Содержание к диссертации
Введение
Глава I Экономический механизм охраны окружающей среды: понятие, структура, система правового обеспечения с. 11-122
1.1 Понятие экономического механизма охраны окружающей среды в законодательстве и доктрине экологического права с. 12-40
1.2 Структура экономического механизма охраны окружающей среды с. 40-85
1.3 Экономическое регулирование в системе методов регулирования экологических отношений с. 86-103
1.4 Система правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды с 104-122
Глава II. Проблемы правового обеспечения платы за природопользование . с. 123-184
2.1 Развитие принципа платности природопользования в доктрине экологического права и в законодательстве с* 123-130
2.2 Виды платы за природопользование с. 131-135
2.3 Правовое значение принципа «загрязнитель платит» и формы его трансформации в российское законодательство с, 135-145
2*4 Проблемы совершенствования правового механизма платы за загрязнение окружающей среды с, 146-172
2.5 Экологические функции платы за использование природных ресурсов с. 173-184
Глава III Проблемы правового обеспечения фондов природо охранного назначения с. 185-237
3.1 Понятие фондов природоохранного назначения с. 185-188
3.2. Проблемы совершенствования организационно- правовых основ деятельности государственных экологических фондов с. 189-212
3.3 Фонды воспроизводства и охраны природных объектов как источники финансирования экологических мероприятий с. 212-224
3.4 Экологическое значение государственных фондов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций с. 225-229
3.5 Негосударственные фонды природоохранного
назначения с. 229-237
Глава IV. Экологические проблемы реформы налогового законодательства с. 238-263
4.1- Проблемы экологизации налоговой системы с. 238-249
4.2. Экологические налоги в системе экономического
механизма охраны окружающей среды с. 250-263
Заключение
- Понятие экономического механизма охраны окружающей среды в законодательстве и доктрине экологического права
- Структура экономического механизма охраны окружающей среды
- Развитие принципа платности природопользования в доктрине экологического права и в законодательстве
- Понятие фондов природоохранного назначения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основной целью экономического механизма является финансовое обеспечение природоохранной деятельности во всем многообразии ее форм, уровней, объектов и субъектов. Финансовые гарантии составляют одно из основных условий реализации норм экологического права, конституционных прав граждан в области охраны окружающей среды.
В условиях кризисного состояния экономики, бюджетной и кредитно-денежной систем возможность финансирования во многом определяется наличием автономных, стабильных, юридически установленных источников, обоснованным распределением бремени затрат между различными субъектами экологических отношений (государством, природопользователями, гражданами и пр. ), закреплением целей и порядка расходования средств, аккумулируемых на различных уровнях. Приведенный терминологический ряд (установление -распределение - закрепление ) показывает, что этот процесс нуждается в правовой регламентации.
D исследованиях экономического механизма бытует мнение о том, что он функционирует в значительной степени автономно от права, в силу действия объективных экономических законов и базируется на общедозволительном подходе, Косвенным подтверждением этого является часто встречающееся в эколого-экономической и эколого-правовой литературе противопоставление «административного» и «экономического» как правового и неправового элементов в регулировании экологических отношений.
В экологическом законодательстве эта позиция проявляется в чрезмерной лаконичности соответствующих разделов законов1, бланкетном и декларативном характере норм, их неготовности к практическому применению, в подмене законодательного регулирования преимущественно подзаконным, в том числе инструктивно-методическим и методическим регулированием.
В доктрине экологического права не решен вопрос о правовой природе основного элемента экономического механизма - платы за природопользование ( за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей среды), о ее налоговой или неналоговой природе, взаимосвязи с договорными формами природопользования, соответствии правовых форм платы ее экономическом} содержанию, об экологических функциях платы и налогов и т.д.
Тенденцией последних лет в правовом обеспечении экономического механизма охраны окружающей среды стало доминирующее значение бюджетных и налоговых норм, изменяющих порядок, предусмотренный экологическим законодательством и дестабилизирующих действие механизма в целом.
Проблема функционирования и совершенствования экономического механизма охраны окружающей среды носит междисциплинарный характер, в ней прослеживается связь экологического права с экономикой, а эколого-правовой науки с наукой экономической, точнее с экономикой природопользования - ее сравнительно молодой, но быстро развивающейся отраслью.
Одна из целей последней состоит в исследовании взаимосвязей между макроэкономическими мероприятиями ( в области финансово-кредитной, налоговой, инвестиционной деятельности, внешней торговли, приватизации, ценообразования и пр.) и их экологическими последствиями, в нахождении и обосновании общеэкономических мероприятий, дающих наряду с экономическим эффектом и экологический выигрыш.
Ею теоретически обосновываются новые экономические инструменты регулирования экологических отношений, нуждающиеся в серьезном анализе с позиций возможности их восприятия действующим законодательством. К числу таковых можно отнести ; оборот (куплю-продажу) лицензий и квот на загрязнение, экологические налоги и др.
Для оценки и адаптации в качестве правовых предлагаемые эколого-экономические конструкции должны быть переведены на язык права, сформулированы в виде правовых норм, увязаны с уже сложившимися правовыми формами, со всем действующим законодательством ( конституционным, экологическим, гражданским, налоговым и др.), закреплены в нормативных правовых актах соответствующего уровня, обеспечены юридическими, организационными, процедурными и иными гарантиями, нсобходимъши для нормального функционирования.
В процессе трансформации выводов экономической науки в право основная роль принадлежит правовой науке, которая должна вырабатывать новые правовые формы и понятия, давать их толкование через нормы-определения для последующего включения в законодательство.
Обозначенный и далеко не исчерпывающий круг проблем говорит о наличии обширного поля для правовых исследований, а значимость экономического механизма в практическом достижении целей, поставленных экологическим законодательством, - об актуальности этих исследований, в том числе и для дальнейшей работы над законодательством.
Состояние разработанности темы исследования. Проблемы функционирования экономического механизма охраны окружающей природной среды являются в настоящее время предметом преимущественно экономических исследований, что обусловлено характером самой проблемы, возникшей на стыке экономики, экологии и права.
В эколого-правовий литературе экономический механизм охраны окружающей среды рассматривался преимущественно в рамках общей теории экологического права ( СА. Боголюбов, ММ. Бринчук, А.К. Голиченков, О.С. Колбасов, В.В. Петров, В.М. Розовский и др. )
Отдельные элементы экономического механизма стали предметом правовых исследований в монографических работах и научных статьях ряда ученых-юристов : ММ Бринчука (в контексте экологических аспектов приватизации и банкротства) ; А.К. Голиченкова (во взаимосвязи с проблемами экологического контроля, платы за природопользование ); Г.А. Волкова (проблемы платы за размещение отходов); О- Ляпиной (в контексте правовых проблем рентных отношений); Г.Н. Моткина (проблемы экологического страхования); Г.П. Серова (правовые аспекты экологического аудита); Б.Г, Розовского (материальное стимулирование природоохранной деятельности ), АЛ, Гранина (в рамках критического анализа зарубежного законодательства ) и ряда других.
В общем виде система правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды чаще всего рассматривается в учебной литературе по экологическому праву.
Специальные научные исследования экономического механизма как комплекса взаимосвязанных элементов предпринимались учеными-экономистами ( А,А. Аверченков, С.Н. Бобылев, А.А. Голуб, К1\ Гофман, А.А. Гусев, С.Б- Струкова, Т,С. Хачатуров, А.В. Шевчук и др.)- Ценность данных исследований заключается в поиске и обоснование наиболее эффективных в экономическом и экологическом отношении моделей рассматриваемого механизма, но их действие, как правило, не увязывается с правом вообще и экологическим правом, в частности.
Все это свидетельствует о необходимости и обоснованности исследования этой проблемы как проблемы правовой, имеющей практической целью развитие и совершенствование законодательства. Обращение к исследованию экономического механизма охраны окружающей среды представляется особенно актуальным и своевременным в связи с реформированием налогового и бюджетного законодательства, оказывающего существенное и далеко не всегда позитивное влияние на его формирование.
Предметом настоящего исследования являются отношения, возникающие в процессе функционирования элементов экономического механизма: платы за природопользование, мер экономического стимулирования, экологических и иных фондов природоохранного назначения; состояние действующего федерального и регионального законодательства, регулирующего указанные отношения; соответствие предусмотренных им правовых форм содержанию регулируем ых отношений; тенденции и проблемы правоприменительной практики, а также предлагаемые варианты оптимизации как всего механизма, так и отдельных его элементов.
Исходя из сказанного формулируются основные цели исследования : оценка эффективности действующих и предлагаемых элементов экономического механизма, их соответствия целям экологического права; исследование состояния правовой базы экономического механизма с учетом межотраслевого характера ее законодательного обеспечения; определение правовой природы и функций платы за природопользование и пр. Методологической основой исследования являются современные концепции взаимодействия общества и окружающей природной среды, центральное место среди которых отводится концепции устойчивого развития, исходящей из единства и паритета экономических, экологических и социальных интересов общества.
Исследование базируется на общепризнанных принципах международного права окружающей среды, в частности, принципе интернализации затрат, возникающих п связи с ухудшением состояния окружающей среды; принципе принятия государствами экономически эффективных мер в условиях гипотетичности последствий ряда экологических проблем и пр.
При работе над диссертацией автором использовались также частно-научные методы исследований : системно-структурный, сравнительно-правовой, методы моделирования, описання, классификации, поиска и выявления закономерностей.
Теоретической основой исследования являются научные труды по проблемам теорни права, методологии права - С, С. Алексеева, С. R Братуся, Ю. А. Тихомирова, P.O. Халфиной. гражданского права - М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, Е. А. Суханова, административного права - А. П, Алехина, Ю. М Козлова, финансового права - М. В. Карасевой, Н, Г Химичевой, С. Г. Пепеляева, Г. В. Петровой и др,
Диссертантом были изучены научные труды в области экологического и природоресурсного права : С, А. Боголюбова, М М. Бринчука, А. К. Голиченкова, Г. А. Волкова, О. Л. Дубовик, О. М. Козырь, Е. Н. Колотинской, И, О. Красновой, О. С. Колбасова, О, И. Крассова, В, В. Круглова, А. М. Муртазалиева, В. В, Петрова, Б. Г. Розовского, А. А. Транина, А- С. Шестерюка и др.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное исследование, посвященное правовым проблемам экономического механизма охраны окружающей среды, теоретическим проблемам и перспективам его развития в российском законодательстве.
С учетом изложенного на защиту выносятся следующие теоретические выводы и положения;
J) Экономический механизм охраны окружающей среды представляет собой систему взаимосвязанных правовых форм, опосредствующих процессы аккумулирования, направления и расходования финансовых ресурсов на решение практических проблем охраны окружающей среды, воспроизводства и охраны природных ресурсов.
2) Сложившийся экономический механизм конструируется преимущественно из правовых форм, выражающих экономическое принуждение субъектов к экологически добросовестному поведению, при недостаточной развитости правовых форм экономического поощрения.
3) Имеется общая диспропорция в правовом механизме финансирования в сфере охраны окружающей среды: устанавливая источники и порядок формирования денежных фондов, законодательство недостаточно четко определяет цели и порядок их расходования, создавая простор для усмотрения как в процессе бюджетного планирования, так и в процессе исполнения со стороны федеральных министерств, ведомств, их территориальных органов, являющихся распорядителями соответствующих ресурсов.
4) Существующая плата за загрязнение и иное воздействие на окружающую природную среду носит неналоговый характер и является формой частичной компенсации вреда, причиняемого окружающей среде в процессе хозяйственной и иной деятельности. В связи с этим нецелесообразно придавать ей форму федерального экологического налога, предусмотренного ст. 13 Налогового кодекса РФ.
5) Экологическим функциям платы за использование природных ресурсов больше соответствует ее неналоговая форма. В рамках последней обеспечивается связь платы за природные ресурсы с иными правовыми инструментами экологического и природноресурсового права: договорными и лицензионными формами природопользования, учетом и эколого-экономической оценкой природных ресурсов, экологическим контролем и пр.
Основными направлениями совершенствования правового механизма платы за загрязнение и иное воздействие на окружающую природную среду являются : а) уточнение круга субъектов платы ; б) правовое определение понятий «выбросы загрязняющих веществ», «сбросы загрязняющих веществ», «иные виды вредного воздействия» ; в) установление механизма ее взимания с различных категорий плательщиков ; г) закрепление единообразного порядка применения льгот по плате; д) корректировка механизмов индексации базовых нормативов платы и применения региональных повышающих коэффициентов с целью их соответствия инфляционным процессам ; е) урегулирование отношений по поводу установления, исчисления и взимания платы на уровне федерального экологического закона, а не многочисленных подзаконных актов.
7) В правовом обеспечении экономического стимулирования охраны окружающей имеются следующие изъяны а) преимущественно бланкетный характер льготирующих норм экологического законодательства; б) отсутствие единообразного подхода к льготам по экологическим основаниям в налоговом законодательстве; в) фрагментарный и неадекватный характер льгот; г)неразвитость понятийного аппарата экологического законодательства (например, отсутствие правовых дефиниций понятий «малоотходная технология», «безотходная технология», «природоохранное оборудование» и ряда других), затрудняющая как получение льготы, так и контроль за целевым использованием предоставленных льгот; д) отсутствие указаний на субъектов, имеющих преимущественное право на получение льгот (например, расположенных в зонах экологического бедствия, градообразующих, старых предприятий ) и пр.
8) Экологический налог является родовым понятием по отношению к группе налогов на продукцию, использование или утилизация которой сопряжены с воздействием на окружающую среду. Основными принципами функционирования данных налогов являются следующие : а) фискальная нейтральность; б) целевое использование налоговых поступлений на финансирование научных разработок и практических мер по сокращению производства и потребления налогооблагаемой продукции; г) отнесение к категории налогооблагаемой разрешенной к производству и применению продукции, в процессе потребления или утилизации которой наносится ущерб окружающей среде; д) установление сроков действия налога, по истечении которых налогооблагаемая продукция запрещается к производству, импорту и использованию ; е) учет в механизме исчисления налога степени экологической опасности продукции, а не ее стоимости.
На основании теоретических выводов формулируются предложения пи совершенствованию законодательства, в частности : о внесении изменений в ст. 13 «Федеральные налоги и сборы» Налогового кодекса РФ путем исключения из нее налогов на природопользование (водного, лесного, сбора за использование объектов животного мира, водных биоресурсов и пр.);
? о внесении дополнений в ст. 41 Бюджетного кодекса РФ путем отнесения платы за природопользование к видам неналоговых доходов бюджетов;
? в случае введения ст. 13 Налогового кодекса РФ в действие в ее настоящей редакции - о передаче функций сборщиков налогов на природопользование специально уполномоченным государственным органам в сфере природопользования и охраны окружающей среды с предоставлением им соответствующих полномочий в порядке, предусмотренном ст. 25 Налогового кодекса РФ ;
? об учете нормы ст. 24 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», предполагающей введение налогов на экологически вредную продукцию, при работе над проектом главы «Экологические налоги» части второй Налогового кодекса РФ;
? о разработке и принятии Федерального закона «О плате за природопользование», в рамках которого необходимо упорядочить понятийный аппарат, дать правовые определения видам платы за природопользование, унифицировать правовые формы взимания, аккумулирования и расходования платы, упорядочить санкции за нарушения установленного порядка внесения платы. Принятие подобного Закона, отходящего от традиционного, «пообъектного» построения законодательства об охране и использовании природных ресурсов, могло бы стать одним из начальных этапов его последующей кодификации в рамках Экологического кодекса, необходимость которой уже становится очевидной и неоднократно обосновывалась в эколого-правовых исследованиях;
в связи с упразднением самостоятельного федерального специально уполномоченного органа с области охраны окружающей природной среды целесообразно структурно обособить государственные экологические фонды в виде государственных бюджетных учреждений с правами юридического лица. В нормативном правовом акте, регулирующем их деятельность необходимо закрепить следующие положения : а) об обязательности образования экологических фондов федерального и регионального (субъектов Федерации) уровней ; б) о механизме первоначального накопления и последующего перераспределения средств, поступающих в фонды ; в) о предоставлении фондам прав по предъявлению исков о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде; г) о формах и порядке расходования средств фондов; д) исчерпывающий перечень целей расходования средств фондов.
Апробация результатов исследования и их практическое применение. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ им, М.В. Ломоносова,
Основные научные положения, выводы и предложения изложены автором в монографиях «Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды», «Экономический механизм реализации эколого-правовых норм», в статьях, опубликованных в журналах «Вестник МГУ. Серия 11. Право», «Законодательство и экономика», «Политика и право», «Законодательство» и др.
Материалы диссертации использовались в коллективных работах кафедры экологического и земельного права - Практикуме но экологическому праву России (первое и второе издания), Практикуме по земельному праву России, учебнике «Экологическое право России» (готовится к печати) и др.
Итоги авторских исследований излагались в выступлениях на научно-теоретических и научно-практических конференциях, лекциях на всероссийских школах молодых юристов-экопогов в 1995 - 2000 гг.
Внедрение результатов исследования и их апробация связаны с деятельностью соискателя в качестве члена рабочей группы по подготовке ряда законопроектов і, Москвы : «О плате за выбросы загрязняющих веществ передвижными источниками на территории г, Москвы», «Об административной ответственности за реализацию некачественного моторного топлива)) и др., с разработкой предложений по проекту главы 42 Налогового кодекса РФ «Экологические налоги», замечаний и предложений к проекту Водного кодекса Республики Татарстан,
Материалы исследований используются в учебном процессе : при чтении лекции по курсу «Экологическое право России» на вечернем и дневном отделении юридического факультета МГУ, спецкурса «Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды (1995-2000 гг.), при подготовке программы указанного спецкурса. Автором периодически читаются циклы лекций по данной проблематике для работников природоохранных органов, судебных органов, других государственных служащих.
Понятие экономического механизма охраны окружающей среды в законодательстве и доктрине экологического права
Понятия «экономический механизм», «экономическое регулирование», « меры экономического регулирования» - стали вполне «легальными» и широко используются в актах законодательства об охране окружающей природной среды1 , об использовании и охране природных ресурсов , а также в ином законодательстве.
Сформулированные в виде норм права и закрепленные в законах и иных нормативных правовых актах, меры экономического регулирования становятся правовыми; обозначение их в качестве «экономических» достаточно условно и связано с характером и целями их применения, В этом смысле следует согласиться с М.М. Бринчуком, который предлагает именовать их экономико-правовыми мерами регулирования.
Одним из первых нормативных правовых актов, поставившим вопрос об экономическом регулировании отношений по охране окружающей среды, было постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», определившее необходимость «решительного перехода от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления природоохранной деятельностью».
В СССР в период, предшествовавший экономическим реформам конца 80-х, начала 90-х гг. , предпринимались попытки использования мер экономического регулирования, которые в основном сводились к материальному стимулированию предприятий и трудовых коллективов за успешное выполнение государственных планов в части мер природоохранного характера при подведении итогов социалистического соревнования , а также к введению некоторых элементов платности природопользования ( попенной платы за древесину, за воду, используемую в промышленных целях) .
Предложения относительно внедрения ряда экономических мер (платы за природопользование, экологических налогов, экологического страхования и т.п.) и ранее высказывались в отечественной экономической и юридической литературе. Был учтен и обширный практический опыт ряда стран Западной Европы, США и др.
Таким образом, в начале 90-х гг. меры экономического регулирования стали рассматриваться как альтернатива мерам административным (или как иногда говорят административно-командным), не оправдавшим себя в период государственной плановой экономики. Это представлялось вполне логичным в условиях предоставления хозяйствующим субъектам экономической самостоятельности и в связи с переходом на хозрасчетные отношения. Ряд экономических инструментов (плата за использование природных ресурсов, за загрязнение окружающей среды, налоговые стимулы и пр.) были восприняты российским законодательством, однако, предполагаемого «решительного перехода» не произошло в силу целого ряда причин объективного и субъективного характера.
Во-первых, так называемые экономические инструменты в силу своей сущности могут эффективно работать только в условиях стабильной, нормально функционирующей рыночной экономики. Затяжной экономический кризис в России, непоследовательность в экономических реформах, в том числе земельной, налоговой, создают массу препятствий на их пути. Объективно говоря, в настоящее время они не выполняют своей основной функции - регулирования через материальный интерес, поскольку не вызывают реального экономического интереса у тех субъектов, которым адресованы.
Есть и причины, лежащие в плоскости права: чересчур схематичный характер правового обеспечения экономических инструментов - через нормы-принципы, нормы-декларации, нормы-пожелания, нормы, отсылающие « в никуда», и на фоне этого - тяготение законодателя к традиционным и более удобным с точки зрения юридической техники способам воздействия - запретам, обязанностям. юридическим санкциям.
Сказалось и отсутствие взаимосвязанных научных концепций (экономических и правовых) формирования экономического механизма, а также концепции его правового обеспечения в рамках законодательства.
Следует признать, что на настоящий момент экономический механизм не выполняет своего основного предназначения в его вышеобозначенном понимании, т.е. не служит целям гармонизации экономических и экологических интересов.
В обоснование данного утверждения следует вновь обратиться к истории формирования экономического механизма охраны окружающей природной среды в Российской Федерации и его правового оформления. Будучи по содержанию экономическим, он начал внедряться, по существу, традиционным, административно-командным путем. Достаточно вспомнить вышеупомянутое партийно-правительственное постановление 1988 г, и его тезис о «необходимости решительного перехода от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления» в сфере охраны окружающей природной среды.
Само внедрение экономических методов шло в какой-то степени принудительным путем в условиях, когда к этому еще не была готова ни экономика, ни право. Экономика - по причине ее нерыночного характера и отсутствия тех реальных рыночных отношений и инфраструктуры, в условиях которых могут работать экономические инструменты- Право - по причине практически полного отсутствия аналогичных правовых форм в рамках предшествующего законодательства и невозможности их столь стремительного создания. Имелся, правда, достаточно обширный опыт использования экономического регулирования охраны окружающей среды в развитых странах, но его механическое перенесение в плоскость российской экономической действительности и российского нрава не дал бы желаемых результатов.
Структура экономического механизма охраны окружающей среды
Изменения, произошедшие за последние годы в связи с принятием нового экологического, природноресурсового, налогового, бюджетного законодательства, в связи с процессами приватизации, кризисными явлениями в бюджетно-финансовой системе, диктуют необходимость переосмысления и правового укрепления концепции экономического механизма, заложенной в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», корректировки и дополнения его положений с учетом анализа правоприменительной практики, апробации новых экономических инструментов, нуждающихся в оценке и возможном правовом закреплении.
Ставя вопрос таким образом, хотелось бы еще раз обратиться к самому Закону об охране окружающей природной среды. Определяя его место в системе источников экологического права, его часто характеризуют как «базовый», «головной» закон отрасли2, как «рамочный документ», закрепивший основы государственной экологической политики, в том числе и в вопросах формирования экономического механизма.
Закон впервые реализовал системный подход к экономическому механизму охраны окружающей среды и попытался не только придать правовую форму ряду экономических инструментов, но и установить их организационную взаимозависимость, что и позволяет рассматривать данную совокупность именно в качестве механизма, т.е. системы взаимодействующих, взаимосвязанных элементов. направленных на достижение общего результата. Основные задачи функционирования экономического механизма охраны окружающей среды Закон сформулировал в ст. 15 примерно следующим образом : ? планирование и финансирование природоохранных мероприятий ; ? установление лимитов использования природных ресурсов и загрязнения окружающей среды; ? установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей среды; ? предоставление субъектам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных, безотходных и иных экологически безопасных технологий ; возмещение вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека. Очевидно, что обозначенные задачи выходят за рамки раздела III Закона
«Экономический механизм охраны окружающей природной среды» и во многом являются общими для Закона в целом. Следует заметить, что более поздние акты экологического и природноресурсового законодательства не внесли в концепцию Закона ничего нового и позитивного с точки зрения развития его концептуальных основ и расширения сферы применения инструментов экономического регулирования.
Они в ряде случаев пошли по пути усиления административно-правового элемента и упрощенного понимания экономического регулирования как платности природопользования. Так, например, Водный кодекс РФ устанавливает, что «основным принципом экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов является платность водопользования» ( ст. 121).
Представляется, что Закон должен закрепить не только задачи и цели, но и принципы, т.е. основополагающие начала формирования и действия экономического механизма, которые прежде всего позволили бы решить один из основных вопросов : о распределении бремени расходов на цели охраны окружающей среды между различными субъектами экологических отношений : государством, природопользователями, гражданами. К числу указанных принципов могут быть отнесены следующие :
1) Платность природопользования Закрепление принципа всеобщей платности природопользования (платности использования природных ресурсов и платности загрязнения окружающей среды) как правового принципа должно послужить гарантией того, что природорссурсныс и экологические платежи, введение которых в свое время обосновывалось экологическими соображениями (стимулирование рационального и экологически безопасного природопользования), сохранят свое самостоятельное, значение и не будут поглощены иными обязательньюи платежами или налогами в процессе реформирования налогово-бюджетной системы.
2) Целевое резервирование и использование средств для реализации природоохранных мер превентивного и компенсационного характера. Этот принцип предполагает формирование автономной инфраструктуры финансирования (государственного и негосударственного) в сфере охраны окружающей среды путем образования экологических фондов, фондов восстановления и охраны природных ресурсов, фондов предупреждения чрезвычайных экологических ситуаций, страховых, иных фондов природоохранного назначения и законодательного закрепления целевого расходования их средств.
3) Экономическое стимулирование субъектов, осуществляющих меры по охране окружаюгцей среды и воспроизводству природных ресурсов. Принцип экономического стимулирования имеет целью приоритетное закрепление в законодательстве системы льгот (для субъектов предпринимательской деятельности, природопользователей, граждан), предоставляемых по экологическим основаниям. В этом смысле экологаческие льготы должны быть приравнены к существующему «набору» социально-ориентированных льгот, традиционно учитываемому налоговым и иным законодательством,
4) Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в финансировании мероприятий по охране окружающей среды и воспроизводству природных ресурсов на основании долгосрочных фиксированных нормативов бюджетного финансирования.
Развитие принципа платности природопользования в доктрине экологического права и в законодательстве
Принцип платности природопользования имеет долгую и непростую историю становления в качестве элемента доктрины регулирования отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды и основы формирования правового института платности природопользования в российском законодательстве. По мере изменения экономических, социальных, экологических обстоятельств жизни общества менялись декларируемые мотивации взимания платы, представления о ее экономической и правовой природе, уровень правового закрепления, правовые формы платы, круг субъектов и пр. Беглый анализ данного процесса необходим для понимания сути трансформаций, которые происходили с системой платежей за природопользование, для выявления позитивных и негативных тенденций ее развития.
Дискуссия относительно целесообразности и экономической эффективности платы за природопользование велась в отечественной экономической и правовой науке в течение многих лет. В ряде экономических исследований обосновывалась роль платы за ресурсы как основного стимула к их рациональному использованию, экономному потреблению, к осуществлению мероприятий по их охране и воспроизводству1. Для правовых исследований периода 70-80 тт. в целом было характерно более скептическое отношение к идее платности природопользования. Так, с критикой по данному вопросу выступали О.С. Колбасов , Б.Г. Розовский и ряд других ученых-правоведов, которые не соглашались с оценками регулирующих возможностей платы в решении экологических проблем.
Данная позиция в значительной степени объяснялась спецификой общеэкономических условий того периода: исключительная государственная собственность на природные ресурсы и средства производства делала плату простым «перекладыванием» средств из одного государственного кармана в другой».
Кроме того, имевшийся опыт использования платы за некоторые виды природопользования (плата за промышленный забор воды, введенная в 1982 г., попенная плата за пользование лесными ресурсами, действовавшая с 1949 г., плата за сброс сточных вод, применявшаяся в ряде союзных республик в период с конца 20-х гг. до 1957 г.) также, по мнению указанных авторов, не подтверждал ее стимулирующего воздействия.
Экономические реформы конца 80-х - начала 90-х гг, были сопряжены с радикальным изменением государственной политики в вопросе о платности природопользования. Уже первые «перестроечные» законы зафиксировали принцип платности в качестве универсального принципа регулирования отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Так, Законом СССР «О государственном предприятии (объединении)» было установлено, что «за пользование природными ресурсами как частью национального достояния предприятие вносит установленные платежи» . Данная норма была воспроизведена и в Законе СССР «О предприятиях в СССР» ( ч. 1 ст. 11), установившего, что «владение и пользование землей и иными природными ресурсами предприятие осуществляет в установленном порядке за плату, а в случаях, предусмотренных законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик, - на льготных условиях либо бесплатно»2,
Формы, виды платы, равно как и ее правовая природа не были определены данными законами, но была предпринята попытка определения экономической природы платы за использование ряда природных ресурсов. Статья 17 Закона о государственном предприятии (объединении) гласила, что «через плату за природные ресурсы (землю, воду, полезные ископаемые) изымается дифференциальная рента, возникающая из-за различий в естественной продуктивности этих ресурсов». Рентный подход, таким образом, был применен лишь к перечисленным природным ресурсам и не распространялся на иные их категории (лесные ресурсы, ресурсы животного мира, рекреационные ресурсы и пр.).
Однако, следует заметить, что данная норма-пояснение не несла никакой правовой нагрузки. Рента, образующаяся при использования природных ресурсов, будучи категорией сугубо экономической, также нуждается в правовом оформлении. Именно право должно определять принципы, формы и порядок учета многочисленных рентообразующих факторов - экономических, социальных, экологических, эстетических, климатических, географических и проч. - при установлении размеров платы за пользование конкретными природными ресурсами. Указанные законы не затронули и вопроса относительно налоговой или неналоговой формы платы за природопользование, хотя, анализируя их отдельные положения, можно прийти к выводу о том, что речь шла о платежах неналогового характера. Очевидно, что решение подобных задач и не являлось их основной целью. В дальнейшем в более развернутом виде плата за использование природных ресурсов была установлена Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 20). Ценность и новизна положений Закона заключалась в том, что все виды платы за природопользование - за загрязнение окружающей среды, за использование ее ресурсов (земельных, водных, растительного и животного мира и пр.) рассматривались им как правовые формы регулирования отношений по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию, но отнюдь не в качестве фискальных инструментов.
Новые тенденции в развитии института платности природопользования обозначились в связи с принятием и введение в действие части первой Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, а также предполагаемого принятия части вюрой (особенной) Налогового кодекса. Они заключаются в придании плате за природопользование преимущественно налоговой формы со всеми вытекающими отсюда последствиями и заставляют обратиться к исследованию проблемы ее правовой природы, а также соответствия налоговой формы экономическому и экологическому содержанию отношений, лежащих в основе ее взимания.
Понятие фондов природоохранного назначения
Фонды как структурный, институциональный элемент экономического механизма предназначены для аккумулирования, распределения и расходования денежных средств на финансирование деятельности в области охраны окружающей природной среды и воспроизводства ее ресурсов. Действующее законодательство предусматривает либо допускает возможность учреждения разнообразных фондов, полностью либо частично расходуемых на указанные цели. «Фонд» как правовая категория присутствует в гражданском, бюджетном, налоговом, экологическом и ином законодательстве, В рамках гражданского законодательства (ст. 118 ГК РФ; п.1 ст. 7 Закона о некоммерческих организациях) фондом признается не имеющая членства (т.е. не являющаяся корпоративной) организация созданная на основе добровольных имущественных взносов учредителей в социально-культурных, благотворительных, образовательных и иных общественно полезных (некоммерческих) целях. В бюджетном и налоговом законодательстве под ним подразумевается фонд денежных средств, формируемых за счет установленных законом источников, аккумулируемых на специальных бюджетных или внебюджетных счетах и предназначенных к использованию в строго определенных целях (целевые бюджетные фонды, консолидированные целевые бюджетные фонды, внебюджетные целевые фонды). В последнем случае понятие «фонд» отождествляется с отдельным счетом (бюджетным или внебюджетным), в отношении которого законом определяется его главный распорядитель.
Фонды могут создаваться организациями как собственные (внутренние) целевые фонды за счет отчислений от прибыли или в ином порядке, например, фонды амортизационных отчислений, страховые фонды, фонды воспроизводства и проч. В рамках данной главы рассматривается деятельность нескольких различных видов фондов, средства которых полностью или частично предназначены или могут были использованы для финансирования природоохранных мероприятий.
Предметом отдельного исследования может стать деятельность международных экологических фондов, под которыми подразумеваются международные правительственные и неправительственные организации, имеющие в качестве одной из уставных целей оказание финансовой помощи государствам и иным субъектам в решении экологических проблем. К их числу можно отнести Глобальный экологический фонд, Всемирный фонд дикой природы и др. Финансовые фонды создаются также в рамках международных соглашений и конвенций, заключенных по отдельным проблемам окружающей среды для финансирования конвенциальных мероприятий и др. Так, по решению стран, подписавших Монреальский протокол (1987 г.) в дополнение Конвенции о защите озонового слоя Земли (1985 г.), был создан временный фонд в целях оказания финансовой поддержки государствам, ратифицировавшим протокол.
Фонды, средства которых в той или иной степени задействованы в финансировании природоохранных мероприятий, можно, таким образом, классифицировать по различным основаниям на централизованные и децентрализованные; бюджетные и внебюджетные; государственные и общественные; международные, федеральные, субъектов Федерации, муниципальные, корпоративные, фонды организаций. Очевидно, что в рамках данной главы просто невозможно провести их подробный анализ, да и это и не входит в задачу работы в целом.
Потребность создания автономных фондов природоохранного назначения в нашей стране во многом объясняется стремлением организационно и операционно обособить средства, предназначенные «на охрану окружающей среды» - выделить отдельной строкой в бюджете, сосредоточить на отдельном внебюджетном счете или образовать для распоряжения ими специальный фонд, что, в свою очередь. обусловлено отсутствием реальных гарантий против отвлечения данных средств на иные, не связанные с решением экологических проблем, цели.
Помимо законодательных гарантий в виде строгих запретов на использование в целях, «не связанных с охраной окружающей среды», должны быть гарантии иного, более общего порядка - стабильная экономика, позволяющая относительно безболезненно отвлекать часть государственных и негосударственных ресурсов на решение экологических проблем, политическая воля государственно-властных структур в практическом следовании декларируемым принципам устойчивого развития» экологическая культура, законность. Представляется, что на данном этапе существование различных фондов как структурно или организационно обособленных (в рамках бюджетов или вне их) источников финансовых ресурсов вполне обоснованно и должно быть поставлено в жесткие правовые рамки.
Однако следует заметить, что природоохранные фонды различных организационно-правовых форм, уровней, форм собственности, целевого предназначения получили большое распространение и в экономически развитых странах со стабильной финансовой системой. Ими, в частности, аккумулируются налоги, сборы и платежи, взимаемые за загрязнение и иное воздействие на окружающую среду. Автономный статус данных фондов обеспечивает во-первых, возможность использования их средств на решение соответствующих экологических проблем, а во-вторых, подчеркивает фискальную нейтральность аккумулируемых ими средств.
Существенными с точки зрения данной работы признаками, объединяющими фонды в единый исследовательский блок и позволяющими рассматривать их, несмотря на различия в формах, в качестве однородной правовой материи, являются а) возможность полного или частичного направления их средств на финансирование природоохранных мероприятий; б) способность консолидировать финансовые потоки и обеспечивать их целевое использование в решении экологических проблем; в) выполнение функции «передаточного механизма» между субъектами, осуществляющими платежи (обязательные или добровольные, направляемые, в силу закона или указания самих субъектов на финансирование природоохранных мероприятий) и субъектами, которым в соответствии с законодательством (или учредительными документами), предоставлены правомочия по распоряжению данными средствами,
В данной главе автор не ставит своею целью подробный анализ тех правовых форм, в которые облекаются фонды финансирования природоохранных мероприятий, Очевидно, что их организационно-правовая природа крайне неоднородна, а правовые условия образования и функционирования могут определяться экологическим, природпоресурсовым, гражданским, бюджетным законодательством, законодательством о местном самоуправлении и т.д. Вместе с тем, рассматривая их в качестве одного из важнейших элементов экономического механизма охраны окружающей природной среды, невозможно полностью проигнорировать проблему соответствия приданной фонду организационно-правовой формы основным, экологическим целям и задачам его создания.
Деятельность ряда фондов анализируется с позиций состава источников их формирования, наличия стабильной, юридически определенной доходной базы, порядка, условий, основных направлений расходования их средств, субъектного состава правоотношений, возникающих в процессе их образования и функционирования.
