Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы права природопользования в сельском хозяйстве
1. Понятие права природопользования в сельском хозяйстве 15
2. Общее содержание права сельскохозяйственного природопользования 37
Глава II. Правовое регулирование отдельных видов природопользования в сельском хозяйстве
1. Право сельскохозяйственного землепользования 57
2. Правовое регулирование использования лесных участков в сельскохо зяйственных целях 93
3. Право сельскохозяйственного водопользования 106
Глава III. Развитие законодательного регулирования природопользования в сельском хозяйстве
1. Проблемы эффективности реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей 124
2. Совершенствование федерального законодательства в регулировании сельскохозяйственного природопользования 144
3. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации, регули рующего природопользование в сельском хозяйстве 158
Заключение 167
Нормативно-правовые акты и материалы судов 170
Библиография 178
- Понятие права природопользования в сельском хозяйстве
- Общее содержание права сельскохозяйственного природопользования
- Право сельскохозяйственного землепользования
- Проблемы эффективности реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сельскохозяйственная деятельность как предмет правового регулирования понимается как производство продукции растениеводства и животноводства, ее первичная переработка и реализация самими сельскими товаропроизводителями1.
Производство продукции растениеводства и животноводства связано, прежде всего, с использованием компонентов природной среды - земли, почв, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха. Таким образом, результаты сельскохозяйственного производства, качество получаемой сельскохозяйственной продукции основываются на качестве окружающей среды, ее благополучии.
Есть и обратная сторона взаимосвязи сельского хозяйства и состояния окружающей среды. Растущие с каждым годом общественные потребности в сельскохозяйственной продукции, а также технические возможности, не ориентированные на сбережение природных ресурсов в процессе их сельскохозяйственного использования, порождают чрезмерное и порой разрушительное воздействие сельскохозяйственного производства на окружающую среду. В результате такого воздействия и деградации природной среды, несмотря на возможный кратковременный рост производства, с одной стороны, снижаются возможности общества по использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве, а с другой стороны, наносится ущерб здоровью самого человека".
При оценке значения сельскохозяйственного природопользования нельзя забывать еще об одном факторе - социальном. Как известно, сельскохозяйственное производство является основным источником обеспечения трудовой занятости сельского населения. Поэтому используемые в сельском хозяйстве природные ресурсы выступают, по сути, не только главным средством сельскохозяйственного производства, но и основой жизнеобеспечения сельского общества, тем более в
1 См.: Аграрное право. Учебник. Под ред. С Л Боголюбова и E.JI. Мининой. - М., 2007. С. 13.
2 Подробнее о факторах деградации природной среды в Российской Федерации, вызванных сельскохозяйствен
ным (в общем контексте) производством, и задачах по преодолению их отрицательного воздействия на здоровье
населения см.: Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р «Об экологической доктрине Россий
ской Федерации» / СЗ РФ, 09 09.2002, № 36, ст. 3510.
условиях недостаточности, а порой и просто отсутствия государственной поддержки села. Рациональное сельскохозяйственное природопользование служит, таким образом, опорой устойчивого развития сельских территорий.
Тем не менее по ряду причин экономического, технологического, социального, правового характера на фоне охватившего сельскохозяйственное производство кризиса положение дел в сфере использования природных, ресурсов в сельском хозяйстве остается крайне сложным. За счет роста населенных пунктов, размещения промышленных объектов и по иным причинам за последние пятнадцать лет из сельскохозяйственного оборота выбыло более 15 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий. Более 56 млн. гектаров пашни характеризуются низким содержанием гумуса1. Чрезмерной механизацией и химизацией сельскохозяйственного производства, проведением научно необоснованных мелиоративных мероприятий, нарушением при проведении сельскохозяйственных работ санитарного законодательства и законодательства об охране окружающей среды не только» наносится огромный ущерб непосредственно используемым в сельском хозяйстве природным ресурсам и объектам, но и оказывается негативное воздействие на окружающую среду в целом.
Полагаем, однако, что реализация приоритетного национального проекта «Развитие АПК», а также продолжающие острые дискуссии относительно условий (в том числе и касающихся государственной поддержки отечественного АПК) вступления России в ВТО свидетельствуют о возрастающем интересе государства к поддержке собственного сельскохозяйственного производства. С еще большей уверенностью можно сказать, что в силу вышеупомянутых причин продолжающееся реформирование аграрных отношений неизбежно сопряжено^ с определенными трудностями.
Необходимость разрешения всего комплекса проблем, возникших и возникающих в сфере сельскохозяйственного производства и природопользования,
1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 99 «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агро-ландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы» / СЗ РФ, 06.03.2006, № 10, ст. 1101.
ставит серьезные задачи перед правовым регулированием указанной сферы общественных отношений, а также перед наукой природоресурсного, аграрного и экологического права. Среди упомянутых задач здесь необходимо выделить, во-первых, поиск и поддержание в правотворчестве разумного баланса в обеспечении различных интересов вокруг использования природных ресурсов в сельском хозяйстве, и, во-вторых, совершенствование государственного управления природопользованием, в том числе путем разработки и внедрения новых и усовершенствования действующих правовых средств по обеспечению реализации прав и выполнению обязанностей сельскохозяйственных природопользователей.
Все эти факторы обусловили выбор автором темы диссертационного исследования, а также определили актуальность работы.
Состояние разработанности темы и научная новизна исследования. Тема использования природных ресурсов в сельском хозяйстве не является новой для науки природоресурсного, аграрного и экологического права. Правовое регулирование использования отдельных видов природных ресурсов в сельском хозяйстве подробно исследовалось в научной литературе, основанной на законодательстве СССР и практике его применения: в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Ю.Г. Жарикова «Теоретические проблемы права сельскохозяйственного землепользования в СССР» (1973 г.), в монографии Л.А. Заславской «Законодательство о колхозных лесах» (1974 г.), а также в кандидатских диссертациях А.А. Лемешенко «Правовое регулирование рационального использования пастбищ» (1976 г.), В.В. Янчука «Правовой режим пахотных угодий (на материалах Украинской ССР)» (1982 г.), Т.Г. Калиниченко «Право сельскохозяйственного водопользования» (1984 г.).
Значительная часть исследований и выводов авторов названных работ и поныне сохраняет свою актуальность. Однако как в этих работах, так и в ряде более поздних исследований1 предметом исследования преимущественно выступают
1 См., например: Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации / на материалах Тверской области /. Дисс. на соискание уч. степени к. ю. н. - М., 1998.
отношения по использованию в сельском хозяйстве отдельных видов природных ресурсов (земель, водных объектов, лесов), а не природной среды в целом как интегрированного объекта природоресурсных отношений.
Диссертационным исследованием последних лет, непосредственным предметом которого стало правовое регулирование использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в сфере аграрного производства, является диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Л.Ф. Усмановой «Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики» (2000 г.).
Приоритетом в указанном исследовании (как по значению, так и по мере освещения), на наш взгляд,, пользуются правоотношения по охране окружающей среды в аграрном секторе экономики, поэтому в его рамках не в полной мере оказались выраженными специфика.и значение правоотношений по использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве.
В последнее время приняты новые Земельный кодекс РФ (2001), Водный кодекс РФ (2006), Лесной кодекс РФ (2006), Закон об охране окружающей среды. (2002 ), существенные изменения внесены в Налоговый-кодекс РФ'и другие законодательные акты.
Произошли изменения и в правовом регулировании сельского хозяйства. Вступил в силу Закон о развитии сельского хозяйства (2007), провозгласивший сохранение и воспроизводство используемых для, нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов одной из основных целей государственной аграрной политики. Приняты и вступили в силу Закон об обороте земель, сельскохозяйственного назначения (2002), Закон о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую (2004), Правительством России утверждена (2006) федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов.как национального достояния России на 2006-2010 годы». В 2005 г. развитие аграрно-промышленного комплекса провозглашено Президентом и Правительством Российской Федерации одним из четырех приоритетных национальных проектов.
Развитие природоресурсного законодательства, законодательства об охране окружающей среды и законодательства о сельском хозяйстве, требует, по мнению диссертанта, нового научного анализа правоотношений (в том числе правовых норм) по использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве как самостоятельной совокупности отношений, выработке рекомендаций по совершенствованию соответствующего правового регулирования и практики применения нормативных предписаний. Структура и содержание данного исследования таюке должны исходить из принципа единства интеграции и дифференциации в анализе права природопользования в сельском хозяйстве в зависимости от объекта регулируемых данным правом общественных отношений.
Исходя из изложенного, автором настоящего исследования^ определяется его структура и содержание. Особое внимание в настоящей работе уделено также отдельным проблемам реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей.
Предметі диссертационного исследования. Предмет настоящего исследования составляют нормы права, закрепляющие права и обязанности сельскохозяйственных товаропроизводителей по использованию природных (земельных, лесных, водных) ресурсов в сельскохозяйственном производстве, а также ряд правовых требований по обеспечению эффективности реализации указанных прав и исполнения обязанностей.
В предмет исследования не включаются права и обязанности сельскохозяйственных товаропроизводителей по использованию иных природных ресурсов -объектов животного мира, недр и атмосферного воздуха по следующим причинам.
Во-первых, что касается основных видов пользования объектами животного мира, включая водные биоресурсы, - охоты и рыболовства, то в силу значительного числа присущих им особенностей есть все основания отнести их к самостоятельным сферам общественного производства, выходящим за пределы сельского хозяйства. В охоте и рыболовстве природопользование обусловлено задачей присвоения (добычи) созданного самой природой продукта, в сельском хозяйстве
решающее значение имеет использование природных (земельных, водных, лесных) ресурсов в качестве необходимых средств производства.
Формально юридическое разграничение сельского хозяйства и охоты и рыболовства можно встретить, например, в п.З ст.346.2 ч.П Налогового кодекса РФ, согласно норме которого вылов рыбы и других водных биологических ресурсов (об охотничьих трофеях даже речь не идет) по общему правилу не относится к сельскохозяйственной продукции. Исключение, связанное с целью упрощения налогообложения, сделано только для вылова рыбы и других водных биологических ресурсов градо- и поселкообразующими российскими рыбохозяйственными организациями1.
Во-вторых, использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира (почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений и других), хотя и имеет место в сельском хозяйстве, также не рассматривается, по крайней мере, обособленно, в настоящем исследовании, поскольку представляет собой скорее предмет биологии, почвоведения и иных естественных наук, нежели исследования собственно юридического.
В-третьих, отношения по использованию недр и атмосферного воздуха, возникающие в сфере сельскохозяйственного производства, не обладают столь выраженной спецификой, чтобы выделить их из общности правоотношений по недропользованию и использованию атмосферного воздуха. Поэтому основу предмета исследования составляет прежде всего и главным образом совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию в сельском хозяйстве земель, водных объектов и лесов как элементов единой природной среды.
Дляраскрытия и детального определения предмета настоящего исследования автором анализируются:
- система законодательных и иных нормативно-правовых актов (в том числе утративших силу), в которых содержатся нормы права, регулирующие отношения
1 См. также 1 главы 1 о понятии сельскохозяйственного товаропроизводителя.
по использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве и отношения обеспечительного характера;
акты реализации вышеуказанных норм права, в том числе акты применения права, включая судебные;
научные идеи, теории, взгляды, исследования в отношении правовой, экономической, экологической, социальной, собственно аграрной сторон сельскохозяйственного природопользования;
зарубежный опыт правового регулирования отношений по использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в уточнении теоретических положений и развитии научного представления о нормах права, закрепляющих права и обязанности сельскохозяйственных товаропроизводителей по использованию природных ресурсов и обеспечивающих их (прав и обязанностей) реализацию и исполнение, а также в разработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию и применению положений законодательства, регулирующего использование природных ресурсов в сельском-хозяйстве.
Для достижения цели исследования автор решал следующие задачи:
выявить общее и особенное в правовом регулировании отдельных видов сельскохозяйственного природопользования;
проанализировать систему законодательных и иных нормативных актов (в том числе, утративших силу), регулирующих сельскохозяйственное природопользование, установить возможные пробелы и противоречия;
дать научную оценку существующим теоретическим положениям по проблемам природопользования в сельском хозяйстве;
обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы: формально-логический, системный, структурно-функциональный, конкретно-
исторический; а также частнонаучные методы: сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, толкования.
Общую часть теоретической основы диссертации представляют собой научные исследования С.С. Алексеева, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, А.С. Пигол-кина в области общей теории государства и права, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, А.Е. Постникова, Ю.А. Тихомирова в области конституционного и административного права.
Специальной теоретической основой настоящего исследования являются труды ученых - специалистов по теории природоресурсного, аграрного и экологического права: Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Гали-новской, А.К. Голиченкова, Д.Б. Горохова, В.К. Григорьева, Ю.Г. Жарикова, Л.А. Заславской, И.А. Иконицкой, Т.Г. Калиниченко, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Е.Л. Мининой, И.Ф. Панкратова, Г.Н. Полянской, Н.А. Сыродоева, A.M. Турубинера, Л.Ф. Усмановой, Г.В. Чубукова, Ю.С. Шем-шученко и других.
Особую часть теоретической основы диссертации составили работы ученых в, области экономики природопользования, экологии и сельскохозяйственных наук: С.Н. Бобылева, Е.Г. Лысенко, А.В. Чаянова, А.В. Яблокова.
В информационно-практическую основу исследования легли сообщения, доклады, концепции, статистические данные, размещенные на сайтах Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в информационной сети Интернет (: ).
Основные теоретические положения, выносимые на защиту:
1. Под правом природопользования в сельском хозяйстве как правовым институтом природоресурсного права диссертантом предлагается понимать совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, характеризующиеся одновременно следующими признаками: а) одна из сторон указанных отношений обязательно представлена лицами, которые в установленном законом
порядке приобрели право пользования природными ресурсами; б) опосредующие процесс рационального и экономически соизмеримого использования ими природных ресурсов в качестве основных средств производства в сельском хозяйстве.
При этом под рациональным понимается всестороннее и с учетом экологических взаимосвязей между различными компонентами природной среды использование природных ресурсов. Экономически соизмеримое природопользование -использование такого количества (объема) природных ресурсов, которое соответствует финансово-экономическому состоянию природопользователей.
2. По мнению диссертанта, учет органами государственной власти и местного самоуправления материально-технических, кадровых и иных экономических возможностей сельскохозяйственных товаропроизводителей при принятии решений о предоставлении (приобретении) им прав на природные ресурсы позволит во-многом предупредить нерациональное природопользование.
В связи с этим диссертантом предлагается дополнить.порядок приобретения прав на природные ресурсы, в том числе и главным образом-находящиеся в государственной собственности, для- ведения- сельского^ хозяйства представлением заявителем в,уполномоченный на предоставление прав на природные ресурсы орган государственной власти или местного самоуправления декларации природо-пользователя. В этой декларации отражались бы сведения о финансово-экономическом состоянии заявителя и предполагаемых затратах на рациональное использование природных ресурсов.
Для расчета финансово-экономического состояния заявителей и предполагаемых затрат на рациональное использование ими природных ресурсов, сведения о которых должны быть отражены в декларациях природопользователей, и определения соизмеримости сельскохозяйственного природопользования предлагается разработать и нормативно закрепить (на уровне нормативных актов Министерства сельского хозяйства совместно с Министерством природных ресурсов) соответствующие методики.
3. Для реализации экосистемного подхода в правовом регулировании приро
допользования в сельском хозяйстве необходимо гармоничное развитие земель
ного, водного и иного природоресурсного законодательства в части закрепления
прав и обязанностей сельскохозяйственных природопользователей.
В связи с этим предлагается закрепить (в рамках отдельной статьи Водного кодекса РФ) специальный круг прав и обязанностей сельскохозяйственных водопользователей. При этом обосновывается целесообразность включения в предлагаемый перечень обязанности сельскохозяйственных водопользователей использовать предоставленные для нужд сельскохозяйственного производства водные объекты, аналогичной предусмотренной земельным и гражданским законодательством обязанности обладателей земельных прав использовать для сельскохозяйственного производства земельные участки, предназначенные для этой цели.
4. В целях обеспечения рационального использования земельного фонда в
целом и земель сельскохозяйственного назначения в частности необходимо усо
вершенствовать систему мер по переводу малопригодных для сельскохозяйст
венного производства земель сельскохозяйственных угодий или земельных уча
стков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в дру
гие категории земель, прежде всего, земель лесного и водного фондов, земель
особо охраняемых территорий и объектов.
Для этого предлагается предусмотреть порядок указанного перевода не только по ходатайству заинтересованного лица, но и по инициативе специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих функции по планированию и организации рационального использования земель и их охраны в системе землеустроительных мероприятий. Указанная инициатива должна основываться на плановом (систематическом) мониторинге сельскохозяйственных угодий, в том числе оценке их качественного состояния, а также учитывать их социально-экономическое значение.
5. В целях обеспечения доступности древесины и иных древесных ресурсов
для сельскохозяйственных товаропроизводителей целесообразно предусмотреть
в законодательстве особый порядок предоставления лесных участков в составе
земель лесного фонда для заготовки древесины и иных древесных ресурсов для собственных нужд сельскохозяйственных товаропроизводителей, например, на праве безвозмездного срочного пользования независимо от принадлежности того или иного сельскохозяйственного товаропроизводителя к кругу субъектов права безвозмездного срочного пользования, определенному земельным законодательством.
Это связано, с одной стороны, с тем, что заготовка древесины для собственных нужд сельскохозяйственных товаропроизводителей осуществляется не с целью непосредственного извлечения прибыли от реализации заготовленной древесины, а имеет важное вспомогательное (обеспечительное) значение для сельскохозяйственного производства. С другой стороны, экономическое положение большинства сельскохозяйственных товаропроизводителей не позволяет им конкурировать с промышленными лесозаготовителями на аукционах на право заключения договоров аренды лесных участков или купли-продажи лесных насаждений.
6. По мнению диссертанта, правовое регулирование приоритетного национального проекта «Развитие АПК» должно осуществляться с учетом возможного негативного влияния интенсивного развития животноводства на состояние используемых в сельскохозяйственном производстве природных ресурсов. Поэтому в числе мер поддержки развития животноводства представляется целесообразным предусмотреть меры поощрения рационального природопользования в сельском хозяйстве. Например, возможно распространить-механизм субсидирования процентных ставок не только на кредиты, получаемые на строительство и реконструкцию животноводческих комплексов, но и на кредиты, получаемые на приобретение и мелиорацию пастбищ и иных сельскохозяйственных угодий.
Научно-практическое значение диссертации заключается в том, что сделанные в ней выводы могут быть использованы для развития правового регулирования и научных исследований, толкования уже существующих правовых норм в сфере как природопользования в сельском хозяйстве, так и использования природных ресурсов в иных отраслях общественного производства. Структура и
содержание диссертационного исследования могут найти применение при разработке специальных учебных курсов, при преподавании природоресурсного и аграрного права.
Апробация результатов диссертационного исследования. Исследование было проведено и обсуждено в отделе природоресурсного, аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Тезисы и предложения, содержащиеся в диссертации, излагались в публикациях диссертанта, а также в докладах на научно-практических конференциях: «Проблемы реализации закона» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», 2004 г.); «Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Государственный университет по землеустройству, 2004 г.); «Публичные и частные интересы в российском законодательстве» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2005 г.). Отдельные выводы автора, сделанные в ходе работы над диссертацией, обсуждались на Одиннадцатой (Соловецкие острова) и Двенадцатой (г. Анапа) Всероссийских Школах молодых ученых-юристов (Юридический факультет Московского Государственного университета имени М.В. Ломоносова, 2006 и 2007г.г.).
Структура диссертационного исследования обуславливается актуальностью темы исследования, целью и задачами диссертации и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и материалов судов по теме исследования и библиографии.
Понятие права природопользования в сельском хозяйстве
Современное развитие науки, казалось бы, способно существенно сократить потребности общества в продукции, производимой сельским хозяйством. Однако подобные расчеты далеко- не всегда оказываются оправданными. Сегодня не представляется возможным полностью заменить синтетикой натуральное волокно. А об альтернативе производимым в сельском хозяйстве продуктам питания и говорить не приходится.
В свою очередь сельскохозяйственное производство остро нуждается в плодородных землях, чистой воде, лесных ресурсах, при этом оно нередко само оказывается источником негативного воздействия на окружающую среду. Поэтому очень большое значение для природопользования и охраны окружающей среды имеет закрепление в законодательстве прав-и обязанностей сельскохозяйственных производителей по использованию природных ресурсов. Совокупность таких прав и обязанностей в общем виде представляет собой содержание права природопользования в сельском хозяйстве.
В целях настоящего исследования необходимо дать развернутое определение понятия права природопользования в сельском хозяйстве. Раскрытие указанного понятия имеет вместе с тем и общетеоретическое значение, поскольку основывается оно, прежде всего, на выделении и обосновании существенных признаков правоотношений сельскохозяйственного природопользования и отделении указанных признаков от несущественных, а также ложится в основу системы знаний о правовом регулировании соответствующих общественных отношений. Понятия права природопользования в целом и в сельском хозяйстве в частности могут иметь и существенное практическое значение, например, для законодательного регулирования, поскольку закрепление их в законе позволит более точно определить круг и содержание регулируемых общественных отношений (предмет регулирования).
і Между тем в действующем законодательстве не содержится развернутого понятия права природопользования. Более того, даже в отраслевых кодифициро ванных актах, посвященных использованию и охране отдельных видов природных ресурсов, не всегда находится место для закрепления понятий, раскрывающих сущность того или иного вида природопользования. И если Водный кодекс РФ1 и Федеральный закон «О животном мире»2, к примеру, закрепляют понятия водопользования и использования объектов животного мира, то Земельный3, Лесной4 кодексы и Закон РФ «О недрах»5 соответствующих понятий не содержат. Вместе с тем понятие использования природных ресурсов нашло отражение в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»6.
В юридической науке, напротив, разработка и закрепление понятий как права природопользования в целом, так и его видов заняли заметное место. Самое серьезное внимание этой проблеме уделяется в работах Г.А. Аксененка, В.П. Балези-на, В.К. Григорьева, Ю.Г. Жарикова, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крас-сова, Н.А. Сыродоева, A.M. Турубинера, Л.Ф. Усмановой. Теоретические про-блемы права природопользования исследовались также Г.С. Башмаковым, С.А. Боголюбовым, М.М. Бринчуком, Е.А. Галиновской, Д.Б. Гороховым, Л.А. Заславской, И.А. Иконицкой, И.Ф. Панкратовым, Г.Н. Полянской и другими учеными.
Прежде чем рассмотреть взгляды исследователей на право природопользова ния и некоторые его виды и подходы отдельных авторов к определению их понятий, целесообразно описать наиболее общие тенденции развития права природопользования в сельском хозяйстве в отечественной правовой традиции.
1 Отдельные виды права природопользования в сельском хозяйстве (право землепользования, водопользования, лесопользования) в науке аграрного и при родоресурсного права традиционно признавались важнейшими правовыми инсти і? ! тутами. И совсем не случайно они получили детальную разработку в юридиче ской литературе 50-70-х годов XX столетия. Характерно, что в науке природоре-сурсного права этого периода право землепользования, водопользования, лесопользования рассматривались как права производные от права исключительной государственной собственности на природные ресурсы. Практическим следствием такого подхода явилось теснейшее сплетение хозяйственного управления государственной собственностью на природные ресурсы с административным руководством природопользованием, которое, в конечном счете, в этой диаде управленческих функций являлось определяющим. Вместе с тем, отдельными авторами отмечался рентный характер1 права природопользования, несмотря на провозглашенный принцип бесплатности пользования природными ресурсами.
Отличало научно-правовые исследования этого периода в области природопользования и приоритетное следование экономической детерминанте. Оптимизация использования природных ресурсов рассматривалась преимущественно с точки зрения экономической продуктивности и максимального их вовлечения в хозяйственный оборот. Экологическая же составляющая природопользования не всегда получала должное научное отражение.
Третью особенность советской науки природоресурсного права обусловило преобладание дифференцированного подхода к исследованию правового регулирования хозяйственного освоения и охраны природных ресурсов: исследование права землепользования, водопользования, лесопользования и т.д. проводилось по отдельности. В результате недооценивались естественно-физические взаимосвязи между отдельными природными компонентами, отразить которые, напротив, возможно путем метода интегрирования. На это обстоятельство указывал проф. Н.Д. Казанцев . И только с конца 70-х годов появляются интегрированные исследования права природопользования
Общее содержание права сельскохозяйственного природопользования
Под содержанием права природопользования обычно понимается совокупность установленных в законе прав и обязанностей природопользователей. Соответственно содержание права природопользования в сельском хозяйстве определяется набором прав и обязанностей лиц, пользующихся природными ресурсами для сельскохозяйственных нужд.
Анализ законодательного регулирования отдельных видов природопользования, оценка характера хозяйственного освоения отдельных природных ресурсов - земель, лесов, вод, недр, позволяют сделать вывод о наличии некой общности в содержании прав пользования различными природными ресурсами. Эта общность коренится не только в однотипности задач, встающих перед субъектами в процессе пользования природными объектами1, но и в единстве и взаимосвязи природных ресурсов как элементов единого4 целого — природной среды. Именно общность, основанная на взаимосвязи,природных элементов, приобретает в праве значение интегрирующего звена, объединяющего правила поведения лиц в процессе использования отдельных, казалось бы, природных ресурсов право землепользования, право водопользования, право лесопользования и т.д. -в единый правовой институт - право природопользования.
Общее в содержании права природопользования выражается прежде всего в общих для всех его субъектов правах и обязанностях. В юридической литературе не однажды предлагалась классификация общих прав и обязанностей природо-пользователей, причем по самым различным критериям. Наиболее распространено в советской литературе было деление общих правомочий субъектов права природопользования на правомочия пользования и владения (диада) и на правомочия владения, пользования и распоряжения (триада). Нередко эти группы правомочий дополнялись правомочием управления.
Представляется, что сегодня подобная классификация не применима, поскольку право природопользования перестало быть титульным правом; каким оно в виде права землепользования, лесопользования, водопользования и т.д. было до появления разветвленной системы вещных и обязательственных прав на природные ресурсы. Что касается-правомочия управления, то оно не нашло-признания ни в современной цивилистике, ни в науке природоресурсного права1. А относимые к правомочию управления как одному из элементов содержания права сельскохозяйственного природопользования возможности определять порядок внутрихозяйственного природопользования (виды сельскохозяйственных угодий, структуру посевных площадей, севооборотов, виды лесных пользований и т.д.) и передавать природные ресурсы во вторичное пользование составляют не что иное, как существо правомочий пользования и распоряжения.
Ранее встречались и попытки излагать общие права и обязанности природо-пользователей простым списком (В.П. Балезин, А.А. Рябов). Однако такой подход имел существенные недостатки. Во-первых, он порождал порой острую дис-куссионность относительно включения в список тех или иных прав или обязанностей, во-вторых, простое перечисление правомочий не исключало возможно сти их дублирования, и, наконец, отдельные правомочия в этом случае могли быть попросту не учтены.
По всей видимости, в основе классификации общих прав и обязанностей природопользователей должны лежать иные критерии. Целесообразным представляется деление их на группы в зависимости от соответствия права или обязанности тому или иному существенному признаку или принципу природопользования. И если к таким признакам отнести принципы целевого и рационального использования природных ресурсов, принцип информационного обеспечения природопользования и принцип платности природопользования, то все общие права сельскохозяйственных природопользователей можно подразделить на следующие группы:
1. пользоваться природными ресурсами в предусмотренных законодательством, договорами и иными документами сельскохозяйственных целях;
2. извлекать пользу из различных свойств природных ресурсов, в том числе с применением технических средств и научных достижений, способами, не наносящими ущерба окружающей природной среде и не нарушающими прав и законных интересов иных лиц;
3. получать информацию о состоянии природных ресурсов, необходимую для их использования.
Разумеется, подобная классификация носит в определенной степени условный характер, поскольку природопользование представляет собой единый и неразрывный процесс с тесно взаимосвязанными между собой правомочиями осуществляющего его лица. Нельзя, например, представить себе целевое использование природных ресурсов с исключением тех прав природопользователей, которые позволяют сделать его рациональным, и, наоборот, рациональное природопользование в отрыве от правомочий, предназначенных для достижения целей, для которых природные ресурсы и предоставлены. Вместе с тем представленные здесь группы правомочий отражают различные стороны права сельскохозяйственного природопользования. Если права на целевое использование природных ресурсов представляют собой количественную сторону содержания права приро допользования, т.е. то, что может быть сделано и в каких пределах, то права на извлечение различных полезных свойств природных ресурсов обозначают его качественную сторону, т.е. то, каким образом это может быть сделано в установленных пределах. Право на получение информации о природных ресурсах также является важной составляющей права природопользования в сельском хозяйстве, необходимой для внутренней координации его содержания.
Между тем общность правомочий, заложенная в праве сельскохозяйственного природопользования, не только допускает, но и предполагает конкретизацию прав в отношении отдельных природопользователей и применительно к различным видам природных ресурсов и природных объектов в отраслевом и специальном законодательстве. Так, в содержании права сельскохозяйственного природопользования к целевым- правам бесспорно относятся правомочия: использовать сельскохозяйственные угодья для посевов и посадок сельскохозяйственных культур, в качестве пастбищ, сенокосов и в других сельскохозяйственных целях; использовать лесные участки, предоставленные для ведения сельского хозяйства, для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных и иной сельскохозяйственной деятельности; использовать водные объекты для орошения, водопоя и иных сельскохозяйственных нужд; и иные правомочия, обусловленные целью использования природных ресурсов.
Право сельскохозяйственного землепользования
Теоретическим проблемам права сельскохозяйственного землепользования в науке традиционно уделялось серьезное внимание1. Обычно они либо выступали в качестве самостоятельного предмета научных исследований, либо исследовались в научной литературе, посвященной праву землепользования в целом.
В настоящем исследовании предпринимается- попытка рассмотреть право сельскохозяйственного землепользования в составе сложноорганизованного целого — права природопользования в сельском хозяйстве. Для выполнения этой задачи, как видится, необходимо ответить на следующие вопросы: что роднит, и что отличает содержание права сельскохозяйственного землепользования от содержания» прав сельскохозяйственного водопользования; и лесопользования, как отражается в правовом регулировании сельскохозяйственногоземлепользования его воздействие на состояние иных природных ресурсов. В этом контексте мы и будем походить к анализу теоретических проблем права сельскохозяйственного землепользования. При этом в настоящем параграфе внимание будет обращено главным образом на особенности прав и обязанностей сельскохозяйственных землепользователей, поскольку общее в содержании прав земле,-водо- и лесопользования в сельском хозяйстве ранее уже рассматривалось.
Особенности права сельскохозяйственного землепользования определяются как целевым назначением землепользования, так и характером самого процесса хозяйственного использования земли. Как известно, земельные ресурсы в сельском хозяйстве служат основным средством производства, в силу чего земле 1 пользование здесь не может не оказывать серьезного воздействия на их качественное состояние, впрочем, как и на состояние всей окружающей среды.
Интересно, что из различного понимания в теории земельного и аграрного права производственной составляющей использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве и ее соотношения с экологической составляющей вытекает различие в точках зрения на содержание права сельскохозяйственного землепользования. Наиболее наглядно эту закономерность можно проследить на эволюции в юридической науке понятия «рационального» землепользования.
В 60-70е годы рациональным землепользованием в сельском хозяйстве считалось, главным образом, землепользование, основанное на интенсификации сельского хозяйства, под которой понималось получение наибольшего количества продукции с каждого гектара земли при наименьших затратах труда и средств1. Именно в этот период принимается значительное число нормативных актов о масштабной химизации и механизации сельскохозяйственного производства. При этом не были должным образом учтены природоохранные последствия) таких решений.
В итоге реализации этих правовых предписаний был нанесен серьезный экологический и экономический ущерб. Так, по данным ВНИИ4защиты почв от эрозии на 1985 г., из-за применения тяжелой сельскохозяйственной техники в крайне опасном состоянии находилось 120 млн. га пашни - 53%, ежегодно сносилось 1,5 млд. т почвы, что равноценно утрате 180 млн.т зерна2. Указанные и им подобные факты послужили развитию в 80-е годы научных исследований, в которых обращается самое пристальное внимание на правовые проблемы охраны природы, связанные с регулированием сельскохозяйственного производства3. Понятие «рационального» сельскохозяйственного землепользования под влияни ем требований по охране природы приобретает определенный экологический смысл.
В последующем в правовой теории происходит дальнейшее развитие представлений о рациональности землепользования, сочетающейся с требованиями по охране окружающей среды. Надо сказать, что подобная эволюция в понимании рациональности сельскохозяйственного землепользования сопутствовала, а порой и предваряла изменения в содержании права сельскохозяйственного землепользования, заключающиеся в экологизации существовавших прав и обязанностей сельскохозяйственных землепользователей или во введении совершенно новых экологических прав и обязанностей.
Сегодня в науке практически не возникает сомнений в том, что рациональность землепользования в сельском хозяйстве определяется не только экономической эффективностью, но и экологической разумностью использования земли.
Вместе с тем отдельные авторы указывали, также на целевой-характер рационального землепользования . Тем более что,для(этого имелись (и-сохраняются) законодательные предпосылки. Так, вступившая-в силу через 7 лет после ее принятия в 1994 г. в составе главы 17 части І ГК РФ ст. 285, предусмотрела, что земельный участок может быть изъят, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением.
Проблемы эффективности реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей
Право природопользования в сельском хозяйстве - это сложный правовой институт, призванный регулировать не менее сложные общественные отношения, обусловленные различными экономическими, социальными, экологическими и иными интересами, возникающими вокруг вовлечения в сельскохозяйственный оборот природных ресурсов. С позиции права указанные интересы обеспечиваются, прежде всего, путем реализации субъективных прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей. И обеспечение этих интересов, таким образом, зависит, во-первых, от содержания, закладываемого законом в то или иное право или обязанность природопользователей или от тех требований, которые предъявляются законодателем к их поведению, и, во-вторых, от эффективности действий субъектов права сельскохозяйственного природопользования.
На качестве (эффективности) реализации прав и исполнении обязанностей сельскохозяйственных природопользователей целесообразно остановиться отдельно, чему мы и посвятим настоящий параграф, поскольку сами по себе, предусмотренные законом требования к их поведению не принесут результата, если не будут надлежащим образом выполнены.
Для эффективности реализации субъектами права природопользования в сельском хозяйстве принадлежащих им прав и исполнения ими возложенных на них обязанностей решающую роль играют организационные, экономические, административные и иные условия сельскохозяйственного природопользования и адекватный учет этих условий в правовом регулировании отношений, возникающих в сфере аграрного природопользования.
Каково фактическое положение дел в сфере сельскохозяйственного использования природных ресурсов и какие юридические средства необходимы и дос таточны для реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей? Для ответа на первую часть вопроса приведем данные Госкомэкологии РФ на 1998 год, содержащиеся в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы1, «задачи сохранения плодородия почв и земель актуальны для всей территории Российской Федерации». «Истощительное сельскохозяйственное землепользование выходит в число ведущих факторов деградации почвенного покрова и по своим последствиям, часть из которых уже можно рассматривать как свершившийся факт, представляет реальную угрозу национальной безопасности России. Особую опасность для экологического состояния сельскохозяйственных земель представляет собой снижение общего уровня культуры земледелия и невыполнение почвозащитных и иных природоохранных мероприятий. Возрастающая антропогенная нагрузка и бессистемное природопользование усиливают процессы деградации сельскохозяйственных угодий.
Наибольшее разрушительное воздействие на почвенный покров оказывают процессы водной и ветровой эрозии. В составе сельскохозяйственных угодий России эрозионно-опасные и подверженные водной и ветровой эрозии почвы занимают 125 млн. га, в том числе эродированные - 54,1 млн. га. Каждый третий гектар пашни и пастбищ является эродированным и нуждается в осуществлении мер защиты от деградационных процессов».
Выводы специалистов упраздненного ныне Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и сегодня не могут не вызывать серьезной тревоги, поэтому приведение нами развернутой и дословной выдержки из их доклада совсем не случайно. В ней содержится не только достаточно полное и точное «легальное» описание проблем в сельскохозяйственном природопользовании, но и указывается на целый ряд причин и условий подобного положения вещей. При чем обращает на себя внимание то обстоятельство, что указанные в этом извлечении причины кризисного положения дел в сельскохозяйственном использовании природных ресурсов носят главным образом не пра вовой, а экономический характер. Вместе с тем понимание этих проблем и их адекватный учет в практике законодательного регулирования способны оказать самое непосредственное влияние на эффективность правового механизма обеспечения реализации прав и исполнения обязанностей природопользователей в сельском хозяйстве.
Под правовым механизмом обеспечения реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей необходимо понимать совокупность специальных правовых средств, воздействующих на реализацию прав и исполнение обязанностей сельскохозяйственных природопользователей на этапах подготовки, осуществления, а в отдельных случаях и по завершении процессов использования природных ресурсов в сельском хозяйстве с целью достижения максимального экономического результата, положительного социального эффекта с учетом требований по охране окружающей среды.
Перечень таких правовых средств включает в себя защиту прав сельскохозяйственных природопользователей, правовое регулирование мер экономического воздействия, в том числе планирования, финансирования, платы за природопользование и платы за негативное воздействие на окружающую среду, мер контроля за соблюдением законодательных предписаний при использовании природных ресурсов и мер юридической ответственности за экологические правонарушения и другие установленные законодательством средства .
