Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика правового регулирования предоставления земельных участков для размещения промышленных объектов и использования земельных участков для эксплуатации таких объектов 14- 71
1.1. Общая характеристика отношений, возникающих при предоставлении земельных участков для размещения объектов промышленности и использовании земельных участков для эксплуатации данных объектов 14 - 27
1.2. Общая характеристика правового регулирования предоставления земельных участков для размещения объектов промышленности 27 - 46
1.3. Понятие и общая характеристика правового регулирования использования земельных участков для эксплуатации объектов промышленности 47 - 61
1.4. Развитие правового регулирования предоставления земельных участков для размещения объектов промышленности и их использования для эксплуатации таких объектов 61 - 71
ГЛАВА 2. Правовое регулирование предоставления для размещения и использования для эксплуатации промышленных предприятий земельных учасктов, относящихся к отдельным категориям земель 72 - 125
2.1. Использование земельных участков, относящихся к землям промышленности, для эксплуатации промышленных объектов» 72 -89
2.2. Предоставление для размещения промышленных объектов земельных участков из состава земель населенных пунктов и их использование для эксплуатации таких объектов 89- 112
2.3. Правовое регулирование предоставления для размещения промышленных объектов и использования для эксплуатации таких объектов земельных участков из состава земель лесного фонда 112- 125
ГЛАВА 3. Правовой режим особых экономических зон, промышленных округов, технопарков и иных территорий промышленного назначения, а также санитарно-защитных зон 126-160
3.1. Правовое регулирование предоставления для размещения промышленных объектов и использования для их эксплуатации земельных участков, в пределах особых экономических зон, промышленных округов, технопарков и иных территорий со специальным режимом осуществления производственной деятельности 126 - 144
3.2. Правовой режим земель в пределах санитарно-защитных зон промышленных объектов 144-160
Список литературы, нормативных правовых актов и иных источников 161-182
- Общая характеристика отношений, возникающих при предоставлении земельных участков для размещения объектов промышленности и использовании земельных участков для эксплуатации данных объектов
- Общая характеристика правового регулирования предоставления земельных участков для размещения объектов промышленности
- Использование земельных участков, относящихся к землям промышленности, для эксплуатации промышленных объектов»
- Правовое регулирование предоставления для размещения промышленных объектов и использования для их эксплуатации земельных участков, в пределах особых экономических зон, промышленных округов, технопарков и иных территорий со специальным режимом осуществления производственной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время перед обществом и государством остро стоит проблема восстановления и модернизации российской экономики. Решение указанной задачи имеет важнейшее значение с точки зрения обеспечения национальной безопасности и экономической самостоятельности страны, а также повышения благосостояния ее населения. При этом обеспечение развития экономики в целом немыслимо без эффективного функционирования отраслей промышленности. Поэтому в ряде документов федерального, регионального и местного уровня поставлены задачи сохранения и развития промышленного потенциала. Как правило, такими документами определены меры государственной поддержки, которую должны получить приоритетные отрасли промышленности. Однако представляется, что одна лишь государственная поддержка не способна обеспечить интенсивное развитие промышленного производства. Залогом такого развития должно стать широкое привлечение в промышленность средств частных инвесторов, что, в свою очередь, потребует совершенствования правового регулирования осуществления промышленной деятельности в направлении создания режима наибольшей инвестиционной привлекательности.
Одним из условий такой инвестиционной привлекательности является определенность и предсказуемость правового регулирования приобретения земельных участков для создания промышленных предприятий и последующего использования таких земельных участков в ходе производственной деятельности. Это подтверждается рядом официальных документов, в которых отсутствие достаточного количества подходящих для осуществления производственной деятельности земельных участков указывается в качестве одной из основных причин низкой инвестиционной привлекательности указанной сферы экономики. Поэтому можно говорить об актуальности задачи совершенствования правового регулирования земельных
отношений, возникающих при размещении и эксплуатации промышленных
предприятий, а именно - формирования такого механизма правового регулирования предоставления и использования земельных участков, который бы не создавал неоправданных препятствий для осуществления производственной деятельности и одновременно обеспечивал бы публичные интересы в области землепользования, связанные с рациональным размещением производительных сил.
В условиях рыночного регулирования экономики, когда большинство решений о создании промышленных объектов принимается частными лицами, исходя из их собственных интересов, рациональное размещение производительных сил должно обеспечиваться преимущественно на основе земельно-правовых и градостроительных механизмов, таких, как территориальное планирование, градостроительное зонирование, деление земель на категории, установление ограничений прав на землю, которые нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
Традиционно центрами сосредоточения российской промышленности выступали города, причем возникновение многих из них было связано с необходимостью обслуживания того или иного крупного промышленного предприятия. Однако в настоящее время сохранение многих промышленных предприятий в пределах населенных пунктов, особенно в их центральных частях, неоправданно. Поэтому можно говорить о необходимости создания правового механизма, обеспечивающего решение такой актуальной задачи, как вывод промышленных предприятий за пределы населенных пунктов.
Степень разработанности темы. Отдельные вопросы правового
регулирования размещения и эксплуатации объектов промышленности были
изложены в работах видных юристов. Данные вопросы исследовались в
работах, посвященных правовому режиму отдельных категорий земель,
используемых для эксплуатации промышленных объектов, таких, как
диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Р.Д.
Боголепова по теме «Правовой режим земель промышленного и транспортного
назначения» (1964), диссертация на соискание ученой степени доктора
юридических наук Н.И. Краснова «Теоретические основы правового режима
земель специального назначения в СССР» (1966), монографии В.П. Балезина
«Правовой режим земель городской застройки» (1963), «Правовой режим
земель населенных пунктов» (1980), монография О.И. Крассова «Правовой
режим земель государственного лесного фонда» (1990). Несомненно, что целый
ряд теоретических положений указанных работ не потерял своей актуальности
и в настоящее время. Однако следует признать, что данные работы
основывались на законодательстве советского периода, в значительной степени
отличающемся от современного. Поэтому научные выводы, изложенные в
указанных работах, не могут быть в полной мере применены к современному
этапу развития отношений, связанных с размещением и эксплуатацией
промышленных объектов.
На современном этапе исследование вопросов размещения и эксплуатации
промышленных объектов также осуществляется в рамках изучения правовых
режимов отдельных категорий земель (например, диссертация на соискание
ученой степени доктора юридических наук А.П. Анисимова «Теоретические
основы правового режима земель поселений в Российской Федерации» (2004),
диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук В.К.
Быковского по теме «Правовое регулирование использования лесов на землях
лесного фонда» (2008). В работах же, посвященных собственно
промышленности (например, диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук А.С. Трифонова «Гражданско-правовой режим
земель промышленности» (2006), диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук Ю.Е. Будниковой «Правовое регулирование
выкупа земельных участков приватизированными предприятиями» (2008)),
внимание уделяется в основном вопросам реализации имущественных прав на
земельные участки, занятые промышленными объектами. Кроме того, такие
исследователи, как А.К. Голиченков и В.В. Круглов, рассматривают вопросы
размещения и эксплуатации промышленных предприятий в экологическом
аспекте.
Таким образом, несмотря на наличие вышеуказанных работ, говорить о
достаточной научной разработанности рассматриваемой темы не
представляется возможным. Все это предопределяет необходимость
комплексного исследования правового регулирования предоставления земельных участков для размещения объектов промышленности и их использования для эксплуатации указанных объектов.
Предметом диссертационного исследования выступают отношения, возникающие при предоставлении земельных участков для размещения промышленных объектов, отношения при использовании земельных участков для эксплуатации указанных объектов, законодательство, регулирующее указанные отношения, а также научные работы, содержащие теоретические разработки в рассматриваемой области.
Целью диссертационного исследования является определение теоретических основ механизма правового регулирования предоставления земельных участков для размещения объектов промышленности и использования земельных участков для эксплуатации указанных объектов.
В соответствии с названной целью сформулированы задачи исследования:
1. определить общие положения, характеризующие современный подход к
правовому регулированию отношений, возникающих при размещении и
эксплуатации объектов промышленности;
выявить направленность существующих процедур предоставления земельных участков для размещения объектов промышленности;
выявить факторы, лежащие в основе правового регулирования использования земельных участков для эксплуатации промышленных предприятий;
4. вывести признаки земель промышленности, значимые для правового
регулирования использования данных земель в целях эксплуатации объектов
промышленности;
5. определить особенности размещения и эксплуатации объектов
промышленности на землях населенных пунктов;
выработать критерии, которыми следует руководствоваться при решении вопроса о выводе промышленного предприятия за пределы населенного пункта;
обосновать юридическую природу правового режима земель в границах санитарно-защитных зон, установление которых связано с особенностями эксплуатации объектов промышленности.
Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные методы исследования — методы синтеза, системного анализа и аналогии, а также специальные научные методы — технико-юридического анализа, сравнительно-правовой, исторический, логический методы. При проведении исследования автор придерживался требований достоверности, полноты, тщательности и объективности исследования научного и законодательного материала, материалов практики. Все высказанные в диссертации выводы и предложения явились результатом научного исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области земельного и экологического права советского и российского периодов: Г.А. Аксененка, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, И.И. Евтихиева, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, В.В. Петрова и других.
Теоретическая и практическая значимость работы. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при изучении курса земельного и экологического права на юридических факультетах высших учебных заведений и других учебных заведений специального профиля. Положения настоящего диссертационного исследования могут быть использованы и в дальнейших научных исследованиях правового регулирования предоставления земельных участков для размещения промышленных объектов и использования земельных участков для эксплуатации указанных объектов.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа
представляет собой разработку основных теоретических положений о предоставлении земельных участков для размещения промышленных объектов и об использовании земельных участков для эксплуатации указанных объектов в условиях современного правового регулирования.
В работе сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной. В целях повышения эффективности и совершенствования правового регулирования предоставления земельных участков для размещения объектов промышленности и использования земельных участков для эксплуатации указанных объектов были предложены конкретные практические рекомендации.
Основные теоретические положения, выносимые на защиту:
1. При размещении промышленных объектов, то есть при принятии
решения о строительстве промышленного объекта на том или ином земельном
участке, юридическое значение имеют следующие характеристики земельного
участка:
наличие естественных свойств, обеспечивающих пригодность данного земельного участка для выполнения функции пространственного базиса промышленного объекта (рельеф, прочность грунта, сейсмическая устойчивость);
отсутствие характеристик, позволяющих отнести данный земельный участок к ценным землям и особо охраняемым природным территориям.
2. Правовое регулирование предоставления земельных участков для
размещения промышленных объектов в целом направлено на предотвращение
необоснованного сокращения количества особо ценных земель, а также особо
охраняемых природных территорий.
3. Сохранение предусмотренной действующим земельным
законодательством процедуры предоставления земельного участка с
предварительным согласованием места размещения объекта обусловлено
необходимостью учета индивидуальных особенностей промышленного объекта
при выборе земельного участка для его размещения.
4. Правовое регулирование использования земельных участков для
эксплуатации промышленных объектов осуществляется с учетом специфики функционирования промышленных объектов, а также с учетом целевого назначения земель, на которых данные объекты расположены. Оно осуществляется посредством двух групп правовых норм:
- правовых норм, применяемых независимо от того, к какой категории
земель относится земельный участок, на котором расположен промышленный
объект. Данными нормами устанавливаются требования к организации и
благоустройству территории промышленного объекта;
- правовых норм, применяемых в зависимости от того, к какой категории
земель относится земельный участок. Данными нормами определяется, какие
именно промышленные объекты допустимы к размещению, и устанавливаются
дополнительные требования к охране земель.
5. Юридически значимыми признаками земель промышленности как одного из видов земель, относящихся к категории земель промышленности и иного специального назначения, являются:
- расположение исключительно за пределами границ населенных пунктов;
- возможность использования земельных участков не только для
эксплуатации объектов промышленности, но и для иных целей,
соответствующих назначению категории земель промышленности и иного
специального назначения в целом;
- возможность изменения видов разрешенного использования земельных
участков посредством осуществления градостроительного зонирования, при
условии, что установленные градостроительным регламентом виды
разрешенного использования будут соответствовать основному целевому
назначению категории земель промышленности и иного специального
назначения;
- отнесение к рассматриваемым землям исключительно земельных
участков, предоставленных конкретным правообладателям для осуществления
производственной деятельности. Поэтому к землям промышленности не могут
быть отнесены земли лишь в силу их резервирования для размещения
промышленных объектов или определения промышленного назначения земель в документах территориального планирования.
6. Особенности правового регулирования размещения и эксплуатации
промышленных объектов на земельных участках из состава земель населенных
пунктов определяются тем, что сам факт нахождения земельного участка в
пределах территориальной производственной зоны (или территориальной зоны
смешанного типа, также допускающей виды разрешенного использования,
связанные с осуществлением производственной деятельности) служит
достаточным основанием для распространения на него соответствующего
правового режима, независимо от того, предоставлен ли такой земельный
участок конкретному правообладателю для осуществления производственной
деятельности.
7. При решении вопроса о прекращении производственной деятельности
расположенного в пределах населенного пункта промышленного объекта
необходимо учитывать следующие юридически значимые критерии:
- объект расположен в пределах территории, имеющей потенциал
использования в иных целях;
объект осуществляет хозяйственную деятельность, которая не является приоритетной для данного населенного пункта;
объект является опасным производственным объектом;
- объект оказывает негативное воздействие на окружающую среду, при
этом возможность установления необходимой для обеспечения безопасности
населения санитарно-защитной зоны отсутствует.
8. Включение земель в состав санитарно-защитных зон промышленных
объектов не является достаточным основанием для их отнесения к землям
промышленности (а также к производственным зонам). Так, порядок
установления санитарно-защитной зоны отличается от порядка установления
производственных зон и от порядка отнесения земель к землям
промышленности. Границы санитарно-защитной зоны могут не совпадать с
кадастровыми границами земельных участков, притом, что границы земель
промышленности и границы производственной зоны должны совпадать с кадастровыми границами земельных участков.
На основе вышеприведенных теоретических выводов в работе формулируются рекомендации по совершенствованию действующего земельного законодательства:
1. Необходимо дальнейшее совершенствование механизма правового
регулирования предоставления земельных участков для размещения
промышленных объектов. Во-первых, следует нормативно установить более
четкие критерии наличия или отсутствия иных вариантов размещения
промышленных объектов. При этом в качестве основных критериев
необходимо закрепить:
- наличие или отсутствие другого земельного участка, на котором возможно
соблюсти нормативные требования к организации территории промышленного
объекта;
наличие или отсутствие иных территорий, не подпадающих под предусмотренные действующим экологическим законодательством ограничения для размещения промышленных объектов;
наличие или отсутствие иных территорий, которые определены документами территориального планирования в качестве возможных мест размещения объектов промышленности.
Во-вторых, следует нормативно закрепить, что наличие или отсутствие иных вариантов размещения промышленного объекта должно определяться в пределах муниципального района или городского округа.
2. Целесообразно уточнить закрепленное в действующем Земельном
кодексе определение земель промышленности и иного специального
назначения, дополнив его указанием на то, что к данной категории земель
относятся земли, не отнесенные к иным категориям земель в соответствии с
российским законодательством.
3. Следует закрепить право уполномоченных органов власти федерального
и регионального уровня принимать решения о создании территорий со
специальным режимом осуществления производственной деятельности, которыми бы устанавливались, в том числе, специальные правила использования земель в пределах такой территории, применяемые независимо от того, к какой категории земель или территориальной зоне относились вошедшие в состав такой территории земельные участки на момент принятия данного решения.
4. В целях обеспечения охраны лесов от негативного воздействия
хозяйственной деятельности необходимо прямо закрепить, что лесные участки
могут быть использованы для эксплуатации только таких
лесоперерабатывающих предприятий, которые осуществляют именно
первичную переработку лесных ресурсов.
5. Необходимо усовершенствовать правовое регулирование установления
границ санитарно-защитнои зоны. Целесообразно отменить законодательное
требование об обязательной государственной регистрации ограничений прав на
землю, связанных с установлением санитарно-защитнои зоны, поскольку в ряде
случаев соблюдение указанного требования является невозможным.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре экологического и земельного права МГУ им. М.В. Ломоносова, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Теоретические и практические выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка использованной литературы, списка нормативных и иных правовых актов.
Общая характеристика отношений, возникающих при предоставлении земельных участков для размещения объектов промышленности и использовании земельных участков для эксплуатации данных объектов
Предметом правового регулирования всегда являются определенные общественные отношения. Общеизвестно, что правовое регулирование не может осуществляться законодателем произвольно. Поэтому можно утверждать, что моделируя механизм правового регулирования тех или иных общественных отношений, законодатель исходит из определенных факторов. Так, И.А. Иконицкая отмечала, что условием оптимальности земельно-правовых норм является не только отражение в них общих экономических процессов, но и специфических требований, предъявляемых к использованию земли1. Установление факторов, лежащих в основе механизма правового регулирования отношений, возникающих при предоставлении земельных участков для размещения промышленных объектов и возникающих при использовании земельных участков для эксплуатации таких объектов, является одной из задач настоящей работы.
Возникающие при размещении и последующей эксплуатации промышленного предприятия отношения складываются по поводу определенных земельных участков. Поэтому анализ данных отношений целесообразно начать с определения понятия «земельный участок, используемый для эксплуатации промышленного предприятия». Для этого, в свою очередь, необходимо выяснить, каким признакам должен отвечать тот или иной объект, чтобы он мог рассматриваться в качестве промышленного предприятия.
Легальное определение понятия «промышленное предприятие» в настоящее время отсутствует. Однако в научной и справочной литературе, а также в некоторых официальных документах встречаются определения данного термина. Так, по мнению Л.С. Таля, такое предприятие представляет собой «организованную хозяйственную единицу, рассчитанную на постоянное планомерное обслуживание оборота посредством добывания, переработки или сбыта известных предметов или отправления известной деятельности в виде самостоятельного промысла» . В.В. Круглов характеризует промышленное производство как непрерывный социально-экономический процесс, осуществляемый различными методами и средствами в целях достижения наивысших количественных и качественных результатов, включающий соответствующую территорию и людской состав, материально техническую базу . Исходя из Методики государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения4, промышленное предприятие можно определить как комплекс производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов. Наряду с определениями промышленного предприятия следует привести некоторые определения понятия «промышленность» («промышленная деятельность»). Современный экономический словарь5 определяет промышленность «как ведущие отрасли материального производства; предприятия, занятые добычей сырья, производством и переработкой материалов и энергии, изготовлением машин». Российский энциклопедический словарь определяет промышленность как важнейшую отрасль народного хозяйства, состоящую из двух больших групп отраслей— добывающей и обрабатывающей. В свою очередь, добывающая промышленность определяется как совокупность отраслей и производств, занимающихся добычей различных видов сырья и топлива из недр земли, из вод и лесов, а обрабатывающая промышленность — как совокупность отраслей, занимающихся обработкой или переработкой сырья и полуфабрикатов. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона указывает, что термин «промышленность» «употребляется в более широком и более узком смысле. В первом смысле под ним разумеют вообще всякую хозяйственную деятельность человека, которая ведется как промысел и направлена на создание, преобразование или перемещение материальных предметов. В более тесном и более употребительном смысле, промышленность обозначает обрабатывающую промышленность, то есть переработку сырья в предметы, годные для потребления» . ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» закрепляет определение понятия «авиационная промышленность» , характеризуя ее как отрасль промышленности, в которой осуществляются разработка, производство, испытания, ремонт и утилизация авиационной техники.
Промышленность представляет собой достаточно неоднородную сферу экономической деятельности. Системное представление об отраслях экономики, относимых к промышленности, позволяет получить Общероссийский классификатор видов экономической деятельности . В числе видов экономической деятельности классификатор выделяет: - добычу полезных ископаемых (Раздел С). Такая добыча представляет собой подземную или открытую разработку месторождений или эксплуатацию скважин. При этом переработка извлеченных полезных ископаемых, дробление, измельчение и иная переработка грунтов к добывающей промышленности не относится. В свою очередь, добывающая промышленность подразделяется на добычу топливно-энергетических полезных ископаемых (каменного и бурого угля, торфа, нефти, природного газа, урановых руд -Подраздел СА) и добычу иных полезных ископаемых (Подраздел СВ); - обрабатывающие производства (Раздел D). К ним относятся виды деятельности по переработке материалов, веществ или полуфабрикатов в новую продукцию с использованием механических, физических или химических процессов производства. К обрабатывающим производствам относятся такие хозяйственные субъекты как заводы, фабрики и аналогичные предприятия, использующие в своей деятельности силовые и рабочие машины, а также подъемно-транспортное оборудование. Также относится деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих переработку материалов или вещества в новые изделия вручную или в мастерских. Новая произведенная продукция может быть полностью обработанной, то есть готовой для использования и потребления или быть полуфабрикатом, являющимся исходным сырьем для дальнейшего производства. В свою очередь, обрабатывающие производства подразделяются на: - производства пищевых продуктов (подразделы DA); - текстильное и швейное производство (Подраздел DB); - производство кожи и изделий из кожи (Подраздел DC); - обработка древесины и производства изделий из дерева (Подраздел DD); - целлюлозно-бумажное производство (Подраздел DE); - производство кокса, нефтепродуктов и ядерных материалов (Подраздел DF); - химическое производство (Подраздел DG); - производство резиновых и пластмассовых изделий (Подраздел DH); производство прочих неметаллических минеральных продуктов (Подраздел DI); - металлургическое производство и производство готовых металлических изделий (Подраздел DJ); - производство машин и оборудования (Подраздел DK); - производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования (Подраздел DL); - производство транспортных средств и оборудования (Подраздел DM); - прочие производства (Подраздел DN).
Общая характеристика правового регулирования предоставления земельных участков для размещения объектов промышленности
Предоставление земельного участка означает передачу гражданину или юридическому лицу земельного участка из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В рамках настоящей работы термин предоставление будет использоваться в том значении, в котором он используется в ст. 30 ЗК: «первичная» передача земельного участка, то есть передача лицу земельного участка, ранее не находившегося в его владении или пользовании. Соответственно, за рамками настоящей работы останутся вопросы приобретения земельного участка в собственность или аренду собственником расположенного на таком земельном участке промышленного предприятия.
Отношения, возникающие при предоставлении земельного участка, не связаны непосредственно с извлечением полезных свойств земли или предоставляемых ей благ. Однако, как справедливо отмечает Е.А. Галиновская, использование таких благ возможно только путем присвоения определенной земельной территории. Поэтому только осуществив присвоение земельного участка, лицо может распространить на него тот вид деятельности, который в большей степени соответствует его интересам . Следовательно, именно предоставление земельного участка является предпосылкой его дальнейшего использования в соответствии с определенным целевым назначением. Поскольку, как отмечалось ранее, не все цели использования земель признаются одинаково значимыми для развития общества, то и правила предоставления земельных участков могут различаться в зависимости от того, для какого вида деятельности земельный участок предоставляется. Возможность дифференциации правил может касаться: - самой процедуры предоставления земельного участка; - закрепления в законодательстве определенных специальных условий, наличие которых необходимо, чтобы земельный участок мог быть предоставлен для той или иной цели.
Предоставление земельных участков для размещения промышленных объектов, в отличие от предоставления для целей жилищного строительства, не требует обязательного проведения торгов. Таким образом, для размещения промышленных объектов земельные участки могут быть предоставлены как по процедуре без предварительного согласования места размещения объекта, так и по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта.
Характеризуя последнюю из названных процедур — предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, следует отметить, что данная процедура часто подвергается критике, поскольку ее применение нередко связано со злоупотреблениями со стороны должностных лиц органов государственной власти или местного самоуправления. Так, отмечается длительность указанной процедуры , ее наибольшая подверженность коррупционным процессам: «закрытость и непрозрачность процедуры предварительного согласования создает все условия для произвола и взимания «административной ренты»29. Поэтому высказывается мнение о необходимости максимального отказа от данной процедуры в пользу конкурсных процедур предоставления земельных участков .
В определенной мере вышеприведенные доводы влияют на развитие правового регулирования предоставления земельных участков: возможно проследить направленность законодательства на ограничение применения процедуры предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта, которая выразилась в следующем: - действующий ЗК 2001 года изначально не предусматривал возможность применения данной процедуры для предоставления земельного участка в собственность; - с принятием в 2004 году ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»31 исключена возможность применения данной процедуры для предоставления земельных участков в целях жилищного строительства.
Однако, несмотря на справедливую критику недостатков процедуры предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта, полный отказ от данной процедуры представляется нецелесообразным, по крайней мере, при предоставлении земельных участков для размещения объектов промышленности.
Дело в том, что промышленный объект может обладать целым рядом уникальных характеристик, требующих учета при его размещении. Процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в наибольшей мере позволяет учесть индивидуальные особенности объекта. В рамках рассматриваемой процедуры заинтересованное в предоставлении земельного участка лицо направляет в орган государственной власти или местного самоуправления заявление, к которому должно быть приложено технико-экономическое обоснование проекта строительства и необходимые расчеты. Таким образом, рассматриваемая процедура позволит подобрать для размещения промышленного объекта земельный участок, максимально соответствующий параметрам такого объекта. Процедура же предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта не ориентирована на подбор земельного участка, соответствующего индивидуальным особенностям промышленного объекта, поскольку формирование земельного участка осуществляется еще до проведения торгов, то есть в момент, когда еще не известно, какой точно объект будет размещен на нем.
Таким образом, принимая во внимание необходимость учета индивидуальных особенностей промышленных объектов при выборе земельных участков для их размещения, сохранение возможности предоставления земельного участка для размещения объекта промышленности по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта представляется оправданным.
Что же касается закрепления в законодательстве определенных специальных условий, наличие которых необходимо, чтобы земельный участок мог быть предоставлен для той или иной цели, то их наличие, как правило, связано с тем, что законодатель, стремясь поддержать те или иные виды использования земель, может ограничить предоставление земель, подходящих для такого использования, для других целей.
Использование земельных участков, относящихся к землям промышленности, для эксплуатации промышленных объектов»
Землями населенных пунктов в соответствии со статьей 83 ЗК признаются земли, используемые или предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. От земель иных категорий земли населенных пунктов отделяются границами населенных пунктов.
Следует отметить, что вышеуказанный подход к разграничению земель населенных пунктов и земель, относящихся к иным категориям, критикуется отдельными исследователями, как недостаточно, по их мнению, отражающий связь между принадлежностью к той или иной категории земель и целевым назначением. В работе «Правовой режим земель в СССР» отмечалось, что правовой режим земель должен определяться, прежде всего, их фактическим, экономическим назначением, подведомственностью, а не расположением. К примеру, сельскохозяйственные угодья в пределах «городской черты» должны иметь общий правовой режим с соответствующими угодьями, относящимися к землям сельскохозяйственного назначения .
Приведенная позиция, хотя и прямо противоречит вышеуказанным основным положениям действующего законодательства, продолжает оказывать определенное влияние на практику правоприменения. В ряде случаев арбитражные суды при выяснении вопроса о принадлежности земельного участка к той или иной категории земель не принимали во внимание факт нахождения данного земельного участка в пределах границ населенного пункта. К примеру, в одном из своих решений Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа признал возможность отнесения земельных участков, расположенных в пределах границ населенного пункта, к категории земель сельскохозяйственного назначения110. При этом обоснование Арбитражным судом своей позиции совпадало с вышеприведенным утверждением авторов работы «Правовой режим земель в СССР».
При рассмотрении другого дела Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа также посчитал возможным признать, что земельный участок, расположенный в пределах границ населенного пункта, одновременно относился к двум категориям земель — к категории земель населенных пунктов и к категории земель промышленности и иного специального назначения \
Таким образом, практика правоприменения зачастую отходит от прямых предписаний действующего законодательства и не признает расположение земельного участка относительно границ населенного пункта в качестве критерия, на основе которого можно безусловно определить, к какой категории земель относится тот или иной земельный участок — к категории земель населенных пунктов или же к категории земель промышленности и иного специального назначения.
С учетом точек зрения, высказанных отдельными исследователями, и сложившейся судебной практики, возникает вопрос: не является ли в принципе неудачным тот подход, который был воплощен в действующем законодательстве?
Отграничение земель населенных пунктов от иных категорий земель исходя из критерия расположения относительно границ населенных пунктов, действительно, в определенной мере отходит от принципа, в соответствии с которым деление земель на категории должно осуществляться исходя из целевого назначения.
Необходимо учитывать, что в составе земель населенных пунктов могут быть выделены территории, использование которых аналогично целевому назначению любой из категорий земель. Поэтому следует либо признать приемлемость расположения относительно границ населенных пунктов в качестве критерия отграничения категории земель населенных пунктов от земель промышленности или иного специального назначения, либо признать, что любые земли, используемые в «специальных целях», относятся к землям промышленности и иного специального назначения. С последним можно было бы согласиться в случае, если бы правовое регулирование предоставления земельных участков для размещения объектов промышленности и использования земельных участков для эксплуатации таких объектов, осуществляемое в отношении земель, находящихся в границах населенных пунктов, не имело бы существенных отличий от осуществляемого в отношении земель, находящихся за их пределами. Однако это не соответствует действительно сти.
Характеризуя особенности правового регулирования размещения и эксплуатации промышленных объектов в пределах границ населенных пунктов, прежде всего, следует отметить установившуюся в настоящее время тенденцию, которая должна привести к тому, что использование земель населенных пунктов будет производиться с учетом градостроительного зонирования. Так, предусмотрено, что начиная с 2012 года в отсутствие такого зонирования не может быть принят целый ряд градостроительных решений, в том числе, и решение о предоставлении земельного участка.
Как отмечалось в предыдущем параграфе работы, градостроительное зонирование может быть осуществлено на землях различных категорий, в том числе, на землях промышленности. Однако осуществление градостроительного зонирования на землях населенных пунктов отличает ряд особенностей, значимых, в том числе, с точки зрения правового регулирования размещения и эксплуатации промышленных объектов на данных землях.
Целевое назначение земель населенных пунктов, в отличие от земель иных категорий, сформулировано самым общим образом - «использование для застройки и развития населенных пунктов». Соответственно, целевому назначению земель населенных пунктов будет соответствовать установление территориальных зон с любыми допустимыми видами разрешенного использования.
Исходя из вышеизложенного следует, . что правовой режим территориальной производственной зоны в принципе (с учетом общих ограничений на размещение промышленных объектов) может быть установлен в отношении любой территории в пределах населенных пунктов. При этом сам факт нахождения земельного участка в пределах территориальной производственной зоны будет определять его правовой, режим, независимо от того, предоставлен ли данный земельный участок для какой-либо цели конкретному гражданину или юридическому лицу. Более того, как будет показано ниже, правовой режим производственной зоны в полной мере распространяется на оказавшиеся в ее границах земельные участки, ранее предоставленные гражданам и юридическим лицам для целей, не связанных с эксплуатацией промышленных объектов.
Правовое регулирование предоставления для размещения промышленных объектов и использования для их эксплуатации земельных участков, в пределах особых экономических зон, промышленных округов, технопарков и иных территорий со специальным режимом осуществления производственной деятельности
В настоящее время идея создания специальных территорий с оптимальными условиями для размещения и эксплуатации объектов промышленности получила широкое признание. В определенной мере можно говорить о ее практическом воплощении. Так, на федеральном и региональном уровне был принят ряд официальных документов, призванных определить правовой режим отдельных видов таких территорий. В частности, в соответствии с ФЗ «Об особых экономических зонах» предусмотрено создание на территории Российской Федерации особых экономических зон различных видов, в том числе, и предназначенных для размещения и эксплуатации промышленных объектов - промышленно-производственных и технико-внедренческих особых экономических зон (ст. 4). Более того, к настоящему времени уже приняты решения о создании ряда конкретных особых экономических зон рассматриваемых типов, в частности, особой экономической зоны промышленно-производственного типа на территории Елабужского района Республики Татарстан149, особой экономической зоны промышленно-производственного типа на территории Липецкой области , особой экономической зоны технико-внедренческого типа на территории города Томска151.
Государственная программа «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий»152 указывает на необходимость организации другого вида территорий с особым режимом —технопарков в сфере высоких технологий. По замыслу авторов Программы, такие технопарки должны объединить предприятия высокотехнологических отраслей экономики, в том числе, отраслей нано-, био-, информационных и других технологий, научные организации, учебные заведения, обеспечивающие научный и кадровый потенциал таких предприятий, а также иные предприятия и организации, деятельность которых технологически связана с организациями указанных отраслей или направлена на их обслуживание. Технопарки в сфере высоких технологий в 2006 - 2010 годах планируется создавать на территориях Московской, Новосибирской, Нижегородской, Калужской, Тюменской, Кемеровской областей, Республики Мордовия, Республики Татарстан и г. Санкт-Петербурга.
Законодательство Московской области предусматривает создание еще одного вида территорий со специальными условиями осуществления промышленной деятельности — так называемых промышленных округов. Под промышленным округом, в соответствии с Законом Московской области «О промышленных округах в Московской области» понимается часть территории Московской области, предназначенная для размещения и функционирования различных производств и сопутствующих им сервисов, обустроенная по единому проекту планировки с необходимой инфраструктурой (ст. 2). Ст. 4 рассматриваемого закона предусматривает, что в зависимости от того, для размещения каких объектов они предназначены, промышленные округа могут быть созданы в различных формах: индустриальный парк, агропромышленный парк, технопарк, логистический парк, офисно-деловой парк, многофункциональный парк. Индустриальный парк предназначен для размещения промышленных производств, производственных и складских зданий для таких производств. Агропромышленный парк предназначен для размещения предприятий агропромышленного комплекса. Логистический парк предназначен для размещения объектов логистики. Технопарк предназначен для размещения организаций науки, научного обслуживания, иных организаций, имеющих целью внедрение научных знаний и наукоемких технологий. Офисно-деловой парк предназначен для размещения зданий комбинированного назначения, используемых для размещения офисов и предприятий субъектов малого и среднего предпринимательства. Многофункциональный парк предназначен для размещения промышленных производств и (или) подразделений научно-исследовательских и опытно-конструкторских объектов, внедренческих, логистических, транспортных и (или) иных объектов.
Из вышеизложенного видно, что имеет место определенная ориентация правового регулирования на концентрацию некоторой части промышленных предприятий в пределах территорий со специальным режимом осуществления производственной деятельности. Поэтому представляется целесообразным оценить, чем обусловлена необходимость такой концентрации. Для ответа на данный вопрос, на мой взгляд, необходимо выяснить: - для решения каких задач создаются территории с особым режимом осуществления производственной деятельности; - в какой мере данные задачи могут быть решены в рамках традиционных форм размещения объектов промышленности — размещения промышленных предприятий на землях промышленности или в пределах производственных зон.
Поскольку идея создания территорий со специальным режимом осуществления производственной деятельности во многом является результатом заимствования достижений зарубежных стран, то для уяснения задач, лежащих в основе создания таких территорий, целесообразно обратиться как к отечественной практике, так и зарубежному опыту.
Считается, что первый технопарк был создан в рамках Стэндфордского университета (США, штат Калифорния) в начале 1950-х. В Европе первые технопарки были созданы в 1971 году в Шотландии при Эдинбургском университете и в кампусе Кембриджского университета. Создаваемые технопарки имели инновационную направленность, поскольку были призваны объединить в рамках единого комплекса научные организации и производителей высокотехнологичной продукции. Способом обеспечения такой инновационной направленности выступили различные механизмы специального отбора предприятий, размещаемых на территории технопарков. Так, условием размещения предприятия в вышеназванном технопарке Стэндфордского университета являлось наличие четко прописанной инновационной идеи и плана вывода продукции на рынок.
Аналогичным образом официальные российские документы ориентируют на размещение в пределах территорий со специальным режимом осуществления производственной деятельности не любых промышленных предприятий, а таких, которые относятся к инновационным и иным приоритетным отраслям экономики. В подтверждение сказанного можно привести ст. З ФЗ «Об особых экономических зонах», которая прямо указывает, что такие зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции.
