Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие, цели экологических ограничений прав граждан на землю 13
1. Понятие, особенности экологических ограничений прав граждан на землю 13
2. Цели экологических ограничений прав граждан на землю 36
3. Отличия экологических ограничений прав граждан на землю от обременении и ограниченных прав на землю 45
ГЛАВА II. Виды и содержание экологических ограничений прав граждан на землю 64
1. Виды экологических ограничений прав граждан на землю 64
2. Содержание экологических ограничений прав граждан на землю 78
3. Экологические ограничения прав граждан на землю как элемент правового режима земельного участка 98
ГЛАВА III. Проблемы нормативного закрепления и реализации экологических ограничений прав граждан на землю 119
1. Проблемы нормативного закрепления экологических ограничений прав граждан на землю в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации 119
2. Проблемы реализации экологических ограничений прав граждан на землю в субъектах Российской Федерации 145
Заключение 167
Библиография
- Цели экологических ограничений прав граждан на землю
- Отличия экологических ограничений прав граждан на землю от обременении и ограниченных прав на землю
- Содержание экологических ограничений прав граждан на землю
- Проблемы реализации экологических ограничений прав граждан на землю в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Сегодня земля приобрела сложный правовой статус, став недвижимым имуществом особого рода, в котором сочетаются черты природного объекта и товарно-материальной ценности.
Имущественные отношения граждан по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами . Правовой режим земельного участка во многом определяется земельным законодательством, учитывающим природную специфику земли. Необходимым в правовом регулировании земельных отношений становится соблюдение основополагающего принципа приоритета земли как природного объекта и природного ресурса перед ее использованием в качестве недвижимого имущества.
Конституция Российской Федерации, закрепляя право частной собственности граждан на землю, предусмотрела возможность ограничения владения, пользования и распоряжения ею. Такого рода ограничения выступают способом обеспечения публичных экологических интересов. Российские граждане обязаны осуществлять комплекс мероприятий по охране земель, не допускать ухудшения экологической обстановки на земельном участке в результате своей хозяйственной деятельности.
1 Ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
Задача увязать экологические требования с объективными экономическими законами развития общества заключается в установлении баланса интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на природные качества земли, и интересов человека и гражданина в соблюдении гарантированного Конституцией РФ права на благоприятную окружающую среду. Это естественное, неотчуждаемое, принадлежащее каждому от рождения право определяет смысл и содержание принимаемых в Российской Федерации законов, деятельность законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления.
Публичная власть, несущая конституционную ответственность за сохранение окружающей среды, обязана принимать превентивные меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, гарантировать соблюдение и защиту экологических прав граждан. Этим предопределяется возложение на государство в лице его федеральных и региональных органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций по обеспечению экологической безопасности и конституционно-правовая ответственность за их выполнение .
Достичь разумного сочетания публичных и частных, экологических и экономических интересов в использовании земли сложно без построения четкой законодательной системы возможных ограничений. Нужны комплексные научные исследования проблем нормативного закрепления экологических ограничений прав граждан на землю, оценка опыта практической реализации экологических ограничений в использовании земли в федеральном и региональном законодательстве, актах органов местного самоуправления, решениях судов с позиций достаточности для обеспечения
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2752.
права настоящего и будущего поколений российских граждан на благоприятную окружающую среду, равный доступ к земельным ресурсам.
Объект и предмет исследования
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе установления и реализации экологических ограничений прав российских граждан на землю.
Предмет исследования составляют конституционные нормы; нормы федерального законодательства, регламентирующие введение экологических ограничений прав граждан на землю; законы и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, решения судов, касающиеся таких ограничений.
Цель и задачи исследования
Основной целью диссертационного исследования является комплексный анализ правового регулирования экологических ограничений прав российских граждан на землю как элемента правового режима земельных участков.
Для реализации указанной цели были поставлены следующие задачи:
определение понятия экологических ограничений прав российских граждан на землю в различных аспектах и выявление их особенностей;
исследование целей установления экологических ограничений прав граждан на землю;
- анализ отличий экологических ограничений прав граждан на землю от
обременении и ограниченных прав на земельные участки;
определение классификационных признаков экологических ограничений прав российских граждан на землю и выявление их содержания как элементов правового режима земельных участков;
характеристика необходимости и достаточности нормативного закрепления экологических ограничений прав граждан России на землю в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, актах органов местного самоуправления;
- исследование проблем реализации экологических ограничений прав граждан на землю в субъектах Российской Федерации с учетом интенсивного развития российских территорий.
Методологическая основа диссертационного исследования
Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический и системный подходы к анализу и оценке правового регулирования отношений в области установления экологических ограничений прав граждан на землю в федеральном и региональном законодательстве, актах органов местного самоуправления, решениях судов.
Результаты и выводы получены на основе общих и частных методов научного исследования: формально-логического, сравнительно-правового, системно-структурного, исторического, анализа и синтеза, а также общенаучных методов: наблюдение, обобщение, сравнение. Формулирование теоретических положений и обоснование выводов выполнены с использованием апробированных методов, применяемых в науках международного, конституционного, административного, гражданского, экологического, земельного права.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области экологического и земельного права, работы которых способствовали теоретическому обоснованию экологических ограничений прав граждан на землю, выявлению тенденций их законодательного регулирования и практики установления: С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, М.И.Васильевой, Н.Д.Вершило, Г.А.Волкова, Е.А.Галиновской, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, Ю.Г.Жарикова, И.А.Игнатьевой, И.А.Иконицкой, О.М.Козырь, О.И.Крассова, Г.А.Мисник, В.В.Никишина, В.В.Петрова, Н.А.Сыродоева, В.В.Устюковой и др., а также труды ученых в области теории государства и права, международного права, конституционного, гражданского права: Ю.А.Дмитриева, В.П.Камышанского, В.И.Крусса, В.И.Курдиновского, Ф.Люшер, А.В.Малько, К.И.Скловского, Е.А.Суханова, В.А.Четвернина.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, российское федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления.
Эмпирическую основу исследования составили статистические и аналитические данные о работе российских судов, опубликованные и неопубликованные материалы судебной практики.
Степень разработанности темы исследования
В науке земельного и экологического права системного исследования экологических ограничений прав российских граждан на землю не проводилось.
Общетеоретические аспекты установления ограничений прав граждан были заложены в работах В.И.Курдиновского, А.В.Малько, Н.И.Матузова и в последнее время получили развитие в работах С.Габучевой («Публичные ограничения имущественных прав на землю», 2006 г.), В.В.Гошуляка («Пределы ограничения права собственности в конституционном праве России», 2004 г.), А.А.Гришина («Специфика правовой природы ограниченных вещных прав на землю», 2008 г.), В.П.Камышанского («Право собственности: пределы и ограничения», 2000 г.), Е.А.Суханова («Ограниченные вещные права», 2005 г.).
Споры вызывают вопросы правового регулирования имущественных отношений, объектом которых является земельный участок. Этому посвящены работы Ф.Х.Адиханова («Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли», 2001 г.), В.М.Баранова («Гражданско-правовое регулирование оборота природных ресурсов», 2006 г.), М.М.Бринчука («Актуальные проблемы соотношения земельного права с гражданским», 2010 г.), В.В.Витрянского («Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской Федерации», 2003 г.), Э.А.Гряды («К вопросу о проблемах правового регулирования земельных отношений», 2006г.),
Д.В.Жернакова («Правовой режим земельных участков как объектов гражданского оборота», 2005 г.).
Проблем установления экологических ограничений прав на землю касаются работы В.А.Басмановой («Ограничения хозяйственной деятельности на участках, расположенных в зонах с особым режимом использования земель», 2004 г.), С.А.Боголюбова («Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан», 2005 г.), М.М.Бринчука («Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации», 2009 г.), М.И.Васильевой («Публичные интересы в экологическом праве», 2003 г.), О.И.Крассова («Комментарий земельного законодательства», 2004 г.), Д.Г.Лебедева («Экологические ограничения прав на землю в Российской Федерации», 2003 г.).
Научная новизна исследования
Научная новизна работы вытекает из поставленных задач и определяется значимостью института экологических ограничений прав граждан на землю в условиях интенсивного освоения земельных ресурсов, обостряющихся проблем охраны окружающей среды в Российской Федерации.
В настоящем исследовании впервые была предпринята попытка комплексного теоретического обоснования разноаспектного понятия экологических ограничений прав российских граждан на землю как элемента правового режима земельных участков, определены цели, классификационные признаки таких ограничений.
Всестороннему анализу подвергнуты необходимость нормативного закрепления экологических ограничений прав граждан России на землю в федеральном и региональном законодательстве, актах органов местного самоуправления, их достаточность для обеспечения права настоящего и будущего поколений российских граждан на благоприятную окружающую среду.
В диссертации осуществлено исследование проблем реализации экологических ограничений прав граждан на землю в субъектах Российской
Федерации с учетом развития российских территорий, сформулированы теоретические выводы и предложения, обладающие научной новизной. Положения, выносимые на защиту:
1. Экологические ограничения прав граждан на землю следует
рассматривать как закрепленную на межотраслевом уровне форму
вмешательства государства в частные интересы, выраженную в установлении
пределов реализации субъективных прав лиц на индивидуально определенные
земельные участки, необходимую для достижения публичных интересов по
охране окружающей среды и рациональному использованию природных
ресурсов.
2. Экологические ограничения прав граждан на землю как элемент
правового режима земельного участка могут быть установлены в различных
аспектах: ограничение права (собственности, постоянного (бессрочного)
пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного
срочного пользования); ограничение правомочий (владения, пользования,
распоряжения); ограничение деятельности (совокупности действий по
использованию земли).
3. В процессе установления экологических ограничений прав граждан на
землю должны обеспечиваться требования правомерности вмешательства
государства в частные интересы и соответствие вводимых ограничений их
назначению.
Требуется понимание законодателем обоснованного соотношения объема прав лиц, использующих землю на праве собственности и иных законных основаниях и полномочий государства по вмешательству в эти права. Соблюдение принципа соразмерности объема экологических ограничений прав граждан с их целями является основным условием оценки необходимости и достаточности вводимых ограничительных мер.
4. Решения исполнительных органов государственной власти, органов
местного самоуправления, судов в случаях вмешательства в частные интересы
граждан, несоразмерного экологическим потребностям, могут быть признаны в
качестве злоупотребления правом. Анализ совокупности всех объективных и субъективных факторов введения экологических ограничений прав граждан на землю позволяет выявить наличие или отсутствие состава правонарушения в действиях по установлению таких ограничений и возможность отмены судебных решений, привлечения к ответственности должностных лиц исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления.
5. Классификационными признаками экологических ограничений прав
граждан на землю являются: отраслевой критерий (по месту расположения
соответствующих правовых норм); территориальный критерий (федеральные,
региональные, местные ограничения); субъектный критерий (ограничения,
устанавливаемые по отношению к физическим и юридическим лицам,
публичным образованиям); критерий адресации (групповые ограничения -
адресованные определенному кругу лиц, индивидуальные - адресованные
конкретным лицам); временной критерий (постоянные и временные
ограничения); компенсационный критерий (компенсируемые и
некомпенсируемые ограничения).
6. В региональном законодательстве осуществляется развитие
федеральных норм об экологических ограничениях прав граждан на землю
путем конкретизации ограничительных правовых средств - способов
императивного правового воздействия в особых условиях использования
земель, охраны окружающей среды.
Если федеральные законы содержат открытый перечень оснований ограничения прав граждан на землю, то в каждом конкретном случае во исполнение федеральных законов экологические ограничения субъективных прав граждан на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления или решением суда с учетом фактических обстоятельств, влияющих на форму, степень, продолжительность их действия.
7. Установленные актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления или решениями судов во исполнение федеральных законов экологические ограничения субъективных прав граждан на землю могут уточняться и дополняться в условиях интенсивного освоения российских территорий. Необходимо учитывать в этом процессе объективные потребности установления таких ограничений и сохранение интереса в эффективном землепользовании.
Теоретическая значимость исследования
Диссертационное исследование на основе анализа и систематизации научно-практического и нормативно-правового материала позволило сформулировать ряд теоретических положений в области правового регулирования экологических ограничений прав граждан на землю в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы: а) в правотворческой деятельности при совершенствовании действующего земельного и экологического законодательства; б) при научных исследованиях экологических ограничений прав на землю; в) в деятельности природоохранных и судебных органов, рассматривающих дела о введении экологических ограничений прав граждан на землю; г) в деятельности органов государственной власти различного уровня в сфере использования и охраны земельных ресурсов; д) в учебном процессе при преподавании курсов «Экологическое право», «Земельное право».
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных работах, докладывались на XII Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 22-23 мая 2006 г.), XIII Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные
проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 14-15 мая 2007 г.), заседании круглого стола «Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России» (Москва, 9 апреля 2008 г.), XIV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 19-20 мая 2008 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного государства и права» (Саранск, 22-23 мая 2008 г.), научно-практической конференции «Тенденция и перспективы развития земельного законодательства» (Москва, 19 ноября 2008 г.), XV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 18-19 мая 2009 г.), XVI Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 17-18 мая 2010 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы реализации прав человека: история и современность» (Саранск, 27 мая 2010 г.).
Изложенный в диссертационном исследовании материал апробирован и используется в лекционных курсах, на семинарских занятиях по курсам «Земельное право, «Экологическое право», специальному курсу «Ограничения прав на землю» на юридическом факультете Ковылкинского филиала Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева.
Структура работы. Структура и объем работы обусловлены предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографии.
Цели экологических ограничений прав граждан на землю
Ограничение как понятие представляет собой грань, предел, рубеж; удержание в известных рамках, границах; правило, ограничивающее какие-либо действия; стеснение определенными условиями; лимитирование сферы деятельности, сужение возможностей; то, что стесняет, ставит кого-либо, что-либо в какие-либо границы, рамки и т.п.
Под ограничением права понимают установленные законодательством запреты, конкретизирующие степень свободы субъектов права и границы (пределы) этой свободы . При установлении ограничений перераспределяется определенная часть прав и передается другим субъектам.
Как отмечал И.А. Ильин, «ограничивая свободу каждого известными пределами, право обеспечивает ему зато беспрепятственное и спокойное пользование своими правами», т.е. гарантирует свободу внутри этих пределов. «Свобода каждого человека простирается лишь до той границы, от которой начинается свобода других людей»5. Таким образом, посредством установления ограничений удовлетворяются социальные потребности и определяются границы между противостоящими интересами субъектов права. К примеру, Всеобщая Декларация прав человека определяет несколько целей, ради достижения которых каждый человек должен подвергаться ограничениям- при осуществлении своих прав и свобод, одна- из них -обеспечение должного признаниям уважения прав и свобод других6.
Право собственности и другие имущественные права не. являются, исключением . Следует согласиться с тем что-отношения собственности на природные ресурсы создают основу экологического благополучия! людей, затрагивают публичные интересы . При этом земля как объект права частной собственности не исключается, не выделяется из природы, остается ее органической частью. Соответственно при ее использовании должно обеспечиваться экологическое благополучие, поддержание благоприятного состояния окружающей среды, что является признаком публичного интереса, вытекающего из ст. 9 Конституции РФ .
Позиции, рассматривающие правомочия в качестве средства закрепления вида и меры возможного поведения, направленного на других лиц, условно именуются «социальной концепцией правомочий». Одним из существенных ее положений является признание определяющего характера юридически обеспеченной возможности требовать от всех лиц в пределах, установленных законом, воздержания от любого воздействия на имущество собственника помимо его воли, а также от действий, препятствующих ему владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом10.
Ограничение права собственности исходя из социальных интересов предполагает закрепление за собственником определенных обязанностей. Основная же обязанность состоит в том, что ее употребление одновременно должно служить благу всех. Социальная связанность есть следствие принадлежности отдельного лица к обществу и ограничивает собственность тем сильнее, чем больше ее использование происходит в социальной сфере". Кроме того, социальная функция права собственности обеспечивается1 ограничениями правомочий собственника социальными интересами и необходима для обеспечения охраны окружающей среды в сфере земельной собственности .
В российском законодательстве закреплены различные формы собственности. К «публичной» собственности относится не находящееся в частной собственности имущество, в том числе и земля.
По содержанию право собственности граждан на землю не является исключительной совокупностью правомочий собственника, поскольку при их реализации собственник обязан учитывать не только собственный интерес, но и принимать во внимание интересы общества. Считается, что правовой режим природных ресурсов как общественного достояния может быть урегулирован в- законодательстве путем объявления его исключительной собственностью государства, с тем, чтобы такой режим отличался от правового режима иного имущества, государство распоряжалось им только в интересах общества и под его контролем .
В отношении земельного законодательства такая задача заключается в обеспечении рационального использования земель и их охраны. С одной стороны, публичная власть, несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать профилактические (превентивные) меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков. С другой, - при решении социально-экономических задач должен обеспечиваться баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую» среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан. Этим предопределяется возложение на государство в лице его федеральных и региональных органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций по обеспечению экологической безопасности и конституционно-правовая ответственность за их выполнение14.
Анализ статьи 25 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ позволяет к правам граждан на землю отнести право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, аренды, ограниченного пользования чужими земельными участками, безвозмездного срочного пользования землей13.
Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ16 (ст. 261) определяет, что объектом права собственности на земельный участок является находящийся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой земли И замкнутые водоемы, если иное не установлено законом. В предусмотренных законодательством случаях в содержание этого объекта включаются и другие природные объекты, находящиеся на земельном участке. Поэтому право частной собственности может распространяться не только на земельный участок, но и на другие природные объекты, определяя порядок их использования собственником . Кроме того, в соответствии со ст. 261 Гражданского кодекса РФ собственник земельного участка имеет право использовать по своему усмотрению все находящееся над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает
Отличия экологических ограничений прав граждан на землю от обременении и ограниченных прав на землю
Градостроительное зонирование определяется как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон173 и установления градостроительных регламентов174.
Законодательство о градостроительной деятельности основывается, в том числе, на принципах осуществления градостроительной деятельности с обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий17: .
Ярким примером служит скоординированность принципа законодательства о градостроительной деятельности «обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности с принципом охраны окружающей среды «научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды»176.
Следует отметить, что осуществление хозяйственной и иной деятельности должно быть запрещено, если для окружающей среды непредсказуемы последствия ее воздействия. Также должен быть наложен запрет на реализацию проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем и истощению природных ресурсов (ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Устанавливаемые зональные ограничения относятся ко всем гражданам - собственникам, чьи земли попали в ту или иную зону. В этом случае ограничения не направлены к чьей-то выгоде. Городскими властями может накладываться «точечное зонирование», относящееся к внутренним ограничениям, обусловленным, например, требованиями к состоянию памятников истории и культуры. Ограничения действуют в буферных зонах вокруг заповедников и национальных парков.
Охранные зоны должны отводиться вокруг памятников истории и культуры. При этом ограничиваются возможности для нового строительства, вырубки деревьев и других преобразований ландшафта.
Наличие у земельного участка статуса охранной зоны само по себе не исключает отнесение этого участка к одной из групп разрешенного использования земельных участков . Так, для обеспечения режима особой охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются ограничения деятельности, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами .
В Российской Федерации земля провозглашена основой жизни и деятельности населяющих ее народов, и выведена в категорию особого рода ценностей, чем обусловлен особый порядок гражданского оборота земельных участков, отличающийся от свободного оборота иного рода имущественных и материальных благ, что связано с наличием не только частного, но и публичного интереса в данном виде общественных отношений, особенно в вопросах владения, пользования, распоряжения землями . сельскохозяйственного назначения, которые являются одной из основ обеспечения экономического суверенитета Российской Федерации179.
Согласно ст. 129 Гражданского кодекса РФ земля, и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах180.
Следует согласиться с тем, что регулирование оборота земельных участков, находящихся, в том числе в частной собственности граждан должно осуществляться гражданским правом строго в рамках его предмета и с обязательным учетом норм земельного права , поскольку применительно к использованию и охране земель, включая находящиеся в частной собственности, нормы земельного права доминируют над нормами гражданского права.
Имеющиеся ограничения оборотоспособности земельных участков предлагается разделить на общие (закреплены ст. 27 ЗК РФ) и специальные (кроме Земельного кодекса РФ могут быть введены другими федеральными законами)182. Российское земельное законодательство устанавливает следующее: п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ содержит перечень земельных участков, которые не могут быть предоставлены в частную собственность граждан и быть объектами сделок (изъятые из оборота) ; п. 5 ст. Земельного кодекса РФ содержит перечень земельных участков, которые могут быть предоставлены в частную собственность только в случаях, предусмотренных федеральным законом184 (ограниченные в обороте)185; ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель 1 сельскохозяйственного назначения»186 устанавливает ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения для иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов. Данные субъекты земельных правоотношений могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
Содержание экологических ограничений прав граждан на землю
По мнению А.А. Варламова, С.А. Гальченко, земли особо охраняемых природных территорий и их охранные зоны или округа по характеру ограничений хозяйственной деятельности входят в одну из групп специальных зон . Ограничения в использовании таких земель обусловлены особым правовым режимом территорий, требованиями сохранения плодородия почв, охраны окружающей среды. Характерно, что границы территориальных зон устанавливаются по границам земельных участков; естественным границам природных объектов. При этом границы зон с особыми условиями использования территорий могут не совпадать с границами территориальных зон283.
Зоны особо охраняемых территорий определяются и как результат градостроительного зонирования. В такие зоны могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, и иное особо ценное значение. Отметим, что в соответствии со ст. 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительный регламент устанавливается в том числе с учетом требований охраны особо охраняемых природных территорий и иных природных объектов284.
Экологические ограничения прав на землю особо охраняемых природных территорий имеют некоторые особенности. Предусмотрен ряд мер для обеспечения сохранения природного комплекса государственного природного заповедника, в числе которых создание охранных зон с ограниченным режимом природопользования на прилегающих к его территории участках земли и водного пространства286.
Режим охраны заповедника предусматривает установление ряда ограничений, к числу которых относятся: возможность частичного хозяйственного использования гражданами специально выделенных участков, не включающих особо ценные экологические системы и объекты для обеспечения функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории; проведение мероприятий и1 деятельность только в целях сохранения в естественном состоянии природных комплексов, их восстановления и предотвращения их изменения; поддержание условий осуществления экологического мониторинга"87.
К числу ограничений использования земель национальных парков следует отнести возможность выделения зон традиционного экстенсивного природопользования в районах проживания коренного населения - на специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами. Как и в отношении заповедников, вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования288.
В границах природных парков могут быть установлены ограничения на деятельность, приводящую к снижению экологической ценности их территории .
На территории государственных природных заказников постоянно или временно устанавливаются запреты или ограничения, носящие общий характер, на любую деятельность, противоречащую целям создания государственных природных заказников или причиняющую вред природным комплексам и их компонентам290. К ограничениям следует отнести и возможность пользования природными ресурсами в особых формах только для представителей этнических общностей, ведущих традиционный образ жизни.
Для обеспечения режима особой охраны в границах территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливается запрет или ограничение деятельности, граждан, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами2 1.
Использование учебно-туристических троп и трасс из состава земель рекреационного назначения может осуществляться на основе сервитутов. Следует помнить, что существующие ограничения прав по использованию земельного участка являются неотъемлемыми элементами его правового режима . Зоны особо охраняемых территорий могут выделяться и в пределах черты городских, сельских поселений. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с установленными законом требованиями.
Специальный (особый) правовой режим может быть установлен на конкретных территориях и (или) земельных участках с установленными границами (носители правового режима).
Полагаем, что экологические ограничения хозяйственной деятельности на земельных участках являются одним из основных инструментов формирования режима их хозяйственного использования. Ограничение хозяйственной деятельности осуществляется, в частности, при установлении обременении в использовании земель для отдельного земельного участка или группы земельных участков как результат формирования зон с особым режимом использования земель . Режим хозяйственного использования специальных зон-устанавливается при землеустройстве. Соблюдать особые условия, использования земель и территорий обязаны как граждане — собственники, так и иные пользователи земельных участков (субъекты режимных правил).
Градостроительный кодекс РФ позволяет выделить три аспекта зонирования территории: во-первых, фиксацию на всех документах территориального планирования зон с особыми условиями использования территорий, во-вторых, установление при разработке генеральных планов границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон и, в-третьих, собственно градостроительное зонирование
Проблемы реализации экологических ограничений прав граждан на землю в субъектах Российской Федерации
Региональное законодательство в свою очередь нередко выступает необходимым элементом юридического механизма реализации федеральных нормативных актов414. Так, специалисты обращают внимание на тот факт, что ни в одном из федеральных законов, постановлений Правительства РФ, ведомственных правил, положений, требований и инструкций, нормативных документов (СНИПы, СанПины), содержащих описания устанавливаемого режима использования земель, не оговариваются положения о компенсации убытков собственников земельных участков в зонах особого режима использования от выполнения устанавливаемых режимов охраны. Это обстоятельство, а также отсутствие качественной информации о существующих ограничениях хозяйственной деятельности имеет негативные последствия для интересов участников земельного рынка415. Необходимо соблюдать установленный Земельным кодексом РФ приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на его здоровье, даже если это потребует больших затрат.
От того, насколько последовательно, системно будет представлен комплекс правовых норм, позволяющих урегулировать конфликтность введения ограничений прав граждан на землю, зависит эффективность использования земельных участков, соблюдение научно обоснованного сочетания экологических, экономических интересов граждан, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятного качества окружающей среды.
В соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации основывается на принципе самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.
Тем самым, экологические ограничения прав граждан на землю связаны с обеспечением субъектами Российской Федерации реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). Так, в соответствии с Законом Рязанской области от 31 октября 2002 г. № 67-03 «Об охране окружающей среды на территории Рязанской области» «граждане Российской Федерации и другие лица, проживающие и (или) находящиеся на территории области, имеют право на благоприятную окружающую среду», которое обеспечивается, в том числе, установлением экологических требований к организации и ведению хозяйственной и иной деятельности416.
Если под режимом особой охраны природных комплексов и объектов в региональном законодательстве понимается система ограничений, устанавливаемых в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон (в отношении хозяйственной деятельности, если она противоречит целям организации особо охраняемой природной территории)417, то правовой режим земель определяется как совокупность распространяющихся на земли определенной категории правил использования и включения земель в гражданский оборот, а также их охраны, учета и мониторинга, установленных земельным и иным законодательством 1S.
Обращается внимание на то, что у граждан - собственников и лиц, использующих земельные участки на иных правах может и должно возникнуть сомнение, насколько оправданны те ограничения, которые государство устанавливает для них419. Тем более этот вопрос обостряется, если ограничения налагаются органами местного самоуправления, поскольку устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.они обязаны именно в интересах населения.
Показательны случаи, когда гражданин - собственник земельного участка обращается с иском о понуждении к заключению с ним соглашения об ограничении его права на этот земельный участок. Однако, по мнению суда, собственник обременяемого имущества не наделен правом предъявления в судебном порядке требований об установлении сервитута в отношении принадлежащего ему земельного участка, поскольку такой способ защиты законом не предусмотрен420.
Участие муниципальных образований в земельных правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними задач. Нельзя не учитывать особенности статуса муниципального образования, связанные с обладанием им публичной властью, позволяющей часто самим определять земельный правопорядок, включая пределы собственного участия в имущественных правоотношениях по использованию земельных участков . Однако при осуществлении права муниципальной собственности органы местного самоуправления не должны превышать пределы осуществления гражданских прав . Согласно действующему законодательству, муниципальные органы координируют деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды
