Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Эколого-правовые проблемы добычи и транспортирования нефти 15
1 Состояние экологических проблем в сфере добычи и транспортирования нефти 15
2 Международно-правовое регулирование предотвращения нефтяного загрязнения морской среды и возмещения причиненного им вреда 31
Глава 2 Состояние правового регулирования добычи и транспортирования нефти 58
1 Правовые требования в области охраны окружающей среды при ведении работ по добычи нефти и нефтяного попутного газа в РФ 58
2 Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировании нефти в РФ 89
3 Особенности правового регулирования охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в законодательстве Норвегии 121
4 Перспективы совершенствования эколого-правового регулирования добычи и транспортирования нефти в РФ 143
Глава 3 Состояние и перспективы совершенствования государственного управления охраной окружающей среды в сфере добычи и транспортирования нефти 160
Список использованных источников 180
- Международно-правовое регулирование предотвращения нефтяного загрязнения морской среды и возмещения причиненного им вреда
- Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировании нефти в РФ
- Особенности правового регулирования охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в законодательстве Норвегии
- Состояние и перспективы совершенствования государственного управления охраной окружающей среды в сфере добычи и транспортирования нефти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Высокие темпы мирового экономического развития приводят к увеличению объемов потребления минерально-сырьевых ресурсов. «За последние 35 лет использовано 80-85% нефти и газа от общего их объема, добытого за весь исторический период»1.
Нефтяная промышленность составляет основу современной экономики, в тоже время она является главным загрязнителем и разрушителем окружающей среды. Добыча и транспортирование нефти в нынешних масштабах неизбежно приводят к значительным последствиям негативного воздействия на окружающую среду.
Установлено, что «по степени отрицательного влияния на экосистемы, нефть, нефтепродукты и нефтесодержащие промышленные отходы занимают второе место после радиоактивного загрязнения»".
Негативному воздействию подвергаются все компоненты окружающей среды: атмосферный воздух, воды, почвы, растительность, геологическая среда, животный мир, водные биологические ресурсы. Деятельность по добыче, переработке, транспортированию нефти и газа наносит вред здоровью человека, имеет также неблагоприятные социально-экономические последствия для населения страны, особенно ее прибрежных районов и коренных малочисленных народов.
Растет загрязнение нефтяными продуктами и морской среды. Нефть и нефтепродукты относятся к числу наиболее вредных химических загрязнений. Процесс транспортирования нефти напрямую связан с обеспечением экологической безопасности, поскольку проблема нефтяного загрязнения морей, представляет собой угрозу по степени риска для здоровья людей и сохранения морских экосистем. Мировое сообщество озабочено
См.: Козловский Е.А. Минерально-сырьевая безопасность страны // Промышленные ведомости: экспертная общероссийская газета. № 3-4. 2008. 2 Зеленый мир. 2007 № 1-2. С. 6. состоянием морской среды-и угрозой ее деградации вследствие загрязнения нефтью и нефтепродуктами. Международная' Морская Организация и Европейский Союз играют активную роль в совершенствовании^ международных нормативных актов, учитывая, опыт происходящих аварийных ситуаций с разливами нефти.
В последнее время в мире все острее встает проблема- скорого истощения запасов углеводородов. Мировые тенденции таковы, что нефте- и газодобыча с континента все больше перемещается на шельфе.
Обострился интерес мирового энергетического, экологического и делового сообщества к проблеме утилизации нефтяного попутного газа, как из-за экологических, так и финансовых соображений. На долю России приходится от четверти до трети мирового объема сжигания попутного газа. Загрязнение при этом окружающей среды и причинение вреда .здоровью людей - лишь одна сторона проблемы. С другой стороны, нефтяной попутный газ - важнейшее сырье для газоперерабатывающей и нефтехимической промышленности. Газ бесцельно сжигается, в то время как мощности нефтехимической промышленности в среднем загружены лишь на 40 %4. Ь'
В связи с этим возникает необходимость всестороннего анализа правовых норм, направленных на рациональное использование недр, предупреждение и возмещение ущерба окружающей среде в сфере добычи и транспортирования нефти.
В «российском законодательстве в настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт, регламентирующий отношения в нефтегазовом секторе экономики. Одна из самых важных отраслей российской' экономики 3 Саплинова М. Готова ли Россия к добыче нефти на шельфе? [Электронный ресурс]. URL: (последнее обращение 03.11.2010). 4 См.: Книжников А.Ю., Пусенкова Н.Н. Проблемы и перспективы использования попутного нефтяного газа в России / Вып. 1 (рабочие материалы) ежегодного обзора проблемы в рамках проекта ИМЭМО РАН и WWF России «Экология и Энергетика. Международный контекст». М.: WWF России, ИМЭМО РАН, 2009. С. 4. регулируется преимущественно подзаконными нормативными правовыми актами. Насчитывается более сотни> подзаконных нормативных актов федерального уровня, регулирующих отношения в нефтегазовом секторе экономики5.
Такое положение дел оказывает негативное влияние не только на возможность осуществления охраны окружающей среды, но и «не позволяет в полной мере раскрыть огромный потенциал этого важнейшего для России сектора экономики» .
Действующий Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» регламентирует общие положения о недропользовании, в том числе о праве собственности на недра и ресурсы недр, лицензировании, рациональном использовании и охране недр, государственном регулировании отношений недропользования, системе платежей при пользовании недрами, об ответственности за нарушения. Специальных норм, регламентирующих хозяйственную деятельность в сфере поиска, разведки, добычи нефти и газа, в этом Законе нет. В связи с этим необходимость совершенствования Закона РФ «О недрах» путем внесения в него изменений и дополнений признается как законодательными и исполнительными органами власти, так и учеными.
Первоочередной задачей законодателя должно стать реформирование законодательства в области регулировании отношений по добыче нефти и газа.
Опыт такой «нефтегазовой» страны как Норвегия, обладающей сформировавшимся законодательством в данной сфере и большим потенциалом с точки зрения охраны окружающей среды, государственного контроля, может быть полезным для российских законодателей и практики. 5 См.: Салиева Р.Н. Правовое развитие обеспечения предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики: дис. ... д-ра. юрид. наук, Тюмень, 2003. С. 104. 6 Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск: Наука, Сибирская издательская фирма РАН, 1999. С. 3. 7СЗРФ. 1995. №Ю. Ст. 823.
Объект и предмет исследования
Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в связи с функционированием нефтяной промышленности России и охраной окружающей среды и здоровья людей от возможного негативного воздействия в этой сфере.
Предмет диссертационного исследования составляют законодательные и иные нормативные правовые акты, определяющие основы правового регулирования, систему, структуру, функции и компетенцию государственных органов управления в сфере добычи и транспортирования нефти в России, международные правовые договоры и конвенции в области предотвращения загрязнения окружающей среды нефтью и возмещения причиненного ущерба при транспортировании нефти судами, а также законодательная база Норвегии.
Цели и задачи исследования
Основной целью настоящей работы является анализ эколого-правовых проблем, связанных с деятельностью по добыче и транспортированию нефти в Российской Федерации и Норвегии, выявление особенностей и недостатков реализации соответствующих норм, а также формулирование предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи: проанализировать экологическую ситуацию, сложившуюся в РФ в результате негативного воздействия отрасли на окружающую среду; провести анализ международных правовых актов в области предотвращения загрязнения окружающей среды нефтью; провести анализ состояния правового регулирования в области охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ; оценить механизм правового регулирования в части, касающейся охраны окружающей среды в РФ; выявить недостатки действующей системы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ; - проанализировать действующий, механизм охраны окружающей среды при осуществлении нефтяной деятельности в Норвегии; — разработать предложения по совершенствованию правового регулирования в данной сфере.
Методология и методика исследования
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, частные и специальные методы познания. В их числе: логический, метод анализа и синтеза, системно-структурный, комплексный, исторический, функциональный, сравнительный, формально-юридический, статистический, классификация, типология и другие методы.
Применение сочетания различных методов позволило решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.
Теоретическую основу диссертации составляют результаты научных исследований отечественных ученых в области экологического права, охраны окружающей среды: М.М. Бринчука, Н.Д. Вершило, О.Л. Дубовик, И.О. Красновой, Г.А. Мисник, В.В. Никишина, В.В. Петрова; горного права, недропользования: Д.В.Василевской, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина, М.Е. Певзнера, А.И. Перчика, Р.Н. Салиевой, Л.В. Столяровой, О.М. Теплова, Н.И. Толстых; норвежских специалистов в области энергетического права: Ф. Арнесена, К. Каасена, Л. Скайнера, Н. Стайнара, У. Хаммера и других ученых, работы которых указаны в списке использованной литературы.
При подготовке настоящего исследования были проанализированы авторефераты и материалы отдельных диссертационных работ, в том числе: B.C. Комиссаренко «Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа»(2004 г.), И.И. Павлова «Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации» (2008 г.).
Нормативную базу исследования составляют: Конституция РФ, законодательство РФ о недропользовании, об охране окружающей среды, международные правовые акты, в том числе документы Международной морской организации и других международных организаций.
Эмпирическая база исследования включает статистические и аналитические данные о состоянии и охране окружающей среды в сфере добычи и транспортирования нефти в России, опубликованные в официальных отчетах, государственных докладах, научной и периодической печати.
Степень научной разработанности темы характеризуется тем, что отдельные стороны правового регулирования в области охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти уже исследовались.
Правовое регулирование отношений недропользования в РФ становились предметом исследований Д.В. Василевской, Б.Д. Клюкина, О.М. Теплова, Н.И. Толстых и др. Проблемы развития горного права и правовые аспекты регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта рассматривались А.И. Перчиком. Вопросы о месте нефтегазового законодательства и проблемах его развития были исследованы М.И. Клеандровым. Правовое регулирование отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья в РФ, а также правовое развитие обеспечения предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики освящены в трудах Р.Н. Салиевой. Проблемы взаимодействия государства и нефтегазового комплекса Норвегии были рассмотрены СВ. Рогинским.
В то же время специального комплексного исследования правовой охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в России и Норвегии не проводилось.
Научная новизна исследования
Научная новизна работы непосредственно вытекает из поставленных задач и определяется значимостью проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти.
Научная новизна данной работы заключается в том, что она является первым комплексным исследованием правовых проблем охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в Российской Федерации и Норвегии. В работе проанализированы правовые механизмы охраны окружающей среды при осуществлении нефтяной деятельности в Норвегии, которые могли бы быть использованы в российском законодательстве.
В работе также систематизирован и проанализирован новейший научный, нормативный и статистический материал по исследуемой теме, на основании которого в целях повышения эффективности охраны окружающей среды автором были выработаны предложения по совершенствованию законодательства.
В диссертации сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной.
Положения, выносимые на защиту:
Анализ экологической ситуации в РФ показал, что увеличение техногенной нагрузки на окружающую среду при интенсивной разработке углеводородного сырья, а также его транспортировании, приводит не только к загрязнению окружающей среды, истощению минерально-сырьевой базы, но и влечет необратимые изменения экосистем, структурного изменения и движения земной коры и другим опасным плохо прогнозируемым изменениям, а также приводит к нарушению конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, что должно учитываться при разработке, исполнении и совершенствовании законодательства в рассматриваемой области, а также при осуществлении контроля за его исполнением.
На международном уровне предпринимаются меры, направленные на предупреждение вредных воздействий при морской перевозке нефти и нефтепродуктов, а также на обеспечение компенсации причиненного вреда. При этом, как свидетельствует практика, происходящие на море чрезвычайные ситуации становятся фактором совершенствования ранее принятых международно-правовых мер, их постоянной доработки и обновления. Анализ основных международных правовых актов в области предотвращения загрязнения окружающей среды нефтью и возмещения причиненного ущерба при транспортировании нефти судами показал, что они устанавливают достаточно эффективные требования и меры по предотвращению загрязнения окружающей среды: строгая ответственность судовладельца за ущерб, причиненный морской среде в результате загрязнения нефтью (пределы ответственности судовладельцев относительны вместимости судна); обязанность судовладельцев страховать ответственность; выделение особых морских районов и особо уязвимых районов моря, которым требуется более высокий уровень защиты морской среды; трехуровневая система возмещения ущерба, причиненного морской среде: компенсация судовладельца (страховщика), средства Международного фонда компенсаций по разливам нефти и Дополнительного фонда и др. Однако существует потенциал для их совершенствования в отношении охраны окружающей среды, а именно запрета выбросов парниковых газов с судов, усилении государственного портового контроля. Фактором, негативно влияющим на эффективное исполнение положений международных конвенций, является несвоевременное одобрение государствами международных конвенций и имплиментирование их положений в национальное законодательство, что влечет принятие односторонних или региональных мер отдельными странами или группами стран, а также не единообразное исполнение требований конвенций разными странами.
3. Правовой механизм в части, имеющей отношение к охране окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в Российской Федерации крайне неэффективен. Потенциал, заложенный в таком важном его элементе, как экологическая экспертиза, фактически не используется.
Среди государственных органов исполнительной власти нет единой согласованной позиции по поводу необходимости принятия специального закона по добыче углеводородов. Федеральное законодательство в данной сфере полностью не сформировано, преобладает подзаконное, ведомственное регулирование отношений, складывающихся по поводу добычи и транспортирования нефти и газа, отсутствует политическая воля для поднятия такого регулирования на уровень закона.
4. На промежуточном этапе кодификации законодательства о недрах необходимо принятие самостоятельного закона, регулирующего отношения, складывающиеся в области добычи нефти, в котором должен быть определен круг вопросов, важных для экологического права: вопрос с терминологией (должны быть даны все ключевые понятия для данной отрасли, исключающие возможность произвольного их толкования); четкое разграничение стадий геологического изучения, разведки и добычи нефти и газа; четкое закрепление и разграничение полномочий государственных органов исполнительной власти по контролю и надзору в данной сфере; нормы, стимулирующие утилизацию попутного нефтяного газа; положения, регулирующие разработку единого месторождения углеводородного сырья несколькими пользователя недр; требования к обустройству месторождений углеводородного сырья, требований к замерам добываемых углеводородов; нормы, регулирующие завершение деятельности на месторождении (ликвидация и консервация горных промыслов); формирование действующего механизма отзыва лицензий у недропользователей, нарушающих условия лицензии; закрепление обязанности по установлению нормативов предельно допустимого изъятия углеводородов и нормирование потерь при их извлечении; создание нефтяного резерва и фонда резервных месторождений для обеспечения нынешнего и будущих поколений нефтью и
5. В Норвегии сформирована законодательная база по регулированию деятельности при добыче и транспортировании нефти. Анализ положений
Закона о нефтяной деятельности Норвегии показал, что он содержит эффективно действующий механизм охраны окружающей среды при осуществлении нефтяной деятельности. К существенным элементам правового механизма в части, имеющей отношение к охране окружающей среды, относится оценка воздействия на окружающую среду, лицензирование, государственный контроль, ответственность за ущерб, причиненный загрязнением окружающей среды, а также прямые требования по рациональному использованию углеводородов. Это стало возможным, в частности, благодаря четкому и подробному регулированию применения таких механизмов в изданном в соответствии с Законом постановлением, касающимся нефтяной деятельности, а также имплементации в национальное законодательство положений некоторых Директив ЕС. Правительство Норвегии посредством системы лицензирования и государственного участия осуществляет эффективный контроль в нефтегазовом секторе экономики. Лицензионная система способствует гибкому управлению деятельностью по добыче нефти, формирует основу для диалога между государством и обладателями лицензий, который, в свою очередь, позволяет учитывать как коммерческие, так и социально-экономические, в том числе экологические, интересы. Опыт Норвегии может оказаться полезным для развития шельфового законодательства России, применительно к Баренцеву морю и Каспию.
6. В настоящее время правовое регулирование охраны окружающей среды в сфере транспортирования нефти носит фрагментарный и бессистемный характер, правовые нормы разбросаны по многочисленным законам и подзаконным актам, пробелы весьма существенны. В сфере трубопроводного транспорта наиболее пробельными являются сферы государственной стандартизации, сертификации. Представляется необходимым восстановить проектные материалы по магистральным трубопроводам в перечне объектов, подлежащих обязательной государственной экспертизе. Правовое регулирование в области "' ' : ' ГЗ' - . (. предотвращения загрязнения морскойсреды нефтью носит преимущественно подзаконный характер. Для более эффективного законодательного урегулирования; целесообразно; принять закон «О защите морей от загрязнения»: Необходимо принятие ряда .Федеральных законов^ таких как Федеральный закон «О магистральном трубопроводном транспорте», «Технический регламент «О безопасности магистральных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов», а также соответствующих подзаконных актов во исполнение этих законов.
Теоретическая значимость исследования заключается в предложении автором ряда теоретических положений в области правового регулирования охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти, выработанных на основе глубокого изучения и систематизации научно-практического и нормативно-правового материала.
Сформулированные теоретические положения в единстве их рассмотрения и анализа могут быть положены в основу дальнейшего научного исследования в данной сфере.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его положения могут быть использованы: а) для развития теории экологического и горного права; б) для совершенствования экологического законодательства и законодательства о недрах; в) в процессе дальнейшего совершенствования государственной экологической политики; г) в учебном процессе при преподавании курса «Экологическое право», а также спецкурсов в контексте природоресурсного права. .;..
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертационного исследования были обсуждены: и получили .положительную оценку на заседаниях Сектора эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук. Выводы и предложения- по теме диссертации отражены в научных публикациях. Ряд вопросов был затронут в ходе участия в научно-практических конференциях, круглых столах: Круглом столе «Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля», Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (г. Москва, 9 апреля 2008 г.), XIV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 19-20 мая 2008 г.), XII Всероссийской школе молодых ученых-юристов (г. Рузаевка, 22-24 сентября 2008 г.), XV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 18-19 мая 2009 г.), XIV Всероссийской школе молодых ученых-юристов (г. Светлогорск, 7-9 сентября 2009 г.), XIII Межрегиональной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых с международным участием (г. Апатиты, 14-16 апреля 2010 г.), XVI Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 17-18 мая 2010 г.), XV Всероссийской школе молодых ученых-юристов (г. Выборг, 6-8 сентября 2010 г.).
Структура работы
Структура и объем работы обусловлены предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, списка использованных источников.
Международно-правовое регулирование предотвращения нефтяного загрязнения морской среды и возмещения причиненного им вреда
В связи с ростом добычи, транспортирования, переработки и потребления нефти и нефтепродуктов расширяются масштабы загрязнения природы. Растет загрязнение нефтяными продуктами и морской среды. Нефть и нефтепродукты относятся, к. числу наиболее вредных химических загрязнений. Мировое сообщество озабочено состоянием морской среды и угрозой ее деградации вследствие загрязнения нефтью и нефтепродуктами. Соответственно, на международном уровне предпринимаются меры, направленные как на предупреждение вредных воздействий в данной сфере, так и на обеспечение компенсации причиненного вреда. При этом, как свидетельствует практика, происходящие на море чрезвычайные ситуации становятся фактором совершенствования ранее принятых международно-правовых мер.
Загрязнение морской среды нефтью в результате аварий на танкерах, являющееся одним из основных источников загрязнения-морских вод, стало предметом осуществления масштабного контроля, как со стороны Международной Морской Организации (далее — ИМО), так и Европейского Союза. Загрязнение нефтяными сбросами с судов стало предметом регулирования Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. - самого первого международного соглашения по загрязнению морских вод. В 1973 г. на Международной конференции по предотвращению загрязнения моря была принята Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов . В последствие эта конвенция была изменена Протоколом 1978 г.64, принятым Международной конференцией по безопасности танкеров и предотвращению загрязнения. Конвенцию 1973 г. и Протокол 1978 г. стали считать одним руководящим документом — МАРПОЛ 73/78 (далее - МАРПОЛ).
Данный документ имеет большое значение для охраны окружающей среды, поскольку в приложениях к нему устанавливаются требования, касающиеся предотвращения различных форм загрязнения морских вод с судов, включая нефтепродукты, а также атмосферного воздуха. На данный момент существует 6 приложений к конвенции МАРПОЛ, которые часто пересматриваются, для того чтобы обеспечить соответствие текущим техническим и другим стандартам 5. В этих целях производится ускоренная процедура внесения изменений для обеспечения своевременного вступления в силу технических изменений. Приложения I (правила предотвращения загрязнения нефтью) и II (правила контроля над загрязнением при перевозке ядовитых жидких веществ наливом) являются обязательными66. Приложение I устанавливает критерии по выбросам нефтепродуктов и конструкции танкеров. Государства должны обеспечивать надлежащую работу установок по приему нефтяных остатков.- Ключевым регулирующим инструментом является Международное свидетельство о предотвращении загрязнения нефтью, которое должно выдаваться танкерам, тоннаж которых равен или более 150 брт, а также судам свыше 400 брт после их осмотра и не более чем на пять лет. В дополнение к этому к танкерам и другим судам предъявляется требование вести журнал нефтяных операций, где фиксируются все операции, касающиеся работы с нефтью. С 1993 г. судна должны также снабжаться планами чрезвычайных мер по борьбе с загрязнением нефтью.
Требования международных норм по обеспечению безопасности на море, защиты окружающей среды от загрязнения с судов и охраны судов, принятых в рамках ИМО, контролируются государствами порта. В дополнение к требованию, согласно которому данные записи могут быть проверены любым участником МАРПОЛ, Международная Конвенция о предотвращении загрязнения с судов и Конвенция по морскому праву в определенных обстоятельствах дают право прибрежным и портовым государствам на досмотр судов, согласно Конвенции по морскому праву (далее - КМП) 1982 г. , независимо от того, является ли данное государство участником МАРПОЛ. В частности, ст. 218 Конвенции по морскому праву (Обеспечение выполнения государствами порта) разрешает государствам-участникам Конвенции возбудить разбирательство в отношении- любого сброса с этого судна за пределами внутренних вод, территориального моря или нарушение применимых международных норм и стандартов, установленных через компетентную международную организацию или общую дипломатическую конференцию. Разбирательства могут проводиться также на предмет выбросов во внутренних водах других государств по их требованию, или по требованию государства флага, или других государств, которые пострадали или находились под угрозой нанесения вреда вследствие выброса. К тому же, ст. 220 КМП разрешает прибрежному государству возбудить разбирательство в отношении судов, добровольно находящихся в порту за нарушение, как национальных законов, так и применяемых международных правил и стандартов для предотвращения, сокращения и контроля за загрязнением с судов. Усиление государственного портового контроля стало одним из главных нововведений Конвенции по морскому праву 1982 г. в области загрязнения морских вод. Также были усилены правоприменительные полномочия прибрежного государства, включая полномочия на расследование, досмотр, и, в ограниченных случаях, арест судов, плавающих в исключительной экономической зоне, при нарушении применяемых международных правил и стандартов для предотвращения, сокращения, и контроля над загрязнением с судов, если это угрожает или причиняет вред окружающей среде.
Одним из факторов, оказывающих влияние на безопасность морских перевозок, являются конструкция, техническое состояние и возраст танкеров. Так 6 июля 1995 г. в МАРПОЛ были внесены новые важные изменения, которые, помимо всего, обеспечили возможность ускоренной программы осмотра в отношении танкеров возрастом пять лет и более; а также, изменения в требованиях к конструкциям танкеров возрастом 25 лет и более, включая обязательную установку двойных корпусов, или эквивалентную конструкцию уже существующих танкеров, достигших данного возраста, что направлено на уменьшение риска загрязнения морской среды. С 1994 г. двойные корпуса являются обязательными для новых танкеров.
Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировании нефти в РФ
Транспортирование нефти и нефтепродуктов осуществляется трубопроводным, железнодорожным, автомобильным, воздушным, морским и речным транспортом. Трубопроводным транспортом перевозится до 95 % объемов транспортируемой нефти. Трубопроводный транспорт служит для перевозки больших количеств нефти, нефтепродуктов и сжиженных нефтяных газов в одном-направлении. Трубопроводный транспорт обладает преимуществами перед другими видами транспорта: кратчайшая трасса по сравнению с другими видами, возможность прокладки на любые расстояния между любыми объектами, непрерывность, обеспечивающая ритмичность поставок и бесперебойное снабжение потребителей без затрат на создание крупных хранилищ груза на концах трасс, минимальные потери нефти и нефтепродуктов, наибольшая механизация и автоматизация. Недостатками трубопроводного транспорта являются большой расход металла и «жёсткость» трассы перевозок, сложность сохранения качества транспортируемой нефти.
На втором месте по объему транспортирования нефти находится железнодорожный транспорт. Преимуществами железнодорожного транспорта являются сохранение качества транспортируемой нефти, гибкость транспортного потока, которая в условиях конкуренции участников нефтяного рынка за наиболее выгодные направления делает иногда железнодорожный, транспорт единственно возможным. К недостаткам железнодорожного транспорта нефти относятся относительная высокая стоимость транспортировки, большие потери при перевалке, хранении, перевозке.
Речной транспорт нефти в России используется ограниченно вследствие высоких транспортных тарифов, ограниченного периода навигации на реках, доступностью не всех рек для танкеров и барж, большей протяженности, чем трассы трубопровода или железнодорожного маршрута. Через порты Новороссийска, Туапсе, Одессу и Вентспилс Россия экспортирует более 60 млн. тонн нефти в год. Достоинствами морского транспорта нефти являются относительно низкая себестоимость перевозок, малый процент потерь, возможность перевозки больших объемов нефти и нефтепродуктов. К его недостаткам можно отнести зависимость от погодных условий, а также высокая вероятность экологических катастроф.
Другие виды перевозки нефти практически не используются. По возможному и оказываемому негативному воздействию на окружающую среду, большую опасность представляют трубопроводный и морской транспорт139, поэтому именно эти два вида транспортирования будут рассмотрены в данном параграфе.
Трубопроводный транспорт можно разделить на две достаточно обособленные системы: внутренний и магистральный транспорт. Регулирование организационно-правовых отношений, связанных с функционированием систем внутренних трубопроводов, осуществляется, главным образом, в рамках регулирования деятельности тех объектов, в состав которых они входят. Вместе с тем в ряде случаев на них распространяются общие требования эксплуатации трубопроводов, например, предельно-допустимые нормы выброса, противопожарные требования и т.п.
Вторая система - система магистрально трубопроводного транспорта, является самостоятельным крупномасштабным объектом организационно-правового регулирования, осуществляющие транспортные операции в больших объемах и на дальние расстояния. Она состоит их магистральных трубопроводов и относящихся к ним объектов, технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых140.
Наиболее значимой частью магистрального трубопроводного транспорта, безусловно, являются системы магистрального транспорта нефти и магистрального транспорта газа. Магистральные нефтепродуктопроводы в настоящее время представляют собой систему меньшего масштаба, однако, не имеющую аналога в мире .
Анализ законодательства в области магистрального трубопроводного транспорта позволяет сделать вывод о том, что специальных законодательных актов, регулирующих экологические отношения (т.е. отношения по охране природы и использованию природных ресурсов) в процессе строительства и эксплуатации магистральных трубопроводов практически нет, «за исключением отдельных ведомственных положений, инструкций и предписаний»142.
В соответствии с п. 3 ст. 46 ФЗ «Об охране окружающей среды» строительство и эксплуатация объектов транспортировки допускается при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного отвода земель, положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз, финансовых гарантий реализации таких проектов.
В ФЗ «Об экологической экспертизе» магистральные трубопроводы являлись объектом обязательной экологической экспертизы. Ситуация изменилась с принятием ФЗ от 18 декабря 2006 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты»143. Этим Законом из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы исключены проекты строительства, реконструкции, перевооружения, консервации и ликвидации магистральных трубопроводов. Впредь экспертиза таких объектов будет проводиться в рамках государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, регулируемых Градостроительным кодексом РФ1 м. Государственная экспертиза, проводимая по Градостроительному кодексу РФ, имеет ограниченную задачу — оценку соответствия проектной документации требованиям технических регламентов1 . Исключение из перечня таких объектов специалисты в области охраны окружающей среды оценивают как разрушение, уничтожение государственной экологической экспертизы14 .
Особенности правового регулирования охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в законодательстве Норвегии
Норвегия относится к странам, осуществляющим активные меры по охране окружающей среды. «Управление окружающей средой и природными ресурсами является важными составляющими политики Норвегии. Надлежащее состояние окружающей среды содействует укреплению стабильности и безопасности. Здоровая и разнообразная окружающая среда необходима для борьбы с бедностью и для устойчивого развития на благо всего человечества» .
Национальное законодательство Норвегии о нефти и газе начало развиваться с принятием Закона от 21 июня 1963 г. «Об изучении и разработке подводных природных ресурсов» . Этот закон до сих пор действует, в настоящее время он регулирует научные исследования морского дна, разведку и разработку природных ресурсов для иных, чем деятельность по добыче углеводородов целей. Данный закон содержит три основополагающих принципа важных с точки зрения экологического права. Во-первых, право на подводные природные ресурсы принадлежит государству. Во-вторых, Король может давать гражданам Норвегии или иностранным гражданам, включая юридические лица, право на разведку и разработку природных ресурсов. И, в-третьих, Король может издавать постановления в отношении такой деятельности.
Важная роль в установлении права на недропользование в Норвегии исторически отводится лицензированию . «Отправной точкой развития лицензионной системы стал Королевский указ от 9 апреля 1965 г. о разведке и разработке месторождений- нефти в связи с проведением первого лицензионного раунда. Открытие крупных месторождений нефти и газа (Экофиск) в 1969 г., которые дали норвежскому правительству стимул для создания более строгих условий лицензии в последующем Королевским указом от 8 декабря 1972 г. о разведке и разработке месторождений нефти. В соответствии с этим указом выдавались лицензии на добычу, которые привели к открытию нескольких крупных месторождений в течение 1970х гг. и начале 1980х гг. (Статфьорд, Гулфакс, Осеберг, Тролль)»184. Наконец 22 марта 1985 г. был принят Закон о нефтяной деятельности . Закон предусмотрел меры по совершенствованию лицензионной системы с учетом обобщения практики правительства по ее применению. Однако целью данного Закона было урегулировать и другие важные аспекты деятельности по добыче углеводородов, и в этом отношении он представил некоторые новеллы, среди которых отдельная глава посвящена ответственности держателя лицензии за ущерб, причиненный нефтяным загрязнением. В 1989 г. в закон была добавлена новая глава о компенсациях в отношении убытков норвежским морякам, причиненных деятельностью по добыче нефти.
Закон о нефтяной деятельности 1985 г. был заменен Законом о нефтяной деятельности 1997 г.186. Новый закон содержит более гибкие правила выдачи лицензии на добычу и освоение новых районовНорвежского моря.
Данные области характеризуются большими глубинами и большей удаленностью от существующей инфраструктуры: Закон предоставляет более благоприятные условия лицензии в таких случаях, также Закон представляет более детальное регулирование заключительной стадии, которое к началу 1990х гг. стало наиболее важным в связи:с.закрытием первого; норвежского нефтяного месторождения. Кроме этого, Закон 1997 г. в основном представляет собой продолжение Закона 1985 г.
Следует также признать, что принятые в соответствии с Законом о нефтяной деятельности 1985 г. постановления более детально регулируют деятельность по добыче нефти. Наиболее важное из них принято 14 июня 1985 г. королевским указом о нефтяной деятельности и постановление о безопасности, утвержденное Королевским указом 28 июня 1985 г. . В настоящее время они заменены новым постановлением, касающимся нефтяной деятельности от 27 июня 1997 г. , изданным в соответствии с Законом о нефтяной деятельности 1997 г.
Рассмотрим правовой механизм в части, имеющей отношение к охране окружающей среды, содержащийся в данном законе. Анализ положений Закона показал, что к существенным элементам этого механизма относится оценка воздействия на окружающую среду, лицензирование, государственный контроль, ответственность за ущерб, причиненный загрязнением окружающей среды, а также прямые требования по рациональному использованию углеводородов.
Поскольку деятельность по добыче и транспортированию потенциально может оказывать негативное влияние на окружающую среду, то оценка воздействия на окружающую- среду является необходимым элементом при осуществлении нефтяной деятельности. Перед открытием нового участка для выдачи лицензии, на добычу нефти должна быть. проведена оценка воздействия нефтяной деятельности на торговлю, промышленность и окружающую среду, а также рассчитан риск загрязнения, экономические и социальные воздействия, которые могут быть результатом нефтяной деятельности.
Оценка воздействия на окружающую среду проводится на всех стадиях нефтяной деятельности и имеет цель выявление и возможности снижения рисков. Оценка воздействия на окружающую среду является частью плана разработки и промышленной эксплуатации месторождения, установки и эксплуатации морских трубопроводов и плана прекращения эксплуатации месторождения.
В плане разработки и промышленной эксплуатации месторождения владелец лицензии должен описать состояние окружающей среды, на которую может быть оказано существенное воздействие (включая сбросы в море, выбросы атмосферный воздух и почву), возможные и запланированные меры для предотвращения, уменьшения и порядок возмещения ущерба в случае неблагоприятного воздействия на окружающую среду, оборудование для транспортировки и утилизации, технические меры на случай чрезвычайных экологических последствий, а также, каким образом будет проводиться мониторинг окружающей среды в данной области. Перед подачей плана разработки и промышленной эксплуатации владелец лицензии должен предоставить в Министерство программу оценки воздействия на окружающую среду. Далее программа направляется заинтересованным органам государственной власти, промышленным предприятиям и общественности для обсуждения. Министерство утверждает программу ОВОС с учетом полученных предложений и замечаний. ОВОС проходит такую же процедуру.
Состояние и перспективы совершенствования государственного управления охраной окружающей среды в сфере добычи и транспортирования нефти
Государственное регулирование отношений недропользования; осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля. В соответствии с Законом «О недрах» государственное управление отношения недропользования осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора.
Согласно главе 4 Конституции РФ важнейшими направлениями деятельности Президента РФ" являются определение основных направлений внутренней и внешней политики государства, гарантии соблюдения прав граждан в областях природопользования и охраны окружающей, среды, нормотворчество, организации системы центральных органов исполнительной власти, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия уполномоченных в области охраны окружающей среды органов государственной власти.
В соответствии со статьей 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»247 Правительство обеспечивает проведение единой, государственной политики в области охраны , окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по- реализации прав граждан" на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Распоряжением Правительства РФ № 1715-р 13 ноября 2009v г. утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. В соответствие со стратегией-основной целью государственнойэнергетической политики в сфере обеспечения экологической безопасности энергетики является последовательное ограничение нагрузки топливно-энергетического комплекса на окружающую среду и климат путем снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также эмиссии парниковых газов, сокращения образования отходов производства и потребления. Стратегической целью государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр является обеспечение устойчивого, эффективного и экологически безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы для удовлетворения энергетических потребностей экономики страны и обеспечения экспорта энергоресурсов.
Структура органов специальной компетенции постоянно меняется. Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, система органов власти в сфере охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее улучшения. Акты, принимаемые по вопросам системы развития таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а преимущественно на интересах ведомств и политических соображениях2 .
Указом Президента от 22 сентября 1998 г. № 1142 утверждена «Структура органов исполнительной власти», в соответствие с которой- полномочиями в сфере управления охраной окружающей среды при добыче и транспортирования углеводородов наделялись Министерство природных ресурсов, Министерство топлива и энергетики, Государственных комитет по охране окружающей среды, Федеральный горный и промышленный надзор. Все эти органы, за исключением Государственного комитета по охране окружающей среды, имели полномочия в области охраны недр, причем четкого распределения контрольных функций между ними не проводилось, что на практике влекло дублирования функций.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»251 создана трехзвенная система органов управления: министерства — федеральные службы — федеральные агентства, с одной стороны, с другой -установлено тройное подчинение федеральных органов - Президенту РФ, Правительству РФ и министерствам. Указом Президента РФ от 21 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» были внесены некоторые изменения в распределения функций и саму систему органов управления252. Теперь Министерства не вправе в установленной сфере деятельности осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом. Органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, является Федеральная служба, а функции по управлению государственным имуществом осуществляет Федеральное агентство. Теперь органами исполнительной власти в данной сфере являлись Министерство природных ресурсов и подчиненные ему Федеральное агентство по недропользованию и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации и входящее в его состав и подчиненное ему Федеральное агентство по энергетике, и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство которой осуществляло Правительство РФ. Таким образом, специального органа, осуществляющим контрольные и надзорные полномочия в области охраны недр не образовано. Такие функции возложены на Федеральную службу-по надзору в сфере природопользования и Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.
В 2008 г. структура государственных органов исполнительной власти вновь была пересмотрена. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. (ред. от 05.10.2009) № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»233 Министерство природных ресурсов Российской Федерации преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, с передачей ему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Помимо Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию, в состав Министерства вошла Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство которой ранее осуществляло Правительство Российской Федерации. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему служб и агентств. Данным указом упразднено федеральное агентство по энергетике и образовано Министерство энергетики с передачей ему соответствующих функций.
Рассмотрим более подробно распределение функций между данными органами. В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ" , Министерство: - вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы; — самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности: порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование участками недр; порядок переоформления лицензий на пользование участками недр; классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых; методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых; порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью, а также порядок представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений и добычу полезных ископаемых, в федеральный и территориальные фонды геологической информации.
