Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Цели и значение государственного земельного кадастра в регулировании земельных отношений
1.1. Понятие государственного земельного кадастра 14
1.2. Земельно-кадастровые отношения: виды и правовое регулирование 24
1.3. Содержание государственного земельного кадастра 45
Глава 2. Ведение государственного земельного кадастра как функция государственного управления земельными ресурсами
2.1. Основные направления деятельности органов государства по ведению государственного земельного кадастра 57
2.2. Принципы ведения государственного земельного кадастра 70
2.3. Соотношение ведения государственного земельного кадастра с другими функциями государственного управления 103
Глава 3. Органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра
3.1. Понятие и компетенция органов, осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра 121
3.2. Правовые проблемы разграничения полномочий и взаимодействие органов государственной власти по вопросам ведения государственного земельного кадастра 138
3.3. Правотворчество органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по ведению государственного земельного кадастра 151
Заключение 171
Библиография
- Понятие государственного земельного кадастра
- Земельно-кадастровые отношения: виды и правовое регулирование
- Основные направления деятельности органов государства по ведению государственного земельного кадастра
- Понятие и компетенция органов, осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Земельное законодательство Российской Федерации в настоящее время находится в стадии реформирования, которое осуществляется по нескольким основным направлениям. В их число входят как юридическое закрепление прав граждан на землю, установление гарантий их реализации, так и создание эффективных правовых норм, обеспечивающих осуществление функций государственного управления земельными ресурсами.
Правовое регулирование ведения государственного земельного кадастра, как одной из функций государственного управления, приобретает особое значение в связи с закреплением права частной собственности на землю и реализацией государством экономических мер в процессе использования и охраны земель.
Одним из важнейших условий успешного функционирования земли в гражданском обороте является возможность получения субъектами земельных правоотношений соответствующей информации о природном, хозяйственном и правовом положении земель Российской Федерации. Государственный земельный кадастр, как система необходимых документированных сведений, предназначен для обеспечения государственных органов, органов местного самоуправления, заинтересованных физических и юридических лиц информацией о земле. Значение государственного земельного кадастра, как глобальной информационной системы, определяется также и тем, что его данные подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель. Применение сведений государственного земельного кадастра должно являться эффективным средством защиты прав субъектов земельных правоотношений. Поэтому особую актуальность приобретает закрепленное в Конституции Российской Федерации право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Кроме того, каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды.1
Земельный кадастр, как информационная система, призван отражать качественное состояние земли как природного объекта, служить информационным источником при осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель. Одновременно с этим, деятельность по ведению государственного земельного кадастра должна являться правовым средством в деле обеспечения учета плательщиков земельного налога, определения размеров платы за землю и основой получения первичных сведений при экономической оценке земель.
Однако, на сегодняшний день процесс формирования отвечающей современным требованиям земельно-кадастровой системы, и соответственно, законодательства, регулирующего общественные отношения по созданию, ведению и применению сведений государственного земельного кадастра, находится в стадии становления. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»2 регулирует общие, наиболее важные виды общественных отношений, возникающие в связи с осуществлением задач данной информационной системы. Реализация данного нормативного правового акта предполагает разработку ряда подзаконных правовых актов, связанных с определением содержания государственного земельного кадастра и обеспечением порядка его ведения. Кроме того, требуют законодательного разрешения вопросы по определению статуса и полномочий государственных органов по ведению кадастра, разграничению их компетенции.
Выбор темы исследования обусловлен необходимостью совершенствования и действующих нормативных правовых актов, например, в части установления правовых основ взаимодействия земельного кадастра с другими функциями государственного управления земельными ресурсами, кадастровыми системами, а также определения мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре.
Степень научной разработанности темы. Теоретические и практические проблемы в сфере правовой регламентации порядка ведения государственного земельного кадастра и применения его сведений, отдельные вопросы совершенствования земельного кадастра, как функции государственного управления, в различные периоды времени отражались в научных трудах В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, И.В. Дегтярева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, Н.И. Краснова, А.И. Осипова, В.В. Петрова и других. В тоже время, данные исследования были посвящены, в основном, отдельным вопросам правового регулирования государственного земельного кадастра, который рассматривался в совокупности с другими функциями государственного управления.
Вопросы определения места земельного кадастра в механизме правового регулирования земельного налога рассматривались в работах А.Л. Ялбулганова.
Проблемы правовой регламентации ведения государственного земельного кадастра, как одного из кадастров природных ресурсов, исследовались и на диссертационном уровне. Так, диссертация Е.Н. Колотинской «Правовые проблемы теории государственных кадастров природных ресурсов в СССР» посвящена правовому регулированию кадастровой функции в целом, рассмотрению особенностей ведения кадастров природных ресурсов и применению их сведений. Кроме того, данным автором было проведено исследование правовых вопросов теории государственного земельного кадастра в СССР, в котором основное внимание уделялось характеристике земельного кадасгра как инструмента социалистического хозяйствования и функции в системе государственного управления земельным фондом.
Основные направления и закономерности правового регулирования отношений по государственному учету земель, как составной части государственного земельного кадастра, исследовались в диссертации В.Л. Суровцева «Правовое обеспечение государственного учета земель».
Однако, применительно к особенностям современного реформирования земельного законодательства, отдельного комплексного исследования становления и развития правового регулирования земельно-кадастровых отношений, соотношения государственного земельного кадастра с другими функциями государственного управления земельными ресурсами, определения содержания земельно-кадастровых сведений до настоящего времени не проводилось.
Предмет исследования определяется целями настоящей диссертационной работы и включает в себя изучение и анализ правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с созданием государственного земельного кадастра, его ведением и использованием получаемых сведений, применением мер юридической ответственности за нарушения законодательства в данной сфере, а также изучение и анализ специальной литературы и иных теоретических источников.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексное изучение теоретических и практических проблем становления и развития законодательства о регулировании создания, ведения и применения сведений государственного земельного кадастра в контексте проводимых экономических преобразований и разработка направлений и методов его дальнейшего совершенствования.
Вышеуказанные цели и предопределили постановку следующих задач:
1. Исследовать теоретические положения правового регулирования ведения государственного земельного кадастра, раскрыть его понятие, содержание и принципы ведения.
2. Оценить состояние современной законодательной базы по вопросам создания и ведения государственного земельного кадастра.
3. Определить виды земельно-кадастровых отношений и исследовать особенности их правового регулирования.
4. Дать научно обоснованный анализ особенностей ведения государственного земельного кадастра как функции государственного управления земельными ресурсами.
5. Выявить пробелы и коллизии нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы создания, ведения и использования сведений государственного земельного кадастра, а также применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре.
6. Разработать и обосновать предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования земельно-кадастровых отношений в Российской Федерации.
Методология исследования. Методологической основой исследования являются общенаучные методы познания, а также ряд частно-научных методов: логического, исторического и сравнительного правоведения, формальнологического, системно-структурного, статистического анализа и других.
В диссертации автор опирался на теоретические положения общей теории права, земельного, административного, гражданского, уголовного и ряда других отраслей права, а также современные теоретические концепции землеустроительной науки.
Теоретическую основу исследования составили результаты научных исследований в области теории права и земельного права: В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, А.А. Варламова, А.К. Голиченкова, И.В. Дегтярева, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, Е.Н. Колотинской, Н.И. Краснова, А.И. Осипова, В.В. Петрова, Н.Е. Петрова, А.С. Пиголкина, В.Л. Суровцева, Л.В. Тихомирова, В.Х. Улюкаева, В.Н Хропанюка, Г.В. Чубукова, А.Л. Ялбулганова и других.
Поскольку рассматриваемые в диссертации проблемы тесно связаны с характеристикой правовых норм, определяющих государственный земельный кадастр как функцию государственного управления, в процессе исследования автором были изучены труды специалистов в области административного права: А.П. Алехина, В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, Л.Н. Мороз, А.В. Оболонского, B.C. Рыжова и других.
В процессе диссертационного исследования были изучены работы специалистов в области землеустройства: Б.П. Магазинщикова, И.П. Фесенко, С.Д. Черемушкина, А.С. Чешева, а также ряда других.
Правовая база диссертационного исследования представлена действующими нормативными правовыми актами, регулирующими земельно-кадастровые отношения, а также актами индивидуального правоприменения по вопросам реализации законодательства о государственном земельном кадастре.
Эмпирическую основу диссертации составили результаты изучения материалов Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края, районных (городских) комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, территориальных органов Федеральной службы земельного кадастра России, осуществляющих деятельность на территории Краснодарского края, прокуратуры Краснодарского края, Краснодарского краевого суда, а также мэрии города Краснодара.
Научная новизна диссертации состоит в проведении на основе нового земельного законодательства комплексного монографического исследования теоретических и практических аспектов правового регулирования земельно-кадастровых отношений и заключается в следующем: - предложены новые определения государственного земельного кадастра, принципов его ведения и земельно-кадастровых отношений; - выявлены особенности правового регулирования деятельности по созданию и ведению государственного земельного кадастра, а также применению его сведений; - проведен анализ земельного законодательства, определяющего правовые и организационные формы ведения государственного земельного кадастра; - выявлены основные тенденции развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в области ведения государственного земельного кадастра; - определены основные направления совершенствования земельного законодательства, регулирующего кадастровые отношения.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется наличием в работе теоретических и практических выводов, а также рекомендаций, которые могут быть учтены в процессе разработки новых нормативных правовых актов, внесении изменений и дополнений в действующее земельное законодательство и использованы в дальнейших исследованиях теоретических положений земельно-кадастровых отношений.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что в работе сформулированы конкретные предложения по организации практической деятельности органов государственной власти, в том числе Федеральной службы земельного кадастра России, а также органов местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Теоретически обосновывается понятие государственного земельного кадастра как систематизированного свода документированных сведений о земельных участках, получаемых в ходе проведения государственной регистрации прав на землю, учета количества и качества земель, их экономической оценки и других государственных мероприятий, о наличии расположенных на них и прочно связанных с этими участками объектов, а так же сведений о территориальных зонах.
2. Предлагается новое определение понятия земельно-кадастровых отношений, представляющих собой общественные отношения, урегулированные нормами земельного права и возникающие в связи с созданием, порядком ведения и применением сведений государственного земельного кадастра, а также реализацией мер юридической ответственности за нарушения законодательства о государственном земельном кадастре.
3. Аргументируется необходимость разработки и принятия Федерального закона «О государственных кадастрах природных ресурсов», в котором, учитывая специфику кадастровых объектов, определялись бы место и значение каждого из видов кадастров, в том числе земельного, а также условия обмена кадастровой информацией.
4. Доказывается целесообразность совершенствования действующих нормативных правовых актов с целью обеспечения соответствия процесса ведения государственного земельного кадастра его принципам:
- рассматривая принцип непрерывности ведения государственного земельного кадастра, предлагается установить в законодательстве конкретные сроки включения в него сведений, получаемых в ходе проведения государственных мероприятий.
- характеризуя принцип открытости кадастровых сведений, предлагается при разработке перечня сведений государственного земельного кадастра конфиденциального характера закрепить возможность предоставления сведений о правах на землю лишь по отношению к конкретному объекту (земельному участку). В тоже время необходимо исключить предоставление информации государственного земельного кадастра о субъектах прав на земельный участок, в частности, о количестве имеющейся собственности конкретного лица.
5. Обосновывается необходимость внесения изменений в действующее земельное законодательство, регламентирующее процесс ведения государственного земельного кадастра: -дополнить Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» в части расширения содержания понятия ведения земельного кадастра, включив
в него деятельность по передаче кадастровых данных территориальными подразделениями Федеральной службы земельного кадастра России для их последующей систематизации.
- установить в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре» обязанность хозяйствующих на земле субъектов осуществлять мероприятия по учету качественного и количественного состояния земель с целью внутрихозяйственного применения полученных сведений и их дальнейшего предоставления органам, осуществляющим ведение земельного кадастра.
6. Аргументируется необходимость принятия подзаконного нормативного правового акта федерального уровня по вопросам взаимодействия в сфере ведения государственного земельного кадастра между органами государственной власти, осуществляющими его ведение, и Министерством юстиции Российской Федерации. В нем должна быть отражена форма сотрудничества, условия предоставления информации, ее объем. Такой нормативный правовой акт должен обладать обязательной юридической силой, а не носить рекомендательного характера.
7. Обосновываются выводы о совершенствовании правотворческой деятельности органов государственной власти в области ведения государственного земельного кадастра:
- о необходимости принятия подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих порядок ведения государственного земельного кадастра с учетом предъявляемых к нему требований, определение компетенции органов, осуществляющих его ведение, а также перечня сведений кадастра, относящихся к категории ограниченного доступа и других;
- о содержании правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке и принятию нормативных правовых актов, регулирующих земельно-кадастровые отношения, которая проявляется в трех направлениях:
1) участие в формировании (разработке) федерального законодательства;
2) заключение совместно с федеральными органами государственной власти нормативных соглашений и договоров;
3) создание собственной нормативной правовой базы, в частности, по вопросам установления конкретных ставок платы за предоставление сведений кадастра, дополнительного перечня тех сведений, которые будут включаться в данную информационную систему на уровне конкретного субъекта Российской Федерации, порядка финансирования работ по их сбору, хранению и предоставлению, а также распределению средств, взимаемых за их предоставление.
8. Предлагается внесение изменений в Земельный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ в части установления новых составов правонарушений, возникающих в сфере ведения государственного земельного кадастра, и совершенствования составов, уже закрепленных в законодательстве.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и земельного права Кубанского государственного аграрного университета. Основные выводы и положения диссертации были изложены автором на научно-практических конференциях: межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы регионального правотворчества» (Краснодар, 1999), межвузовской научно-практической конференции «Закон и судебная практика» (Краснодар, 2000). Кроме того, основные положения диссертационного исследования отражены в ряде публикаций в научных изданиях.
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по курсам «Земельное право России», «Правовое регулирование природопользования в РФ», «Земельные споры» в Кубанском государственном аграрном университете.
Структура диссертации. Название и структура диссертации обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии, включая перечень используемых в работе законов и иных нормативных правовых актов. В процессе изложения материала в конце каждой главы, а также всей работы приводятся теоретические выводы и практические предложения.
Понятие государственного земельного кадастра
В процессе осуществления земельной реформы особое значение приобретает государственное управление в области использования и охраны земель, которое традиционно рассматривается как осуществление деятельности государственных органов по обеспечению рационального использования и охраны природных богатств. Такая деятельность представляет собой один из видов «социального управления, осуществляемого в интересах применения соответствующей власти в отношении определенных процессов» .1
Подобный процесс реализации государственной власти раскрывается через определенные функции, в системе которых немаловажное место занимает формирование и регулирование кадастровых отношений.
Государственный земельный кадастр, как один из видов природно-ресурсовых кадастров, представляет собой единую государственную информационную систему. Роль и значение такой системы в регулировании земельных отношений определяется целями создания государственного земельного кадастра, а именно - получением достоверных и научно обоснованных сведений о земле, которые активно используются в области организации её рационального использования, а также в процессе изучения правовых, природных и хозяйственных характеристик данного природного ресурса. Кроме того, государственный земельный кадастр является исходной базой для других видов кадастровой информации. Так, например, он является основой градостроительных кадастров всех уровней.2
Однако, несмотря на высокую степень значимости государственного земельного кадастра, имеется много дискуссионных и нерешенных вопросов, связанных с определением его сущности. На протяжении последних десятилетий в нашей стране были проведены крупные научные исследования, в результате которых было дано научное обоснование содержанию государственного земельного кадастра, но его единое понятие выработано не было.
Причиной такой неопределенности послужили различные обстоятельства, включая особенности политического устройства нашего государства, поскольку в разные исторические периоды перед государственным земельным кадастром ставились принципиально различные цели.
Кроме того, в настоящее время уяснению сущности земельного кадастра не может способствовать тот факт, что законодательство, регулирующее порядок ведения кадастра, содержит множество противоречий. Так, например, О.В. Карамышева обращает внимание на ряд терминологических вольностей, содержащихся в ГК РФ: статья 131 данного нормативного акта носит название «Государственная регистрация недвижимости», а в пунктах 3-5 этой же статьи говорится о «государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней».1
Правоприменительная практика затрудняется также в результате подмены понятия государственного земельного кадастра понятиями «юридический кадастр», «правовой кадастр», «фискальный кадастр», «финансовый кадастр» и так далее.2
Таким образом, для уяснения сущности государственного земельного кадастра необходимо определить его место в системе кадастровых отношений в Российской Федерации, теоретические концепции кадастра и кадастровых отношений, разработанных на сегодняшний момент, а так же его правовую регламентацию в международном и внутригосударственном законодательстве.
Кадастр (от французского слова "cadastre") представляет собой список, реестр, составленный официальным органом или учреждением.
Существуют и более расширительные толкования данного термина. Так, например, согласно словарю иностранных слов, кадастр означает систематизированный свод сведений, составленных периодически или путем непрерывных наблюдений за соответствующим объектом.
Следовательно, в упрощенном варианте любой кадастр представляет собой информацию о чем-либо, то есть, сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления. Основными чертами такой информации как общественной категории являются: новизна (по отношению к совокупному или индивидуальному знанию), неразрывная связь с определенным материальным носителем, свойство быть объектом передачи в пространстве и во времени, а также идеальный характер.4
Поскольку на сегодняшний день «практически ни одна из организованных областей человеческой деятельности немыслима без информации»,5 в том числе и в сфере земельных правоотношений, в Российской Федерации активно развиваются процессы информатизации, что означает создание оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов.6
В ходе реализации вышеуказанных целей особое значение приобретают государственные информационные ресурсы, в числе которых выделяются государственные кадастры.
На наш взгляд, обоснованной является позиция авторов, указывающих на возможное существование кадастров имущества и кадастров ресурсов естественного происхождения, которые в свою очередь могут иметь и свои разновидности.1 К последним и относится государственный земельный кадастр.
При рассмотрении вопроса о сущности государственного земельного кадастра необходимо учитывать, что данное явление многогранно, и поэтому может рассматриваться в различных аспектах: исходя из его экономического и правового содержания, а также с точки зрения наук, целью которых является обеспечение проведения рациональной организации территории (землеустройства).
Характеризуя государственный земельный кадастр с экономической точки зрения целесообразно установить его экономическое содержание, а также выполняемую им роль в экономических процессах государства. Так, по мнению Е.Н. Колотинской кадастр представляет собой экономико-правовое понятие, поэтому его следует рассматривать в двух аспектах. Первый аспект -юридический, который представляет собой деятельность по ведению земельного кадастра, в процессе которой складываются общественные отношения, опосредуемые государством правовыми нормами, придающими кадастру правовое выражение. Второй - экономический, представляет собой результат деятельности по его ведению и используемый государством для руководства экономикой. Различия между экономическими и правовыми понятиями кадастра не всегда четко прослеживаются в литературе. Так, результатом смешения этих понятий можно объяснить ошибочное указание на существование основного и текущего кадастров.2
Какие же данные государственного земельного кадастра используются субъектами земельных правоотношений в целях организации экономической деятельности?
Во-первых, для создания эффективной системы платежей за землю (налогообложения) необходимо использование сведений об оценке земель. Так, налоговая функция государственного земельного кадастра создает основу для установления ставок земельного налога, размера арендной платы и величины нормативной цены земли. С этой точки зрения в юридической литературе кадастры (в том числе и земельный) рассматриваются в узком смысле, как "caputastrum" - опись подлежащих налогообложению предметов.
Земельно-кадастровые отношения: виды и правовое регулирование
В теории государства и права любое общественное отношение, урегулированное соответствующими нормами права, рассматривается как правоотношение. Согласно общей концепции правопонимания, правовые отношения есть отношения между людьми и их организациями, урегулированные нормами права и состоящие во взаимной связи субъективных прав и юридических обязанностей, предусмотренных нормами права.1
К характерным признакам таких общественных отношений относится их создание на основе правовых норм, наделение участников таких отношений взаимными юридическими правами и обязанностями, сознательно-волевой характер, а так же гарантированность и обеспечение принудительной силой государства.
Существует обширная классификация правовых отношений по различным признакам, однако наиболее распространенным основанием подразделения их на виды, являются особенности правового регулирования различных отраслей права.
Так, предметом регулирования земельного права служат волевые общественные отношения, имеющие своим объектом землю.3
Однако и земельные правоотношения имеют свои разновидности, одной из которых являются отношения, складывающиеся при осуществлении государственного управления земельными ресурсами. Такой вид земельных правоотношений существует в различных вариантах своих проявлений - в зависимости от вида конкретной функции этого управления.
Государственный земельный кадастр, представляя собой одну из функций государственного управления земельными ресурсами, одновременно является и правовым институтом, то есть, совокупностью норм, регулирующих земельно-кадастровые отношения.
К последним, на наш взгляд, следует отнести общественные отношения, урегулированные нормами земельного права и возникающие в связи с созданием, порядком ведения и применением сведений земельного кадастра, а также реализацией мер юридической ответственности за нарушение законодательства в данной сфере правового регулирования.
Субъектами земельно-кадастровых отношений, то есть, носителями юридических прав и обязанностей, выступают любые участники земельных правоотношений. К ним относятся: государство (в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации), органы местного самоуправления, физические лица (граждане Российской Федерации, иностранцы, лица без гражданства), а также юридические лица.
Объектом земельно-кадастровых правовых отношений, выступает фактическое поведение их участников. Объем прав и обязанностей субъектов, то есть содержание таких правоотношений зависит в основном от конкретного вида земельно-кадастрового отношения, а так же состава его участников.
Исходя из вышеизложенного понятия земельно-кадастровых отношений, целесообразно определить их виды. На наш взгляд, их можно объединить в четыре основные группы.
1 .Общественные отношения, возникающие в связи с созданием государственного земельного кадастра. К ним относятся отношения в сфере правотворчества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию и ведению кадастра, установления принципов осуществления кадастровой деятельности, содержания данных этой информационной системы, установления системы органов, ведущих кадастр, их компетенции, организационных форм и методов ведения кадастра.
2.0бщественные отношения, возникающие в связи с осуществлением процесса ведения государственного земельного кадастра - например, деятельность государственных органов по ведению кадастра в пределах своей компетенции, организация сбора и включения кадастровых данных.
3.Общественные отношения по применению сведений государственного земельного кадастра. К ним относятся отношения по предоставлению заинтересованным лицам кадастровой информации, использованию данных кадастра при осуществлении других функций государственного управления (планирования использования земель, землеустройства, государственного контроля за использованием и охраной земель).
4.Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре. Данные отношения будут иметь место при применении любого вида юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой).
Правовая регламентация всех вышеперечисленных общественных отношений осуществляется совокупностью всех действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов (в данном направлении). Здесь целесообразно вести речь об использовании механизма правового регулирования, то есть, системе правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства.1
Среди структурных элементов механизма такого правового регулирования особое значение имеют нормы права и их внешняя форма выражения (источники права).
Все нормативные правовые акты, регулирующие земельно-кадастровые отношения, одновременно являются и источниками земельного права, поскольку содержат в себе нормы, регулирующие земельные отношения. Однако, на наш взгляд, нельзя сводить к источникам земельного права, регулирующим кадастровые отношения, только нормативные правовые акты Российской Федерации.
Учитывая обстоятельство, согласно которому к источникам российского права относятся принципы международного права, а так же нормативные договоры, необходимо вести речь о более расширительном толковании понятия «источники земельного права», включая в него и вышеуказанные элементы.
Основные направления деятельности органов государства по ведению государственного земельного кадастра
Управленческая деятельность государства в любой сфере общественной жизни строится в виде определенных в законодательстве форм осуществления ее задач и функций. Ведение государственного земельного кадастра, как функция государственного управления земельными ресурсами, реализуется в виде исполнительной деятельности органов государственной власти.
Именно такая деятельность является основной формой осуществления задач государства по организации получения достоверных сведений о земле. Это связано, прежде всего, с тем, что в процессе ее воплощения получают свою практическую реализацию правовые нормы, регулирующие деятельность по ведению данной информационной системы.
Для понимания сущности такой формы важно провести разграничение между понятиями «государственное управление» и «исполнительная деятельность органов государственной власти». Применительно к настоящему исследованию, мы придерживаемся позиции, согласно которой «государственное управление по своему назначению представляет собой ничто иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть».1
В широком смысле слова исполнительная деятельность государственных органов в сфере осуществления рассматриваемой функции государственного управления, является деятельностью по его ведению, которая в юридической литературе отождествляется с земельно-кадастровым процессом. Например, Е.Н. Колотинская указывает: «Представляя собой систему действий по ведению кадастра, выполняемых на основе правовых требований, земельно-кадастровый процесс призван обеспечить составление и поддержание на уровне современности систематизированного свода сведений о земле, ее правовом, природном, хозяйственном положении, соблюдение порядка его ведения».1 Исходя из данного определения и учитывая временной признак, данный автор выделяет две стадии кадастрового процесса: первоначальную (основную) и текущую (последующую).
Такое подразделение стадий кадастрового процесса, несомненно, имеет большую теоретическую ценность и практическую значимость, поскольку обеспечивает соответствие ведения кадастра многим его принципам, в том числе непрерывности, периодичности производимых обновлений информации и так далее. Однако необходимо учитывать, что независимо от вышеперечисленных стадий, деятельность по ведению кадастра предполагает совершение множества последовательных и взаимосогласованных действий (этапов), которые будут являться одинаковыми и при создании земельно-кадастровой системы, и при последующем обновлении ее содержания.
Представляется, что понятие «ведение государственного земельного кадастра» является обобщающим. Так, на основании статьи 17 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» на всей территории Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках. Таким образом, придерживаясь законодательно закрепленного понятия, процесс ведения земельного кадастра можно подразделить на шесть основных этапов (направлений деятельности органов государства по ведению земельного кадастра).
Первоначальным этапом кадастрового процесса является сбор необходимых сведений о земельных участках. Федеральным законодательством установлен перечень источников получения информации применительно к каждому из видов таких сведений. Например, сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого геоморфологических и иных обследований и изысканий.1
Таким образом, качественный состав вышеперечисленных сведений государственного земельного кадастра во многом зависит от своевременного проведения таких работ и финансового обеспечения их реализации. Правовое регулирование оснований и порядка их проведения осуществляется Земельным кодексом РСФСР , Федеральным законом «О геодезии и картографии» , а также целым рядом подзаконных нормативных правовых актов, в частности, Постановлением Правительства РФ «О мониторинге земель» от 15 июля 1992 года4, Инструкцией по межеванию земель от 8 апреля 1996 года5 и другими.
Согласно Инструкции по межеванию земель, последнее представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади. В данном нормативном правовом акте в качестве оснований проведения работ по межеванию земель указываются получение гражданами и юридическими лицами новых земельных участков, купля-продажа, мена, дарение всего или части земельного участка, а также просьбы граждан и юридических лиц, если документы, удостоверяющие их права на земельный участок, были выданы без установления и закрепления границ на местности, а также в случае полной или частичной утраты на местности межевых знаков или наличия межевых споров.1
В отличие от межевания земель, работы по мониторингу не требуют правового закрепления оснований их проведения, так как представляют собой систему постоянных наблюдений за состоянием земельных ресурсов для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. В качестве одной из основных задач мониторинга в законодательстве указывается информационное обеспечение государственного земельного кадастра.2
Понятие и компетенция органов, осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра
Поскольку ведение государственного земельного кадастра представляет собой функцию государственного управления земельными ресурсами, это предполагает ее осуществление соответствующими компетентными органами государственной власти.
Слово «орган» (от лат.о ап on - орудие, инструмент; англ. organ, body, agency) определяется как государственная или общественная структура, обладающая организационным единством, собственной компетенцией и специальным назначением.1
Система государственной власти в Российской Федерации предполагает создание государственных органов на базе единства принципов их организации и деятельности. К таким принципам относятся законность, самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также осуществление ими своих полномочий в интересах обеспечения прав и свобод граждан данного государства. Необходимо отметить, что в качестве основных приоритетов развития земельной реформы в настоящее время предусматривается реорганизация системы и методов управления.
Обеспечение ведения государственного земельного кадастра относится к одним из наиболее важных направлений государственной политики в области государственного регулирования земельных отношений, поэтому вопрос об определении четкой структуры органов, осуществляющих его ведение, представляется наиболее актуальным. Сложившаяся правоприменительная практика имеет ряд проблем по установлению их системы и компетенции, что значительно затрудняет единый процесс ведения государственного земельного кадастра.
В настоящее время система органов, осуществляющих подготовку и ведение государственного земельного кадастра, достаточно широка и включает в себя как органы общей, так и специальной компетенции.
Общее государственное управление земельными ресурсами осуществляют представительные и исполнительно-распорядительные органы власти, наделенные соответствующими властными полномочиями по организации и обеспечению рационального использования и охраны земель.1 К ним относятся Совет Федерации и Государственная Дума РФ, Правительство РФ, а также соответствующие органы субъектов РФ.
Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функции по управлению. Исходя из этого положения, управление традиционно можно рассматривать в широком смысле- как деятельность всех вышеуказанных органов, и в узком- как процесс осуществления властно- распорядительных функций лишь органами исполнительной власти. Последние, в зависимости от принципов, форм и методов организации своей деятельности, а также поставленных перед ними задач подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Так, Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. В пределах своих общих полномочий данный орган государственной власти обеспечивает единство системы исполнительной власти, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.2
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра определяются во второй главе Федерального закона «О государственном земельном кадастре». На основании статьи 9 данного нормативного акта органы государственной власти Российской Федерации определяют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление деятельности по ведению государственного земельного кадастра, установление перечня его основных сведений, порядка финансирования указанной деятельности, предельного размера и порядка использования платы, взимаемой за предоставление сведений, осуществляют деятельность в пределах компетенции по иным вопросам, отнесенным к полномочиям Российской Федерации Конституцией и федеральными законами.1 Как видим, этот перечень является далеко не исчерпывающим. Кроме перечисленных, к компетенции федеральных органов представительной власти можно отнести утверждение законодательных актов по вопросам государственного земельного кадастра, а также бюджетных ассигнований на его ведение и осуществление контроля над их расходованием. Компетенция федеральных органов исполнительной власти значительно шире и предусматривает как разработку и принятие нормативных актов, установление форм документации земельного кадастра, так и непосредственную организацию его ведения.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра должны определяться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и иными нормативными правовыми актами.
