Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическая природа садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединений граждан 24
1.1. Историко-правовой анализ законодательства о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан 24
1.2. Общая характеристика садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан 38
1.3. Правовое регулирование деятельности садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединений граждан на современном этапе 58
Глава 2. Организационные основы садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан 68
2.1. Членство в садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан 68
2.2. Организация деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан 80
2.3. Органы управления садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими
объединениями граждан 95
Глава 3. Имущество садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан 110
3.1. Приобретение земельных участков садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан 110
3.2. Формирование имущественной основы садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в соотношении различных организационно-правовых
форм 133
Заключение 162
Список источников и литературы 166
- Историко-правовой анализ законодательства о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан
- Членство в садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан
- Приобретение земельных участков садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В России согласно официальным данным насчитывается более 80 тысяч садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, в пользовании которых находится более одного миллиона гектаров земли. Общая численность садоводов, огородников и дачников составляет примерно половину всего населения России. Они производят почти половину плодов и ягод, около четверти овощей и пятую часть картофеля от общего объема продукции. Это означает, что правовая защита их интересов и правовое регулирование отношений, связанных с их деятельностью, поддержка коллективных и индивидуальных садоводов, огородников и дачников имеет большое экономическое, социальное и политическое значение и должны находиться в сфере повышенного внимания государства1.
В действительности же хотя за последние годы реформ и был решен ряд важнейших социально-экономических и политических вопросов, проблемы садоводов, огородников, дачников и их объединений по-прежнему продолжают оставаться без должного внимания со стороны законодателя, на что все чаще обращают внимание специалисты в области различных отраслей права.
Следует заметить, что эти проблемы появились не вчера, их корни восходят почти к середине прошлого века. Именно тогда, несмотря на распашку целины, обилие природных ресурсов и достижения колхозного строения, советское государство де-факто было вынуждено признать свою неспособность обеспечить
Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменение в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» и в Земельный кодекс Российской Федерации» // СПС «Консультант плюс».
2 См. например: Устюкова В.В. Права на землю садоводов, огородников и дачников // Экологическое право России. Сборник материалов научно практических конференций, 1995-1998 г. М. Зерцало, 1999. С. 384-387; Ситькова О.Н. Способы защиты гражданских прав садоводов, огородников и дачников от неправомерных посягательств на их собственность // Проблемы понимания тенденции развития государства и права в XXI веке. Сборник научных трудов. Ставрополь. Ставропольсервисшкола. 2004. С. 337-343; Молчанов А.В. Могут ли садоводы и дачники участвовать в местном самоуправлении // Жилищное право. №5. М. Интел-Синтез, 2007. С. 38-43; Молчанов А.В. Проблемы садоводов и дачников в свете решения административной реформы // Жилищное право. №12 М. Интел-Синтез. 2008. С. 59-66; Макаров Г.П. «Дачная амнистия не принесла мира садоводам (комментарий) // Гражданин и право. №4. M. Новая правовая культура. 2007. С. 24-29 и др.
население страны продовольствием, что и послужило толчком для появления и развития коллективного садоводства, огородничества и дачного хозяйства.3
С момента вступления в силу Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» до настоящего времени были приняты и введены в действие многие законодательные акты Российской Федерации, затрагивающие вопросы, смежные с теми, которые составляют предмет регулирования указанного закона. К таким законодательным актам относятся, в частности, новые Земельный и Градостроительный кодексы РФ, часть третья и гл. 17 части первой Гражданского кодекса РФ, гл. 31 Налогового кодекса РФ и другие.
С учетом норм нового законодательства в развитие положений Федерального закона от 15.04.1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в его первоначальную редакцию специально принимаемыми федеральными законами постоянно вносились изменения и дополнения. В частности, вступил в силу Федеральный закон от 30.06.2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», получивший в народе название «закон о дачной амнистии», разработка и принятие которого связаны с решением поставленной Президентом РФ в Ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года задачи оказания помощи гражданам в легализации в упрощенном порядке принадлежащих им фактически объектов недвижимости: гаражей, жилья, садовых домов и земельных участков в различных садоводческих кооперативах и товариществах и другого недвижимого имущества.
Кроме того, социально-экономические и юридические процессы, связанные с переходом страны на рыночную экономику, требуют других по сравнению с
3 Анисимов А.П., Васильчук Ю.В., Чикильдина А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Российский бухгалтер. Москва, 2008. С. 10
прежним периодом подходов к коллективной и индивидуальной деятельности граждан, организации и управлению их объединений. Следует по-новому подходить к разработке уставов садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения граждан, поскольку прежний так называемый Типовой устав не всегда отражает и учитывает реалии настоящего времени, совершенствовать процессы управления общим имуществом объединений, обеспечивать возможность реализации гражданских прав и несения возложенных обязанностей.
Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан представляют собой добровольные организации граждан для ведения индивидуального (семейного) садоводства, огородничества дачного хозяйства и отдыха. Эти объединения определенным образом организованы и управляются в соответствии с действующими федеральными и региональными нормативными правовыми актами, а также актами местного самоуправления.
Однако законодательство, регулирующее деятельность садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан содержит противоречивые нормы, что приводит к неопределенности их правового положения и не способствует их эффективному участию в гражданском обороте.
Существующие пробелы российского законодательства, отсутствие единых научных подходов к пониманию правовой природы таких форм объединений граждан существенно затрудняют развитие садоводства, огородничества и дачного хозяйства в нашей стране.
В частности, в Концепции развития гражданского законодательства, подготовленной в соответствии с Указом Президента РФ от 18.07.2008 года №1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса РФ» отмечается, что в Федеральном законе от 15.04.1998 года №66-ФЗ можно обнаружить ничем не оправданные расхождения между общими положениями Гражданского кодекса РФ, регламентирующими статус юридических лиц. Кроме того, указанный закон
отличается низким юридико-техническим уровнем и потому неэффективен в своем практическом применении.4
Вышесказанное, несомненно, свидетельствует об актуальности представленного исследования правового положения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, которые занимают особое место в ряду некоммерческих организаций, при этом действующее законодательство, регулирующее правоотношения с их участием нуждается в дальнейшем совершенствовании и обновлении.
Состояние научной разработанности темы. На сегодняшний день достаточно сложно говорить о наличии комплексного и системного исследования правовых вопросов, связанных с деятельностью садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Вместе с тем проблемы деятельности объединений садоводов, огородников и дачников рассматривались в советское время И.Ф. Покровским, написавшим монографию «Правовое положение садоводческих товариществ рабочих и служащих», Н.Е. Сосипатровой, защитившей кандидатскую диссертацию «Гражданские права членов садоводческого товарищества рабочих и/служащих в РСФСР», Н.Г. Станкевичем в диссертации кандидата наук «Право пользования землями, предоставленными для коллективного садоводства и огородничества граждан», A.M. Пешехоновым в диссертационном исследовании «Садоводческие товарищества (вопросы административно-правового положения)». Гражданские отношения, возникающие в ходе реализации прав граждан на создание объединений в целях реализации собственных интересов по получению материальных и нематериальных благ анализировались в трудах С.Н. Братуся, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, С.С. Алексеева, которые сохраняют свою актуальность для исследования.
В настоящее время научный интерес представляют работы авторов, чьи научные публикации дают возможность изучить правовое положение
4 Концепция развития гражданского законодательства, подготовленная в соответствии с Указом Президента РФ от 18.07.2008 года №1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса РФ» // СПС Консультант плюс.
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, а также особенности их организационно-правовых форм: А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.В. Витрянского, В.А. Рахмиловича, Т.Е. Абовой и др.
Для достижения цели исследования автором анализировались научные труды Я.Р. Веберса, Г.Ф. Шершеневича, Н.В. Козловой, О.А. Красавчикова, Е.В. Шаклеиной, Е.П. Лихотниковой, Меняева А.В. и др., которые расширили представления о деятельности некоммерческих организаций и позволили раскрыть особенности правового положения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Вопросы закрепления имущества в товариществах, кооперативах и партнерствах, создаваемых гражданами в целях ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства освещались в работах И.А. Алтухова, А.А. Байтеновой, Н.И. Кресниковой.
Изучить правовые особенности предоставления и использования земельных участков садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан помог анализ исследований А.П. Анисимова, Ю.В. Васильчук, А.Ю. Чикильдиной, С.А. Боголюбова, В.А. Ершова, Устюковой В.В.
В исследованиях Цыбуленко З.И., Алексия П.В., А.В. Молчанова, СИ. Мухиной анализировались вопросы уставной деятельности объединений садоводов, огородников и дачников.
Кроме того, автором исследования были проанализированы положения советского гражданского и земельного законодательства, российские нормативные правовые акты, относящиеся к исследуемой проблеме, материалы правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, судебной практики.
В то же время в науке гражданского права отсутствуют монографические исследования, посвященные правовому положению садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. Нет однозначного мнения о том, какое место занимают данные организации в
классификационном ряду деления некоммерческих организаций, отсутствует определенность в отношении имущественной основы их деятельности и, следовательно, ответственности данного субъекта гражданского права.
В связи с этим, выбор темы диссертационного исследования обусловлен не только ее актуальностью, но и недостаточной разработанностью ряда теоретических вопросов, связанных с особенностями правового положения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке на основе критического анализа существующей законодательной базы и судебной практики теоретических и практических положений, направленных на совершенствование норм, регулирующих правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Для достижения постановленной цели разрешаются следующие задачи диссертационного исследования:
Изучить правовую природу садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан и их место в системе юридических лиц в Российской Федерации.
Проанализировать законодательство о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, а также охарактеризовать их деятельность.
3. Исследовать понятие учредителей и членов садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
4. Исследовать актуальные проблемы в существующем нормативном
правовом регулировании организации деятельности садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан.
5. Исследовать актуальные проблемы, связанные с приобретением земельных
участков и их использовании садоводческими, огородническими и дачными
некоммерческими объединениями граждан, а также с формированием
имущественной основы их деятельности.
6. Провести сравнительный анализ организационно-правовых форм
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
7. Сформулировать научные выводы и выработать научно-практические
рекомендации по устранению существующих пробелов нормативного правового
регулирования деятельности изучаемых объединений.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Предметом диссертационного исследования является правовое регулирование деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в современных условиях.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные труды отечественных авторов в области корпоративного права в целом и деятельности некоммерческих организаций в частности. Исследование поставленных вопросов потребовало также изучения литературы по теории государства и права, конституционному, гражданскому, земельному. праву, научно-практических комментариев законодательства, в том числе Федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», публикаций в научных журналах, и периодической печати.
Методологическая основа диссертационного исследования. С целью получения максимально объективных данных об исследуемом предмете автор свое исследование базировал на общенаучных методах, таких как индукция, дедукция, анализ, синтез. Кроме того, автором применялись сравнительно-правовой и историко-правовой методы. С помощью сравнительно-правового метода были, в частности, сопоставлены организационно-правовые формы садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, учреждаемых в рамках российской системы права, а также выявлены их общие и отличительные характеристики. Историко-правовой метод явился
методологической основой в процессе исследования законодательства об объединениях садоводов, огородников и дачников, что позволило выявить предпосылки и основные тенденции его развития.
Нормативная база исследования. При проведении диссертационного исследования использовались Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативно-правовые акты, регулирующие объект диссертационного исследования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют как опубликованная, так и неопубликованная судебная практика по отдельным вопросам деятельности некоммерческих организаций, материалы научно-практических конференций и семинаров по проблемам гражданского права.
Научная новизна диссертационного исследования проявляется в комплексном подходе к исследованию деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в современных условиях. В результате проведенного в диссертации анализа определены основные цели создания таких некоммерческих организаций, исследованы организационные основы их деятельности. В целях устранения законодательных противоречий в отношении членства и статуса учредителя объединений садоводов, огородников и дачников автором предпринята попытка разрешения данных проблем на законодательном уровне, предложены собственные определения понятий члена и учредителя изучаемых объединений. В целях защиты интересов членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан сформулированы и обоснованы предложения об исключения из Федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» норм, позволяющих создание и деятельность некоммерческих товариществ. Обоснована необходимость внесения изменений в законодательства
в части установления порядка приобретения земельных участков изучаемыми объединениями, сформулировано понятие имущества общего пользования.
Научная новизна представленной темы нашла свое отражение в теоретических и практических положениях, выносимых на защиту.
1. Представлена целостная концепция, в рамках которой предложено авторское определение целей создания садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, поскольку по результатам проведенного анализа норм действующего законодательства было выявлено, что существующими положениями Федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» цели создания объединений определены недостаточно широко.
В ходе исследования автором установлено, что основными целями создания изучаемых объединений являются:
- содействие в реализации прав граждан на получение садовых, огородных и
дачных земельных участков из государственной или муниципальной
собственности посредством формирования и приобретения таким юридическим
лицом земельных участков и разработки документации по планировке территории
(ст.ст. 13, 14, 28, 32 закона);
обеспечение использования таких земельных участков в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием (ст. 1 закона);
создание и эксплуатация объектов общего пользования (в том числе земельных участков), необходимых для организации деятельности граждан по ведению садоводства, огородничества и дачного хозяйства (ст. 32, 33, 34 закона);
представление и защита своих прав и законных интересов в отношениях с третьими лицами (ст. 46 закона).
Данное утверждение позволяет сделать выводы о необходимости внесения изменений в нормы Федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» с целью единообразного понимания правовой природы объединений садоводов,
огородников и дачников, в связи с чем предложено законодательно закрепить основные цели создания и деятельности данных некоммерческих организаций, для чего изложить пункт 1 статьи 4 закона в следующей редакции:
«Граждане в целях реализации своих прав на приобретение и использование садовых, огородных или дачных земельных участков, обеспечения устойчивого развития территорий, предназначенных для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также для представления и защиты своих прав и законных интересов в отношениях с третьими лицами могут создавать садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения».
2. Выявлено, что существующее определение члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения не соответствует признакам объединения как юридического лица, установленным Конституцией РФ и гражданским законодательством, поскольку действующее законодательство не содержит понятия «границ юридического лица». Кроме того, из смысла и содержания части 2 Конституции Российской Федерации вытекает невозможность принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении, в связи с чем необходимо отметить признак, без которого участие в каком-либо юридическом лице невозможно - это отсутствие намерения на его создание со стороны самого субъекта.
Полагаем, что членство в объединениях садоводов, огородников и дачников необходимо квалифицировать с учетом положений ст. 48 ГК РФ, ст. 1 Федерального закона от 15.04.1998 года №6б-ФЗ, в связи с чем следует законодательно закрепить следующее определение:
«Членами садоводческого огороднического или дачного некоммерческого объединения могут быть граждане Российской Федерации, выразившие намерение на вступление в члены объединения, а также согласие на выполнение
требований устава объединения и имеющие садовые, огородные или дачные земельные участки, образованные в соответствии с проектом организации и застройки территории объединения».
3. Обосновано, что существование в Федеральном законе от 15.04.1998 года №66-ФЗ норм, позволяющих приобретение статуса члена объединения юридическом лицу не соответствуют основным принципам земельного законодательства, закрепленным в ст.ст. 1, 7 Земельного кодекса РФ.
Из положений ст.ст. 1, 4, 13, 14, 18, 28 Федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ вытекает неразрывная юридическая связь между членством в соответствующем садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении и приобретением имущественных прав на садовые, огородные или дачные земельные участки в границах товарищества, кооператива или партнерства.
Согласно ст. 1 закона следует, что:
садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений);
огородный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании);
дачный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также
с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Из приведенных определений садового, огородного и дачного земельного участка четко следует, что указанные объекты могут приобретаться и использоваться исключительно гражданами (физическими лицами), а в отношении юридических лиц закон указанных возможностей не предоставляет. Кроме того, представляется абсурдным применение таких понятий как «отдых» (одно из составляющих в целевом назначении дачных и садовых участков), «правовая регистрация» и «право проживания» (составляющие разрешенное использование садовых и дачных земельных участков), поскольку данные юридические категории могут применяться исключительно в отношении граждан (физических лиц).
Кроме того, допустив членство юридического лица в товариществе, кооперативе или партнерстве садоводов, огородников или дачников следует признать, что формирующиеся правоотношения с участием такого юридического выпадают из поля правового регулирования указанного закона, поскольку как следует из буквального его названия, очевидно, что данный правовой акт регулирует исключительно деятельность объединений граждан и его положения не могут быть применены к отношениям, связанным с объединениями граждан и юридических лиц (в противном случае закон должен иметь другое название).
На основании сделанных выводов автором предложено исключение из положений Федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ норм, позволяющих приобретение садовых, огородных и дачных земельных участков и вступление в члены изучаемых товариществ, кооперативов или партнерств в отношении юридических лиц.
4. Выявлено, что Федеральный закон от 15.04.1998 года №66-ФЗ не содержит понятия учредителя садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. При этом проведенное исследование позволило автору определить, что учредители юридического лица - это лица,
которые приняли решение о создании юридического лица и предприняли определенные законодательством действия. Учредительство — деятельность по созданию новых организаций, акционерных компаний и обществ.
Доказано, что основными признаками, позволяющими дать понятие учредителя садоводческого, огороднического, огороднического или дачного некоммерческого объединения являются:
выражение намерения создание такого объединения, оформленнное в виде направления в адрес органа местного самоуправления заявления о приобретении садового, огородного или дачного земельного участка (для объединений, создаваемых в целях получения земельных участков из государственной или муниципальной собственности) либо осуществление действий по достижению согласия с другими гражданами, которые используют садовые, огородные или дачные земельные участки на создание юридического лица (для объединений, создаваемых в целях ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства гражданами, имеющими земельные участки);
преследование цели решения задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, которые конкретизируются в зависимости от целей создания конкретного объединения;
участие в принятии решения о создании юридического лица;
- осуществление деятельности, направленное на достижение целей, ради
которых образовано объединение (принятие устава, формирование органов
управления, формирование имущественной основы деятельности объединений за
счет вступительных взносов и т.д.).
В связи с этим предложено следующее определение:
«Учредителями садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения являются граждане, принявшие решение о создании этого объединения и утвердившие его устав, совершившие иные юридические и фактические действия, необходимые для создания такого объединения.
С момента государственной регистрации прав на садовые, огородные и дачные земельные участки, образованные в соответствии с проектом организации и застройки территории объединения, учредители садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения становятся членами данного объединения».
5. На основе проведенного анализа земельного законодательства в соотношении с нормами Федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ, Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 24.07.2007 года №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» показано и обосновано, что существующие законодательные положения не обеспечивают возможности реализации прав граждан на приобретение садовых, огородных и дачных земельных участков из государственной или муниципальной собственности в связи с чем предложено изложение статьи 14 закона в следующей редакции:
«Статья 14. Выбор и предоставление земельных участков садоводческим, огородническим, дачным некоммерческим объединениям и их членам
1. Органы местного самоуправления на основании заявлений садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан либо их
учредителей обеспечивают выбор земельных участков, в том числе из фонда
перераспределения земель, для организации деятельности по ведению
садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
2. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта,
утверждающее акт выбора земельного участка является основанием в
соответствии с заявлениями садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединений граждан либо их учредителей, заинтересованных в
предоставлении садовых, огородных или дачных земельных участков, и за их счет
определения границ такого земельного участка и его государственного
кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.
3. После осуществления государственного кадастрового учета и направления
садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением
граждан в адрес органа местного самоуправления, уполномоченного на
распоряжение земельным участком кадастрового паспорта земельного участка,
такому объединению земельный участок предоставляется первоначально в
срочное пользование на срок не менее одного года.
4. После утверждения проекта организации и застройки территории
садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и
раздела первоначально предоставленного земельного участка учредителям
объединения предоставляются садовые, огородные или дачные земельные
участки в собственность за плату или бесплатно в случаях, установленных
законом.
5. Земельные участки общего пользования, образованные в соответствии с
проектом организации и застройки территории садоводческого, огороднического
или дачного некоммерческого объединения граждан предоставляются такому
объединению как юридическому лицу в собственность».
6. При правовой характеристике садоводческого, огороднического или
дачного некоммерческого товарищества как юридического лица автором
отмечено, что несмотря совместную собственность членов товарищества на
общее имущество, законом определено, что земельные участки, относящиеся к
имуществу общего пользования являются собственностью товарищества как
юридического лица.
Проблема разносубъектности прав собственности на имущество общего пользования и земельные участки при организации деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях с учетом положений ст. 1 ЗК РФ и ст. 271 ГК РФ, чревата для членов объединения негативными последствиями, способными в конечном счете привести к возможной утрате объекта собственности.
В связи с этим организационно-правовая форма юридического лица как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество не обеспечивает:
- обособление имущественной массы товарищества и включения ее в
гражданский оборот;
- ограничение имущественного риска членов товарищества;
- оформление, осуществление и защиту коллективных интересов членов
товарищества.
На основании изложенного автором доказана и обоснована необходимость исключения из закона норм, позволяющих создание и организацию деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ.
7. Анализ законодательного подхода к определению правового режима имущества общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан выявил, что законодатель не определяя непосредственное наименование объектов и не приводя их исчерпывающего перечня «опирается» на их назначение, устанавливая связь с деятельностью членов объединения, что приводит к потребности постоянного уточнения пообъектного состава и конкретизации применительно к каждому юридическому лицу.
Кроме того, в используемом законодателем определении имущества общего пользования вместо применения понятий, характеризующих деятельность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения как юридического лица указываются именно потребности членов товариществ, кооперативов или партнерств. При этом, основываясь на буквальном толковании правовой нормы, характеризующей имущество общего пользования, принадлежащего тому или иному объединению, можно сказать, что такое имущество призвано выполнять три функции одновременно, то есть обеспечивать доступ к садовым, огородным или дачным участкам, обеспечивать получение коммунальных услуг и обеспечивать организацию отдыха, что, разумеется, не
вполне адекватно отражает ситуацию, связанную с использованием общего имущества.
В целях устранения законодательных неточностей и противоречий представляется необходимым при характеристике имущества общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан отказаться от метода перечисления объектов и объединить инженерные и социально-хозяйственные объекты понятием «инфраструктура». Указанное понятие широко используется в Градостроительном кодексе РФ (ст.ст. 9, 10, 23, 35, 46.1., 48.1.) и Земельном кодексе РФ (ст.ст. 23, 27, 30.2., 38.2., 85).
Для обеспечения возможности закрепления понятия общего имущества садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан автором работы предложена и нормативно обоснована собственная формулировка следующего содержания, которую необходимо ввести в статью 1 закона:
«имущество общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан - объекты инженерной и социально-хозяйственной инфраструктуры, а также занятые этими объектами либо предназначенные для их размещения и эксплуатации земельные участки общего пользования, образованные и застроенные в соответствии с проектом организации и застройки территории объединения».
8. Изучение положений Федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ позволило автору установить, что земельные участки садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан предоставляются из фонда перераспределения земель.
Согласно ст. 80 ЗК РФ фонд создается для перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения. В указанной статье речь идет о целях
создания фонда перераспределения, перечислены все цели, для которых вообще предоставляются земли сельскохозяйственного назначения, - это и расширение сельскохозяйственного производства в аграрных коммерческих организациях и крестьянских фермерских хозяйствах, и создание новых хозяйств, и предоставление участков гражданам для разного рода подсобных сельских работ.
Установлено, что существующее понятие фонда перераспределения земель, закрепленное в земельном законодательстве подчеркивает невозможность использования земельных участков в составе такого фонда для дачного строительства (дачного хозяйства), что свидетельствует о наличии непреодолимой юридической проблемы, фактически блокирующей возможность предоставления земельных участков из государственной либо муниципальной собственности дачным некоммерческим объединениям. Кроме того, указание на возможность предоставления земельных участков из фонда перераспределения земель для огородничества и садоводства не в полной мере отвечают требованиям Федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ, поскольку данные понятия охватывают лишь деятельность граждан-членов объединений. Однако возможность проведения мероприятий по застройке территории объектами общего пользования, осуществляемых самими объединениями как юридическими лицами (либо привлеченными силами) такая формулировка закона не учитывает,
На основании результатов исследования автором предложено собственное определение фонда перераспределения земель, предусматривающее возможность использования земельных участков для деятельности граждан и их объединений по ведению садоводства, огородничества и дачного хозяйства:
«В целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения животноводства, сенокошения, выпаса скота, деятельности граждан и их объединений по ведению садоводства, огородничества, дачного хозяйства в составе земель сельскохозяйственного
назначения органами местного самоуправления создается фонд перераспределения земель».
9. Выявлено, что положения п. 19 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 года №137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 22.07.2008 года №141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений»), распространяя свое действие на принятые решения органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан не соответствует Федеральному законому от 06.10.2003 года 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Данным законом (п. 6 ст. 43) установлено, что глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
При этом согласно п. 1 ст. 48 Закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) либо в судебном порядке.
Действующие нормы Федерального закона от 06.10.2003 года 131-ФЗ не содержат положений, предусматривающих возможность продления срока действия ранее принятых муниципальных правовых актов либо установления иного срока их действия в связи с указанием федерального закона.
Доказано, что аналогичные условия могут быть введены исключительно в отношении заключенных до вступления в силу Федерального закона от 26.06.2007 года №118-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» договоров безвозмездного срочного или срочного пользования земельными участками, предоставленными органами местного самоуправления садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 422 ГК РФ, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Автором обосновано мнение о необходимости внесения изменений в п. 19 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 года №137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» с изложением в следующей редакции:
«срок действия договоров безвозмездного срочного или срочного пользования земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности и предоставленными садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан считается установленным на пять лет со дня заключения договора независимо от предусмотренного срока, за исключением случаев, если договором установлен более длительный срок. При этом принятие нового решения о предоставлении
земельного участка и внесение изменений в ранее заключенный договор не требуется».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут повысить научную разработанность поставленной автором проблематики участия в хозяйственном обороте садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, а также в целом способствовать дальнейшему изучению основных проблем правового положения некоммерческих организаций. Полученные в результате проведенного исследования выводы могут быть использованы в процессе внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, связанные с созданием и организацией деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, что должно способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства в данной сфере. Некоторые разработки диссертационного исследования также могут быть использованы в правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования. Основные идеи и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в ряде публикаций автора.
Теоретические и практические положения диссертационного исследования выносились на обсуждение на конференциях и семинарах, успешно реализованы в практической деятельности автора.
Структура диссертации определяется предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе восемь параграфов, заключения, а также списка источников и литературы.
class1 Юридическая природа садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединений граждан class1
Историко-правовой анализ законодательства о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан
В СССР и Российской Федерации издано около 170 нормативных правовых актов, регулирующих земельные, имущественные и организационные отношения в коллективном садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве. Важно знать основные их положения с целью сохранения преемственности не утративших своего значения правил ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства в новых социально-экономических условиях как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, изучаемые в рамках диссертационного исследования, начали свое , существование с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»5. Однако до принятия данного закона граждане осуществляли ведение коллективного садоводства, огородничества и дачного хозяйства в иных формах, имеющих достаточно длительную историю развития в отечественном законодательстве, на основных этапах которой следует остановиться.
Право на коллективное использование земель, в том числе в форме товарищества, граждане получили согласно Декрета о земле 1917 года, предоставившем возможность ведения садоводства и огородничества на усадебной городской и сельской земле. Декрет был основан на крестьянских наказах, публиковавшихся для будущих депутатов Учредительного собрания. В этих наказах отражалось недоверие крестьянских масс к любому типу земельной собственности. Вместе с тем эти наказы защищали трудовое землепользование в противовес любому другому.6 В статье 2 Декрета устанавливалось: «Помещичьи имения, равно как и все земли: удельные, монастырские, церковные со всем живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всем принадлежностями переходят в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов Крестьянских депутатов впредь до Учредительного собрания».7
Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 «О социализации земли»8 года относил садоводство и огородничество к сельскохозяйственным промыслам и допускал использование в этих целях в первую очередь неудобной для земледелия земли, во вторую очередь - удобной для земледелия земли, но по условиям местности более подходящей для занятия тем или иным сельскохозяйственным промыслом. Развитие садоводства и огородничества было определено в качестве одной из задач распоряжения землей со стороны земельных отделов местной и центральной Советской власти, помимо справедливого распределения земель сельскохозяйственного значения среди трудового земледельческого населения и наиболее продуктивного использования национальных богатств. Коллективное использование земельных участков допускалось в форме сельскохозяйственных товариществ, учреждений, а также могло осуществляться , единолично отдельными гражданами.
Окончательный переход к товарищескому землепользованию был сделан с принятием и вступлением в силу Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, принятого ВЦИК 14 февраля 1919 года.9 Такой переход был необходим для окончательного уничтожения всякой эксплуатации человека человеком, для организации сельского хозяйства на основах социализма с применением всех завоеваний науки и техники, воспитания трудящихся масс в духе социализма, а также для объединения пролетариата и деревенской бедноты в их борьбе с капиталом. Садоводческие товарищества легально стали существовать на основании ст.ст. 14, 15 ГК РСФСР 1922 года, положения которых устанавливали, что юридическое лицо должно иметь утвержденный, а в подлежащих случаях зарегистрированный уполномоченным на то органом устав или положение. Определенные в законе виды товариществ, преследующих хозяйственные цели, могли вместо устава иметь товарищеский договор, зарегистрированный в установленном порядке. Правоспособность юридического лица возникала с момента утверждения устава (положения), а в тех случаях, когда закон требовал регистрации юридического лица, - с момента таковой регистрации. Товарищеский способ землепользования получил свое развитие в нормах ЗК РСФСР 1922 года и Положении о сельско-хозяйственных обществах 1923 года. При товарищеском порядке землепользования за каждым состоящим в обществе землепользователем признавалось право на совместное участие в пользовании общих земельных наделов товарищества без отвода отдельным членам товарищества участков в главных угодиях. Для образования товарищества должны были быть составлены: 1) учредительный приговор (договор), 2) устав и 3) акт об отводе земли. При образовании товариществ временного характера акт об отводе земли и устав не обязательны. В учредительном приговоре (договоре) обозначаются: а) наименование и задачи товарищества; б) число и наименование землепользователей, входящих в товарищество (артели или коммуны); в) количество земли, соединяемой или отводимой для товарищеского землепользования, и г) размер доли каждого землепользователя в хозяйственных угодиях, если такие устанавливаются.
Членство в садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан
Термин «членство» определяется как «пребывание членом где-нибудь»77 и является производным от слова «член», то есть лицо, входящее в состав какой нибудь организации, объединения. Как отмечает С. Могилевский, термин «членство» в основном воспринимается в статическом аспекте. А вот термины «участие», то есть деятельность по совместному выполнению чего-нибудь, и «участник», то есть тот, кто участвует в чем-нибудь, более соответствуют динамическому аспекту. В юридической литературе и на практике под термином «членство» подразумеваются различные правовые явления. Одни авторы рассматривают членство как специфический метод правового регулирования, присущий колхозному праву,79 другие считают, что это категория, характеризующая содержание колхозной правоспособности, третьи представляют членство как условие возникновения правомочий и обязанностей, не определяющее, однако, их объема,81 наконец, четвертые признают членство правоотношением, причем содержание его определяется по-разному. Так, К.А. Шайбеков, Ю.А. Вовк считают, что содержание такого правоотношения включает в себя право вступления в члены кооператива, право состоять его членом, право выхода из кооператива.82 Г.Г. Харатишвили, Н.Г. Александров понимают под содержанием членских правоотношений наличие прав и обязанностей, предусмотренных
Примерным или Типовым уставом, а также уставами отдельных кооперативов. Также членству отводится роль субъективного гражданского права84, юридического факта85, правоотношения.86
По общему правилу участниками некоммерческих организаций могут выступать любые субъекты права (пункт 1 статьи 15 Закона о некоммерческих организациях). Однако на самом деле законодательство подходит к субъектному составу участников некоммерческой организации весьма избирательно. Специалистами отмечается, что закон может устанавливать специальные требования, ограничения или запреты по отношению к субъектному составу учредителей (членов) отдельных видов юридических лиц87.
Так граждане, не являющиеся предпринимателями, не могут состоять членами ассоциаций и союзов, торгово-промышленных палат, государственных корпораций и бирж. Для юридических лиц закрыто участие в общественных объединениях (за исключением юридических лиц, созданных в форме общественных объединений), нотариальных палатах, коллегиях и бюро адвокатов, национально-культурных автономиях, общинах малочисленных народов.
Членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества (садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого партнерства) могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста восемнадцати лет и имеющие земельные участки в границах такого товарищества (партнерства). Членами садоводческого, огороднического или дачного потребительского кооператива могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста шестнадцати лет и имеющие земельные участки в границах такого кооператива.
Членство в объединении закон связывает с соблюдением определенных условий. Первое из них - достижение лицом определенного возраста. Согласно ст. 21 ГК РФ способность гражданина приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их возникает в полном объеме по достижению восемнадцатилетнего возраста. Исходя из общих положений о дееспособности членом садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, созданного в виде товарищества или партнерства, может быть лицо, достигшее восемнадцати лет. Статья 21 ГК РФ предусматривает возможность приобретения лицом дееспособности до достижения восемнадцатилетнего возраста. Для приобретения членства в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении, созданном в форме потребительского кооператива, необходимо достижение шестнадцати лет. Данное положение соответствует ч. 2 ст. 28 ГК РФ, предусматривающей право несовершеннолетних по достижении шестнадцати лет быть членами кооперативов.
Федеральный закон от 15.04.1998 года №66-ФЗ допускает возможность стать членом кооператива независимо от возраста, в том числе малолетним и несовершеннолетним от четырнадцати до восемнадцати лет, которые приобрели права на земельные участки членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Данная норма предусматривает приобретение членства в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении граждан иными лицами, к которым перешли права на земельные участки в результате дарения или иных сделок с земельными участками.
Приобретение земельных участков садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан
Земля - основа существования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Она представляет собой главный объект хозяйственной деятельности садоводов, огородников и дачников. Земля становится объектом земельных отношений не из-за того, что она - объект природы, природный ресурс или составная часть окружающей природной среды, а вследствие ее использования людьми, присвоения плодов и использования иных ее полезных свойств. Принципиальным моментом является то, что земля — природный объект и природный ресурс. Природный объект - относительно условная правовая категория, применение которой позволяет индивидуализировать определенную часть окружающей природной среды (в данном случае земли), с тем, чтобы с позиции права было возможно признать ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства в качестве предмета правового регулирования, объекта правовой охраны.
Правовая категория «природный объект» отличается от категории «природный ресурс». Природный ресурс представляет собой определенную совокупность запасов природных веществ, природной энергии, территориальной сферы, которые используются обществом для удовлетворения своих потребностей и признаются в качестве таковых. Характерными чертами земли как природного ресурса являются ее производительная способность, т.е. плодородие почв, наличие свободных земель, которые могут быть использованы для размещения каких-либо производственных и иных объектов, для застройки и т.п.
Так, земля используется садоводами, огородниками и дачниками для производства продукции сельскохозяйственного назначения для личного потребления, строительства жилых строений для проживания и в целях отдыха.
Наиболее важные юридически значимые признаки земли как природного объекта и природного ресурса заключаются в том, что земля существует без всякого содействия со стороны человека как всеобщее условие и предмет человеческого труда. Земля - территориальный базис существования и деятельности людей, естественное средство производства. Это важное свойство земли отражено в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Предоставление земельных участков садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан осуществляется по общим правилам, предусмотренным ЗК РФ, а именно, как указано в ст. 29 -предоставление юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
Положения федерального закона от 15.04.1998 года №66-ФЗ содержат нормы, устанавливающие некоторые исключения в отношении органов, уполномоченных на принятие решений о предоставлении земельных участков садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим товариществам, кооперативам и партнерствам. Земельные участки таким некоммерческим объединениям предоставляются органами местного самоуправления, что подтверждается положениями статей 13, 14 закона.
Учитывая полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, определенный ст. 11 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 года №137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» можно сказать, что порядок формирования и предоставления земельных участков садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, предусмотренный Федеральным законом от 15.04.1998 года №66- ФЗ может применяться исключительно при предоставлении земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена, а также из земель, являющихся собственностью муниципальных районов.
Невозможно применить данный порядок при предоставлении и формировании таких земельных участков на территории городских округов, поскольку, предоставление земельных участков в рамках ст. 14 закона предусматривает участие органов местного самоуправления разных уровней, а именно - органа местного самоуправления по месту жительства граждан и органа местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель.
