Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Система оснований принудительного прекращения прав на землю 13
1. Общие и особенные основания принудительного прекращения прав на землю 13
2. Эволюция правового института принудительного прекращения прав на землю и его сущность 43
ГЛАВА 2. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд 57
1. Развитие правового института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд 57
2. Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд 83
3. Процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и порядок возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд 109
4. Особенности изъятия земель различных категорий 157
ГЛАВА 3. Принудительное прекращение прав на земельный участок в связи с совершением собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка правонарушения 176
1. Основания и принципы изъятия земельных участков в связи с совершением правонарушения 176
2. Порядок осуществления изъятия земельных участков в связи с совершением правонарушения 223
Список источников 242
- Эволюция правового института принудительного прекращения прав на землю и его сущность
- Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд
- Процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и порядок возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд
- Порядок осуществления изъятия земельных участков в связи с совершением правонарушения
Эволюция правового института принудительного прекращения прав на землю и его сущность
Представляется необходимым рассмотреть прекращение прав на землю в различные исторические периоды, что позволит определить правовую природу, истоки, а также проследить процесс и характер эволюции данного правового института. Истории известны примеры, когда государству требовалось реализовать масштабные изменения, проведение которых не представлялось возможным без изъятия земельных участков в соответствии с установленной процедурой. Следует отметить, что в конце 18 века господствовал индивидуалистический подход к праву собственности, который нашел свое отражение, в том числе, и во французском Гражданском кодексе 1804 года, так называемом «кодексе Наполеона». Статья 522 кодекса Наполеона устанавливала: «Собственность на землю включает в себя собственность на то, что находится сверху, и на то, что находится снизу». Таким образом, собственник становится полным и абсолютным хозяином всех природных богатств, обнаруженных на принадлежащем ему земельном участке. Столь широкое определение собственности оказалось неудобным и невыгодным как для промышленников, так и для буржуазного государства в целом32. В частности, такое неудобство обнаружило себя при необходимости изменить застройку Парижа. В результате в 1810 году по инициативе Наполеона был принят закон 8 марта, которым были установлены основные начала принудительного отчуждения собственности. Изъятие могло быть произведено только по решению суда.
Компетенция между административными и судебными органами распределялась следующим образом: глава государства разрешал вопрос о направленности изъятия на общественно полезные цели, а суд рассматривал вопрос о возможности осуществить принудительное со отчуждение в общественно полезных целях в рамках закона . Значительный интерес представляет правовое регулирование принудительного прекращения прав на землю, в том числе путем изъятия, в дореволюционной России, общую картину которого позволяет получить анализ работ ученых-юристов Л. А. Кассо и В. И. Синайского. Законодательству Российской империи были известны следующие способы принудительного прекращения прав на землю: 1) экспроприация; 2) выкуп; 3) конфискация; 4) изъятие по «судебному постановлению»; 5) принудительная ликвидация так называемого немецкого землевладения. Особого внимания заслуживают такие основания как экспроприация, служившая «общественным потребностям», выкуп, служивший «интересам семьи»34, и принудительная ликвидация «немецкого землевладения», носившая откровенно дискриминационный характер и явившаяся реакцией на Первую мировую войну55. Как отмечал Л. А. Кассо, выкуп, вытекающий из статьи закона, устанавливался для «лиц, которые или в силу родства или другого момента экономического или сословного» считались «стоящими ближе к какому-нибудь участку, чем все остальные члены общежития» . Право выкупа носило абсолютный характер, то есть участок земли мог быть отчужден у любого лица. Пресекательный срок для осуществления такого права составлял 3 года, при этом более близкие родственники исключали возможность выкупа недвижимости более дальними. «Ввод во владение» происходил по решению суда. Родственник, приобретающий участок земли путем реализации права выкупа, обязан был компенсировать бывшему собственнику убытки, вызванные прекращением обязательств третьих лиц в отношении выкупленного имущества57. Аналогом современного «изъятия для государственных или муниципальных нужд» по законодательству Российской империи выступала экспроприация. До революции для обозначения изъятия для государственных или муниципальных нужд в праве использовался термин «принудительное отчуждение», чтобы «подчеркнуть, что земля отнимается у собственника не в со _ порядке наказания (конфискации)», а для публичных нужд» . Однако Л. А. Кассо выступал против такой дефиниции, отмечая, что понятие «отчуждение», как правило, связывается с совершением сделки. Вместо этого он предлагал использовать термин «экспроприация», в большей степени соответствующий принудительному характеру прекращения права. Интересно, что право экспроприации принадлежало только государству, но оно могло «осуществить его от себя для своих непосредственных нужд или предоставить его какому-нибудь общественному союзу, городу, земству или частному лицу, например, железнодорожной компании» . Понятие «экспроприации» более подробно изложено в Главе II настоящей работы. К принудительным основаниям прекращения прав на землю относилась конфискация, экспроприация. Конфискация как правовой институт в России возникла еще в XVII веке. Землевладение считалось исключительным правом «служилого сословия», связанного с исполнением «служебной повинности».
В итоге, любого рода «неверность службе» могла послужить поводом к принудительному прекращению прав преступника на земельные владения. В XIX веке конфискация недвижимого имущества могла быть осуществлена только за «участие в бунте или заговоре против Верховной власти или в государственной измене»60. Следует отметить, что К. П. Победоносцев также указывает в качестве отдельного способа принудительного прекращения прав на землю обращение взыскания на земельные участки из имения должника «взамен денежного взыскания»61. Еще одной, особой формой принудительного прекращения права собственности на землю, известной дореволюционному российскому праву, была «принудительная ликвидация немецкого землевладения», возможность которой устанавливалась указами императора. Введение данного правового института, очевидно, было связано с событиями Первой мировой войны. Такое основание принудительного прекращения права собственности на землю представляло собой явно дискриминационную меру, во-первых, потому, что в основе ее лежал национальный принцип, во-вторых, вознаграждение
Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд
Основания изъятия земельных участков - это закрепленные в федеральном законодательстве случаи, в которых права собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков могут быть прекращены в принудительном порядке для целей удовлетворения соответствующих государственных или муниципальных нужд. Следует отметить, что с обоснованностью самого изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд связано значительное количество споров, поскольку нередко уполномоченные органы указывают основания изъятия в достаточно обтекаемых формулировках либо же вообще «изобретают» новые основания. Большинство из таких оснований установлено в ЗК РФ (ст. 49), однако некоторые основания закреплены в иных федеральных законах, что допускается ЗКРФ. В качестве одного из возможных случаев изъятия земельного участка в статье 49 ЗК РФ указывается изъятие, связанное с необходимостью выполнения международных обязательств Российской Федерации. Как же это положение реализуется? Принятие на себя международных обязательств в первую очередь осуществляется путем заключения международных договоров, в связи с чем важно определить, что представляет собой международный договор. Легальная дефиниция дана в пункте а) статьи 2 Федерального закона «О международных договорах
Российской Федерации»: «международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее - иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой 128 документах, а также независимо от его конкретного наименования» . Как известно, в Российской Федерации существует приоритет положений международного договора перед внутренним законодательством (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). В рамках анализа изъятия земельных участков в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации следует рассмотреть Постановление ФАС МО от 8 ноября 2007 года . Истец, индивидуальный предприниматель Ш., обратился с иском о взыскании с Российской Федерации ущерба, вызванного изъятием земельного участка в связи с демаркацией границы в соответствии с дополнительным соглашением между РФ и КНР 14 октября 2004 года к Пекинскому договору от 14 ноября 1860 года. Суд кассационной инстанции решения судов первой и апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении исковых требований отменил на основании неправильного применения ими норм материального права. В частности было отмечено, что права Ш. на участок юридически действительны, хотя и не были зарегистрированы им, в соответствии с Законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, согласно статье 6 этого же федерального закона, в то время как ранее его права ставились под сомнение. Действительно, демаркация государственной границы прямо не закреплена в статье 235 ГК РФ в качестве основания прекращения права собственности на землю, тем не менее суд не указал на конкретную норму международного права, в силу которой, при переходе территории из-под юрисдикции одного государства к другому, право частной собственности на конкретный земельный участок сохраняется. Таким образом, акты судов первой и апелляционной инстанции были отменены, однако и для удовлетворения требований истца, по мнению кассационной инстанции, оснований было недостаточно. Главной причиной к этому послужили обстоятельства, упомянутые как в кассационной жалобе истца, так и в заявлениях ответчиков, а именно проведение работ по расчету убытков и цены выкупа земельных участков, предоставленных лицам в собственность на территории острова Большой Уссурийский, незавершенность работ по демаркации Российско-китайской границы (соответствующий документ не был подписан). В отношении рассмотренного выше дела хотелось бы отметить, что обеспечение надлежащего уровня охраны пограничных территорий является приоритетным для любого государства. Нахождение земельных участков, расположенных вблизи государственной границы, в собственности иностранных граждан и юридических лиц не соответствует стратегическим интересам государства и, в конечном итоге, может оказать негативное влияние на безопасность и нерушимость границ.
В этой связи, изъятие земельных участков в результате проведенной демаркации не может рассматриваться как необоснованное, если это предусмотрено соответствующим международным договором и допускается внутренним законодательством стран-участников. Интерес для анализа представляет также случай, связанный со строительством Китайского делового центра в городе Москве . Земельный участок находился в аренде у ЗАО «Росстройсервис», который и выступил истцом по делу. Общество заявило иск о признании недействительным постановления Правительства г. Москвы об изъятии земельного участка у арендатора для государственных и муниципальных нужд. В обоснование своих требований истец заявлял, что земельный участок, изымаемый для строительства, относился к землям особо охраняемых природных территорий, вследствие чего осуществление какого-либо строительства на нем было неправомерным. Кроме того, ЗАО «Росстройсервис» указало на несоблюдение порядка осуществления изъятия, чем нарушаются его права, учитывая положения об исключительном характере изъятия земельных участков в связи с выполнением международных обязательств (пп. 1 п. 2 ст. 49 ЗК РФ). Истец также утверждал, что протоколы заседаний комиссий по подготовке встреч
Глав Правительств России и Китая не могут рассматриваться как «результаты достигнутых договоренностей» и, соответственно, являться основанием для изъятия, тогда как суды посчитали иначе, сославшись на статьи 1 и 6 Федерального закона «О международных договорах». Как закреплено в статье 6: «Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны». Кроме того, суды ссылались на то, что были соблюдены все основные процедуры, связанные с изъятием земельного участка, в том числе, уведомление в срок истца, а также предоставление ему на выбор вариантов земельных участков под аренду.
Процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и порядок возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд
Словарь С. И. Ожегова содержит следующее понятие процедуры - это «официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь». Процедуру изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд можно определить следующим образом: Процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд представляет собой последовательность взаимосвязанных действий уполномоченных на осуществление изъятия органов (организаций), правообладателей земельных участков, а в случае необходимости - судебных органов, направленную на удовлетворение государственных или муниципальных нужд при условии обеспечения защиты интересов правообладателей земельных участков, подлежащих изъятию. Процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд включает в себя несколько этапов (ст. 279-283 ГК РФ (часть первая)): 1) Принятие решения об изъятии земельного участка; 2) Уведомление собственника, землевладельца, землепользователя, арендатора земельного участка о предстоящем изъятии; 3) Государственная регистрация решения об изъятии земельного участка в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии; 4) Заключение соглашения о выкупной цене земельного участка; 5) Обращение в суд с требованием об изъятии земельного участка, в случае неподписания правообладателем земельного участка указанного соглашения. В качестве предварительного этапа изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд можно рассматривать информирование правообладателей о планируемом изъятии (п. 5 ст. 31 ЗК РФ). Следует отметить, что изъятие, в том числе путем выкупа, зачастую связано с последующим предоставлением земельных участков для строительства. В этом случае, как сказано в пункте 3 статьи 31 ЗК РФ, «граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций». Могут проводиться сходы, референдумы.
Право на информирование в действительности нередко нарушается в случаях с предоставлением земельных участков для строительстваm. В этой связи, сформулированный в литературе вывод о том, что без закрепления механизма реализации положение выглядит декларативно ш , представляется весьма убедительным.
В решении о предоставлении изъятого земельного участка под строительство должны быть закреплены условия возмещения «всех убытков, связанных с изъятием этих земельных участков у землепользователей, землевладельцев, расторжением или прекращением договоров их аренды» (п. 4 ст. 32 ЗК РФ). Механизм предоставления земельных участков для строительства с предварительным прекращением прав прежних правообладателей обладает значительным несовершенством, о чем свидетельствует практика правоотношений. Так, С. В. Чергинская отмечает, что выделение земельных участков может производиться местными органами без их изъятия у бывших пользователей (Архангельская область), а также приводит пример, согласно которому в г. Самаре прокуратурой было возбуждено уголовное дело по факту предоставления под строительство земельного участка со сносом находящегося г "174 на нем дома без предоставления его жильцам других жилых помещении . Особенностью принудительного прекращения прав на землю при последующем предоставлении земельного участка под строительство является то, что убытки подлежат возмещению не государственным или муниципальным органом, осуществляющим изъятие, а юридическим или физическим лицом, которому земельный участок будет предоставлен (п. 3 ст. 57 ГК РФ)175. Необходимо более подробно рассмотреть отдельные этапы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, чтобы определить значение каждого из них, и существующие в рамках данной процедуры внутренние связи. Первый этап изъятия - это принятие решения об изъятии земельного участка, он носит обязательный характер. Принятию решения об изъятии, как правило, предшествует анализ конкретных обстоятельств, в частности, устанавливается наличие или отсутствие возможности размещения объектов государственного или муниципального значения на иной территории. Если такая возможность отсутствует, уполномоченный орган принимает решение об изъятии конкретного земельного участка.
Значение данного этапа может быть установлено во взаимосвязи с положением о том, что размер убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяется с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии (п. 4 ст. 57 ЗК РФ). Рассмотренное правило отвечает как публичным интересам, так и частным, поскольку предлагает справедливый способ определения суммы компенсации, не учитывающий динамику цен, вызванную изъятием. Вторым этапом изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд является уведомление собственника, землевладельца, землепользователя, арендатора земельного участка о предстоящем изъятии. Данный этап также носит обязательный характер. Значение второго этапа изъятия заключается в том, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков до истечения года со дня получения уведомления не может быть осуществлено, за исключением случаев, когда правообладатель земельного участка согласен на осуществление изъятия досрочно (п. 2 ст. 63 ЗК РФ). Годичный срок является гарантией прав собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков и направлен в первую очередь на защиту их интересов. Третий этап изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд состоит в государственной регистрации решения об
Порядок осуществления изъятия земельных участков в связи с совершением правонарушения
Принудительное прекращение прав на земельные участки в связи с совершением правонарушения представляет собой длительную многоступенчатую процедуру, имеющую сложный субъектный состав. На разных этапах изъятия в его процедуру вовлекаются новые участники. Функционирование механизма изъятия невозможно определить без установления конкретного состава лиц и уполномоченных органов, принимающих участие в нем. На основании проведенного анализа норм законодательства, устанавливающих процедуру принудительного прекращения прав на землю, можно указать следующих субъектов изъятия: (1)
Правообладатель земельного участка, совершивший правонарушение: собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка. Следует отметить, что в отношении ряда прав на землю возможности изъятия намного шире, чем в отношении других. Как было указано в предыдущем параграфе, наибольшее количество случаев в законодательстве установлено для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, наименьшее - для права собственности (только два случая - применительно к землям сельскохозяйственного назначения). (2) Орган государственного земельного надзора: территориальный орган Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному контролю и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в соответствии со сферой компетенции. Государственные инспекторы выдают предписания об устранении нарушений законодательства, предупреждения о возможном изъятии, контролируют ход исполнения мероприятий по устранению нарушения. Муниципальные органы не могут выносить предписания об устранении земельного правонарушения и привлекать к административной ответственности, что прямо следует из положений федерального законодательства (п. 1 ст. 71 ЗК РФ). В случае, если основанием изъятия является систематическая неуплата земельного налога, органом контроля выступает Федеральная налоговая служба, которая направляет собственнику, землепользователю или землевладельцу требование об уплате налога, привлекает его к налоговой ответственности в форме штрафа и предупреждает о возможности осуществления изъятия земельного участка в случае неустранения правонарушения по неуплате земельного налога. (3) Орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, предоставивший земельный участок; в случае принудительного прекращения прав на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения - только орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или муниципальный орган получает материалы результатов проверки, представленные органом земельного надзора или налоговым органом, подтверждающие неустранение последствий нарушения, и обращается в суд с требованием о принудительном прекращении права на земельный участок. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации также организует проведение публичных торгов по продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, в отношении которого принято решение об изъятии. Следует отметить, что привлечение оценщика для определения начальной цены предмета торгов, в отличие от изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не является обязательным (ст. 8 Закона об оценочной деятельности). Таким образом, оценщик не входит в состав субъектов, вовлеченных в реализацию изъятия земельных участков в связи с совершением правонарушения. (4) Суд. Решение об изъятии земельного участка у собственника или о принудительном прекращении иного права на землю принимается судом. (5) Территориальный орган Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, который регистрирует прекращение соответствующего права в ЕГРП на основании решения суда и (если применимо) на основании договора купли-продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения, заключенного по результатам публичных торгов. Инициатором принудительного прекращения права на землю выступает орган земельного надзора, поскольку именно в результате проведения земельного надзора и контроля выявляются случаи неиспользования земельных участков или их использования с нарушением законодательства, влекущие за собой причинение вреда земле (в случае систематической неуплаты земельного налога -
Федеральная налоговая служба). Земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами во взаимодействии с другими заинтересованными государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и гражданами. Руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости является главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель. Земельный надзор осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок в соответствии с Положением о государственном земельном ЛІТ контроле . Внеплановые проверки проводятся: (1) для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства; (2) в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства. Следует отметить, что компетенция органов земельного надзора распределена между тремя ведомствами в зависимости от вида земельного правонарушения, совершение которого может впоследствии повлечь за собой изъятие земельного участка. Так, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют надзор за
