Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа Российской Федерации как участника гражданских правоотношений: эволюция законодательных и доктринальных подходов
1. История развития законодательства и научных взглядов о правовом статусе государства в римском праве, в дореволюционный и советский периоды развития российского права 22
2. Российская Федерация как частноправовой субъект в современной России: сущность, особенности правосубъектности и место в системе субъектов гражданского права 62
Глава 2. Особенности реализации правоспособности Российской Федерации как субъекта гражданского права
1. Правовая природа органа государственной власти при его выступлении в гражданском обороте: теоретические и практические проблемы дифференциации правового регулирования 94
2. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран 120
3. Основные направления совершенствования действующей модели участия Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством 140
Глава 3. Правовая природа и особенности комплексного правового регулирования отношений публичной собственности в Российской Федерации
1. Общие положения о праве публичной собственности: особенности правовой модели и системы субъектов отношений 161
2. Общая характеристика, структурирование и особенности правового режима объектов публичной собственности 194
3. Доктринальные подходы, практическая реализация и тенденции комплексного регулирования процедуры разграничения публичной собственности 217
Глава 4. Российская Федерация как участник обязательственных правоотношений
1 Система оснований и характеристика особенностей участия Российской Федерации в обязательственных правоотношениях 240
2. Понятие, основания и особенности гражданско-правовой ответственности Российской Федерации 268
3. Особенности принудительного исполнения решений по искам к Российской Федерации: проблемы комплексного межотраслевого регулирования 301
Библиографический список 339
- История развития законодательства и научных взглядов о правовом статусе государства в римском праве, в дореволюционный и советский периоды развития российского права
- Правовая природа органа государственной власти при его выступлении в гражданском обороте: теоретические и практические проблемы дифференциации правового регулирования
- Общие положения о праве публичной собственности: особенности правовой модели и системы субъектов отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Кардинальная смена экономических отношений, которая произошла в результате осуществляемых в Российской Федерации структурных реформ, предопределила столь же кардинальное изменение подходов к правовому регулированию имущественных отношений. Утверждение в народном хозяйстве страны рыночных принципов в качестве основополагающих обусловило необходимость активного реформирования гражданского законодательства, главным образом норм, определяющих правовое положение участников гражданского оборота, что коснулось в первую очередь граждан и юридических лиц — «классических» субъектов частноправовых отношений. И хотя практически ни один учебник по гражданскому праву сегодня не обходится без упоминания о Российской Федерации (и иных публично-правовых образованиях) как самостоятельной разновидности субъектов гражданского права, правовое регулирование участия этих субъектов в гражданско-правовых отношениях во многом фрагментарно и бессистемно. Это не только связано со сложным (комплексным) характером правового нормирования возникающих отношений, но в немалой степени объясняется и отсутствием в современной отечественной цивилистике комплексных концептуальных исследований по проблемам правового статуса Российской Федерации в гражданском праве, каковые могли бы быть положены в основу создания системного и непротиворечивого правового регулирования. В частности, не выработан общий подход к определению гражданско-правовой природы Российской Федерации при ее участии в гражданских правоотношениях, нет ясности в вопросе о месте Российской Федерации в системе частноправовых субъектов. Предметом нескончаемых дискуссий является принципиальный вопрос о правовой природе публично-правовых образований, выступающих в качестве субъектов гражданского права, о статусе органов публичной власти при их выступлении в гражданском обороте в рамках реализации правосубъектности публично-правовых образований. Вне должного внимания ученых остается необходимость системных исследова-
5 ний, касающихся особенностей гражданско-правового статуса Российской Федерации, в частности ее гражданско-правовой ответственности.
Анализ предложенных в правоведческой литературе воззрений по упомянутым краеугольным вопросам позволяет сделать вывод о том, что назрела насущная необходимость переходить от фрагментарных теоретических и прикладных исследований к систематизации всего комплекса нормативных установлений, характеризующих правовой статус Российской Федерации как участника гражданских правоотношений. Такая систематизация должна быть построена на формулировании концептуальных положений современной цивилистической модели участия Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и основана на признании особой природы государства как частноправового субъекта — политического суверена, отказавшегося от своего суверенитета в конкретной сфере общественных отношений (гражданско-правовых) с целью обеспечения реализации им ряда публичных функций, с учетом существования структурных и функциональных связей упомянутого феномена с основополагающими характеристиками гражданского правоотношения (равенство, автономия воли и имущественная самостоятельность). Конечная цель такого труда - создание системного и непротиворечивого комплексного правового регулирования, основу которого составляет система правовых гарантий обеспечения равенства участников гражданских правоотношений, вступающих в отношения с Российской Федерацией, реализуемая с учетом особенностей ее гражданско-правового статуса.
Актуальность темы исследования трудно переоценить, имея в виду не просто сохраняющиеся, но и растущие масштабы участия Российской Федерации в вещных отношениях (в частности, в сфере разграничения публичной собственности), договорных и иных обязательственных отношениях, деликт-ных отношениях. С интеграцией России в мировое сообщество и расширением практики международных судов особое значение приобретают вопросы обеспечения ею надлежащих гарантий компенсации ущерба, причиненного
6 властной деятельностью. Следует отметить и то, что изучение лишь отдельных проблем, касающихся особенностей гражданско-правового статуса Российской Федерации при ее выступлении в гражданском обороте, нередко порождает тенденцию к фрагментарному анализу правоприменительного эффекта от использования норм, регулирующих участие Российской Федерации в гражданских правоотношениях. Отсюда вытекает необходимость всеобъемлющего и комплексного анализа правоприменения с целью выработки рекомендаций по правильному использованию норм новейшего гражданского законодательства, а также предложений по развитию и совершенствованию существующего регулирования.
Наличие указанных проблем, отсутствие системы в их исследовании, важность внесения ясности в теоретические разработки по вопросу о гражданско-правовом статусе Российской Федерации, насущная потребность в оценке их огромного правоприменительного потенциала предопределили актуальность и выбор темы настоящей работы.
Объектом исследования является комплекс имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством на началах равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности, складывающихся в связи с участием в них Российской Федерации.
Предмет исследования составляют вопросы, которые возникают в теории и практике правового регулирования отношений, складывающихся между Российской Федерацией и иными субъектами гражданского права, а также правовые нормы, используемые при регулировании указанных отношений, и правовые принципы, на основе которых строится упомянутое регулирование.
За рамками настоящей работы осталось самостоятельное изучение гражданско-правового статуса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, как и рассмотрение вопросов, касающихся участия Российской Федерации в неимущественных отношениях, составляющих предмет
7 гражданско-правового регулирования. Обусловлено это обстоятельство, прежде всего, формальными требованиями к объему работы.
Очевидно, что при анализе гражданско-правового статуса Российской Федерации в ряде случаев потребовалось обращение к субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, также выступающим в качестве субъектов гражданско-правовых отношений. Их гражданско-правовой статус будет являться предметом внимания в той мере, в какой это необходимо для целей полноты научного исследования. Этим же обусловлено использование в тексте диссертации более общего термина «государство» для обозначения Российской Федерации в случаях, когда контекст явно не предполагает сравнения и проведения различий между публично-правовыми субъектами гражданского права.
Научная разработанность темы характеризуется следующим. Отдельные аспекты рассматриваемой проблемы изучались в период существования советского государства и права (П.П. Виткявичус, М.И. Брагинский), а также в предшествующие ему дореволюционный и римский периоды развития государства и права (Г.Ф. Шершеневич, Д.И. Мейер, Н. Лазаревский, С.А. Муромцев). Несмотря на ценность этих исследований для уяснения исторических тенденций и генезиса изучаемых явлений, в силу объективных причин данные работы, относясь к разным историческим периодам, не содержат в достаточной степени преемственности в концептуальных подходах, необходимых для формулирования основных положений цивилистической доктрины нового века.
В современной науке комплексные исследования цивилистической природы и особенностей гражданско-правового статуса Российской Федерации при ее участии в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, основанные на актуальных теоретических подходах, учитывающих существующие социально-экономические реалии, отсутствуют. Воззрения и выводы, сформулированные в монографических исследованиях ученых-современников, либо носят общетеоретический
8 (СИ. Архипов, С.С. Алексеев) или отраслевой характер (О.Е. Кутафин, В.Е. Чиркин), либо являются по своей природе прикладными и касаются важных, но частных вопросов, связанных с темой настоящего диссертационного исследования (IO.H. Андреев, В.Д. Мазаев). На страницах периодической юридической печати ведется олсивленная дискуссия по практическим и теоретическим аспектам изучаемой нами проблемы (за последние пять лет только в центральных изданиях опубликовано более 400 различных статей и сообщений), однако они рассматривают лишь отдельные, вопросы, связанные с темой работы. Диссертационные исследования последних лет также либо освещают иной круг вопросов, касающихся участия публичных субъектов в частноправовых отношениях (О.Г. Барткова, И.В. Дойников, И.В. Ершова, А.В. Костин, Н.И. Косякова, А.С. Левчук и др.), либо опять-таки носят прикладной характер (И.Ю. Аккуратов, О.Н. Войтенко и др.).
Цель и задачи исследования. Цель диссертации - обосновать целостную современную теоретическую концепцию участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, определить гражданско-правовую природу и место Российской Федерации в ряду субъектов гражданского права, а также особенности реализации правосубъектности и иные черты и отличия ее гражданско-правового статуса, с учетом комплексного характера регулирования исследуемых отношений.
В связи с изложенной целью ставятся следующие задачи:
Выяснить генезис государства как участника гражданско-правовых отношений, причины и предпосылки его появления в системе субъектов гражданского права.
Исследовать гражданско-правовую природу государства как субъекта гражданского права, сформулировать исходные теоретические положения о его своеобразии и отличии от иных субъектов гражданского права.
Определить место Российской Федерации в системе субъектов современного российского гражданского права.
Рассмотреть систему конституционно-правовых, гражданско-правовых и иных отраслевых гарантий обеспечения равенства участников гражданско-правовых отношений в отношениях с Российской Федерацией.
Предложить современный концептуальный подход к регулированию порядка участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Охарактеризовать гражданско-правовую природу органов публичной власти при реализации гражданской правоспособности Российской Федерации.
Дать общую характеристику и системный анализ особенностей гражданско-правового статуса Российской Федерации применительно к различным сферам правового регулирования.
Выявить проблемы реализации норм, регулирующих участие Российской Федерации в имущественных гражданских правоотношениях, выработать практические рекомендации по их применению.
Сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства по проблемам участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Методологическая основа исследования. Методологической базой диссертации являются общенаучный диалектический метод познания, универсальные научные методы (системно-структурный, структурно-функциональный, формально-логический, методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования), а также специальные юридические методы (историко-правовой, юридико-догматический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования).
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых-правоведов по общей теории права, гражданскому праву и иным отраслевым наукам.
Теоретико-правовой фундамент диссертации определили работы таких теоретиков права, как С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, Д.Н. Бахрах, А.А. Белкин,
10 А.Б. Венгеров, Ю.С. Гамбаров, Н.Л. Дювернуа, Н.М. Коркунов, В.В. Лазарев, К.И. Малышев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.И. Матузов, В.Д. Перевалов, В.П. Реутов, А.А. Ушаков, В.Н. Хропашок и др.
Диссертант опирается на труды ученых-цивилистов: М.М. Агаркова, В.К. Андреева, А.И. Базилевич, B.C. Белых, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, П.П. Виткявичуса, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, Д.М. Генкина, В.А. Дозорцева, И.В. Ершовой, О.С. Иоффе, К.Д. Кавелина, Ю.Х. Калмыкова, А.В. Карасса, СМ. Корнеева, О.А. Красавчикова, Л.О. Красавчиковой, А.Л. Маковского, М.Н. Малеиной, А.И. Масляева, B.C. Мартемьянова, Д.И. Мейера, Н.И. Михайлова, С.Г. Михайлова, В.П, Мозолина, С.А. Муромцева, Э.Г. Плиева, И.А. Покровского, Ф.К. Савиньи, О.Н. Садикова, Г.А. Свердлыка, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфиной, С.А. Хохлова, П.П. Цитовича, Б.Б. Черепахина, Г.Ф. Шершеневича, Л.В. Щенниковой, A.M. Эрделевского, В.Ф. Яковлева, B.C. Якушева и др.
При разработке отдельных теоретических проблем, касающихся участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, использовались исследования специалистов в области отраслевых наук: Г.А. Гаджиева, К.Н. Гусова, Е.В. Васьковского, А.Ф. Воронова, Л.А. Грось, Е.И. Колюшина, О.А. Кутафина, Л.А. Лунца, Л.А. Морозовой, Т.Н. Нешатаевой, А.Н. Талалаева, Ю.А. Тихомирова, - а также ученых-экономистов: Л.И. Абалкина, Е.М. Бухвальда, А.Н. Козырина, Б.З. Мильнера, В.Б. Супян, В.П. Шкредова.
При написании работы автором проанализирован мировой опыт в части законодательного решения вопросов, являющихся предметом данного диссертационного исследования, в частности опыт таких стран, как Великобритания, США, Франция, Италия, Латвия, Грузия и др.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в отечественной цивилистике на основе анализа положений законодательства и науки гражданского права
11 предпринята попытка комплексной разработки целостной системы современных взглядов на Российскую Федерацию как субъект гражданских правоотношений, в результате чего решена имеющая важное правовое и хозяйственное значение крупная научная проблема определения гражданско-правовой -природы Российской Федерации, ее места в системе субъектов современного российского гражданского права, а таюке уяснения особенностей гражданско-правового статуса Российской Федерации при ее участии в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
На базе разделяемых и дополнительно аргументированных автором научных взглядов о самостоятельности государственного образования как субъекта гражданского права, о возмозкности определения государственной собственности в качестве типа, но не формы собственности, и о недопустимости конструирования в рамках конституционного права субинститута публичной собственности сформулированы и обоснованы следующие положения, выносимые на защиту.
1. Российская Федерация (а также субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) является самостоятельной разновидностью субъектов гражданских правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами. История развития законодательства об участии публично-правовых образований в гражданском обороте свидетельствует о том, что государство было исторически первым коллективным субъектом, наделенным свойством юридической личности в гражданском обороте, и не являлось при этом разновидностью юридического лица, как утверждается в некоторых современных исследованиях. На основе детального анализа существующих взглядов и с учетом дополнительных аргументов в работе сформулирована авторская концепция участия Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях, основанная на признании самостоятельного характера гражданской правосубъектности государства как специального субъекта гражданского права, в отличие от существующих в современной правовой доктрине взглядов, характеризующих государство при его выступлении в отношениях,
12 регулируемых гражданским законодательством, как разновидность юридического лица или как «квазисубъектное» образование, либо отрицающих его самостоятельную гражданскую правосубъектность или предполагающих «раздвоение» правосубъектности государства.
Правоспособность Российской Федерации при ее участии в гражданском обороте представляет собой особый вид гражданской правоспособности - «функциональную правоспособность», которая не совпадает с правоспособностью юридических лиц. Вывод об особом характере правоспособности Российской Федерации обусловлен тезисом об ограничении случаев ее выступления в гражданском обороте исключительно необходимостью осуществления публичных функций, в рамках реализации которых полномочия государственных органов на участие в гражданских правоотношениях исчерпывающе определены нормами законодательства, имеющими публично-правовую принадлежность.
Обеспечение равенства Российской Федерации в отношениях с прочими участниками гражданского оборота должно осуществляться через систему соответствующих гарантий, выстроенную с учетом конституционного установления о правовом характере Российского государства и обеспечении верховенства закона, с учетом необходимости реализации Российской Федерацией публичных функций. Основу системы, имеющей многоотраслевой характер, должны составлять конституционные гарантии, состоящие из гарантий-принципов, охранительных гарантий, гарантий защиты нарушенных прав либо прав, в отношении которых имеется угроза нарушения, что должно дополняться системой правовых гарантий, содержащихся в нормах других отраслей российского законодательства (в частности, об ответственности Российской Федерации за противоправные властные действия, об особенностях принудительного исполнения решений по искам к Российской Федерации).
Необходимо уточнение терминологии, принятой при анализе модели участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Гражданско-правовая природа России-
ской Федерации всегда будет монистической - в том смысле, что она признается единым самостоятельным субъектом, а модель участия в обороте всегда будет плюралистической - в том смысле, что действовать от ее имени всегда будет совокупность органов, которые не обладают самостоятельной правосубъектностью.
5. Применительно к случаям непосредственного участия Российской
Федерации в гражданском обороте в рамках реализации положений п. 1
ст. 125 ПС РФ государственные органы не обладают и не могут обладать са
мостоятельной правосубъектностью. В данном случае они действуют в рам
ках реализации функциональной правоспособности Российской Федерации в
качестве элемента государственного аппарата на основе норм публичного
права, а их гражданско-правовая природа (с точки зрения уяснения правовой
природы отношений, возникающих между Российской Федерацией и госу
дарственным органом в этом случае) аналогична природе органа юридиче
ского лица и не предполагает самостоятельной правосубъектности. Основ
ным и единственным признаком государственного органа, определяющим
его способность приобретать гражданские права и обязанности непосредст
венно для Российской Федерации в рамках реализации положений п. 1
ст. 125 ПС РФ, является наличие соответствующей нормативно закрепленной
компетенции.
В целях исключения ошибочного системного толкования п. 1 ст. 125 и п. 3 ст. 125 ПС РФ предлагается изменить формулировку п. 3 ст. 125 ПС РФ, изложив ее в следующей редакции: «3. В случае и в порядке, предусмотренном федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать юридические лица и граждане».
6. Государственные органы при участии в имущественном обороте в
целях удовлетворения их собственных экономических потребностей могут
14 иметь статус юридического лица. Статус государственных органов как юридических лиц в данной ситуации не сводим к статусу учреждений как некоммерческих организаций и обладает рядом особенностей, из чего вытекает необходимость выделения их в самостоятельную организационно-правовую форму юридического лица - некоммерческую организацию, именуемую «публичное учреждение». Основные особенности их гражданско-правового статуса (цели создания и деятельности; права учредителя; ответственность учредителя; право на осуществление самостоятельной деятельности; особенности правового режима имущества) следует закрепить в тексте ПС РФ, указав, что государственные органы должны действовать на основании унифицированного положения об организациях данного вида, которое надлежит разработать в развитие нововведений в кодифицированный гражданский закон. Необходимо внести также изменения в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в части установления особенностей процедуры регистрации таких юридических лиц (освобождение от уплаты государственной пошлины; корректировка перечня документов, представляемых для регистрации; установление особых требований к наименованию и пр.).
7. Аргументировано мнение о необходимости выделения парных категорий: «модель отношений собственности» в экономическом смысле и «модель права собственности» в юридическом смысле. При характеристике особенностей отношений собственности (модель отношений собственности) и их закрепления в праве (модель права собственности) в диссертации предлагается система современных взглядов на существующие структурные модели отношений собственности и соответствующие им структурные модели права собственности, которые подразделяются на простые и сложные. К ним отнесены; 1) простая модель отношений собственности и соответствующая ей простая (классическая) модель права собственности - институт права частной собственности; 2) сложноструктурная координационная модель отношений собственности и соответствующая ей сложноструктурная координаци-
15 онная модель права собственности - институт права общей собственности; 3) сложноструктурная субординационная модель отношений собственности и соответствующий ей комплексный институт права государственной (публичной) собственности.
При этом в отличие от высказываемых ранее взглядов отмечается, что оснований для выделения сложноструктурнои субординационной модели отношений собственности с участием частных лиц (с соответствующим закреплением в законодательстве сложноструктурнои субординационной модели права собственности с разделенными правомочиями собственников и разделенными правами собственности на имущество) на современном этапе нет. Обосновывается также вывод о том, что существуют единственная сложноструктурная субординационная модель отношений собственности (отношения публичной собственности) и соответствующая ей сложноструктурная модель права собственности (право публичной собственности). Использование исключительно классических гражданско-правовых конструкций не позволяет реализовать субординационную модель отношений публичной собственности, что влечет за собой неизбежную комплексность правового регулирования отношений публичной собственности.
8. Государственная (публичная) собственность должна расцениваться как единый имущественный комплекс государства в целом, как его материальная основа, вне зависимости от государственного устройства (унитарное либо федеративное) и конституционного закрепления системы местного самоуправления. Государство (субъект присвоения в экономическом смысле) как публичная организация, осуществляющая функции публичной власти в обществе, не совпадает с юридическим собственником имущества (субъектом права публичной собственности), каковыми являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Принадлежность определенной части публичного имущества Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образо-
16 ванию - правовая форма функционирования сложноструктурной субординационной модели права публичной собственности.
9. На основе дополнительной аргументации сделан вывод о том, что
отсутствуют основания для использования в гражданском законодательстве
термина «общенародное достояние». Для обозначения права собственности
государства и муниципальных образований следует сохранять в качестве об
щей категории термин «право публичной собственности (исключительной и
неисключительной)».
Доказывается необходимость принятия Федерального закона «О государственной собственности», с учетом авторского подхода к определению критериев отнесения объектов к исключительной государственной собственности, а также особенностей правового режима имущества, составляющего исключительную собственность Российской Федерации (в частности, в этом законе требуется дополнительное закрепление общих правил об особенностях правового режима акций акционерных обществ, признанных стратегическими).
10. Обоснован подход к процедуре разграничения публичной собст
венности как к особому правовому институту, имеющему комплексный ха
рактер. В рамках реализации положений действующей Конституции РФ
(п. «г» ст. 72) и положений ст. 214 ПС РФ необходимо принятие специально
го Федерального закона «О разграничении публичной собственности». Пере
чень принципов, положенных в основу законодательного подхода к процеду
ре разграничения государственной (публичной) собственности должен быть
дополнен указанием на необходимость: 1) определения унифицированных
специальных процедур, составляющих исключение из общих правил, уста
новленных гражданским законодательством, в части оформления и передачи
публичного имущества в результате процедуры разграничения; 2) выработки
особого механизма реализации полномочий по предметам совместного веде
ния Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муници
пальных образований в части.осуществления органами публичной власти од-
17 ного уровня полномочий по предметам совместного ведения в отношении имущества, отнесенного в рамках процедуры разграничения к собственности иного уровня - с учетом сформулированного в диссертации положения о невозможности применения к указанным отношениям института общей собственности.
Исходя из вывода о государственных контрактах как особой разновидности гражданско-правовых договоров, предлагается изменить законодательный подход к определению стороны государственного контракта, определив в качестве таковой непосредственно Российскую Федерацию. Обосновывается необходимость принятия Федерального закона «О государственных контрактах» с целью закрепления соответствующего нормативного регулирования, а также обеспечения единства регулирования в отношении всех разновидностей государственных контрактов (поставка для государственных нужд; подряд для государственных нужд; поставки в рамках государственного оборонного заказа и пр.).
Особенности Российской Федерации как субъекта имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством, связанные с необходимостью исполнения ею публичных функций, обусловливают возможность установления особого порядка принудительного исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, поскольку применение в этом случае исключительно общих правил может повлечь невозможность исполнения публичных функций, финансируемых за счет средств бюджетной системы РФ.
При этом обосновывается, что институт иммунитета бюджетов - единственный правовой инструмент, способный обеспечить исполнение предписаний Бюджетного кодекса Российской Федерации в условиях, когда Российская Федерация, вступая в гражданские правоотношения, является должником. Полноценная реализация принципа иммунитета бюджетов возможна лишь в условиях казначейской системы исполнения бюджетов. Однако для реализации конституционных установлений об обязанности Российской Федерации исполнять решения в добровольном порядке в строго определенный
срок в рамках реализации системы конституционно-правовых гарантий обеспечения равенства субъектов гражданских правоотношений необходимо закрепить в бюджетном законодательстве требование о составлении бюджета с учетом неукоснительного соблюдения норм о добровольном исполнении Российской Федерацией своих обязательств. В случае неисполнения Российской Федерацией обязательств в добровольном порядке в течение установленного срока необходимо законодательно закрепить правило о принудительном исполнении судебных актов за счет иного (нераспределенного) имущества казны.
Теоретическая значимость исследования. Научная значимость работы заключается в выработке современной целостной концепции участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а также в том, что полученные автором результаты и основанные на них теоретические выводы пополняют потенциал науки гражданского права. Российская Федерация рассматривается в работе как самостоятельный субъект гражданского права. Доказательно обосновываются положения о гражданско-правовой природе Российской Федерации как самостоятельного субъекта, несводимого к конструкции юридического лица, о самостоятельном месте Российской Федерации в системе субъектов гражданского права, об особых функциях ее в гражданском обороте. Исходя из этих положений, сформулированы теоретические воззрения на особенности Российской Федерации как субъекта гражданского права. Сделанные выводы позволяют внести существенный вклад в решение дискуссионного вопроса о правовой природе и месте Российской Федерации в системе субъектов частноправовых отношений.
Научный понятийный аппарат гражданского права дополнен новыми правовыми категориями; ряд юридических понятий («функциональная правоспособность», «модель отношений собственности», «модель права собственности», «публичное учреждение») введен в научный оборот впервые.
Основные положения и выводы работы могут быть использованы при дальнейшем изучении правовой природы и особенностей Российской Федерации в рамках цивилистической доктрины и в иных отраслевых юридических науках.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. В работе приводятся конкретные предложения по совершенствованию нормативного регулирования гражданско-правового статуса Российской Федерации. Результаты проведенного исследования могут послужить правотворческим органам и правоприменителям базой для соответствующих законодательных изменений и методических рекомендаций.
В диссертации проанализирована практика Конституционного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, Верховного суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, апелляционных судов, арбитражного суда Пермского края, связанная с применением норм, определяющих участие Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Сформулированы рекомендации, которые могут быть реализованы всеми субъектами процессуальных отношений и правоприменителями.
Суждения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе при разработке содержания и методики преподавания учебных курсов «Гражданское право», «Российское предпринимательское право», «Арбитражный процесс», а также отдельных специальных курсов.
Результаты исследования апробированы автором в ГОУВПО «Пермский государственный университет», а также в ряде негосударственных высших учебных заведений г. Перми в процессе чтения курсов «Гражданское право», «Российское предпринимательское право», «Правовое регулирование предпринимательской деятельности», «Правоведение» и спецкурсов.
Выводы и основные положения исследования использованы диссертантом при подготовке официального заключения по запросу Конституционного суда Российской Федерации в рамках рассмотрения дела по жалобам гр-н Э.Д. Жуховицкого и др. (постановление от 14.07.2005 №8-П), при раз-
20 работке текстов нормативных документов и обсуждении законопроектов в администрациях Пермского края и ряда муниципальных образований, в рабочих группах Законодательного собрания Пермского края, а также в рамках деятельности в качестве ответственного ученого секретаря научно-консультативного совета при Арбитражном суде Пермского края, постоянного члена научно-консультативного совета при Семнадцатом арбитражном апелляционном суде и Федеральном арбитражном суде Уральского округа, консультанта Пермского территориального управления Федеральной антимонопольной службы РФ.
Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии.
Основные положения и выводы диссертации содержатся в опубликованных научных работах, в том числе в пяти монографиях (Голубцов, В.Г. Публичные и частные начала в регулировании имущественных отношений: цивилистический аспект / В.Г. Голубцов; Перм. гос. ун-т. - Пермь, 2000. - 79 с. - 3,59 п. л.; Голубцов, В.Г. Сочетание частного и публичного в гражданско-правовом регулировании отношений государственной собственности / В.Г. Голубцов; Перм. гос. ун-т. - Пермь, 2000. - 79 с. - 3,59 п. л.; Голубцов, В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства / В.Г. Голубцов; Зап.-Урал. ин-т экономики и права. - Пермь: Изд-во Перм, ун-та, 2004. - 186 с. - 8,45 п. л.; Голубцов, В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства / В.Г. Голубцов. - 2-е изд., испр. и доп. - СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2005. - 246 с. - 11,18 п. л.; Голубцов, В.Г. Гражданско-правовой статус государства и муниципальных образований в Российской Федерации/В.Г. Голубцов. -М.: Изд-во «Палеотип», 2006.-271 с. - 12,31 п. л.), в статьях, опубликованных в юридических журналах и сборниках, в докладах и сообщениях на научных конференциях.
21 Структура работы обусловлена предметом, целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка.
История развития законодательства и научных взглядов о правовом статусе государства в римском праве, в дореволюционный и советский периоды развития российского права
Цивилистическая доктрина и законодательство Древнего Рима традиционно являются базой для анализа основополагающих гражданско-правовых категорий. Именно с римским правом связывают первые сформировавшиеся представления о субъекте права вообще и субъекте гражданского права в частности.
Согласно общепринятому мнению именно в римском праве впервые появился как основополагающий, используемый для обозначения субъектов гражданских правоотношений термин «лицо» (физическое и юридическое). Исходя из того, что типичными субъектами граэкданских правоотношений являются физические и юридические лица, внимание исследователей римского права было сконцентрировано главным образом на изучении их правового статуса. Вопросы же, связанные с публично-правовыми образованиями как субъектами частноправовых отношений, с их спецификой и местом в системе субъектов римского частного права, специально не освещались1. Суть взглядов на публично-правовые образования как на субъекты частного права сводилась к тому, что их признавали особой разновидностью юридических лиц - публичными юридическими лицами. На этом интерес ученых к публичным субъектам в римском частном праве пропадал.
С учетом целей данного исследования для нас принципиальное значение имеет история развития учения о правовом статусе публично-правовых образований как таковых, а не как некоего прообраза юридического лица. Формирование юридической конструкции публично-правовых образований в Древнем Риме зародилось на стадии республики и продолжилось в период монархии, поэтому целесообразно рассматривать в истории их создания и существования на раннем этапе также два периода - развитой республики и монархический.
Между историками в вопросе о правовом положении римского государства в древнейшие времена нет единогласия. Их позиции можно подразделить на две группы.
Одни ученые полагают, что римское государство считалось юридическим лицом, другие — что оно, будучи обладателем разнообразного имущества и участвуя в различных отношениях по эксплуатации, по крайней мере до второй половины периода республики, не применяло норм частного права, а действовало по нормам права публичного . Осознавая важность доверяемых частным лицам мероприятий, а порою и их стратегическое значение (например, в части снабжения армии), римский законодатель на раннем этапе вывел споры по вопросам ведения подобных дел за рамки общей подсудности и фактически придал таким частным лицам статус государственных служащих. Эта позиция находит подтверждение и в первоисточниках. Как пишет Гай, «никакого спора не может быть у нас с тем, кого мы имеем в нашей власти, разве что дело шло бы об имуществе, приобретенном на военной службе (peculium castrense)»3.
Действительно, в ранний период существования римского государства под публично-правовым образованием понимался собственник государственного имущества. Первоисточники указывают на это недвусмысленным образом: «Те же вещи, которые принадлежат к категории вещей человеческого права, составляют собственность или государства, или частных лиц. То, что принадлежит государству или общинам, не составляет, по-видимому, ничьей частной собственности, так как государственные имущества принад 24 лежат всему обществу граждан. Частные же имущества - это те, которые принадлежат отдельным лицам»4. Наличие в древний период у римского государства самостоятельной правосубъектности признавали фактически все исследователи. Очевидно, что с самого начала своего существования оно имело в своем обладании различное имущество: в первую очередь землю, а таюке рабов и государственную денежную казну - эрар (aerarium Saturni). У казны были самостоятельное управление и делопроизводство, она расходовалась на государственные потребности, и никакое должностное лицо не могло воспользоваться ею в своем интересе. «Римский народ не только заключал сделки с другими государствами, и не только получал в казну разные доходы, но и вступал в юридические отношения со своими собственными гражданами, заключал арендные договоры и принимал поручительства, давал в заем гражданам и получал обратно занятые суммы, покупал и продавал движимые и недвижимые вещи, получал дарение и наследство, даже принимал на себя опеку, например над сыном египетского короля Птоломея Фило-патора по завещанию этого последнего»5. «Само государство у римлян издревле пользовалось самостоятельной имущественной правоспособностью: известно, что populus мог быть назначен наследником и легатарием, что в составе res publicae различались res publicae, quae publico usui destinatae sunt и res publicae, quae in pecunia populi sunt: из них только первые причислялись к res extra commercium, к вещам, изъятым из гражданского оборота, вторые же входили в состав гражданского оборота, могли быть отчуждаемы органами государства в частные руки и т. д.»6.
Правовая природа органа государственной власти при его выступлении в гражданском обороте: теоретические и практические проблемы дифференциации правового регулирования
Одной из принципиальных особенностей Российской Федерации при выступлении в гражданском обороте является то, что гражданские права и обязанности она приобретает в результате действий своих уполномоченных органов.
На этот отличительный признак публично-правовых образований при их участии в гражданском обороте обращали внимание еще исследователи римского права, указывая, что в подобных обстоятельствах публично-правовые образования приобретали права и обязанности посредством действий своих органов (магистратов), наделенных также публичными полномочиями: «...aerarium populi Romani, или aerarium Saturni, не составляла самостоятельного учреждения, была лишена самостоятельной организации... одни и те же магистраты отправляли политические функции и вступали от имени государства в сделки с частными лицами»172. Однако правовая природа и статус государственных и муниципальных органов при их участии от имени публично-правовых образований в гражданском обороте не были предметом специальных исследований.
В дореволюционной России, как указывалось выше, государство при его участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, признавалась юридическим лицом публичного права и именовалось в этом качестве «казною». Статус государственных органов как таковой предметом цивилистических исследований в дореволюционный период также практически не был; большинство исследователей ограничивались указанием на казну как на субъект частноправовых отношений и не вдавались в подробности относительно составляющих этого достаточно сложного явления. Хотя необходимо отметить, что комментаторы в качестве одной из принципиальных особенностей правового статуса государства (казны) указывали как раз на его участие в гражданском обороте от имени казны в лице ее органов. Предметом внимания ученых были некоторые, в первую очередь процессуальные, особенности статуса государственных органов. Г.Ф. Шершеневич писал: «На первом месте среди юридических лиц публичного характера стоит казна, т. е. само государство с хозяйственной его стороны (Т. X. Ч. 1. Ст. 406, прим.; Ст. 698, п. 3). Это один субъект, несмотря на то, что сама хозяйственная деятельность осуществляется разными органами. Вот почему споры между разными ведомствами разрешаются не в судебном порядке, а в административном (Устав гражданский. Ст. 1297). Однако иски предъявляются не непосредственно к казне или от имени казны, а к местным управлениям или от имени различных ведомств, с которыми у частных лиц установилось спорное юридическое отношение (Устав гражданский. Ст. 1284)»
В работах ряда дореволюционных авторов казне уделялось достаточно пристальное внимание. Одним из самых известных цивилистов того времени, специально изучавших особенности статуса и гражданско-правового положения казны, был Д.И. Мейер. 18 мая 1846 г. он получил степень магистра за сочинение «Опыт о праве казны по действующему законодательству». «Содержание этого сочинения нам неизвестно, - читаем в предисловии к курсу «Русское гражданское право», изданному в Петрограде в 1914 г. - В описываемое время печатание диссертации не было обязательно. Мейер представил и защитил свою работу в рукописи. Говорят лишь, что рукопись эта была, уже по смерти Мейера, у одного из книгопродавцев, вероятно, с целью напе-чатания, но какая судьба ее постигла - неизвестно». Несмотря на то, что содержание упомянутой рукописи недоступно современному исследователю, поскольку взгляды Д.И. Мейера на интересующее нас явление можно обнаружить в более поздних его работах, таких как упомянутый «Курс русского гражданского права». «Как и каждое другое юридическое лицо, казна действует через представителя, - писал ученый. - Ближайшим и верховным представителем казны является государь. Но, кроме государя, присутственные места и должностные лица суть также представители казны, и можно сказать, что всякое присутственное место есть представитель казны, так как нет ни одного присутственного места, которое бы не распоряжалось каким-либо казенным имуществом. Но преимущественно делами казны заведывают Министерство финансов и Министерство земледелия и государственных иму-ществ, а потому и учреждения этих министерств по преимуществу считаются представителями казны. Каким образом действуют представители казны -это определяется положительным законодательством» . Особо отмечалась, что полномочия представителей действовать от имени казны четко закреплены в законодательстве: «Казна вступает в самые разнообразные обязательства... есть в законодательстве некоторые особенности относительно обязательств, заключаемых казною... определяют образ действий и пределы власти тех лиц и учреждений, которые представляют государство в его имущественных отношениях» .
Общие положения о праве публичной собственности: особенности правовой модели и системы субъектов отношений
Имущественная обособленность - один из основных признаков юридического лица как субъекта гражданского права319. Целью последующего анализа будет выявить различия правовой природы права собственности государства и юридического лица и подтвердить тем самым сформулированный выше тезис о государстве как самостоятельном субъекте гражданского права, несводимом к категории «юридическое лицо».
Имущественная обособленность как признак юридического лица предполагает наличие у данного юридического лица на праве собственности (в случае с государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями - на ограниченном вещном праве) определенного имущества, которое отлично от имущества его учредителей, является его собственным имуществом и составляет, таким образом, основу для самостоятельного выступления в качестве субъекта в имущественном обороте.
Обратимся к анализу категории «государственная собственность» и сравнению ее с категорией «собственность юридических лиц», чтобы обнаружить и уяснить принципиальные различия в правовом регулировании отношений государственной собственности и частной собственности юридических лиц.
«Вопрос о собственности является краеугольным камнем жизни любого типа общества», - справедливо отмечает профессор В.П. Мозолин320. Можно выделить, по крайней мере, два основных момента, определяющих ведущую роль категории «собственность» в экономике любого общества.
Во-первых, собственность - наиболее эффективное средство реализации экономических интересов. Применительно к государственной и иной публичной собственности это требует дополнительных пояснений, поскольку в случае с государством интерес собственника заключается в достижении общего блага, из чего может последовать вывод об исключительном положении государства как собственника, преследующего общий интерес. Такое представление очень опасно, т. к. попытки определить государство как собственника, заботящегося исключительно об общем благе, приведут к ущемлению прав прочих собственников, что губительно для экономики и, в конечном итоге, для самого общего блага.
Во-вторых, собственность предоставляет ее обладателю экономическую власть над вещами, при которой он располагает наибольшей степенью экономической свободы. Еще К. Маркс писал: «Итак, перед нами два вида власти: с одной стороны - власть собственности, т. е. собственников, с другой стороны - политическая власть, власть государственная»321. Ситуация, когда эти два вида власти совпадают в одном лице, что имеет место в случае с государственной собственностью, требует к себе наиболее пристального внимания, поскольку совпадение в одном лице возможностей собственника и привилегий публичной власти чревато серьезным диссонансом в отношениях собственности, чему достаточно примеров в истории322 и чего необходимо избегать в экономике, построенной на рыночных принципах.
В-третьих, собственность, составляя базис экономики, предоставляет возможность наиболее долговременного и стабильного удовлетворения по 163 требностей, а обладатель ее в меньшей степени зависит от сиюминутных конъюнктурных изменений. В случае с государственной собственностью это также принципиально важно, поскольку за государством как за собственником стоит благополучие не просто того или иного конкретного собственника, а всех членов общества, т. к. основой для осуществления государством его общесоциальных функций является именно собственность, наличие которой должно обеспечивать стабильность общества.
Мнения ученых о понятиях собственности вообще и государственной собственности в частности различны.
Большинство рассматривали собственность ранее и рассматривают сегодня в двояком значении: экономическом и юридическом323. Суть этих воззрений состоит в следующем: необходимо различать собственность в экономическом смысле как отношения собственности в их реальной форме, т. е. как производственные отношения, и отношения собственности в их юридическом выражении, т. е. как волевые отношения. «Разграничение понятия собственности на две категории основывается на общем учении о производственных и идеологических отношениях, которое играло решающую роль в определении и регулировании процессов развития общества в бывшем Союзе ССР и других странах, вставших на социалистический путь развития»324.
