Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового регулирования предоставления земельных участков для строительства 13
1. Понятие предоставления земельных участков для строительства 13
2. Строительство объектов недвижимости и право застройки земельных участков 37
3. Регулирование предоставления земельных участков для строительства посредством территориального планирования и градостроительного зонирования 57
Глава 2. Особенности процесса предоставления земельных участков для строительства 89
1. Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления при предоставлении земельных участков для строительства 89
2. Процедуры предоставления земельных участков для строительства... 103
3. Торги как способ предоставления права на земельные участки для строительства 126
Глава 3. Предоставление земельных участков на торгах 150
1. Предоставление земельных участков для жилищного строительства ... 150
2. Предоставление земельных участков в рамках заключенного договора о развитии застроенной территории 155
3. Концессионное соглашение как основание предоставления земельного участка для строительства 166
Библиография
- Понятие предоставления земельных участков для строительства
- Строительство объектов недвижимости и право застройки земельных участков
- Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления при предоставлении земельных участков для строительства
- Предоставление земельных участков для жилищного строительства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Обеспечение охраны и рационального использования земель является одной из наиболее важных функций государства. Конституцией Российской Федерации провозглашено, что земля и иные природные ресурсы охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции Российской Федерации).
Земля – невосполнимый и бесценный природный ресурс, от которого во многом зависит жизнь и благополучие всего человечества. В то же время это объект имущественных прав, подлежащий гражданскому обороту.
Потребление природных ресурсов всегда сопряжено с публичными и частными интересами. Решение государственных задач должно согласовываться с общественными интересами населения, а также с частными правами граждан и юридических лиц, реализуемыми при застройке земельных участков.
Публичные интересы состоят в защите прав граждан на благоприятную окружающую среду и выполнение государственных задач. Современная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, природного ресурса и недвижимого имущества позволяет говорить о трех основных публичных интересах: экологическом, экономическом и социальном.
Частные интересы застройщиков представляют собой достижение максимальной денежной прибыли. Публичные и частные интересы не всегда могут совпадать. Баланс между публичными и частными интересами достигается посредством правового регулирования таких институтов, как территориальное планирование и градостроительное зонирование, проведение государственной экологической экспертизы, публичных слушаний, торгов.
Согласование интересов застройщиков и интересов населения обеспечивается государством путем регулирования отношений по поводу предоставления земельных участков для строительства, а в последующем установления норм, ограничивающих использование земельного участка как особого объекта прав.
В настоящее время наблюдается тенденция сведения двух способов предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта и без такового к одному – без предварительного согласования места размещения объекта. Так, предоставление земельных участков для жилищного строительства, подлежащих градостроительному зонированию, заключение договора концессии и развития застроенных территорий, строительство объектов недвижимости за счет бюджетных средств осуществляются на торгах.
Переход от индивидуально-выборочного способа предоставления прав на земельные участки к градостроительному зонированию и конкурентным процедурам имеет большую практическую значимость и требует исследования и правовой оценки с точки зрения учета публичных и частных интересов.
В земельное законодательство были введены новые формы предоставления земельных участков для строительства: комплексное освоение в целях жилищного строительства, предполагающее создание инфраструктуры на выделяемом под строительство земельном участке в целях организации жизненного пространства, а также развитие застроенных территорий – объединение частного капитала и земельно-имущественных ресурсов муниципальных образований для решения проблемы расселения жителей из аварийного и ветхого жилья. Данные правовые конструкции имеют существенное значение для развития населенных пунктов, однако механизмы реализации предложенных форм требуют изучения и доработки.
В настоящее время механизмы государственного регулирования процесса предоставления земельных участков для строительства не отлажены. В земельном законодательстве до сих пор не устранены пробелы и противоречия, а на практике многие нормы не соблюдаются.
На основании вышесказанного актуальным представляется исследование вопросов, связанных с правовым регулированием процесса предоставления земельных участков для строительства, что предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования
Основной целью настоящего исследования является определение современного состояния правового регулирования отношений, связанных с процессом предоставления земельных участков для строительства, выявление наиболее актуальных теоретических и практических проблем в данной сфере, а также возможных путей их решения, включая меры по совершенствованию действующего законодательства.
Указанная цель диссертационного исследования достигается посредством решения следующих основных задач:
-
изучение соотношения публичных и частных интересов при предоставлении земельных участков для строительства;
-
анализ основных общетеоретических понятий, связанных с правовым регулированием предоставления земельных участков для строительства;
-
рассмотрение соотношения форм предоставления земельных участков и отдельных видов строительства;
-
исследование разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления при предоставлении земельных участков для строительства;
-
выявление и исследование наиболее актуальных проблем правового регулирования процедуры предоставления земельных участков для строительства и практики применения законодательства в данной сфере;
-
выявление особенностей правового регулирования процедур предоставления земельных участков на конкурентной основе.
Степень научной разработанности проблемы
Общие вопросы предоставления и изъятия земельных участков были исследованы в работах Н.А. Дедовой и О.В. Орешкиной 1995 и 2004 годов, однако в них не рассматриваются отдельно проблемы правового регулирования предоставления земельных участков для строительства. Кроме того, за время, прошедшее с момента издания данных работ, законодательство претерпело существенные изменения.
В настоящее время значительно исследованы общие принципы и порядок предоставления земельных участков с точки зрения совершения сделок. Проведены диссертационные исследования по сопоставлению федерального законодательства и нормативных правовых актов города федерального значения – Москвы в части предоставления прав на земельные участки, в том числе для строительства (работы В.В. Солдатенкова по теме «Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве», 2001; А.В. Дмитриева по теме «Государственная регистрация прав на землю в городе Москве», 2000; И.В. Ткачевой по теме «Предоставление земельных участков для строительства в городе Москве», 2008; Д.Л. Мальцева по теме «Предоставление земельных участков в городе Москве», 2008). Предметом исследования диссертантов становилось использование земельных участков в рамках градостроительной деятельности (работы С.В. Андреева по теме «Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием законодательства в городе Москвы)», 2007; А.Ю. Александровой по теме «Правовое регулирование использования земель поселений для застройки в России», 2008).
Учитывая динамичность развития земельного и градостроительного законодательства, нормы права, касающиеся введения новых способов предоставления прав на земельные участки для строительства, исследованы недостаточно. Научные исследования по вопросам использования земельных участков для застройки не охватывают всех аспектов правового регулирования предоставления участков для строительства.
В настоящее время отсутствует комплексное научное исследование, охватывающее правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства с учетом тенденций развития градостроительного и земельного законодательства.
Предметом диссертационного исследования является система нормативных правовых актов (законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления), регулирующих вопросы, связанные с процессом предоставления земельных участков для строительства, в том числе касающиеся соотношения публичных и частных интересов, виды процедур предоставления земельных участков для строительства, судебная и арбитражная практика, научные труды советских и российских ученых, касающиеся рассматриваемой темы и являющиеся теоретической основой диссертации.
Теоретическая основа диссертации
Теоретическую основу диссертации составили труды ученых в области теории государства права: С.С. Алексеева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.С. Пиголкина, Н.А., Ю.А. Тихомирова, В.Н. Хропанюка и др.; в области гражданского права: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Е.А. Суханова, Г.Ф. Шершеневича, В.В. Чубарова и др.; в области земельного и экологического права: Т.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Н.Л. Лисиной, Е.Л. Мининой, А.А. Рябова, Н.А. Сыродоева, А.М. Турубинера, Ю.И. Шуплецовой и др.
При написании диссертационной работы были учтены выводы и положения, а также научные разработки, связанные с предметом исследования, отраженные в трудах А.А. Александровой, А.П. Анисимова, Т.В. Волковой, Т.В. Дамбиевой, Н.А. Дедовой, Д.Л. Мальцева, О.В. Назимкиной, И.В. Ткачевой, О.В. Орешкиной, Н.А. Прохоровой, Г.Н. Эйриян и др.
Методологическую базу исследования составляют диалектический метод познания, общенаучные методы анализа и синтеза. Использованы также традиционные для юридических наук частно-научные методы, а именно: метод системного, структурного, сравнительного анализа, исторический метод, а также формально-юридический и эмпирический методы.
Научная новизна диссертации.
Настоящая диссертация представляет собой комплексное исследование правового регулирования отношений по предоставлению земельных участков для строительства в условиях нового земельного законодательства и формирования новой отрасли – градостроительного законодательства, а также влияния проводимых административной, земельной, муниципальной реформ на взаимоотношения между публичными образованиями, населением и частными лицами.
Выработанные предложения систематизируют, развивают и дополняют научные знания об условиях и порядке предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, для строительства. В диссертации также даны конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Предоставление земельных участков для строительства – субинститут земельного права, представляющий собой совокупность норм, определяющих основания, условия и порядок предоставления земельных участков для строительства, имеющий своей целью обеспечить распределение и перераспределение земель в интересах их наиболее рационального использования.
2. В российской юридической науке вопрос о роли государства как суверена либо как собственника при предоставлении земельных участков для строительства, находящихся в собственности публично-правовых образований остается дискуссионным.
Проведенное исследование показало, что процедуру предоставления земельных участков для строительства можно условно разделить на две основные стадии: принятие решения компетентными органами и оформление прав. На первой стадии приоритет должен быть отдан земельно-правовым нормам и императивному методу, так как на данном этапе принятие административного акта осуществляется исходя из властных полномочий государства как суверена согласно перспективам дальнейшего развития конкретного района и иных функций управления. На второй стадии при заключении сделок с земельными участками на основании принятых административных актов должны применяться нормы гражданского права с учетом особенностей объекта – земельного участка, и диспозитивный метод регулирования, то есть происходит реализация полномочий государства как собственника.
Таким образом, предоставление земельных участков для строительства рассматривается преимущественно как распорядительная деятельность при помощи гражданско-правовых средств, где правомочия государства как собственника являются функцией государственного управления землями, которая должна осуществляться в рамках государственной и муниципальной земельной политики.
3. Действующим законодательством государственная экологическая экспертиза в области охраны окружающей среды предусмотрена только для документов нормативно-технического характера, утверждаемых федеральными органами и органами власти субъектов Федерации.
Учитывая, что в документах территориального планирования и градостроительного зонирования, принимаемых органами местного самоуправления, содержатся нормы, регулирующие основные положения по планировке территории, во избежание принятия решений, не соответствующих природоохранным нормам, неоправданных затрат застройщиков, в том числе для формирования объектов для последующего использования в качестве строительных площадок с учетом публичных интересов, необходимо включить в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» положение об обязательности проведения государственной экологической экспертизы документов территориального планирования и градостроительного зонирования (правил землепользования и застройки) в части соблюдения экологических требований.
4. На данный момент Градостроительный кодекс РФ не рассматривает ни отрицательное заключение органов, согласующих документ территориального планирования, ни несогласие лиц, участвовавших в публичных слушаниях, ни отсутствие факта проведения или наличие отрицательного заключения государственной экспертизы в качестве препятствия для утверждения документа территориального планирования. В целях предотвращения нарушения прав граждан, несоблюдения публичных интересов, массовых происшествий на строящихся или введенных в действие строительных объектах представляется целесообразным указанные критерии признать основаниями для отклонения утверждения данных документов.
5. Анализ установленных законодательством форм проведения торгов на предоставление земельных участков для строительства показал, что аукционы превалируют над конкурсами. Так, земельные участки для жилищного строительства, комплексного освоения в целях жилищного строительства, а также для строительства, осуществляемого за счет бюджетных средств и на основании заключенного договора о развитии застроенной территории, предоставляются только на аукционах.
Главным аргументом сторонников проведения торгов в форме аукционов является субъективизм и коррупциогенность конкурсов. Однако при проведении аукционов снимаются все ограничения для участников, что также может привести к коррупции. В целях недопущения коррупционных факторов в случае проведения конкурса необходимо установить на законодательном уровне соотношение ценового и качественных критериев (качество проекта, срок проведения работ, опыт выполнения сопоставимых по уровню сложности задач, наличие необходимой материально-технической базы), при этом приоритет будет отдаваться ценовому критерию.
6. Установление границ застроенных либо предназначенных для строительства земельных участков проводится дважды: в результате проведения кадастровых работ и градостроительного зонирования, что усложняет процесс формирования земельных участков и повышает стоимость работ.
Для согласованного взаимодействия в процессах формирования земельных участков, оптимизации затрат и устранения излишних административных барьеров предлагается усовершенствовать процедуру кадастрового учета земельных участков, застроенных либо предназначенных для строительства, и установить, что в случае утверждения документов градостроительного зонирования (проект планировки территории, межевания и градостроительных планов) проведение кадастровых работ для утверждения границ таких участков не требуется.
7. Учитывая, что земельный участок для развития застроенной территории предоставляется органом местного самоуправления только после проведения всех процедур по расселению жителей, представляется целесообразным заключение краткосрочного договора аренды земельного участка с победителем аукциона сразу после заключения договора о развитии застроенной территории, а в последующем оформление прав аренды либо собственности на земельные участки в соответствии с действующим земельным законодательством. Это, в частности, будет способствовать улучшению условий строительства и поступлению дополнительных средств в виде арендной платы в бюджет.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что ее положения могут быть использованы при осуществлении правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях; в целях совершенствования практической деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по применению законодательства по процедуре предоставления земельных участков для строительства; при проведении последующих научных исследований, связанных с рассматриваемой тематикой; а также в целях преподавания некоторых правовых дисциплин (в частности, земельного, градостроительного, муниципального, экологического, гражданского и некоторых иных отраслей права) в высших и иных учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта, а также в выступлениях на научно-практических конференциях. Материалы исследования использовались диссертантом в практической работе в Министерстве имущественных отношений Московской области.
Структура диссертации формируется в соответствии с задачами диссертационного исследования, и состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, и библиографии.
Понятие предоставления земельных участков для строительства
Земля — важнейший природный ресурс, без которого невозможно представить жизнь на Земле. Земля является не только средством производства, но и производственным базисом.
В.В. Петров отмечает, что взаимосвязь человека с землей обусловлена выполнением ею различных функций. Как охраняемый законом природный объект, существующий независимо от воли человека, земля выполняет экологическую функцию; как объект хозяйствования - экономическую функцию; как пространственный предел государственной власти -политическую функцию; как место и условие жизни человека - социальную функцию .
Земля является объектом изучения многих наук, в том числе и правовых. Земельно-правовые нормы регулируют всю совокупность и многообразие земельных отношений в Российской Федерации. Эти нормы устанавливают и закрепляют право собственности на землю, условия и порядок, при которых осуществляется ее использование, определяют круг субъектов и объектов права владения, пользования и распоряжения землей, устанавливают ответственность за нарушение земельного законодательства и т.д.
Незаменимость земли при осуществлении на ней какой-либо деятельности предопределяет объективную необходимость организации ее использования и охраны посредством государственного управления землями на основе проведения мероприятий организационного и административно-правового характера в сочетании с экономическими мерами4.
Одним из основных видов использования земли как пространственного базиса является строительство и последующая эксплуатация зданий, строений, сооружений. Земля как природный ресурс ограничена, что вызывает необходимость в рациональном управлении земельными ресурсами.
Понятие «управление» имеет несколько значений. В обобщенном виде под ним понимается любое целенаправленное организующее воздействие на какие-либо процессы для приведения их в соответствие с определенными закономерностями . Рассмотрим основные характеристики управления как общественного явления.
Во-первых, управление предполагает обязательное наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего (субъект управления) и управляемого (объект управления). Во-вторых, взаимодействие указанных двух элементов сводится, главным образом, к такому воздействию субъекта управления на систему, представляющую собой объект управления, целью которого является упорядочение данной системы для обеспечения ее эффективной деятельности. При этом воля субъекта носит властный характер. В-третьих, упорядочивающее воздействие субъекта на объект управления достигается субъектом через осуществление функций управления - особых видов деятельности, содержание которых зависит от сферы управления, специфических характеристик субъекта и объекта управления, а также некоторых иных факторов. Таким образом, управленческие отношения представляют собой разновидность общественных отношений, складывающихся между объектом и субъектом управления и выражающихся через практическое осуществление последним определенных функций управления.
До проведения земельно-аграрной реформы 1990-х годов в земельно-правовой литературе для обозначения деятельности государства по организации использования и охраны земли как важнейшего природного объекта, являющегося объектом государственной собственности и права землепользования, употреблялся термин «государственное управление земельным фондом»6. Отмечалось, что юридической основой государственного управления землями является единство в одном субъекте в лице государства: а) территориального верховенства как элемента государственного суверенитета, б) права государственной собственности на землю. Соответственно акты государственного управления землями являлись актами по организации земельных отношений, основанными на территориальном верховенстве и праве государственной собственности на землю7. Под управлением земельным фондом СССР понималось не только право распоряжения землей, но и все принадлежащие государству как собственнику земли правомочия: права владения, пользования и распоряжения. Также различали понятия: право государственной собственности на землю, содержание права собственности и осуществление государством организационно-правовых функций по отношению к земле .
На сегодняшний день земельное законодательство не содержит определения «государственного управления землями». Тем не менее управленческая деятельность государства в обеспечении рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности общества не потеряла своего значения. Напротив, действующий Земельный кодекс Российской Федерации (далее - Земельный кодекс РФ) вводит понятие «управление» в качестве правомочия публичного собственника (п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11).
Государственному управлению землями присущи следующие черты: во-первых, это деятельность государственных органов исполнительной власти; во-вторых, она направлена на создание условий рационального использования и охраны земель; в-третьих, это деятельность, обеспечивающая рациональное использование и охрану земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки1 .
Б.В. Ерофеев заменяет понятие «государственное управление земельным фондом» понятием «государственное регулирование земельных отношений», считая государственное централизованное управление земельными отношениями несостоятельным. Под государственным же управлением земельными отношениями понимается централизованная деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых и мер .
Рассматривать деятельность государства по организации рационального использования и охране земель как государственное регулирование всех земельных отношений представляется не совсем верным. Государственное регулирование земельных отношений - это не только правоприменительный, по и правотворческий процесс, предполагающий установление в правовых нормах правил определенного поведения субъектов земельных отношений, необходимых для рационального использования земли.
Строительство объектов недвижимости и право застройки земельных участков
Понимание сущности процесса предоставления земельных участков для строительства невозможно без рассмотрения понятия «строительство».
В научной литературе встречается следующее определение строительства: это «сфера экономической деятельности, которая обеспечивает сооружение новых и реконструкцию действующих производственных объектов, строительство жилых домов, культурно-бытовых и административных зданий и сооружений»60.
В Земельном кодексе не дается определение строительства. Данное понятие раскрывается в Градостроительном кодексе РФ : «строительство -создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства)» (п. 13 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Объекты капитального строительства определяются как здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.
Для признания зданий, строений, сооружений объектами капитального строительства необходимо отнесение их к объектам недвижимого имущества. Недвижимое имущество в законодательстве понимается шире, чем объекты, создаваемые в результате строительства. В соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса РФ недвижимое имущество делится на два вида:
1) земельные участки, участки недр и объекты, прочно связанные с землей, то есть такие объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства);
2) иное имущество, отнесенное к категории недвижимого законом (воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты).
Содержание понятия «недвижимое имущество» объясняется историей его формирования. В России история понятия "недвижимость" берет свое начало в XVIII веке. Термин "недвижимое и движимое имущество" появился в законодательстве Российской империи в январе 1712 г., во времена правления Петра Первого. Он объединил смысл существовавших тогда понятий, регулировавших правовое положение земельных участков и строений . Этот термин тогда имел значение для ограничения оборота недвижимого имущества и его наследования.
Законодательство дореволюционной России62 проводило деление имущества на движимое и недвижимое. Также оно указывало иные признаки недвижимого имущества - такие, как неподвижность, незаменимость, индивидуальную определенность.
Причины особого отношения к недвижимому имуществу объяснил И.А. Поіфовский: "Конечно, в условиях нынешнего децентрализованного хозяйства земельный капитал народа (за исключением земель государственных) находится в руках отдельных частых лиц... Но в то же время не может исчезать из виду и другая сторона вопроса, именно общественное, общенациональное значение недвижимости»63.
К недвижимости закон1 относил часть земной поверхности и все то, что с нею связано так прочно, что связь не может быть прервана без нарушения вида и цели вещи. Действительно, земля обладает таїшми уникальными свойствами, как неперемещаемость, неуничтожаемость, певоссоздаваемость. Она недвижима по природе. Только земля в силу указанных свойств может придать другим недвижимым объектам конкретную и постоянную адресность. Строения, хотя они и были прочно укреплены в земле, считались переходящими в разряд движимых вещей, если сделка направлена на приобретение материалов, из которых они состоят, без участка земли под ним находящегося. Ы\апример, при продаже на снос или на слом. Г.Ф. Шершеневич, приводя в пример переносные торговые палатки, указывал на то, что далеко не всякое строение является недвижимостью63.
Вопрос о прочности связи строения с землей был достаточно сложным. Решение об отнесении строения к недвижимому или движимому имуществу зависело от ряда конкретных обстоятельств. Недвижимостью признавались как .строения, возвышающиеся над землей, так и постройки под землей, например, шахты, а также полезные ископаемые, металлическая руда, минералы и другие ископаемые, находящиеся в земле66.
Разработчиками проекта Гражданского уложения в начале XX в. предпринималась попытка вместо перечисления объектов, относимых к недвижимости, указать их качественные характеристики. В статье 32 проекта упоминались земля, строения, сооружения, «неподвижно к земле прикрепленные» . Но проект до 1917 года в силу так и не вступил. С 1835 по 1917 гг. действовал Свод законов Российской империи, т. X, который и содержал перечислительное легальное определение недвижимости.
Право собственности на строение было изначально "подчинено" праву собственности на землю. Это обстоятельство и определило в последующем судьбу понятия "недвижимое имущество", в связи с чем понятие недвижимости по дореволюционному российскому праву, в основном, совпадает с понятием недвижимого имущества, определенному Гражданским Кодексом РФ на сегодняшний день.
Деление имущества на недвижимое и движимое было исторически связано с поземельным оборотом. Такое деление оказалось ненужным в связи с установлением в первые годы советской власти исключительно государственной собственности на землю и изъятием земли "из частного оборота". Поэтому в советском законодательстве понятие "недвижимость" использовалось лишь первоначально. В Гражданском кодексе РСФСР 1964 года понятия недвижимости не было .
Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления при предоставлении земельных участков для строительства
В связи с появлением частной собственности на землю и формированием рынка земли земельные отношения стали развиваться быстрее. Земельные участки постоянно вовлекаются в хозяйственный оборот, что выражается в виде непрерывного процесса распределения и перераспределения земель между субъектами права собственности, владения и пользования землей (физическими и юридическими лицами). В связи с тем, что земля — ценный ресурс, который в своем количестве неизменен, перераспределение земельных участков является объективной необходимостью.
Государство до сих пор остается собственником большого количества земельных участков и от его воли зависит во многом судьба этих земель. Для начала любой строительной деятельности необходимо получить право на земельный участок. Приобретение права на тот или иной земельный участок зависит от решения собственника, то есть публичных образований.
Предоставление земельных участков осуществляется компетентными органами государственной власти либо органами местного самоуправления, наделенными полномочиями по распоряжению земельными участками.
Так, Российская Федерация совершает сделки с недвижимостью в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом, субъекты РФ - в лице Правительства соответствующего субъекта либо органа, наделенного соответствующими полномочиями. От имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления.
В свете рассматриваемого процесса предоставления земельных участков для строительства отметим, что в нем участвуют не только органы, наделенные полномочиями собственника и соответственно распоряжающиеся земельными участками, но и федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, выдающие необходимые для принятия распорядительного акта согласования, обеспечивающие кадастровый учет земельных участков, регистрирующие права на них и т.п.139 Таким образом, условно органы власти, обеспечивающие предоставление земельных участков для строительства, можно разделить на два вида: основные (те органы, которые наделены полномочиями по распоряжению земельными участками) и обеспечивающие (те, которые участвуют в процессе предоставления земельных участков для строительства, но не принимают решения).
Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наделены органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах их полномочий. Их компетенция в общем определена Земельным кодексом РФ в ст. 9-11, 29. Статьей 29 установлено, что предоставление участков гражданам и юридическим лицам осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления в пределах установленной для них компетенции.
В ст. 9-11 установлены общие рамки компетенции органов, указанных в ст. 29 Земельного кодекса РФ. .Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. Органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Правительство РФ наделило полномочиями по распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Данное агентство осуществляет свою деятельность в соответствии с положением «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27.11.2004 № 69114().
В каждом субъекте РФ высший исполнительный орган, Правительство субъекта РФ, либо само распоряжается земельными участками, либо передает свои полномочия соответствующему органу исполнительной власти. В Московской области органом, уполномоченным по управлению и распоряжению земельными участками, выступает Министерство имущественных отношений Московской области, положение о котором утверждено постановлением Правительства Московской области от 29.10.2007 № 842/2741.
Муниципальные образования - районы, поселения - как самостоятельные субъекты права, также сами наделяют полномочиями по управлению и распоряжению земельными участками соответствующие органы. Так, в городском округе Климовск решением Совета депутатов городского округа Климовск Московской области от 28.05.2009 № 5/4 утверждено положение о Комитете по управлению муниципальным имуществом Администрации города Климовск в новой редакции, который наделен полномочиями по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и государственной неразграниченной собственности.
Однако значительная часть земель в России по формам собственности не разграничена. И это является камнем преткновения для осуществления функций собственника как для Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, так и граждан и юридических лиц. Указанные лица столкнулись с проблемой, связанной с неопределенностью собственника конкретного земельного участка и, соответственно, органа власти, куда необходимо обратиться для оформления земельного участка в аренду или в собственность.
Основаниями возникновения федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на земельные участки в соответствии со ст. ст. 17 - 19 Земельного кодекса РФ являются: 1) признание таковых федеральными законами (а муниципальной собственности - и законами субъектов Российской Федерации); 2) право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, на которые возникло при разграничении государственной собственности; 3) которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.
Разграничение государственной собственности на землю - сложная и длительная процедура. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется на основании норм действующего законодательства.
С принятием Федерального закона от 17 апреля 2006 года № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признанием утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» " (далее - Закон о внесении изменений) существенно изменился порядок разграничения государственной собственности на землю.
Установлены следующие критерии отнесения земельных участков к тому или иному субъекту права собственности:
1. наличие зданий, строений, сооружений, находящихся соответственно в собственности того или иного субъекта (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования);
2. факт предоставления земельного участка органу государственной власти Российской Федерации, субъекту РФ или органу местного самоуправления, а также соответственно казенному предприятию, государственному (муниципальному) унитарному предприятию или некоммерческой организации, созданным соответствующим органом;
3. признание таковыми федеральными законами (для муниципальных земель — также принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ).
Предоставление земельных участков для жилищного строительства
Обострение жилищной проблемы в России в 2000-е гг. выявило необходимость принятия новых норм в законодательстве. В связи с этим в земельном праве стало отдельно рассматриваться предоставление земельных участков для жилищного строительства.
Действительно, высокие цены на жилье и низкий уровень доходов не позволяют в настоящее время большинству граждан страны воспользоваться ипотечными кредитами и приобрести жилье. Так, высокие темпы жилищного строительства (прирост в Сибирском федеральном округе в 2006 г. составил 23,3%, в 2007 г. - 27,3%о), достигнутые за последние годы, в том числе благодаря усилиям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, не смогли обеспечить снижение цен на рынке недвижимости и тем самым переломить ситуацию. Напротив, негативные последствия ипотечного кризиса в США заставили многие банки поднять ставки по кредитам и сократить размеры выдаваемых ипотечных кредитов. В итоге рост стоимости жилья в Сибирском федеральном округе с 2004 г. по 2007 г. составил на первичном рынке в среднем 220,0%, на вторичном рынке - 252,6%"" .
Одна из основных причин подобных высоких цен - это неоправданно завышенный спрос вследствие спекуляций на рынке недвижимости. Приобретение жилых помещений осуществляется в основном с целью их дальнейшей перепродажи и извлечения сверхприбыли. При этом государство отстранилось от разрешения сложившихся проблем и не прибегает к различным рыночным методам государственного регулирования. В конечном счете такая политика может привести к провалу в реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Для разрешения сложившейся ситуации необходим комплексный подход к развитию жилищного строительства, повышению его качества и количества. Одним из способов увеличения объема жилищного строительства является предоставление возможности гражданам участвовать в аукционах для последующего возведения индивидуального жилого дома. Опыт массового выделения садовых участков для городских жителей в советское время может быть применен и сегодня.
Предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.
В случае если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка заявления не поступили, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства в аренду предоставившему заявление гражданину, заинтересованному в предоставлении земельного участка. Договор аренды земельного участка подлежит заключению с указанным гражданином в двухнедельный срок после государственного кадастрового учета такого земельного участка.
При поступлении еще хотя бы одного заявления, аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка проводится. Вели же аукцион признан несостоявшимся по причине участия в нем менее двух участников, единственный участник аукциона не позднее чем через десять дней после дня проведения аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного учасіка. При этом орган государственной власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, обязан заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене аукциона. Тем самым законодатель в данном случае в привилегированное положение поставил гражданина, предоставив ему право заключения договора одновременно с обязанностью органов власти заключить такой договор.
Поскольку большая часть земель поселений занята зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в федеральной собственности, либо предоставлена федеральным органам государственной власти, их территориальным органам, казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям, свободно распорядиться подобными земельными участками органам местного самоуправления не представляется возможным.
Для решения проблемы выделения в целях жилищного строительства данных земельных участков (вместе с расположенным на них федеральным недвижимым имуществом), не предназначенных для обеспечения выполнения полномочий Российской Федерации, был принят Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" " . Он предусматривает создание Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, устанавливает его цели, задачи и функции, порядок управления и формирования его имущества и распоряжения им, порядок ликвидации.
В соответствии с ч. 1 ст. 13 указанного Федерального закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление ряда своих полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности. Главными из них являются: 1) предоставление земельных участков для жилищного строительства в собственность, аренду или безвозмездное срочное пользование в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации; 2) продажа для жилищного строительства объектов недвижимого имущества одновременно с земельными участками, на которых расположены такие объекты недвижимого имущества, для отчуждения на аукционе находящихся в государственной собственности земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества.
