Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы правовой охраны окружающей среды в промышленности 16
1.1. Экологические, экономические и социальные основы правовой охраны окружающей среды в промышленности в условиях переходного периода 16
1.1.1. Общая характеристика базовых научных положений правовой охраны окружающей среды в промышленности 16
1.1.2. Концепция устойчивого развития как научная основа правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды в промышленности 24
1.2. Понятие и сущность правовой охраны окружающей среды в промышленности в условиях переходного периода 36
1.2.1. Предмет, цели, задачи и принципы правового регулирования охраны окружающей среды в промышленности 36
1.2.2. Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды в промышленности 53
2. Система законодательства и правовых требований об охране окружающей среды в промышленности 64
2.1. Законы и иные нормативные правовые акты об охране окружающей среды в промышленности 64
2.2. Система эколого-правовых требований в сфере промышленного производства 86
2.2.1. Эко лого-правовые требования при размещении промышленных предприятий 86
2.2.2. Эко лого-правовые требования при проектировании 92
2.2.3. Эколого-правовые требования при строительстве 97
2.2.4. Эколого-правовые требования при вводе в эксплуатацию предприятий 100
2.2.5. Эколого-правовые требования при эксплуатации предприятий 103
3. Управление в области охраны окружающей среды в промышленности 121
3.1. Полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по охране окружающей среды в промышленности 121
3.2. Управление охраной окружающей среды на предприятиях 148
4. Обеспечение выполнения эколого-правовых требований при подготовке, принятии управленческих решений и в хозяйственной деятельности предприятий 164
4.1. Совершенствование правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы 164
4.1.1. Правовая регламентация оценки воздействия на окружающую среду, как гарантия соблюдения экологических требований при принятии управленческих и хозяйственных решений в промышленности 164
4.1.2. Правовые проблемы экологической экспертизы в промышленности 174
4.2. Правовые проблемы экологического нормирования, лицензирования
и сертификации в области охраны окружающей среды в промышленности 182
4.2.1 Правовые проблемы экологического нормирования и стандартизации 182
4.2.2. Проблемы совершенствования правового регулирования лицензирования природоохранительной деятельности на предприятиях 192
4.2.3. Правовое регулирование экологической сертификации в сфере промышленного производства 202
4.3. Правовое регулирование экологического аудита и контроля 208
4.3.1. Правовое регулирование экологического аудита в промышленности 208
4.3.2. Проблемы совершенствования экологического контроля 214
4.4. Правовое обеспечение учета экологических требований при приватизации предприятий, приватизации и продаже земельных участков в промышленности 232
4.4.1. Правовые проблемы обеспечения соблюдения экологических требований при приватизации государственных и муниципальных предприятий 232
4.4.2. Правовое обеспечение учета экологических требований при приватизации земель, предоставленных промышленным предприятиям 242
5. Экономический механизм и юридическая ответственность в области охраны окружающей среды в промышленности 251
5.1 Правовые проблемы совершенствования экономического механизма охраны окружающей среды в сфере промышленного производства 251
5.1.1. Правовые проблемы планирования и финансирования природоохранительной деятельности в промышленности 252
5.1.2 Развитие договорных отношений предприятий в области охраны природы 261
5.1.3. Плата за пользование природными ресурсами и за загрязнение предприятиями окружающей природной среды 264
5.1.4. Экономическое стимулирование природоохранительной деятельности предприятий 267
5.2. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды в промышленности 270
Заключение 290
Список литературы 294
- Общая характеристика базовых научных положений правовой охраны окружающей среды в промышленности
- Концепция устойчивого развития как научная основа правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды в промышленности
- Законы и иные нормативные правовые акты об охране окружающей среды в промышленности
- Полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по охране окружающей среды в промышленности
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена высоким уровнем загрязнения природной среды предприятиями, влекущим огромные отрицательные социально-экономические, экологические, демографические и иные последствия для общества, а также недостатками в законодательстве и управлении в этой области. Как отмечается в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.1, социально-экономическое развитие общества в XX веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. Ее состояние во многом зависит от обеспечения экологизации промышленного производства, которое является определяющим фактором воздействия общества на природу и основной формой их взаимодействия, а деятельность предприятий связана практически с использованием всех природных ресурсов и наиболее вредна с точки зрения охраны природной среды. В условиях переходного периода происходит резкое обострение экологической ситуации, которое имеет место, несмотря на продолжающийся спад производства, что можно объяснить тем, что в промышленности игнорируются экологические требования в угоду экономическим интересам, а также ослаблением государственного управления и снижением эффективности работы государственных природоохранительных и правоохранительных органов, что ведет к невосполнимым потерям генофонда. Значительная роль здесь принадлежит правовому регулированию экологических отношений и научно обоснованному государственному управлению.
Состояние разработки темы характеризуется тем, что при разработке эколого-правовых проблем исследование отдельных вопросов охраны природной среды в промышленности проводилось: А.И.Бобылевым, С.А.Боголюбовым, Г.Е.Быстровым, А.И.Казанником, О.С.Колбасовым, В.В.Петровым, В.Л.Мунтяном, И.Ф.Панкратовым, Ф.М.Раяновым, Ю.С.Шемшученко, В.КЯковлевым (в рамках общей теории экологического права), М.М.Бринчуком, Р.Х.Габитовым, В.Г.Емельяновой, Н.Н.Малышко, (правовая охрана атмосферного воздуха), СБ. Байсаловым, В.И.Волковым,
1 СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
А.М.Кавериным, Т.Я.Титовниной (правовая охрана вод), О.И.Крассовым, Л.А.Заславской (правовая охрана лесов), А.Е.Ереновым, Ю.Г.Жариковым, А.А.Забелышенским, И.А.Иконицкой, Б.Д.Клюкиным, О.М.Козырь, Н.И.Красновым, А.А.Рябовым, Р.А.Ханнановым (правовая охрана недр и земель), Н.Г.Жаворонковой, Н.Р.Малышевой (правовая охрана окружающей среды в городах), А.К.Голиченковым, В.И.Андрейцевым (проблемы экологического контроля и экологической экспертизы), Г.И.Осиповым, А.С.Шестерюком, А.С.Тимошенко, А.А.Траниным (законодательство об охране природной среды), О.В.Даниленко, О.Л.Дубовик, С.Н.Кравченко, В.Л.Мищенко, Б.Г.Розовским, Н. В. Сторожевым, Л.Л.Страутманисом (экономико-правовой механизм и юридическая ответственность), Б.А.Ворониным (правовая охрана окружающей среды при проектировании объектов), М.Н.Клепиковым (ведомственная экологическая служба промышленности).
В 1986 г. коллективом авторов: В.И.Андрейцев, М.М.Бринчук, В.В.Круглов, Н.ДКрасилич, С.Н.Кравченко, В.АМаксимков, Н.А.Малышева, во главе с Ю.С.Шемшученко была издана монография "Правовая охрана окружающей среды в области промышленного производства", в которой рассматривались проблемы в этой области. В 1989 г. была опубликована монография В.В.Круглова "Организацонно-правовые вопросы охраны окружающей среды в промышленности", где анализировались правовые проблемы в области планирования, управления, морального и материального стимулирования и юридической ответственности охраны окружающей среды в промышленности в условиях перестройки. Специального монографического исследования организационно-правовых проблем в рассматриваемой области в условиях переходного периода не проводилось, несмотря на ее существенное значение, что предопределяет актуальность и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Предмет и цели исследования. Предметом исследования являются правоотношения по охране природной среды в сфере промышленного производства, в том числе правовые экологические требования и обеспечивающие их реализацию меры:
- система законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащиеся в них нормы права, в том числе экологизированные нормы других отраслей законодательства, регулирующие хозяйственную деятельность, а также правоотношения в сфере охраны окружающей среды в промышленности и практика их реализации;
- деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления,
администрации предприятий по охране природной среды в промышленности;
опыт законопроектной работы в рассматриваемой области;
научные исследования, предметом которых являются организационно-правовые,
экономические, философские и естественно-научные, иные аспекты охраны природной среды в промышленности, а также материалы по истории проблемы и зарубежный опыт.
Автор проанализировал собственный опыт участия в законопроектных работах в качестве разработчика (руководителя группы разработчиков), консультанта или эксперта.
Цели исследования заключаются в том, чтобы на основе теоретического анализа законодательства и управления в области охраны окружающей среды в промышленности и правоприменительной практики:
выявить особенности правовой охраны окружающей среды в промышленности в условиях перехода страны к устойчивому развитию и рыночной экономики;
оценить состояние законодательства и управления в сфере охраны окружающей среды в промышленности и выявить недостатки и пробелы в правовом регулировании;
определить роль и значение норм экологического законодательства и норм других отраслей российского законодательства в этой сфере;
выработать научные рекомендации для повышения эффективности правового регулирования, в том числе по совершенствованию законодательства, организационно-правового и экономического механизмов и мер юридической ответственности.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой диссертации является диалектический и исторический материализм, современные представления о взаимодействии общества и природы (экономики и окружающей среды); государстве и праве, общепризнанные международные принципы экологической деятельности и конституционные положения, касающиеся охраны окружающей среды в промышленности. В диссертации использованы также сравнительно-правовой, системный, логический и исторический методы.
Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых-юристов по вопросам общей теории государства и права С.С.Алексеева, АВ.Игнатенко, С.Н.Кожевникова, В.М.Корельского, В.Н.Кудрявцева, В.И.Леушина, В.Д.Перевалова,
-8-А.С. Шабурова, А.Ф.Черданцева; конституционного и административного права А.П.Алехина, ДН.Бахраха, И.И.Веремеенко, В.В.Власенкова, И.В.Выдрина, К.С. Вельского, А.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова, А.Н.Кокотова, М.И.Кукушкина, Б.М.Лазарева, А.Е.Лунева, А.В.Москалева, В.И.Новоселова, Д.В.Осинцева, П.И.Савицкого, Н.Г.Салищевой, Ю.И.Скуратова, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, С.Д.Хазанова, И.М.Чемакина; гражданского и хозяйственного права (процесса) В.П.Воложанина, В.С.Белых, В.В.Лаптева, Т.И.Илларионовой, К.И.Комиссарова, В.Л.Слесарева, Е.А.Суханова, В.Ф.Яковлева, В.С.Якушева; международного права Г.В.Игнатенко и др.
При разработке темы использовались также работы философов, экологов, экономистов, историков, представителей других отраслей знаний, исследовавших экологические проблемы, смежные с анализируемыми в диссертации, в частности, С.Н.Бобылева, В.И. Данилова-Данильяна, Н.П.Дубинина, Н.Н.Воронцова, Н.Ф.Реймерса, А.М.Черняева, А.В.Яблокова, Я.Я.Яндыганова.
Научная новизна и значимость диссертационного
исследования заключается в формулировании и обосновании теоретической концепции организационно-правового механизма охраны окружающей среды в промышленности в условиях переходного периода, что представляет собой решение научной проблемы, имеющей важное правовое, эколого-экономическое и социально-политическое значение. Диссертация является первой в российской юридической литературе монографической работой, в которой изучен комплекс организационно-правовых проблем охраны природной среды в сфере промышленного производства в условиях переходного периода. Ее основные выводы могут быть использованы для исследования эколого-правовых проблем в других сферах экономики (строительстве, транспорте, связи, сельском хозяйстве) и природопользования в целом.
В диссертации обосновывается, что правовое регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды в промышленности должно исходить из эколого-экономических основ функционирования общественного производства, одной из задач и функций которого является охрана окружающей среды, а природоохранительная деятельность - важнейшим условием и его составной частью. В соответствии с этим анализируется законодательство об охране природной среды в промышленности, его система, включающая акты экологического, административного, хозяйственного, гражданского, трудового и других отраслей законодательства в их взаимодействии.
-9-На основе сравнительно-правового исследования выявлены степень развития законодательства и тенденции его развития. Определены место совокупности законов и иных нормативных правовых актов по охране окружающей среды в промышленности в системе экологического и всего российского законодательства, а также его состояние, цели и задачи совершенствования. Проанализирована система и содержание эколого-правовых требований в сфере промышленного производства применительно к отдельным стадиям (процесса) хозяйственной деятельности: размещение, проектирование, строительство и реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация предприятий.
Исследована система органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия по охране окружающей среды в промышленности, их достаточность и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства. Проанализировано управление в области охраны природной среды на предприятиях, его структура и функции, правовое положение и полномочия экологической службы, других подразделений в этой сфере и обоснованы предложения по его совершенствованию. Исследован организационно-правовой механизм реализации экологических требований, включающий оценку воздействия на окружающую среду реализуемых проектов и экологическую экспертизу, экологическое нормирование, лицензирование, сертификацию, аудирование, экологический контроль и обоснованы предложения по его совершенствованию. Изучены правовые основы экономического механизма в рассматриваемой области, в частности, планирование и финансирование, развитие договорных отношений предприятий, платность за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей природной среды, экономическое стимулирование, их достаточность и предложены меры по их дополнению. Проанализированы меры юридической ответственности и, прежде всего, административной ответственности за экологические правонарушения, обоснована необходимость совершенствования законодательства в данной сфере.
Рассмотренная концепция имеет теоретическое и практическое значение для дифференциации и интеграции правового регулирования, устранения пробелов и противоречий. Предложения по совершенствовании управления и законодательства об охране окружающей среды в промышленности, по мнению автора, методологически применимы к правовому регулированию ее охраны в других отраслях экономики, исследованию иных экологических проблем общественного производства.
-10-На защиту выносятся с учетом изложенного следующие основные положения, составляющие концепцию правовой охраны окружающей среды в промышленности:
По мнению автора, в ближайшее время следует принять Государственную стратегию устойчивого развития Российской Федерации, где должны быть сформулированы задачи и принципы устойчивого развития, которая должна иметь статус закона. В соответствии с ней должно осуществляться правовое регулирование и управление в сфере охраны окружающей среды в промышленности.
Автор считает необходимым придать статус головного акта экологического законодательства Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды", который по своему содержанию фактически служит головным актом только природоохранительного законодательства и закрепить в нем базовые положения о природопользовании, в частности, о триединстве природных ресурсов как объектов природы, пользования и собственности, определяющем режим их пользования и охраны природной среды, формы собственности (частная, государственная, муниципальная) на природные ресурсы, виды, приоритеты и правила, общие права и обязанности, основания возникновения и прекращения права природопользования, экологические требования, в том числе более строгие на территориях, нуждающихся в особой охране и учитывающие особый режим охраны природной среды в регионе.
Диссертант обосновал рекомендации по разработке в перспективе Федерального закона "Об охране окружающей среды в промышленности", в котором должны получить закрепление, в частности, цели и задачи, правовое положение предприятий в сфере охраны окружающей природной среды, их задачи, права и обязанности, экологические требования к стадиям хозяйственной деятельности, экологическая служба, ее структура, задачи и функции, экономический механизм и юридическая ответственность.
В диссертации доказывается необходимость подготовки головного акта регионального экологического (в том числе и природоресурсного) законодательства- закона субъекта РФ об охране окружающей среды, содержащего общие экологические требования, на основе которого следует принять новые акты в этой сфере и внести изменения в существующие.
Диссертант выработал рекомендации по дополнению Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" о включении в него положений об учете при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий наряду с требованиями по охране природной среды, социально-экономических и экологических
- n -
особенностей территории, специфики предприятий, а также об охране объектов природы, которые затем следует конкретизировать в актах природоресурсного законодательства с учетом особенностей отдельных объектов.
В диссертации предлагаются рекомендации по расширению понятия правовой охраны объекта природы, которое, наряду с требованиями и мерами по его охране должно включать требования и меры по охране окружающей среды, особо охраняемых природных территорий и смежных объектов и осуществляться не только путем охраны соответствующего объекта в процессе его использования по целевому назначению и хозяйственной деятельности (на ее отдельных стадиях), но и в процессе пользования другими объектами природы.
В диссертации обосновывается необходимость сформулировать в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" требования по учету интересов и прав коренных малочисленных народов и этнических общностей и сохранения среды их обитания, а также конкретизировать их в головных актах природоресурсного законодательства применительно к пользованию и охране ресурсов природы с учетом роли в их жизни и деятельности. Эти требования следует предусмотреть при разработке и принятии Концепции развития экологического законодательства.
Выдвинуто предложение о взаимном делегировании федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ части своих полномочий, которое может осуществляться как со стороны Федерации ее субъектам, так и путем передачи ими Федерации части своих полномочий, не только Правительством РФ органам исполнительной власти субъектов РФ, но и федеральными органами (специальной компетенции) - администрациям (правительствам) субъектов РФ. Так, соглашения в сфере использования и охраны земель, недр, вод и лесов могут быть заключены между Министерством природных ресурсов РФ, Федеральной службой лесного хозяйства РФ и регионами, а также между Госкомэкологией РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Диссертант считает, что Госкомэкологии РФ следует предоставить полномочия не только по координации, но и по контролю за деятельностью специально уполномоченных органов в области использования и охраны природных ресурсов, а также статус министерства с подчинением Президенту РФ, а не заместителю председателя Правительства РФ.
10. По мнению диссертанта, в структуре органов исполнительной власти
(правительства, администрации) субъекта РФ следует создать департамент природных
- 12-ресурсов, ответственный за рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды на территории, осуществляющей управление объектами природы, находящимися в государственной собственности.
Автор предлагает осуществить совершенствование координации научно-исследовательских работ для решения региональных или межотраслевых экологических проблем, экологической подготовки и повышения квалификации работников предприятий, строительства и эксплуатации очистных сооружений, рекультивации земель, озеленения и благоустройства, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов.
В диссертации излагаются рекомендации по улучшению управления охраны окружающей природной среды на предприятиях, организации и функционирования экологических служб, их структуры, правового положения, задач, функций.
Обоснованы предложения по совершенствованию системы существующих организационно-правовых мер по реализации эколого-правовых требований в области охраны окружающей среды в промышленности, включая экологическую экспертизу и оценку воздействия на окружающую среду реализуемых проектов (программ), экологическое нормирование, лицензирование, сертификацию, аудирование, экологический контроль, а также их правовой основы.
Диссертация содержит рекомендации по совершенствованию экономического механизма охраны окружающей природной среды в промышленности, усилению воздействия экономических мер на деятельность промышленных предприятий, в частности, в области планирования и финансирования, платности за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды, экономического стимулирования их природоохранительной деятельности, а также по улучшению правового регулирования отношений в этой сфере.
Автор выдвигает предложения по совершенствованию законодательства об административной и гражданско-правовой ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей природной среды в промышленности путем формулирования новых составов преступлений и других правонарушений, расширения круга субъектов ответственности, повышению эффективности налагаемых взысканий, а также по улучшению правовой регламентации возмещения причиняемого промышленными предприятиями вреда здоровью и имуществу людей, окружающей природной среде и народнохозяйственным объектам.
- 13-Практическое значение диссертации. Теоретические и практические рекомендации исследования имеют значение для:
а) определения основных направлений нормотворческой деятельности и создания
правовой основы экологически обоснованного размещения, проектирования, строительства,
ввода в эксплуатацию и эксплуатации промышленных предприятий;
б) совершенствования деятельности органов исполнительной власти и местного
самоуправления, администрации предприятий в области охраны природной среды в
промышленности, системы организационно-правовых мер, включая экологическую
экспертизу и оценку воздействия на окружающую среду, экологическое нормирование,
лицензирование, сертификацию, аудирование, экологический контроль;
в) повышения эффективности мер экономического механизма и юридической
ответственности в этой сфере в условиях переходного перехода.
Основные положения диссертации могут быть использованы для научной разработки организационно-правовых проблем охраны окружающей среды в отдельных сферах экономики, а также в учебном процессе при преподавании курса экологического права и спецкурсов повышения квалификации работников государственных органов и органов местного самоуправления, а также промышленных предприятий.
Апробация результатов исследования и внедрения их в практику. Содержащиеся в диссертации теоретические, методические и практические положения, выводы и предложения были изложены в опубликованных работах, а также на научно-практических и научно-теоретических конференциях, симпозиумах, семинарах и совещаниях:
а) на международных конференциях: Советско-американском форуме "За жизнь и
права человека" (Москва. 1988 г.), Советско-английском симпозиуме "По правовой охране
окружающей среды" (Москва. 1988 г.), Международном семинаре "К здоровой воде -
- совершенствуя управление" (Екатеринбург. 1996 г.), Всемирной конференции, посвя
щенной 50-летию Юнеско (Екатеринбург. 1996 г.), Международном симпозиуме "Чистая
вода России - 97" (Екатеринбург. 1997 г.), Международном научно-практическом семинаре
"Бассейновый программно-целевой подход к управлению устойчивым водопользованием"
(Тюмень. 1997 г.);
б) на всесоюзных и республиканских конференциях по правовым вопросам охраны
окружающей среды: г. Киев (1982 г.), г. Уфа (1984 г.), г. Москва (1984, 1986, 1989, 1990,
1995 гг.), Екатеринбург (1994 - 1998 гг.);
в) в работе "круглых" столов по проблемам экологического права: Концепция
экологического права (Москва. 1987 г.), Концепция Закона СССР "Об охране природы"
(Москва. 1988 г.), Арбитраж и охрана окружающей среды (Москва. 1988 г.), Проект
Уголовного кодекса и охрана окружающей среды (Москва. 1989 г.);
г) на всесоюзных совещаниях по вопросам охраны окружающей среды в
промышленности: Минхимпром СССР (Москва. 1989 г.), Минтяжмаш СССР
(Москва. 1990 г.), Миннефтехимпром. (Москва. 1990 г.).
Основные положения диссертации были использованы автором при подготовке проектов законов и иных нормативных актов на различных уровнях:
На федеральном уровне: Проекта Закона РФ "О разграничении государственной собственности на природные ресурсы" (в Государственной Думе РФ), проекта Федерального закона "Об охоте".
На областном уровне: Положения о порядке возмещения вреда, причиненного здоровью граждан Свердловской области в связи с экологическими и санитарными правонарушениями (принят Свердловским областным Советом народных депутатов 23.06.93 г.), Временного положения о порядке транспортировки, складирования и захоронения бытовых и промышленных отходов г. Челябинска (утверждено решением Челябинского облисполкома от 16 апреля 1991 г.), Закона Свердловской области "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области" (принят Областной Думой 6 декабря 1995 г.), проекта Закона Свердловской области "О собственности на природные ресурсы на территории Свердловской области" (одобрен на заседании Правительства Свердловской области), проекта Областного закона "О регулировании водных отношений на территории Свердловской области" (одобрен в первом чтении), Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О недрах".
III. На уровне Министерств и ведомств Союза ССР: Отраслевого Положения о
природоохранной деятельности объединения, промышленного предприятия (утв. Минис
терством тяжелого, энергетического и транспортного машиностроения СССР 25 марта
1988 г.), Типового положения о подразделении по охране окружающей среды
производственного предприятия, организации цветной металлургии (утв. Министерством
цветной металлургии СССР 4 апреля 1985 г.).
Кроме того, положения и выводы диссертации были использованы автором в работе в международных проектах: Проект ПСИ при поддержке Агентства международного развития США "Продажа земли предприятиям" (ELS). 1985-19986 г.г., Проект
- 15-Правительства Российской Федерации и Международного банка реконструкции и развития (МБРР) "По управлению окружающей средой в Российской Федерации".
Рекомендации и предложения автора по совершенствованию экологического законодательства и организации природоохранительной работы в промышленности получили практическую реализацию на предприятиях машиностроения, цветной металлургии, химической и газовой промышленности СССР.
В 1981 г. диссертант получил звание Лауреата областного тура Всесоюзного конкурса работ молодых ученых по общественным наукам и был награжден Дипломом Свердловского отделения Философского общества СССР и Обкома ВЛКСМ. В 1982 г. получил звание Лауреата Всесоюзного конкурса молодых ученых и специалистов по общественным наукам и был награжден Дипломом ЦК ВЛКСМ, Академии наук СССР, Министерства высшего и среднего специального образования СССР, Министерства просвещения СССР, Академии педагогических наук СССР. В 1986 г. награжден Почетной грамотой Министерства высшего и среднего специального образования РСФСР, Республиканского комитета профсоюза работников просвещения, Высшей школы и научных учреждений РСФСР за подготовку и издание учебного пособия "Правовая охрана окружающей среды в промышленности" СЮИ-УрГУ 1983 г., отмеченного на Республиканской межведомственной выставке литературы в 1985 г. в г. Смоленске за высокий научно-технический уровень, актуальность тематики и практическую значимость.
Диссертант получил гранты: Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации по фундаментальным исследованиям в области гуманитарных наук в 1997 г. по проекту "Правовая охрана окружающей среды в промышленности (проблемы теории и практики)" и Российского фонда правовых реформ в 1998 г. по проекту "Особенности правовой охраны водных объектов в условиях перехода к устойчивому развитию".
Основные теоретические предложения были использованы автором при чтении лекционного курса и проведении практических занятий по экологическому и земельному праву.
Диссертация неоднократно обсуждалась на заседании экологического права, а также была обсуждена на совместном заседании кафедры административного права и кафедры экологического права Уральской государственной юридической академии.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, заключения и списка литературы.
Общая характеристика базовых научных положений правовой охраны окружающей среды в промышленности
Всестороннее исследование организационно-правовых проблем охраны окружающей среды в промышленности, разработка путей и средств их решения предполагают анализ экологических, экономических и социальных основ, на которых должно строиться правовое регулирование отношений в этой области. Такой подход обуславливается комплексным и системным характером экологических проблем, их тесной взаимосвязью с экономическими, социальными и иными явлениями, с процессом развития общества в целом, как отражением взаимодействия между производительными силами и силами природы1. Исследование экологических, экономических и социальных теоретических положений, образующих основы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды в промышленности, осуществляется социальными, экономическими, экологическими, биологическими, медицинскими, географическими, техническими и другими отраслями научного знания, получившими в последние годы особое развитие. Это связано с происходящей экологизацией науки и техники, развитием экологического подхода, который становится все более общенаучным подходом, что предполагает выявление связей между изучаемыми наукой объектами и природной средой, использование достижений и методов, ранее оторванных друг от друга, научных дисциплин, изучающих связи между человеком (обществом) и окружающей средой2.
Среди этих наук первостепенное значение принадлежит философской науке, экологии и социальной экологии, экономической науке, науке управления.
Лидирующее положение в исследовании теоретических проблем в сфере взаимодействия общества и природы, в частности, развития мировой цивилизации и выживания человечества в целом, занимает философия. Будучи высшим духовным продуктом эпохи, она составляет методологический центр интеграции различных научных дисциплин1, теоретическую основу решения проблем охраны природной среды. Важное значение для правового регулирования экологических отношений в этой сфере имеют философские учения о системе, как комплексе взаимосвязанных элементов или их ограниченном множестве, характеризующихся их способностью вступать во взаимодействия, в результате которых образуются новые свойства, не присущие исходным; структуре - как совокупности устойчивых отношений и связей между элементами или совокупности устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность, структура является атрибутом каждой системы, означающей единство множества различных структур; функциях - обязанностях, круга деятельности2.
В законодательстве должны учитываться системный характер природы (ее отдельных объектов и комплексов), их структура и функции, наиболее общие закономерности функционирования и развития природы и общества, как проявление форм материи и соответствующих им форм движения (механическая, физическая, химическая, биологическая и социальная) и диалектико-материалистическое понимание единства природы и общества. Так, множество их взаимосвязей образует сверхсложную систему со своей структурой, качественными особенностями и закономерностями, которые подчинены наиболее общим законам материалистической диалектики: закону диалектического синтеза (отрицания отрицания), закону перехода количества в качество, закону диалектической противоречивости (единства и борьбы противоположностей)1. Существование и развитие общества (как качественно особой формы материального мира) немыслимо без непрерывного обмена веществ и воздействия на природу и ее обратного воздействия, что представляет стороны единого процесса, обеспечивающего функционирование системы "общество-природа" . В связи с этим право должно учитывать ограничения, обусловленные имеющимися природными ресурсами, сохранением естественного равновесия. Поскольку их отношения, наряду с материальным производством, включают и духовное производство, культуру и воспитание3, оказывающее свое влияние на материальное производство, то правовая охрана окружающей среды в промышленности должна включать меры по осуществлению экологического образования, формированию экологической культуры.
В последние годы получили развитие экологические науки, в частности, экология и социальная экология, образующие теоретическую основу рационального природопользования, опираясь на которые, вырабатываются эколого-правовые требования к деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, администрации предприятий. Они определяют фундаментальные понятия, в частности, природа и ее составная часть - биосфера, окружающая среда, охрана окружающей среды (охрана природы), экологическая система (экосистема), экологическая безопасность, экологические требования и др.4, которые необходимы для правовой охраны природной среды в этой сфере, так как являются средством выражения объекта правового регулирования, целей экологически корректного поведения и определяют содержание правовых норм1. Положения теории биосферы о ее законах, структуре и функциях, биологическом равновесии численности живых организмов и взаимной адаптированности, роли человека и общества в ее развитии2 важны для правового регулирования отношений в рассматриваемой области, учета происходящих в ней изменений, так как существующие экологические проблемы во многом связаны с незнанием и игнорированием законов функционирования биосферы как системы . По мнению А.Гора, "отдельные части природы взаимодействуют между собой в направлении создания баланса при устойчивости этого взаимодействия во времени. В рамках подобной перспективы нельзя, однако, рассматривать Землю как существующую отдельно от человеческой цивилизации: мы являемся также частью целого"4.
Концепция устойчивого развития как научная основа правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды в промышленности
Правовое регулирование отношений в рассматриваемой области должно учитывать характер взаимоотношений природной среды и производства, зависящих от масштабов производства и технико-технологической основы. Как совокупность материальных систем, созданных прогрессом труда и науки для повышения эффективности человеческой деятельности, и, имея природное происхождение, технические средства являются одним из основных способов воздействия общества на природу3. По мнению А.Гора, "если мы не замечаем, что человеческая часть природы обладает возрастающей мощью воздействия на всю природу, того, что мы являемся в действительности природной силой подобной ветрам и приливам, то мы не окажемся в состоянии понять, на сколько опасна угроза подталкивания Земли к потере состояния равновесия"1. Начавшаяся в середине XX века, научно-техническая революция оказала существенное воздействие на производство и природную среду. Так, в промышленности возрастает удельный вес химии и металлургии ("грязных" отраслей), количество отходов и потребность в природных ресурсах, а производственная деятельность по своим масштабам становится сопоставимой с процессами в природе, мощной геологической силой2. На современном этапе происходит усиление взаимодействия науки и производства, его информатизация, создание биотехнологий, развитие коммуникаций, что именуется как социально-техническая, информационно-компьютерная или информационно-экологическая революция. Эти изменения приводят к нарушению циклов воспроизводства в биосфере, ее биологического разнообразия и устойчивости, что было осознано, когда была превзойдена безопасная для человека мера его воздействия на природу3.
Тупиковый характер моделей бесконечного прогресса в развитии признается и за рубежом. "Истинная проблема человеческого вида на данной ступени его эволюции, по словам основателя "Римского клуба" А. Печчеи,- состоит в том, что он оказался полностью неспособным в культурном отношении идти в ногу и приспособиться к тем изменениям, которые сам внес в этот мир"4. Профессор Эрнст-Ульрих фон Вайцзеккер отмечает, что "реальная опасность, как я ее вижу, состоит в том, что превосходство экономики в ее современной форме будет порождать невосстановимое разрушение Земли и живущих на ней людей"1, а по мнению президента Института"Уорлд уотч" Лестера Брауна, автора доклада "Состояние мира. 1998", быстро растущая мировая экономика приводит к предельному напряжению глобальной экосистемы2.
Попытки осмысления и решения экологических проблем (в том числе, используя глобальное экологическое моделирование) предпринимались и за рубежом3, однако не были успешными4. По мнению ряда ученых, сейчас происходит переход от эпохи антиэкологической, когда выяснялись лучшие социально-экономические системы, к эпохе экологической, когда рост производства должен быть согласован с возможностями, ближайшими и отдаленными целями развития5. Все это предполагает формирование новой планетарной оболочки, которую В.И.Вернадский называл ноосферой, дополненное Н.Н. Моисеевым принципом коэволюции биосферы и общества, то есть их совместное развитие, осуществляемое с соблюдением требований экологического императива - что человек не должен делать ни при каких обстоятельствах1. С ним соглашается профессор Э.-У. Фон Вайцзеккер, который пишет, что "мы вступаем в век окружающей среды, когда кратковременные экономические цели (при всей их важности) окажутся не состоятельными, если они не будут подчинены долгосрочному экологическому императиву"2. Это потребует изменений не только в производстве, но и в образовании, воспитании, формирование новой культуры, нравственности, так как с ростом воздействия на природу область моральной ответственности расширяется, а без раскрытия творческих возможностей человека не удастся обновить его отношение с природой, обеднение же их связей ограничивает нормативно-регулятивную функцию культуры".
Поиск путей развития цивилизации, в том числе решение глобальных экологических проблем, связан с обоснованием идеи устойчивого развития, которая становится альтернативой господствующей ранее концепции потребительского отношения общества к природе, получает все большее распространение в мировом сообществе4 и в нашей стране5, хотя и воспринимается не однозначно1. Ее дальнейшее развитие получило на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), на которой, в частности, были приняты: Повестка дня на XXI век, представляющая всемирную программу действий, символизирующую начало глобального партнерства на осознании неделимости охраны среды и процесса развития2, а также Декларация Рио по окружающей среде и развитию, содержащая цели и принципы устойчивого развития.
Реализация принятых в Рио решений, в том числе по сотрудничеству государственной власти, бизнеса и общественности, столкнулась со значительными трудностями, что потребовало ряда новых мер. В частности, принятие Генеральной Ассамблеей ООН в июне 1997 г. Программы действий по дальнейшему осуществлению "Повестки дня на XXI век", создание Комиссии ООН по устойчивому развитию и подготовка специалистами Комиссии экологического права МСОП и Международного совета по праву окружающей среды проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию, который был одобрен на Конгрессе ООН по международному публичному праву (13-17 марта 1995 г)3. В отдельных странах, в частности, в Австралии (1992 г.), Великобритании (1994 г.), США (1996 г.) были разработаны национальные стратегии устойчивого развития, Канаде, Дании, Нидерландах -программы и планы действий по устойчивому развитию, а в США, Франции, Норвегии, Швеции созданы национальные комитеты по устойчивому развитию4. В Российской Федерации были приняты Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, одобренные Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г.1 и Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.2.
Однако, эти документы как по своей юридической силе, так и по содержанию (в связи с неконкретностью содержащихся в них положений), оказались недостаточными для обеспечения выхода из кризиса и переориентации промышленности на путь устойчивого развития. Поэтому необходимо в ближайшее время принять Государственную стратегию устойчивого развития Российской Федерации, подготовка которой неоправданно затянулась. В ней должны быть сформулированы задачи и принципы устойчивого развития, в соответствии с которыми должно осуществлятся правовое регулирование и управление. В виду ее значимости и обязательности для всех государственных органов, органов местного самоуправления и предприятий, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, обеспечения комплексности в решении социальных, экономических и экологических задач, она должна иметь, по нашему мнению, статус закона. Учитывая большую значимость региональных аспектов, весьма необходимо иметь программы устойчивого развития в регионах3, разработанных на основе Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации. Поскольку устойчивое развитие есть экологически обоснованное экономическое и социальное развитие в интересах настоящего и будущих поколений, а охрана окружающей среды становится его неотъемлемым компонентом4, то промышленное производство должно обеспечивать сбалансированное решение социально-экономических и экологических задач, как отражение взаимосвязи экономики и экологии.
Законы и иные нормативные правовые акты об охране окружающей среды в промышленности
Исследование правовых проблем охраны окружающей среды в промышленности связано с анализом системы законодательства, "внешней формы - законов, иных правовых актов - документов, представляющих собой необходимый, конструктивный момент и в формировании, и в самом существовании права"1, которая неразрывно связана и обусловлена его структурой, так как форма права является не просто нечто внешним по отношению к его содержанию, а сама организация содержания2. В настоящее время имеется объективная потребность проанализировать принятые в последние годы законы и иные нормативные правовые акты, с точки зрения их системности, полноты и достаточности для решения экологических задач в промышленности, соответствия условиям переходного периода, учета комплексного характера охраны природной среды и специфических особенностей ее отдельных объектов, а также выявления пробелов и противоречий и определения путей их устранения.
В настоящее время, как справедливо отмечает А.В.Мицкевич, проблема упорядочения законодательства особенно актуальна, поскольку глубокие преобразования общества и государства, коренных условий жизни людей требуют новых подходов как к содержанию нормативных актов, так и к структуре законодательства"3. Правовая охрана окружающей среды в промышленности осуществляется совокупностью законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовую общность, которая обладает свойством системности. Ее системообразующим фактором являются цели и задачи правового регулирования, что обусловлено спецификой предмета,отражает происходящие в современных условиях процессы интеграции социальных институтов или подотраслей4 и соответствует:
Во-первых, системности и структурированности права - важнейшей характеристики его внешней формы, которая заключается в способности вступать в такие отношения,
вследствие которых у него и взаимодействующих с ним объектов появляются элементы, свойства, функции и другие признаки, не присущие им ранее. Требованию системности должны соответствовать положение закона как акта высшей юридической силы, соотношение закона и других источников права, взаимная согласованность законов как единой системы1.
Во-вторых, комплексному характеру экологического законодательства, системообразующим фактором которого, выступают экологические интересы общества, взаимоувязывающие правовые акты различных направлений в единую правовую структуру2. Не случайно в теории права оно отнесено к комплексным образованиям, складывающимся в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления3.
Рассматриваемая правовая общность имеет внешние и внутренние связи. Внешние связи характеризуют ее взаимодействие по вертикали - структурой более высокого уровня-правовой экологией, как совокупности норм и нормативных актов, регулирующих экологические отношения4, и по горизонтали - структурами по охране окружающей среды в отдельных отраслях экономики ( сельском хозяйстве, строительстве, транспорте и связи). Внутренние связи проявляются в ее подразделении на элементы в соответствии с выделяемыми в теории права структурами (системами) законодательства (горизонтальной, вертикальной, федеративной и комплексной)5. Могут быть и другие основания (критерии) для классификации, учитывающие научные интересы и потребности практики, поскольку многоуровневость структуры права - показатель степени ее институционное, уровня совершенства и социальной ценности, выражает многообразие и многоплановость методов и приемов правового регулирования, способность всесторонне воздействовать на общественную жизнь .
Особенность этой правовой общности состоит в ее подразделении на две группы: акты экологического и акты других отраслей законодательства (административного, хозяйственного, гражданского, трудового), содержащей нормы, задача которых состоит в подчинении деятельности предприятий экологическим требованиями и закреплении материальных, организационных и правовых гарантий по их внедрению и исполнению. Это обусловлено спецификой предмета правового регулирования и соответствует тому, что в законодательстве, наряду с основными подразделениями (обособляемыми по правовым режимам, выраженным в особых отраслевых методах и механизмах регулирования) имеются образования комплексного характера, характеризующиеся генетическими, функциональными (целевыми) и структурными взаимосвязями, а нормы остаются по своим исходным моментам в главной структуре и независимо от их "приписки", одинаково обязательны для исполнения2.
Ведущая роль здесь принадлежит актам экологического законодательства или законодательства об охране окружающей среды3 ( в широком смысле) как комплексной отрасли, где предусматриваются наиболее важные положения, в частности, принципы, приоритеты, правила, императивы, лимиты на природопользование. Однако, в эколого-правовой науке, наряду с комплексной отраслью, выделяются самостоятельные отрасли -земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране атмосферного воздуха и животном мире4, которые участвуют в этой области. Так, по мнению С.А.Боголюбова, И.Ф.Панкратова, Л.А.Заславской, экологическое законодательство сформировалось как комплексная отрасль, состоящая из двух систем: природоресурсового и природоохранительного законодательства1. В.В.Петров считает, что многообъектность правового регулирования экологических отношений проявляется в существовании ресурсной, комплексной и интегрированной подсистем нормативных актов и отдельных правовых норм, соединяющихся в одну сложную и многоплановую систему законодательства, где ведущая роль принадлежит интегрированной подсистеме, закрепляющей экологические требования к хозяйственной деятельности, реализуемые через систему принципов охраны окружающей среды, природоохранительные приоритеты и экологические нормативы2. Поэтому, с точки зрения внутриотраслевой структуры, в рассматриваемой общности выделяются акты природоохранительного и природоресурсного законодательства, что отражает дифференцированный подход к правовому регулированию и согласуется с Общеправовым классификатором отраслей законодательства3, где, наряду с законодательством об охране окружающей среды, имеется законодательство о земле, недрах, об охране лесов, вод, животного мира, об охране атмосферного воздуха.
Полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по охране окружающей среды в промышленности
Осуществление экологических требований в рассматриваемой сфере связано с совершенствованием государственного управления в целом, одной из важнейших задач которого является охрана природы и рациональное использование природных ресурсов, а содержанием которого - практическое осуществление функций государства, в том числе его экологической функции1. Цели и задачи государственного управления в области охраны окружающей среды2, с учетом произошедших в условиях переходного периода изменений в экономической, социальной и экологических сферах, нуждаются в уточнении. На наш взгляд, к ним относятся : обеспечение реализации права государственной (муниципальной) собственности на природные ресурсы, их рационального использования и охраны природной среды, защита прав граждан и юридических лиц. Они вытекают из обязанности государства гарантировать через систему своих органов положения Конституции РФ : об использовании и охране земли и других природных ресурсов, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.І ст.9), о праве граждан на благоприятную среду (ст.42), о праве собственности на природные ресурсы (ст.ст.9, 36), поскольку управление является одной из основных форм реализации права государственной и муниципальной собственности, а также из целей и задач охраны окружающей среды.
С этим связано изменение содержания функций исполнительной власти, к числу которых относятся : охрана общественного порядка и обеспечение национальной (государственной) безопасности, регулятивно-управленческая, защита прав и свобод граждан, образующих первый уровень функций исполнительной власти, их второй уровень образуют нормотворческая, оперативно-исполнительная и юрисдикционная функции, направленные на обслуживание основных функций и включающие полномочия по изданию нормативных актов, индивидуальных актов и вынесению юрисдикционных решений по административным и дисциплинарным делам. Они осуществляются посредством специального аппарата, представляющего собой органы исполнительной власти и работающих в нем государственных и муниципальных служащих1. В условиях кардинального изменения экономического, политического статуса государства и одновременно углубления экологических проблем, наиболее остро стоит вопрос о формировании новых подходов к организационной системе органов управления охраной окружающей среды2, в том числе в рассматриваемой сфере. Речь идет о приведении в соответствие с Конституцией РФ основ государственного управления, законодательном закреплении нового статуса органов исполнительной власти - ближайших задач административного законодательства3.
При этом следует учитывать, что, в связи с переходом к рыночным отношениям, не дооценивается роль и значение административно-правовых методов в рассматриваемой области. Под ними в науке административного права понимаются средства практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, способы, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи, которые подразделяются на методы убеждения и принуждения, административные и экономические, как способы (средства) внеэкономического или прямого и экономически-косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на объекты управления, для каждого из которых характерны свои специфические признаки4.
С позиции темы исследования интерес представляет последняя классификация, поскольку в настоящее время происходит сужение сферы действия административных методов. Такая практика, на наш взгляд, неоправданна, так как административные методы -довольно сильный инструмент воздействия на человеческое поведение, который дает возможность четко ставить задачи для любой деятельности в управленческом процессе и добиваться их оптимального выполнения1. В рассматриваемой области к ним относятся, в частности, утверждение экологических программ и других плановых актов, лимитов, выдача разрешений, лицензий и сертификатов, установление нормативов качества окружающей природной среды и т.д. Эти методы в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил и характером производственных отношений, взаимоотношениями классов, иными конкретными историческими условиями, особенностями объекта воздействия, уровнем культуры, характером решаемых задач и другими факторами .
Так, в условиях плановой экономики в решении экологических проблем в промышленности использовались преимущественно административные методы, прежде всего, сверх централизованное планирование. Оно регламентировало все принципиальные положения и экологическую политику, оставляло исполнителям планов роль живых машин, тормозило любую инициативу в организации их выполнения3. Увлечение использованием административных мер и недооценка роли и значения экономических методов в управлении природоохранительной деятельности было осознано только в конце 80-х годов4. В переходный период происходит смена ориентиров и переоценка роли экономических методов управления, из двух взаимосвязанных тенденций - сокращение ряда административных рычагов и замена их экономическими мерами, усиление роли административных методов, чтобы противостоять рыночной стихии, победила первая, а вторая не получила своего развития.
В литературе и на практике распространено ошибочное мнение, что переход к рынку сопровождается сокращением сферы государственного управления, что в конечном итоге привело к его ослаблению. По нашему мнению, применение административных методов в переходный период позволяет, обеспечивая в стране единство экологической и экономической политики в промышленности, решать первоочередные экологические проблемы в кратчайшие сроки и с наименьшими затратами, что важно в условиях кризисного состояния производства. Более того, их роль в переходный период должна усилится в силу ряда причин, в частности, ослабления государственной власти, производственной и технологической дисциплины, а "природоохранная система лишь формируется и испытывает большое давление как со стороны местного эгоизма, корыстолюбия, сепаратизма, так и централизованного бюрократизма"1, появления новых субъектов хозяйственной деятельности, снижения экологической культуры и образования работников, неразвитости экономических мер воздействия на предприятия.
Они должны способствовать экономической заинтересованности предприятий в соблюдении экологических требований, уменьшению причиняемого ими вреда, а в конечном итоге - их выходу из кризиса. Это соответствует ч.І ст.9 Конституции РФ, предусматривающей использование и охрану земли и других природных ресурсов в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, которую гарантировать и обеспечивать может только государство, используя свои методы и средства и, прежде всего, административного характера, а также Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Это согласуется с предложением о дополнении ст.9 Конституции РФ экологическими обязанностями государства, а также о том, что во имя высших целей экологической безопасности, поддержания экологической дисциплины и правопорядка в стране, нельзя отказываться в необходимых случаях и от прямого вмешательства в дела предприятий2.
