Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Возникновение и развитие индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков 16
1.1. Социально-экономические предпосылки возникновения и развития индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков 16
1.2. История правового регулирования индивидуального жилищного и дачного строительства 27
1.3. Понятие индивидуального жилищного и дачного строительства в современном российском законодательстве 49
Глава 2. Правовое регулирование предоставления земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства 68
2.1. Земельные участки, выделяемые для индивидуального жилищного и дачного строительства ' 68
2.2. Субъекты, которым могут быть предоставлены земельные участки для индивидуального жилищного и дачного строительства 95
2.3. Порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства 118
Глава 3. Режим использования земельных участков, выделенных для индивидуального жилищного и дачного строительства 136
3.1. Правовое регулирование застройки земельных участков, выделенных для индивидуального жилищного строительства и ведения дачного хозяйства 136
3.2. Использование земельных участков, выделенных для индивидуального жилищного и дачного строительства, в целях не связанных со строительством 168
Заключение 189
Список использованных источников и литературы 194
- Социально-экономические предпосылки возникновения и развития индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков
- Земельные участки, выделяемые для индивидуального жилищного и дачного строительства
- Порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства
- Правовое регулирование застройки земельных участков, выделенных для индивидуального жилищного строительства и ведения дачного хозяйства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Индивидуальное жилищное и дачное строительство являются одними из самых распространенных видов использования земель в нашей стране.
В соответствии с данными органов кадастрового учета, в Российской Федерации к началу 2009 года совокупная площадь земель, занятых объектами индивидуального жилищного строительства, составляла не менее 831 тысячи га. В Московской области на 1 января 2008 года больше половины общей площади зон жилой застройки населенных пунктов Подмосковья приходилось на земельные участки, выделенные для целей индивидуального жилищного строительства.
Помимо Московской области, значительное количество земельных участков, предоставленных гражданам в целях строительства индивидуальных жилых домов, приходится на южные регионы страны: Краснодарский край, Ростовскую область, Ставропольский край. К числу регионов с высокими показателями в отношении земельных участков, занятых объектами индивидуального жилищного строительства, эксперты относят также Кемеровскую, Свердловскую и Иркутскую области.
Земельные участки для дачного строительства активно выделялись в центральных регионах страны, вокруг крупных городов. На территории Московской области такие земельные участки на 1 января 2008 года занимали не менее одной седьмой части площади учтенных застроенных земель сельскохозяйственного назначения этого региона. Помимо Московской области дачные земельные участки выделялись еще в 55 субъектах Российской Федерации. Наиболее значительное число земельных участков выделенных под цели дачного строительства в этих регионах приходится на Новгородскую, Ленинградскую, Иркутскую и Ростовскую области, а также Республику Саха (Якутию).
Процессы урбанизации способствуют росту числа земельных участков с указанными видами использования. Эксперты органов кадастрового учета отмечают увеличение спроса на указанные земельные участки. Представляется, что наметившаяся в 90-е годы ХХ века тенденция роста числа земель, выделяемых под индивидуальное жилищное и дачное строительство, сохранится еще не одно десятилетие. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, в ближайшие годы в стране должны начать формироваться «новые территориальные центры роста». В основу развития регионов страны положен принцип монополярности, что, среди прочего, предполагает появление новых мест расселения во всех регионах России.
Вместе с тем, некоторые авторы выступают за развитие названных видов использования земельных участков в свете проблемы дезурбанизации страны.
Индивидуальное жилищное и дачное строительство как виды использования земельных участков имеют много общего. В настоящее время земельные участки, предоставленные под указанные цели, нередко характеризуются практически идентичными друг другу правовыми режимами. Однако, между данными видами землепользования законодательством проводится разграничение, установлен различный порядок предоставления, декларируется различное использование.
Дачное хозяйство действующим законодательством рассматривается как смежный с садоводством и огородничеством вид использования земельных участков, и в отношении указанных видов землепользования существует специальный закон комплексного характера. Обоснованность такого законодательного разграничения индивидуального жилищного и дачного строительства при их крайней схожести на практике, с учетом существующих сложностей и коллизий, связанных с применением имеющихся норм, вызывает сомнения. В целях понимания наличия или отсутствия объективной обусловленности существующего разграничения, представляется необходимым проанализировать и уяснить, что представляют собой индивидуальное жилищное и дачное строительство, их соотношение между собой, а также конкретно-объективное выражение при правоприменении.
На современном этапе правое регулирование некоторых вопросов, связанных с предоставлением и дальнейшим использованием земельных участков в целях индивидуального жилищного и дачного строительства, вызывает определенные нарекания и дискуссии. Представляется, что многие аспекты индивидуального жилищного и дачного строительства в части предоставления и пределов использования земельных участков должным образом не урегулированы: в законодательстве присутствуют дефекты в виде пробелов и противоречий. Недостаточная четкость и проработанность некоторых законодательных положений и терминов способствуют формированию юридически некорректной правоприменительной практики. В условиях повсеместно отсутствующих правил землепользования и застройки населенных пунктов, а также нормативов организации и застройки территорий дачных некоммерческих объединений, существует потребность в уточнении полномочий правообладателей по использованию принадлежащих им земельных участков.
В данных условиях становится важным четкое и научно обоснованное представление об основных и дополнительных целях использования земельных участков, которые были выделены ранее или будут предоставляться под цели индивидуального жилищного и дачного строительства.
Изложенное выше придает актуальный характер исследованию вопросов, связанных с земельными отношениями в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства. Названное обстоятельство предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования
Основной целью диссертационной работы является определение современного состояния правового регулирования отношений, связанных с предоставлением и дальнейшим использованием земельных участков, выделяемых для индивидуального жилищного и дачного строительства, выявление существующих актуальных теоретических и практических проблем в данной сфере, а также возможных путей их решения, включая меры по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие основные задачи:
-
анализ основных общетеоретических понятий, связанных с правовым регулированием земельных отношений в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства, в том числе понятий «строительство», «вид разрешенного использования», «дачный земельный участок», «индивидуальный жилой дом», «жилое строение»;
-
ретроспективное изучение социально-экономических предпосылок возникновения и дальнейшего развития дачного и индивидуального жилищного строительства как видов использования земли;
-
сравнительный анализ дачного и индивидуального жилищного строительства как видов использования земельных участков, в части уяснения существенных признаков правового режима данных земельных участков;
-
выявление и исследование наиболее актуальных проблем в законодательстве и правоприменительной практики в сфере предоставления и использования земельных участков под цели дачного и индивидуального жилищного строительства;
-
поиск решений выявленных проблем и формулирование предложений по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, складывающиеся по вопросам предоставления и использования земельных участков для целей индивидуального жилищного и дачного строительства.
Предмет исследования составляют нормы земельного и градостроительного законодательства, устанавливающие порядок предоставления, основания и пределы использования земельных участков с разрешенным использованием «для индивидуального жилищного строительства» и «для дачного строительства». В рамках предмета исследования автором анализируется система законодательных и иных нормативно-правовых актов, регулирующих земельные отношения в названной сфере, а также акты правоприменения, включая судебную практику.
Степень научной разработанности проблемы
В настоящее время существует достаточно много исследований, посвященных общим вопросам предоставления и возникновения прав на земельные участки. Концептуальные вопросы, касающиеся порядка предоставления и использования земельных участков под цели строительства, а также правового режима отдельных категорий земель, были освещены в трудах Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышского, И.А. Иконицкой, А.А. Рябова, Н.А. Сыродоева и др.
В советское время вопросы землепользования граждан и их объединений, в том числе, связанные с дачным и индивидуальным жилищным строительством, исследовались в работах В.П. Балезина, Г.С. Башмакова, И.Л. Брауде, Б.В. Ерофеева, М.С. Липецкер, В. Маслова, М.Ф. Степанко, В.И. Чувичко.
На сегодняшний день специальные монографические исследования, посвященные земельным отношениям в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства с учетом тенденций развития градостроительного и земельного законодательства, отсутствуют. Коренное изменение социально-экономической политики государства, динамичность развития земельного и градостроительного законодательства последних лет позволяют говорить о необходимости комплексного научного исследования обозначенной сферы земельных отношений.
Теоретической основой диссертации послужили взгляды теоретиков права и государства С.С. Алексеева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.С. Пиголкина, а также труды и научно-практические выводы отечественных ученых в области земельного права Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, Г.С. Башмакова, И.Л. Брауде, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, О.И. Крассова, Н.А. Сыродоева.
В процессе подготовки диссертации автором были изучены и учтены выводы, положения, а также научные разработки, связанные с предметом исследования и отраженные в публикациях российских ученых и специалистов в сфере земельного права: А.П. Анисимова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.В. Лащенова, В.В. Нахратова, М.В. Попова, Г.Н. Эйриян и др.
В информационно-практическую базу исследования легли законодательные и иные нормативные правовые акты, ненормативные акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, материалы судебной практики, а также сообщения, доклады и статические данные, размещенные в средствах массовой информации и на официальных сайтах органов власти в сети Интернет.
Методологическую базу исследования составили диалектический метод познания, общенаучные методы анализа и синтеза, формально-логический и историко-правовой методы. Использованы также традиционные для юридических наук частнонаучные методы: сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, толкования.
Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании правового регулирования земельных отношений сфере индивидуального жилищного и дачного строительства с учетом тенденций развития земельного и градостроительного законодательства, а также основных социально-экономических факторов.
Сделанные в рамках исследования выводы и предложения систематизируют, развивают и дополняют научные знания о правовых режимах дачных и усадебных земельных участков, в том числе, в части целесообразности сохранениях их законодательного разграничения и пределах использования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации могут служить в качестве методических рекомендаций для органов власти в их правоприменительной деятельности в части выделения земельных участков под индивидуальное жилищное и дачное строительство, установлении пределов использования земельных участков в рамках правил землепользования и застройки или нормативов организации и застройки.
Сформулированные выводы также представляют интерес для правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях, могут быть полезны при проведении последующих научных исследований, связанных с рассматриваемой тематикой, а равно -использованы в учебном процессе для подготовки учебных курсов, чтении лекций и проведении семинаров по земельному праву в высших и иных учебных заведениях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Разграничение правовых режимов земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов и земельных участков для строительства дач, а также расположенных на них объектов недвижимости получило правовое закрепление во времена СССР и, в значительной степени, было обусловлено установками идеологического характера (в частности, запретом для гражданина и его семьи иметь в собственности или в пользовании более одного жилья).
В настоящее время в законодательстве сохранился дифференцированный подход к правому регулированию отношений в сфере индивидуального жилищного и дачного строительства. Между тем, существующее разграничение этих двух видов использования земельных участков во многом лишено смысла, поскольку сам подход не отражает современных социально-экономических реалий. Принимая во внимание закрепленный или допускаемый законом объём прав по использованию данных земельных участков их правообладателями, можно говорить о том, что на практике различия между правовыми режимами этих земельных участков довольно незначительны.
2. Рассматривать индивидуальное жилищное и дачное строительство как очень близкие, но самостоятельные виды использования земельных участков возможно, если исходить из понимания о различной правовой природе строительства жилого дома на таких земельных участках.
В рамках индивидуального жилищного строительства создание жилого дома – это императивная обязанность правообладателя земельного участка. Возведение жилого дома в рамках дачного строительства как вида использования земельного участка должно рассматриваться как право, а не обязанность владельца земельного участка. Данное обстоятельство представляется краеугольным камнем для разграничения правовых режимов указанных земельных участков.
3. При сохранении существующего разграничения представляется необходимым уточнить на федеральном уровне пределы полномочий правообладателей по использованию земельных участков, выделяемых для индивидуального жилищного строительства.
Обозначенная задача может быть решена путем законодательного закрепления понятия земельного участка, выделенного для строительства индивидуального жилого дома. Автор предлагает следующие определение: земельный участок для индивидуального жилищного строительства (усадебный земельный участок) – земельный участок, предоставленный или приобретенный физическим или юридическим лицом в целях строительства и (или) эксплуатации на нём индивидуального жилого дома, с правом возведения хозяйственно-бытовых строений и сооружений, а также с правом использования незастроенной части в целях выращивания декоративных, сельскохозяйственных, а равно иных растений и культур.
Указанная норма-дефиниция может быть включена в Земельный кодекс Российской Федерации или в Федеральный закон «Об индивидуальном жилищном строительстве в Российской Федерации», разработка и принятие которого предлагается некоторыми исследователями.
4. Между положениями Земельного кодекса РФ и Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в части определения основной цели использования земельного участка присутствует противоречие. Толкование Земельного кодекса РФ позволяет говорить, что основной целью использования дачного земельного участка является строительство жилого дома или жилого строения. Вместе с тем, трактовка положений Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» допускает иное понимание основной цели использования такого земельного участка. Речь идет об отдыхе, который, выступая в качестве основной цели использования, не предполагает императивно-обязательного возведения указанных объектов недвижимости.
Наиболее простое решение обозначенной коллизии видится в отказе от использования в законодательстве словосочетания «дачное строительство» и заменой его словосочетанием «дачное хозяйство», как более подходящим к смысловому содержанию легального определения дачного земельного участка.
5. Ограничение прав коммерческих организаций в отношении владения ими дачными земельными участками должно быть прямо оговорено в законе.
Складывающаяся судебная практика, признающая невозможность для коммерческой организации быть собственником дачного земельного участка, противоречит ряду положений гражданского и земельного законодательства. Подход, основанный на тезисе о неправомерности владения коммерческой организацией земельным участком, разрешенное использование которого носит некоммерческий характер, нельзя признать верным, поскольку он вступает в коллизию с социально-экономической политикой государства. Ограничения для коммерческих организаций в отношении дачных земельных участков представляются обоснованным только в части их бесплатного предоставления юридическому лицу из земель, находящихся в публичной собственности.
В целях надлежащего правового регулирования обозначенного вопроса диссертант предлагает дополнить ст. 15 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» следующим положением: «Юридическим лицам, не являющимся дачными некоммерческими объединениями граждан, дачные земельные участки не предоставляются. Приобретение прав на дачные земельные участки юридическими лицами, не являющимся дачными некоммерческими объединениями граждан, допускается на основании сделок в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, или в результате изменения вида разрешенного использования в порядке, предусмотренном земельным и градостроительным законодательством».
6. Выделение дачных земельных участков должно осуществляться только из состава земель населенных пунктов или с одновременным переводом земельных участков в названную категорию.
В настоящее время, действующее законодательство позволяет выделять дачные земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения без перевода выделяемых земельных участков в категорию земель населенных пунктов.
Между тем, дачное строительство (хозяйство), как вид использования земельного участка, имеет несельскохозяйственный характер. Данное обстоятельство отмечалось исследователями еще в советский период нашей истории. Представляется, что приоритет должен отдаваться землям сельскохозяйственного назначения как средству производства в сельском хозяйстве, а не территориям, предназначенным для застройки дачными поселками.
Для реализации обозначенного решения, потребуется исключить из названия и п. 2 ст. 81 Земельного кодекса Российской Федерации слова, связанные с дачным строительством, а Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» дополнить положением о необходимости включения в границы населенного пункта дачных земельных участков, выделяемых из состава земель сельскохозяйственного назначения.
В отношении ранее выделенных дачных земельных участков, которые находятся в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, принятие решений о включении их в границы населенного пункта может осуществляться по ходатайству правообладателей данных земельных участков или по инициативе органов местного самоуправления в порядке и на условиях, предусмотренных действующим земельным и градостроительным законодательством.
7. Правовые основания строительства жилых домов в рамках индивидуального жилищного и дачного строительства должны быть едиными.
В настоящее время, действующее законодательство устанавливает различные правовые основания для возведения жилых домов на усадебных и дачных земельных участках. Для строительства жилого дома на усадебном земельном участке законом предписывается получать разрешение на строительство, а после завершения работ по строительству – разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. В рамках же дачного строительства, получения указанных разрешений не требуется. С точки зрения своей обоснованности, такой дифференцированный подход к объектам аналогичным по своему фактическому и юридическому существу, представляется сомнительным. Указанное разграничение выглядит еще менее обоснованным, если дачный земельный участок находится в границах земель населенного пункта и вне пределов территории соответствующего некоммерческого объединения. В рассматриваемом случае более правильным законодательным решением видится унификация правовых оснований возведения и ввода в эксплуатацию жилых домов. Разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию должны оформляться как в рамках индивидуального жилищного строительства, так и в рамках дачного строительства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного, природоресурсного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Тезисы и предложения, содержащиеся в исследовании, излагались в публикациях диссертанта, а также в выступлениях на научно-практических конференциях.
Материалы исследования использовались диссертантом в научных разработках, применялись в практической деятельности при разрешении правовых вопросов.
Структура диссертации формируется в соответствии с задачами диссертационного исследования, и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, а также списка использованных источников и литературы.
Социально-экономические предпосылки возникновения и развития индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков
Изложение и анализ вопросов, связанных с правовым регулированием отношений по предоставлению и использованию земельных участков для дачного и индивидуального жилищного строительства видится не вполне объективным без предварительного краткого ретроспективного обзора социально-экономических предпосылок появления указанных видов использования земли, а также истории их дальнейшего развития в нашей стране. Ведь именно материальные условия жизни общества являются первичным источником права, во многом предопределяя правовое регулирование общественных отношений.
Индивидуальное жилищное строительство представляет собой одну из форм удовлетворения материально-культурной потребности человека в жилье. Наряду с потребностями естественно-физиологического характера, данная потребность является одной из основных для современного человека. Как было отмечено Ф. Энгельсом, «... люди в первую очередь должны есть, пить, иметь жилье и одеваться, прежде чем быть в состоянии заниматься политикой, наукой, искусством, религией и т.д. ...»7.
Как вид использования земли индивидуальное жилищное строительство имеет довольно глубокие исторические корни. Представляется, что возникновение данного вида землепользования - есть результат появления и развития крупных населенных пунктов. Именно в больших поселениях в процессе социально-экономического развития общества стали формироваться группы, жизнедеятельность которых не была связана напрямую с ведением сельского хозяйства (ремесленники, торговцы, чиновники). В отличие от крестьянского и феодального сословий, земля для указанных выше лиц не была средством производства или не являлась основным источником средств к существованию. Большинству жителей таких поселений земельный участок в первую очередь был необходим в качестве места размещения жилья. Не являясь средством производства, земельный участок использовался в целях строительства жилого дома и подсобных построек. Как верно заметил в своё время В.П. Балезин, «в условиях городской местности люди, как известно, испытывают, прежде всего, потребность в земельных участках для осуществления жилищного строительства»8.
Использование земли в рекреационных целях связано с дальнейшим развитием человеческого общества, ростом и укрупнением городов, индустриализацией экономики, а также формированием среднего класса в обществе. В 1837 г. в газете «Северная пчела» публикуется статья Ф.В. Булгарина «Дачи», за которую автор получил титул «первого дачного летописца». «Загородные домы или дачи суть барометры народной силы, народнаго благосостояния, просвещения, гражданственности и общежития» -отметил Ф.В. Булгарин.
Слово «дача» происходит от глагола «давать». В современном понимании дача - это загородный дом, обычно для летнего отдыха9. В указанном значении слово «дача» в русском языке появилось сравнительно недавно. До XVIII в. под данным словом понимали земельный участок, данный кому-то во владение. У В.И. Даля термин «дача» упоминается, в первую очередь, в смысле раздачи чего-то, и только в самом конце приводится значение «небольшой поземельной собственности», а также «загородного дома» и «жилья вне города»10.
Прообразом современных дач можно считать загородные резиденции аристократии. Загородные поместья (виллы) появились еще в Древнем Риме у сенаторов и патрициев. В Московской Руси также, начиная от царя, почти у каждого знатного человека недалеко от столицы было собственное поселение (вотчина, поместье) с окрестными землями, где он с семьей систематически проводил время. Достаточно широко известны загородные резиденции московских царей Коломенское и Измайлово. По стопам царей шли бояре. В XV-XVI вв., помимо многочисленных хозяйственных построек и сооружений, в таких резиденциях нередко устраивались разнообразные приспособления для увеселения, разбивались сады с беседками и оранжереями, устраивались зверинцы и пруды.
Новым этапом в развитии рассматриваемого вида землепользования становиться XVIII в. В 1722 г. по указу Петра I вдоль Петергофской «першпективной» дороги на берегу Финского залива для приближенных императора были выделены участки земли в целях строительства «приморских домов». По побережью были посажены деревья, и проведены работы по укреплению береговой линии. На указанных земельных участках вельможам и сановникам Петра I было предписано разбить сады и парки с фонтанами и дворцами-павильонами. Представляется, что именно в XVIII в. в нашей стране зарождается принципиально новое функциональное назначение земельного участка - быть местом отдыха, а не средством производства и извлечения доходов.
Земельные участки, выделяемые для индивидуального жилищного и дачного строительства
Для общества в целом жизненно важным условием существования является благоприятная, с экологической точки зрения, окружающая среда. Не менее важным условием существования общества является продовольственная безопасность и независимость, залог которой - развитый аграрный сектор экономики. Сохранению окружающей среды и развитию аграрного сектора экономики, среди прочего, способствует закрепленный в ЗК РФ принцип приоритета охраны земли, как важнейшего компонента окружающей среды, а равно средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед её использованием в качестве недвижимого имущества (пп. 1) п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Однако при всей своей значимости, обозначенные общественные интересы далеко не всегда полностью согласуются с частными интересами отдельных лиц и социальных групп. Индивидуальное жилищное и дачное строительство - одна из сфер, где имеет место столкновение публичных и частных интересов.
Нельзя не отметить, что социально-экономическое развитие общества сопровождается процессами урбанизации окружающей среды. Земли, ранее используемые для нужд сельского или лесного хозяйства, в том числе имеющие природоохранное значение, нередко выступают резервными территориями для растущих городов и иных поселений. Свою лепту в этот процесс вносят индивидуальное жилищное и дачное строительство.
За последнее два десятка лет процессы урбанизации и роста благосостояния определенных слоев населения в экономически развитых субъектах РФ привели к существенному изменению структуры землепользования в указанных регионах. Земли сельскохозяйственного и рекреационного назначения, а также земли лесного фонда активно застраиваются так называемыми «коттеджными поселками». При этом данное строительство в подавляющем большинстве не направлено на удовлетворение потребности населения в жилье. Как правило, дома и строения во вновь организуемых поселках, не являются для их владельцев единственным жильем и довольно часто используются в целях сезонного отдыха в весенне-летний период.
Предоставление частным лицам земельных участков, находящихся в публичной собственности, для целей индивидуального жилищного и дачного строительства широко распространено. Между тем правовая регламентация отношений по предоставлению земельных участков для указанных целей далека от совершенства. Во многих нормах, допускающих застройку определенных категорий и видов земель, заложены предпосылки конфликтов между общественными интересами и интересами некоторых частных лиц и социальных групп. Отдельные положения законов содержат внутренние противоречия, далеко не всегда логически выверены и последовательны, что негативно сказывается на правовом регулировании соответствующих общественных отношений. Иногда можно обоснованно говорить об отсутствии в действующих нормах адекватного отражения существующих социально-экономических реалий.
В целях гармонизации общественно-публичных и частных интересов отдельных социальных групп граждан и коммерческих структур, а также совершенствования системы правового регулирования, представляется необходимым исследование положений законодательства, регламентирующего вопросы предоставления земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства. В рамках данной главы диссертационного исследования автор намерен рассмотреть только наиболее актуальные вопросы обозначенной сферы. К ним можно отнести: соотношение существующих категорий земель с рассматриваемыми видами разрешенного использования земельных участков, институт нормирования размеров земельных участков, а также круг их возможных правообладателей. Кроме того, интерес для исследования представляет и закрепленная законом процедура предоставления усадебных и дачных земельных участков.
Как было отмечено в первой главе работы, вид права, на котором заинтересованному лицу может быть предоставлен земельный участок для индивидуального жилищного или дачного строительства, пределы его дальнейшего использования во многом зависят от категорий и видов земель, к которым относится, или будет относиться испрашиваемый земельный участок. Кроме того, исходя из действующего законодательства и правоприменительной практики, можно говорить о том, что категория и вид разрешенного использования земельного участка в ряде случаев ограничивают круг возможных правообладателей таких земельных участков. Помимо категории земли, правовой титул, на котором лицом может быть получен земельный участок в целях индивидуального жилищного или дачного строительства, а равно, возможное использование таких земельных участков в рамках, так называемых вспомогательных видов разрешенного использования («дополнительных целей»), также во многом определяются размерами выделяемых земельных участков.
Законодательством предусмотрено деление земельного фонда страны по целевому назначению на соответствующие категории земель с установлением внутри каждой категории земель их возможно-допустимого использования. Индивидуальное жилищное и дачное строительство выделены в самостоятельные виды использования земельных участков. Однако действующее законодательство не проводит последовательно-четкого императивного разграничения между жилищным и дачным строительством, которые, как виды разрешенного использования, могут быть установлены в рамках соответствующих категорий земель. Отсутствие в законодательстве такого разграничения, отражается на правоприменительной практике. По мнению автора, органами власти при выделении земельных участков для целей индивидуального жилищного и дачного строительства далеко не всегда выдерживается должное соотношение между категорией земли и видом разрешенного использования земельного участка. Например, предоставление для дачного строительства земельного участка, отнесенного к категории земель промышленности и иного специального назначения (ст. 87 ЗК РФ), без его одновременного перевода не правомерно . Наряду с нарушением названного соотношения «категория — вид разрешенного использования», имеют место и необоснованные ограничения по выделению гражданам земельных участков под жилищное и дачное строительство.
Порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства
Завершая рассмотрение вопросов, связанных с предоставлением земельных участков под цели индивидуального жилищного и дачного строительства, нельзя не коснуться собственно порядка и процедуры предоставления. Поскольку понятие и сущность предоставления земельных участков не раз становились объектом исследования многих авторитетных специалистов, как в советское время, так и в современной России180, диссертант считает излишним углубляться в рассмотрение данного института земельного права. В рамках заявленной темы, автор полагает необходимым ограничиться, в основном, анализом действующего законодательства, регулирующего порядок предоставления усадебных и дачных земельных участков.
Предоставление земельных участков является составной частью распределения и перераспределения земель, что представляет собой соответствующую функцию государственного и муниципального управления в области использования и охраны земель. Правовое регулирование предоставления земельных участков, исходит из принципиального деления всех возможных целей использования на две большие группы: цели связанные со строительством и цели не связанные с ним. Как обоснованно отмечено в научной литературе, предоставление земельных участков под нужды строительства - не одномоментный акт органа власти, правомочного совершать подобные юридические действия181. Принятию решения о предоставлении земельного участка, предшествует ряд организационно-правовых действий и процедур, закрепленных законодательством. Предоставление - это определенная процедура, в результате которой на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной
собственности, у физического или юридического лица возникают права по владению и использованию этого участка. Таким образом, предоставление земельного участка можно рассматривать как установление прав конкретных лиц на конкретно-определенные земельные участки с передачей данных участков этим лицам под заявленные цели, путем издания компетентными органами государственной и муниципальной власти соответствующих административных актов. Такое понимание предоставления земельного участка присутствует у Ю.Г. Жарикова, В.Х. Улюкаева, В.Э. Чуркина182. В литературе имеют место и иные определения категории «предоставление». Так, Е.А. Галиновская считает, что предоставление земельного участка - это особый юридический факт, который выражается в действии органа государственной власти или органа местного самоуправления по принятию индивидуального акта, в котором, в свою очередь, выражается воля уполномоченного органа передать земельный участок конкретному лицу в пользование, владение или собственность .
Действующим ЗК РФ предусмотрен общий порядок предоставления земельных участков для строительства и особенности предоставления земельных участков в целях жилищного строительства. Процедура предоставления земельных участков для дачного строительства (ведения дачного хозяйства) регламентирована отдельным актом - Законом о дачных некоммерческих объединениях граждан. Анализ соответствующих положений ЗК РФ и Закона о дачных некоммерческих объединениях граждан, позволяет говорить о том, что процедуры предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства и дачного строительства, несмотря на существенные отличия, имеют много общего.
Законодательством установлено общее правило о платности предоставления земельных участков. Для жилищного строительства земельные участки должны предоставляться только через аукционы по продаже земельного участка или по продаже права на заключение договора аренды (п. 2 ст. ЗОЛ ЗК РФ).
Порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства во многом зависит от субъекта, который обратился за предоставлением земельного участка (гражданин или организация), а при обращения гражданина - от испрашиваемого права (собственность или аренда).
Гражданину земельный участок в целях строительства индивидуального жилого дома предоставляется без предварительного согласования места размещения объекта (п. 11 ст. 30 ЗК РФ). В отношении граждан действующие законодательство предусматривает два возможных варианта процедуры предоставления земельных участков под индивидуальное жилищное строительство. Процедура предоставления инициируется подачей гражданином в уполномоченный орган местного самоуправления или орган государственной власти заявления о предоставлении земельного участка.
Как правило, в соответствующих положениях, принятых в муниципальных образованиях, установлено, что гражданин, заинтересованный в предоставлении земельного участка подает заявление на имя главы это муниципального образования. В заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Несоблюдение названных требований ведет к отказу в рассмотрении заявления о предоставлении земельного участка. . При этом решение по заявлению заинтересованного лица, как правило, принимается главой муниципального образования после предварительной «проработки» поступившего от лица обращения соответствующими структурами администрации данного муниципального образования. Названия указанных структур различны, где-то это земельные комиссии, где-то - отделы по землепользованию и природопользованию или комиссии по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию.
Правовое регулирование застройки земельных участков, выделенных для индивидуального жилищного строительства и ведения дачного хозяйства
В предыдущей главе работы автором было высказано предположение о целесообразности законодательного объединения индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков. Данное предположение основано на крайней близости правовых режимов таких земельных участков, которая, среди прочего, проявляется как в установленных законом, так и в фактически существующих пределах их использования. Сказанное может быть наглядно подтверждено выявлением и сопоставлением допустимо-возможных основных и вспомогательных видов использования усадебных и дачных земельных участков.
Использование земельного участка - представляет собой извлечение (потребление) лицом или группой лиц полезных свойств из земельного участка как вещи (имущества) и (или) как природного объекта195. Необходимо оговориться, что использование субъектом имущества предполагает не только существование и реализацию юридически обеспеченных прав этого лица, но бремя определенных обязательств, которые лицо должны нести в . отношении этого имущества. ЗК РФ устанавливает перечень основных обязанностей, которые возлагаются как на собственников, так и на всех иных правообладателей земельных участков, не зависимо их от принадлежности к определенной категории и установленных видов разрешенного использования. Установленные законами обязанности выступают для правообладателей земельных участков определенными ограничениям в осуществлении прав на них . В рамках настоящей главы диссертантом будут проанализированы как основные права, так сопутствующие им обязанности, непосредственно связанные с использованием земельных участков, предназначенным для индивидуального жилищного и дачного строительства.
Необходимо также отметить, что общим условием правомерности использования земельных участков является надлежащее оформление прав на них. Данное правило распространяется и на земельные участки, выделенные под цели индивидуального жилищного и дачного строительства. Под надлежащим оформлением прав на земельный участок следует понимать получение лицом правоустанавливающих документов и регистрацию своих прав в отношении данного участка. Несмотря на существование в законодательстве административной ответственности (ст. 7.1 КоАП РФ), данное условие далеко не всегда соблюдается гражданами и организациями. По статистике органов государственного земельного контроля, именно граждане чаще всего «грешат» данным нарушением земельного законодательства197.
Особенностью земли как природного объекта является довольно широкий спектр, по сравнению с рукотворными объектами, потенциально возможного использования. Одно из основных полезных свойств земли, предопределяющее возможный вариант её использования - быть пространственным базисом для размещения самых различных объектов, как природного, так и антропогенного характера. К последним относятся объекты недвижимого имущества, создаваемые человеком в процессе строительства. Для целей строительства участок земли, прежде всего, необходим именно в качестве пространственного базиса - то есть для размещения на нём результата такого строительства.
Названное выше полезное свойство земли находит своё отражение в законодательстве. Право на возведение соответствующих зданий, строений и сооружений является одним из основных прав собственника земельного участка по его использованию (п. 1 ст. 40 ЗК РФ, п. 1 ст. 263 ГК РФ). Кроме того, помимо собственника, данное право принадлежит арендаторам земельных участков, а также лицам, которые владеют и пользуются земельными участками на правах пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 1 ст. 41 ЗК РФ). Однако такое право по использованию земельного участка прямо ограничено целевым назначением и видом разрешенного использования. Соответствующие оговорки закреплены названными выше положениями земельного и гражданского законодательства.
Нормы, аналогичные по отношению к указанным, содержит и законодательство стран СНГ. Так, согласно п. 5 ст. 20 ЗК Украины, использование земельного участка должно осуществляться в пределах требований, установленных законом к использованию соответствующей категории земли. При этом право на застройку земельных участков ЗК Украины также признает в качестве одного из основных прав собственника и землепользователя (п. 1 ст. 90, п. 1 ст. 95 ЗК Украины). Названному праву по использованию земельного участка корреспондирует обязанность по соблюдению целевого назначения земельного участка, что прямо закреплено в законе (пп. а) п. 1 ст. 91, пп. а) п.1 ст. 96 ЗК Украины).
Такой же подход реализован в земельном законодательстве Казахстана: право собственников и землепользователей на возведение строений и сооружений закреплено законом, но пределы использования земельного участка, опять же, ограничены его целевым назначением (абз. 2 п. 1 ст. 42, п. 1 ст. 64 ЗК Республики Казахстан).
Без изменения разрешенного использования, а в необходимых случаях целевого назначения земельного участка его правообладатель не может реализовать своё право на строительство объекта, функциональное назначение которого не соответствует виду разрешенного использования и категории земли. Такое несоответствие является основанием для отказа органом местного самоуправления в выдаче правообладателю разрешения на строительство. Отказ в согласовании проектной документации и выдаче разрешения на строительство в этом случае не является нарушением прав владельца земельного участка.
