфере регулирования лесных отношений и т.п.; с 4 февраля 1997 года вступил в силу Лесной кодекс Российской Федерации. В нем были учтены предложения и замечания Президента РФ и результаты работы согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации. К сожалению, сегодня - это один из многих так называемых рамочных законов, а не законов прямого действия, что упрощает процесс законотворчества, но открывает широкое поле деятельности для нормотворчества министерств, ведомств, органов управления регионов, а следовательно не способствует устойчивости.1 Специальный раздел Лесного кодекса устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты лесов, как совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов в окружающей природной среды.2
Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах", в котором определены государственный фонд решения (лицензии)1. Новая редакция этого закона содержит многие положения, учитывающие реформирование экономики. В нем преодолена ориентация на централизованное управление недропользованием, по-новому освещаются вопросы платности, вводятся договорные формы недропользования (лицензирование, концессии, сервисные контракты, соглашения о разделе продукции). Тем не менее, закон вызывает серьезную критику из-за известной ограниченности и неопределенности в отношении сочетания административных и гражданско-правовых средств регулирования недропользования.2
В развитие указанного закона приняты федеральные законы "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы"1 ,который вошел с ним в противоречие, в нем предусмотрено взимание отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы не от объемов добычи полезных ископаемых, а от стоимости реализованной продукции, полученной из добытых полезных ископаемых. Такой порядок не стимулирует рациональное и комплексное освоение месторождений полезных ископаемых и глубину переработки пользователем недр минерального сырья, позволяющие снизить общую экологическую нагрузку от использования минеральных ресурсов на окружающую природную среду.4
Принят и Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции", но, к сожалению, с явными недостатками, так в законе отсутствует развернутая регламентация природоохранных требований, не предусматривается обязательное включение государственных органов охраны природы и горного надзора в число разработчиков условий пользования недрами и подготовки проекта соглашений.
В целом эти принятые законодательные акты, регламентирующие вопросы недропользования, не создали надежную законодательную основу для защиты минеральных ресурсов от нерационального, некомплексного использования, охраны окружающей среды при пользовании недрами, создали предпосылки для хищнической разработки месторождений полезных ископаемых.
Принятый Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"2,закрепил систему особо охраняемых природных территорий, детализировал режим их использования и охраны генофонда, порядок организации и управления, меры ответственности. В частности, в ст. 34 раздела 9 изложены права государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков. Законодательство отнесло к особо охраняемым природным объектам и территориям природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты. Так, Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"3 определяет принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Однако в этих последних двух законах не установлен режим недропользования на их территориях.
