Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационно-управленческая эволюция территориальной сети общедоступных библиотек Москвы (1860-1991 гг.) 20
1. Формирование сети общедоступных библиотек и органов управления ею в дореволюционной Москве (1860-1917 гг.) 20
2. Реорганизация системы управления сетью общедоступных библиотек Москвы в советский период (1917-1991 гг.) 44
Глава II. Формирование современной системы управления сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города 75
1. Особенности организации управления сетью общедоступных сверхкрупного города 75
2. Концептуальная модель управления московской территориальной сетью общедоступных библиотек 99
Заключение 122
Список литературы 130
Приложения 165
- Формирование сети общедоступных библиотек и органов управления ею в дореволюционной Москве (1860-1917 гг.)
- Реорганизация системы управления сетью общедоступных библиотек Москвы в советский период (1917-1991 гг.)
- Особенности организации управления сетью общедоступных сверхкрупного города
- Концептуальная модель управления московской территориальной сетью общедоступных библиотек
Введение к работе
Осуществляемые в нашей стране политические и социально-экономические реформы выдвинули задачу реорганизации управления экономикой, наукой, культурой.
Библиотеки, являясь важной составной частью инфраструктуры общества, оказались вовлеченными в процессы глобальных перемен. Это повлекло за собой реформирование системы управления библиотечным делом, так как именно от эффективности управления в решающей мере зависит успешная адаптация библиотек к меняющимся условиям.
В рамках проводимой правовой реформы совершенствуется и обновляется российское библиотечное законодательство. В настоящее время правовые основы управления библиотечным делом составляют: Конституция Российской Федерации (1993) [1], Гражданский кодекс РФ (ч. 1-1994, 4.2-1996) [2], законы РФ: "О некоммерческих организациях" (1995)[4], "Об общих принципах организации местного самоуправления" (1996)[5]. Базовыми документами, определяющими правовой режим управления библиотечным делом являются законы: "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (1992) [6], "О библиотечном деле" (1994) [7], "Об обязательном экземпляре документов" (1994)[8].
Определение перспектив совершенствования управления территориальной сетью общедоступных библиотек и научное их обоснование возможны лишь при условии сочетания анализа исторического опыта, совре менных требований и задач библиотечной деятельности. Теоретическое осмысление и выявление закономерностей формирования системы управления территориальной сетью общедоступных библиотек в разные периоды времени позволяют подвести прочную базу под современные перспективные изыскания.
Наша работа базируется на ретроспективном анализе эволюции, исследовании современного состояния и тенденций развития московской территориальной сети общедоступных библиотек, совершенствования управления ею. На материале библиотечного дела Москвы характерно рассмотрение организационно-управленческих аспектов библиотечной деятельности с учетом особенностей градостроительной структуры крупных и сверхкрупных городов. В настоящее время их в России насчитывается, соответственно, крупных - 11, и сверхкрупных - 2 [154,6]. В соответствии с нормативами ст. 5 Градостроительного кодекса РФ (7 мая 1998 г.) к крупным относятся города с численностью населения от 1 млн. ч. до 3 млн.ч., к сверхкрупным - с численностью населения свыше 3 млн. ч. [3,2069].
На начало 1999 г. общая численность населения Москвы составляла 8 630,2 плеч. [229,1], в т.ч. постоянное - 8538,2 тыс.ч., что выводит столицу Российской Федерации в число крупнейших мегаполисов мира.
В результате территориального деления 1991 г. в Москве были образованы 10 административных округов. По численности населения некоторые из них могут приравниваться к крупным городам-миллионерам (например, в Южном административном округе население составляет 1274,9 тыс. ч., в Восточном - 1121,6 тыс.ч., в Северо-Восточном - 1082,5 тыс.ч. ) [229,1]. Вслед за территориальным делением города, начала перестраиваться система управления сетью общедоступных библиотек в конкретных территориальных образованиях.
Публичные библиотеки Москвы составляют весомую часть общего библиотечного пространства мегаполиса. В 2000 г. в Москве функционировали 426 общедоступных библиотек. Основу организационной структуры территориальной библиотечной сети обеспечивали 36 централизованных библиотечных систем (в среднем по 4-5 ЦБС в округе). Традиционная система управления строится с ориентиром на центральные городские библиотеки - региональные методические центры: ЦГПБ им. А.Н.Некрасова (Центральная городская публичная библиотека), ЦГДБ им. А.П.Гайдара (Центральная городская детская библиотека), Городская библиотека им. Н. В. Гоголя, Городская юношеская библиотека им. М.А.Светлова, Московская городская деловая библиотека.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (1995) [5] во многих субъектах РФ и городах России начался переход государственных массовых библиотек на муниципальный уровень управления. Несмотря на то, что в Москве был принят Закон "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве" (1996)[11], публичные библиотеки продолжают в основном оставаться государственными общедоступными, то есть процесс перехода библиотек на муниципальный уровень управления не получил широкого распространения. Исключением является организация в ряде муниципальных районов столицы муниципальных информационно-библиотечных центров (МИБЦ) на базе государственных общедоступных библиотек, финансируемых из государственного бюджета, но имеющих дополнительное муниципальное финансирование целевых социальных, образовательных, досуговых программ. Основными задачами МИБЦ является сбор, хранение и предоставление пользователям опубликованных и неопубликованных документов органов местного самоуправления, информационное обеспечение их сотрудников, оказание помощи в организации и проведении муниципальных культурно-досуговых мероприятий.
Сеть общедоступных библиотек Москвы в целом функционирует как неоднородный и неравномерно развивающийся организм. Отсутствие взаимодействия и кооперации деятельности, нерациональность управления региональной и территориальными библиотечными сетями проявляются во многих областях: размещении библиотек, разработке нормативной документации, ресурсном оснащении их материально - технической базы, комплектовании фондов, системе межбиблиотечного абонемента, обмене профессиональным опытом.
Проблемность ситуации заключается также в том, что существовавшая система управления государственными массовыми библиотеками не обеспечивала эффективного развития их сети как общедоступных библиотек. До распада СССР управление библиотечным делом осуществлялось централизованно, была характерна даже сверхцентрализация, то есть единообразное руководство библиотечной системой страны, решение в государственном масштабе организационных задач. Такая система управления не учитывала в полной мере специфики библиотечных проблем, исторических и географических особенностей, национальных традиций, связей.
С переходом на муниципальный уровень начинает развиваться процесс децентрализации управления - реализуются возможности библиотечного самоуправления, хозяйственной самостоятельности библиотек, но, одновременно, нарушаются координация и ритмичность территориального руководства библиотечным делом. В этой связи становится особенно актуальным взаимодействие государственного и общественного управления на территориальном уровне, особенно в сверхкрупных городах.
В последнее десятилетие XX века в нашей стране особенно активизируется процесс формирования общественных библиотечных организаций и ассоциаций, повлекший постепенный переход от жесткого государственного централизованного управления библиотечным делом в России к государ ственно-общественному характеру управления. Еще в 1959 г. был организован Всесоюзный библиотечный совет, успешно выполнявший координационные функции межведомственного и межреспубликанского органа управления. В конце 80-хгг. в России были организованы Ленинградское (ныне Санкт-Петербургское) библиотечное сообщество (май 1989 г.) и Московская библиотечная ассоциация (ноябрь 1989 г.). В 1990 г. была создана Российская федерация библиотечных обществ и ассоциаций, в июле 1995 г. преобразованная в Российскую библиотечную ассоциацию. Сотрудничество общественных объединений библиотечных работников с государственными органами управления библиотечным делом позволяет развивать и модифицировать различные направления библиотечного дела, совершенствовать систему управления, разрабатывать федеральное и региональное библиотечное законодательство. Такое взаимодействие государственного и общественного управления важно и на территориальном уровне, особенно сверхкрупных городах.
В настоящее время организационная структура сети общедоступных библиотек Москвы является преимущественно децентрализованной с дву-ступенчатой моделью управления: Комитет по культуре Правительства Москвы (городской уровень), Управления культуры административных округов города Москвы (окружной уровень). Очевидным недостатком этой структуры является отсутствие территориального координационно-методического библиотечного центра. Центральные городские библиотеки сегодня не в состоянии эффективно осуществлять методическое руководство обширной сетью общедоступных библиотек, в которых идут интенсивные процессы информатизации и внедрения новых технологий, совершенствуется организационная структура, создаются специализированные библиотеки и структурные подразделения, применяются инновационные формы и методы работы, расширяется спектр библиотечно информационных услуг.
На повестку дня остро встает задача реорганизации структуры управления библиотечным делом Москвы, предусматривающая создание территориального координирующего методического центра. Концептуальная модель Центральной окружной общедоступной библиотеки на уровне проекта подготовлена по нашей инициативе в ЦБС "Кунцево" Западного административного округа, а в Северо-Западном округе г. Москвы с 1998 г. уже функционирует библиотека со статусом Центральной окружной библиотеки. Заметим также, что по данным статистического сборника "Региональные библиотеки в зеркале цифр и информации" (1993 -1997 гг.) [150] на территории Российской Федерации действует ряд окружных библиотек регионального значения, например: Ямало-Ненецкая окружная библиотека (г. Салехард Тюменской области), Ханты-Мансийская окружная библиотека (г. Ханты-Мансийск Тюменской области), Чукотская окружная публичная универсальная библиотека им. Тан - Богораза (г. Анадырь), Усть-Ордынская Бурятская окружная библиотека им. М.Н. Хангалова (г. Усть-Ордынский Иркутской области) и др.
Прежде чем приступить к раскрытию заявленной в теме исследования проблемы, считаем логичным определить некоторые понятия. Так, термин "управление" рассматривается как целенаправленное воздействие на библиотечные объекты различных типов (библиотечная сеть, библиотечные объединения, системы, библиотеки) обеспечивающее их сохранение, совершенствование при изменяющихся внешних и внутренних условиях, реализацию их программ.
В соответствии с терминологическим словарем под "управлением библиотечным делом" подразумевается целенаправленная деятельность органов управления библиотечным делом, министерств и ведомств, имеющих библиотеки, а также профессиональных общественных объединений по обеспечению эффективного функционирования библиотечной системы и рационального формирования и использования ресурсов. Основными средствами оказания управляющего воздействия являются библиотечная политика, целевые программы, библиотечная стандартизация, разработка нормативов и других регламентирующих документов [46,125]. В свою очередь, "организация управления" - комплекс организационных мероприятий и их результатов, предваряющих и сопутствующих управлению.
В соответствии с Государственными стандартами по библиотечному делу и библиографии " библиотечная сеть" - организационная совокупность библиотек региона или отрасли [16,126]. И, наконец, под общедоступностью библиотеки понимается возможность для всех желающих пользоваться ее услугами. Одним из главных условий общедоступности считается бесплатность нормативных библиотечных услуг в библиотеках, финансируемых за счет государственного или муниципального бюджета [46,79]. В соответствии с Федеральным законом "О библиотечном деле" (1994 г.) общедоступной считается библиотека, предоставляющая возможность пользоваться ее фондами всем потенциальным читателям без каких - либо ограничений по уровню образования, специальности, отношения к религии [7,18].
Разработанность темы. Развитие библиотечного дела Москвы в управленческом контексте мало изучено. Специальных монографий или исследований обобщающего характера по организации и эволюции системы управления сетью общедоступных библиотек Москвы не существует.
Источниками для ретроспективного изучения управления московской сетью общедоступных библиотек могут служить некоторые нормативные документы, в частности: "Положение об общественном управлении города Москвы" (20 марта 1862г.) [123,135], "Городовое положение" (16 июня 18 г.) [123, 40] и Тородовое положение" (11 июня 1892г.) [123,43]. Ряд важных для исследования документных материалов опубликован в справочнике "Москва. Городское управление: 300 лет истории управления городом" [123]. Они в совокупности позволяют реконструировать организационную структуру управления библиотечным делом в Москве на разных этапах ее развития, проследить изменение правительственной политики в отношении города и в зависимости от этого развитие системы городских образовательных и внешкольных учреждений, в том числе общедоступных библиотек.
Важными источниками для изучения состояния и перспектив развития московской сети общедоступных библиотек за период со второй половины ХГХ в. по 1911 г. и деятельности органов городского управления в Москве являются материалы и резолюции I Всероссийского съезда по библиотечному делу (1911) [152 и 180].
Ценный эмпирический материал содержится в тематических сборниках архивных документов: "История библиотечного дела в СССР: документы и материалы, 1918 - 1920 гг." [89], "История библиотечного дела в СССР: документы и материалы, ноябрь 1920-1929 гг. [90]. Как источник сведений по вопросам развития библиотечного дела в Москве заслуживают внимания профильные публикации в периодических изданиях: "Библиотека" ("Красный библиотекарь", "Библиотека", "Библиотекарь"), "Библиотековедение" ("Советское библиотековедение", "Библиотековедение), "Библиотечное обозрение", "Вестник просвещения", "Внешкольное образование", "Культура и жизнь", "Народное образование", "Наша культура" и др.
Ряд проблем формирования сети общедоступных библиотек дореволюционной Москвы раскрыты в диссертационном исследовании Е.М. Наг-ловской "Городские народные библиотеки Москвы 80-90 гг. XIX в." (1947) [216].
Наиболее заметной работой по теме данного исследования является кандидатская диссертация Н. А. Коноваловой "Библиотечное строительство в Москве 1917 -1925 гг. (на примере массовых библиотек)" ( 1976) [213], в которой автор раскрывает процесс создания единой системы библиотечного обслуживания в Москве, вопросы организации и структуры московской сети массовых библиотек, отдельные аспекты управления, формы обслуживания, принципы подготовки библиотечных кадров.
Вопросы совершенствования сети московских общедоступных библиотек рассматриваются также в диссертации О. М. Кротовой "Библиотековедческая концепция А.А. Покровского" ( 1995) [110]: ведущим направлением данной концепции является разработка структуры сети общедоступных библиотек Москвы и принципов ее функционирования. Именно благодаря публикациям А. А. Покровского сегодня можно воссоздать историю деятельности многих московских общественных библиотек -читален, проследить состояние материально-технической базы, принципы управления, отношения власти к библиотекам.
Важным подспорьем в изучении собственно истории московской сети общедоступных библиотек являются материалы научной конференции "Библиотеки в контексте истории" [43]. Большой интерес представляет исследовательская работа секции истории библиотек и библиотечного дела Москвы при Московской библиотечной ассоциации и Музея библиотечного дела Москвы, результатом которых явилось издание трех ежегодных сборников "Из истории московских библиотек" Вып.1. (1996г.) [83], Вып.2. (1997г.) [84], Вып.З. (1999 г.) [85].
Отечественная теория управления библиотечным делом формировалась в течение многих лет усилием большого числа ученых и новаторов практиков. Несмотря на значительное количество работ, посвященных во просам теории и практики управления библиотечным делом, среди них нет обобщающих трудов, рассматривающих проблемы управления сетью общедоступных библиотек комплексно.
Достаточно обширный массив публикаций посвящен централизации библиотечного дела, теоретическому обоснованию организационных принципов создания в нашей стране единой системы библиотечного обслуживания, проблемам построения централизованных библиотечных систем. Значительный вклад в разработку теоретических и методологических основ централизации внесли такие видные библиотековеды, как: К. И. Абрамов, A. Н. Ванеев, Н. Н. Гудков, Р. 3. Зотова, Н. С. Карташов, А. И. Пашин, В. B. Серов, Ю.Н. Столяров, Е. А. Фенелонов, И. М. Фрумин, О. С. Чубарьян и др. Как качественно новый этап в развитии библиотечного дела и объективную необходимость перестройки массового библиотечного обслуживания рассматривал централизацию сети библиотек видный библиотековед В. В. Серов в своей докторской диссертации "Совершенствование системы библиотек как фактор повышения эффективности библиотечного обслуживания трудящихся в социалистическом обществе" (1981) [226] и подготовленной на ее материале монографии "Совершенствование системы библиотек в развитом социалистическом обществе" [162]. Проблемы управления в централизованных библиотечных системах рассматривались А. Н. Ванеевым [57,58], которым была предложена классификация функций управления для библиотек
Значительный вклад в научное обоснование рационального размещения библиотек при организации городских библиотечных сетей, координации и кооперации их деятельности имеет кандидатская диссертация Н. С. Карташова "Проблемы библиотечного обслуживания городского населения (на примере массовых библиотек в городах РСФСР)" (1962) [211]. Методологическое значение имеет его монография "Формирование библио течно-территориальных комплексов" [101], где автор раскрывает сущность и факторы библиотечной интеграции, предлагает пути решения проблемы комплексного регионального планирования библиотечных ресурсов. Современный взгляд и системный подход в изложении материала представлен в монографическом учебнике Н.С. Карташова "Общая теория библиотечного дела" (ч. П двухтомника "Общее библиотековедение") [96], в котором автор проводит анализ недостатков существующих механизмов управления, раскрывает пути его совершенствования. Эти вопросы освещаются Н. С. Карташовым также в проблемных статьях на страницах профессиональной печати [94, 95, 97, 98, 99, 102].
Анализ прошедшего в последние годы реформирования системы управления общедоступными библиотеками в нашей стране проводит Е.А. Фенелонов в своей работе "Управление общедоступными библиотеками в современной России" [189]. Несомненный интерес представляет аналитическая работа А. И. Пашина "Управление библиотечным делом Российской Федерации: современная концепция" [136], в которой автор раскрывает методологические основы, закономерности и особенности развития, основные направления совершенствования управления. В данном контексте важны также отдельные публикации этих авторов [134, 13S, 137, 185-188].
Труды В. К. Клюева, И. М. Сусловой, Б. М. Ястребовой имеют приоритетное значение для изучения современных проблем управления библиотечной сетью: маркетинговая ориентация, роль экономической составляющей в деятельности библиотек. Публикации этих ученых привнесли немало нового в организационную структуру управления библиотеками в условиях рынка, в частности обоснование необходимости и методику создания библиотечных маркетинговых служб. В работе В. К. Клюева "Формирование общественных структур управления библиотечным делом Российской Федерации" [104] освещаются также современные проблемы Ф демократизации управления библиотечным делом страны.
Перспективы развития централизованных библиотечных систем в контексте организационно-управленческой проблематики раскрываются в кандидатской диссертации Ю. Ф. Черняковой "Оптимизация управления централизованных библиотечных систем" (1997) [229].
В диссертационной работе Т. Л. Маниловой "Организация сети муниципальных общедоступных библиотек: нормативный подход в условиях местного самоуправления" (1997) [215] выявляются и обосновываются возможности и тенденции перераспределения нормативных функций между федеральным, региональным и местным уровнями, проводится анализ существующего нормативного подхода к организации сети муниципальных общедоступных библиотек.
Проблемы построения и нормирования библиотечной сети в городах и селах с учетом градостроительных особенностей поднимались еще в конце ф 60-х гг. Ю. П. Обросовым в профессиональной печати [127], где автор рас сматривал библиотечную сеть как составную неотъемлемую часть культурно - бытового комплекса участка, жилого района, микрорайона. Ранее такой подход в библиотечной теории не встречался.
Среди видных зарубежных библиотековедов, посвятивших свои труды организации сети и управлению общедоступными библиотеками, кооперации ресурсов, координации деятельности выделяются К. Б. Бейкуэлл [36-38], К.Х. Джоунс [73], М. Б. Лайн [115], Б.М. Паскофф [131], С. Р. Фэрмен [190] и др.
Однако при видимом обилии работ, посвященных общетеоретическим проблемам управления сетью общедоступных библиотек, специального исследования по управлению сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города не проводилось. Между тем, современное его состояние не Jk удовлетворяет потребностей практики. Недостаточная разработанность этого направления определила выбор темы данного исследования.
Научная задача заключается в разработке и теоретическом обосновании перспективы совершенствования организационной структуры управления сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города.
Решение задачи осуществлено по следующим направлениям:
• изучение динамики развития сети общедоступных библиотек сверхкрупного города, определение исторических этапов ее формирования;
• анализ эволюции системы управления сетью общедоступных библиотек Москвы;
• характеристика современного состояния организационной структуры управления сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города;
• выявление возможности совершенствования организационной структуры управления сетью общедоступных библиотек Москвы;
• построение оптимальной модели территориального управления сетью общедоступных библиотек в сверхкрупном городе.
Объект исследования: управление территориальной сетью общедоступных библиотек.
Предмет исследования: организационная структура управления сетью общедоступных библиотек свехкрупного города.
Методологическая база исследования характеризуется диалектическим подходом к организационно-структурному развитию системы управления сетью общедоступных библиотек. Методологической основой являются профильные законодательные и нормативно-правовые акты; концеп туальные работы по теории управления библиотечным делом А. Н. Ванеева, Н. С. Карташова, А. И. Пашина, В. В. Серова, Б. А. Фенелонова, И. М. Фрумина и др.; труды Н. С. Карташова по теории регионального и сравнительного библиотековедения.
Методы исследования: источниковедческий анализ; факторный анализ; статистический анализ документов городских библиотек и ЦБС; сопоставительный (сравнительный) анализ современного состояния системы управления в сверхкрупных и крупных городах России; обобщение факторов, влияющих на построение сети общедоступных библиотек на современном этапе; моделирование.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе ретроспективного анализа и изучения современного состояния расширено представление об организационной структуре управления сетью общедоступных библиотек Москвы в различные исторические периоды.
В диссертации введены в научный оборот документы и материалы, характеризующие деятельность органов самоуправления (дореволюционный период) и государственной власти (1917 - по наст, время) по управлению сетью общедоступных библиотек Москвы; предложена периодизация его развития.
Научная значимость заключается в создании концептуальной модели организационной структуры управления территориальной сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города с территориальной (субтерриториальной) головной библиотекой как профильным координационно-методическим центром, предполагающей изменение существующей традиционной структуры управления сетью общедоступных библиотек с учетом специфических условий сверхкрупного города.
Практическая значимость определяется возможностью применения основных результатов исследования в практику работы московских библиотек.
На основе изучения ресурсной базы, выявления, типизации и обобщения возможностей выработаны рациональные формы и методы управления сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города.
Рекомендации диссертанта по совершенствованию организационной структуры управления территориальной сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города, внесены в Программу сохранения и развития культуры Москвы на 2001-200S гг.
Материалы диссертации нашли отражение в выступлениях на многочисленных разноуровневых научно-практических конференциях, совещаниях и "круглых столах". Результаты исследования отражены в семи публикациях соискателя, в том числе в двух подготовленных в соавторстве книгах [52, 53], а также в серии проблемных статей [51] и тезисов [194,195,196,197].
Апробация результатов исследования. Внедрение модели управления территориальной библиотечной сетью с Центральной окружной общедоступной библиотекой как субтерриториальным научно-методическим центром началось в Централизованной библиотечной системе "Кунцево" Западного административного округа г. Москвы. На базе Центральной библиотеки N 193 им. А.А. Ахматовой ЦБС "Кунцево" с июня 1999 г. успешно функционирует окружной информационный центр, что может рассматриваться как первый этап качественного преобразования организационной структуры территориальной сети общедоступных библиотек.
С 1998 г. по инициативе автора и под ее председательством функцио нирует Сообщество публичных библиотек ЗАО Москвы, реализуя на практике концептуальные положения о координационном общественно - профессиональном органе в области библиотечной политики и организационно-методической деятельности централизованных библиотечных систем округа.
Отдельные авторские положения включены в территориальные управленческие документы.
Прочитан цикл лекций при проведении занятий в Академии переподготовки работников искусства, культуры и туризма.
Отдельные положения диссертации опубликованы в местной периодической печати [192,193].
На защиту выносятся следующие положения:
1. Эволюция системы управления территориальной сетью общедоступных библиотек Москвы включает три периода:
• Дореволюционный период (вторая половина XIX в. - 1917 г.) - формирование московской сети общедоступных библиотек и создание структур управления ею в условиях местного самоуправления;
• Советский период (1917-1991гг.) - организация государственного управления библиотечным делом в Москве на принципах централизации;
• Постсоветский период (1991 г. - по настоящее время) - формирование системы управления библиотечным делом в Москве на принципах централизации с частичной децентрализацией, сочетания государственного и местного (в т.ч. общественного) управления.
2. Организация территориального управления требует четкой координации не только внутрисетевого, но и территориального межведомственного взаимодействия. Библиотечные ресурсы и система управления в их взаимосвязи обусловливают объективную основу содержания, определяют направления и динамику преобразований территориальной организационной структуры управления общедоступными библиотеками в условиях мегаполиса.
3. Главным фактором качественного преобразования территориальной сети общедоступных библиотек сверхкрупного города является внедрение новой рациональной модели управления. На основе сочетания административного и общественно-профессионального подходов и включения в организационную управленческую структуру окружной субтерриториальной библиотеки.
4. Центральная окружная общедоступная библиотека призвана выступать в роли головного координационно-методического центра для нескольких ЦБС в соответствующих административно - территориальных делениях сверхкрупного города, ретранслирующего управленческий импульс.
Структура работы подчинена логике данного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложения.
Формирование сети общедоступных библиотек и органов управления ею в дореволюционной Москве (1860-1917 гг.)
Анализ опыта прошлого, обращенный в настоящее и будущее, это необходимый элемент теории, метод, с помощью которого вьфабатываются новые концептуальные подходы. Учитывая тот факт, что специальных исследований, посвященных формированию и развитию системы государственно-общественного управления библиотечным делом в Москве недостаточно, попытаемся реконструировать процесс ее организации, проследить и изучить эволюцию развития. В качестве исходной базы привлекались документы, подготовленные разноуровневыми структурами управления Москвы в различные периоды времени, материалы библиотечных съездов, уставы, планы и отчеты городских общедоступных библиотек и другие первоисточники.
В марте 1862 г. в Москве было введено "Положение об общественном управлении города Москвы" [123,135], утвержденное императором. В соответствии с гл. I Положения - "О составе, предметах и образе действий московского общественного управления" органы городского общественного управления делились на две основные группы. К первой группе относи лись: Общая городская дума (представительный орган), Городской голова и Распорядительная дума (исполнительный орган), ко второй - собрания выборных (по городским сословиям), сословные старшины и управы - Купеческая, Мещанская, Ремесленная. Управы находились в подчинении Распорядительной думы.
Организационная структура городского общественного управления Москвы изменилась с введением Городового положения (1870г.). Рассмотрим структуру административно-полицейского управления Москвы (1870 -1917гг.), представленную на схеме 1 (см. стр. 22).
В 60-х гг. XIX в. надзор за библиотеками перешел от Министерства народного просвещения к Министерству внутренних дел, в частности Главному управлению по делам печати. Основным регламентом для библиотек являлись те немногие статьи Устава о цензуре и печати (186S г.), которые определяли порядок открытия "кабинетов для чтения". Устанавливалась разрешительная система открытия: согласно ст. 158 "Желающие завести типографию, литографию, металлографию и другое подобное заведение для тиснения букв и изображений должны получить на то дозволение: в С.Петербурге от местного градоначальника, в г. Москве - от местного генерал-губернатора". Далее, в ст. 175 Устава записано "Заводить книжные магазины и кабинеты для чтения предоставляется частным лицам, равно как акционерным компаниям и товариществам, тем же порядком, который определен для открытия типографий, литографий, металлографии и др." [80,5]. Генерал-губернатор - высшее должностное лицо, возглавлявшее местный аппарат управления Москвы и Московской губернии. Назначался он по непосредственному усмотрению императора, был главным блюстителем правопорядка, обеспечивал точное исполнение законов и распоряжений высшего правительства по всем аспектам управления на вверенной ему территории [123,26].
Проанализируем эти две профильные нам статьи Устава о цензуре и печати с управленческих позиций.
Очевидно, что никаких ограничений и никаких обязательств статьи Устава на губернаторов не возлагали. Каждому губернатору было предоставлено право "дозволять" или "не дозволять" по своему усмотрению открытие кабинета для чтения. Губернатор был волен отклонить ходатайство без всяких мотивов, не был связан сроками в рассмотрении ходатайства, что затягивало разрешение вопроса на месяцы и даже годы.
Заметим, что в Уставе используется термин "кабинет для чтения", а не собственно библиотека. После его появления в "цензурном" Уставе на официальном языке библиотеки стали именоваться "читальнями" и в таком определении перешли в лексику последующих административных распоряжений Министерства внутренних дел и Ученого комитета Министерства народного просвещения.
В соответствии со ст. 175 Устава о цензуре губернатору предоставлено право разрешать открытие таких кабинетов частным лицам, акционерным компаниям и товариществам, но в нем ничего не говорится о земствах, об общественных организациях, о просветительских обществах. Составители Устава не видели необходимости предусматривать случаи открытия библиотек каким-либо органом государственно- общественного управления [80,7].
Кроме того, несмотря на переход библиотек в ведение Министерства внутренних дел, Уставом определялось, что "директора гимназий в городах, штатные смотрители уездных училищ в уездных городах состояли непременными членами комитетов, управляющих городскими и общественными библиотеками" [80,7], что являлось своеобразной компенсацией за изъятие библиотек из ведомства Министерства народного просвещения.
В 1884 г. в Устав было внесено примечательное дополнение к ст. 175: "1) Желающие открыть библиотеку или кабинет для чтения... обязаны указать, кто именно будет считаться ответственным лицом. По открытии библиотеки или кабинета для чтения, замена ответственного лица другим может последовать не иначе, как с разрешения власти, выдававшей дозволение на открытие;
2) Министру дается безапелляционное право закрывать публичные библиотеки и общественные читальни, указывать те произведения печати, которые не должны быть допускаемы к обращению в публичных библиотеках и общественных читальнях" [80,10].
Реорганизация системы управления сетью общедоступных библиотек Москвы в советский период (1917-1991 гг.)
После Октябрьской революции 1917 г. библиотечная сеть в России была национализирована и государственные органы Советской республики уделяли серьезное внимание реорганизации библиотечного дела применительно к новым общественным условиям. Перестройка библиотечной системы требовала прежде всего создания в этой сфере руководящих государственных органов. Первые шаги в преобразовании библиотечной системы были связаны с организацией в структуре Наркомата просвещения (Наркомпросе) и органов народного образования на местах отделов, подотделов, секций по управлению библиотеками. Начался процесс концентрации и централизации на верхнем уровне всех функций управления библиотеками, но элементы децентрализации еще оставались.
Система руководящих государственных органов в Москве также претерпела многочисленные изменения за период с ноября 1917 по 1920 гг., что соответственно, отразилось на управлении библиотеками. Структура управления библиотечным делом в Москве с ноября 1917 г. по май 1918 г. представлена на схеме 2 (см. с. 45). Прокомментируем ее основные блоки.
С ноября 1917 г. высшим органом советской власти в Москве стал Московский совет рабочих и солдатских депутатов (ноябрь 1917 г. -март 1918 г.; позже изменились его название и структура). Это был выборный представительный орган государственной власти. Структура Совета включала: Пленум, Президиум, Исполком и отделы. Среди последних выделим культурно - просветительный отдел с библиотечной секцией [123,278].
Библиотечная секция культурно-просветительного отдела при Московском Совете рабочих депутатов организовывала передвижные библиотеки, готовила библиотечные кадры через центральные библиотечные курсы при Московском народном университет им. А.Л. Шанявского, занималась организацией Московской губернской центральной библиотеки.
На территории бывших 44 полицейских участков Москвы, которые стали именоваться комиссариатскими, для решения вопросов городского хозяйства были избраны районные думы. Функции бывшей Городской думы перешли к Совету районных дум, просуществовавшему с ноября 1917 г. до марта 1918 г. В структуру Совета районных дум входил Культурно- просветительный Совет районных дум, при котором была образована комиссия по организации библиотечного дела. Члены комиссии осуществляли подбор кадров, разрабатывали сметы библиотек, приобретали книги для центрального фонда передвижных библиотек, формировали комплекты для организации передвижных библиотек по районам, организовывали библиотечные курсы.
В сентябре 1917г. в России была создана культурно-просветительская и литературно-художественная организация - Пролеткульт. С октября 1917 г. Пролеткульт функционировал при Народном комиссариате просвещения (Наркомпросе) как добровольная организация пролетарской самодеятельности в различных областях искусств. Пролеткульт имел свои отделения в ряде городов. В Москве эта организация была образована в феврале 1918 г., в ее ведение были переданы библиотеки. Пролеткульт вел обособленную от других культурно-просветительных учреждений деятельность, за что был подвергнут руководством Наркомпроса критике на Всероссийском съезде Пролеткульта (октябрь 1920 г.) [117,397]. Заметим, что находясь в системе учреждений Наркомпроса, Пролеткульт был образован в Москве раньше (февраль 1918 г.), чем Совет народных комиссаров Москвы и Московской области (март 1918 г.)
В компетенцию Совета народных комиссаров (СНК) Москвы и Московской области входило создание наркоматов и координация деятельности по управлению народным хозяйством Москвы и Московской области. Позже по инициативе Президиума Моссовета был поставлен вопрос о передаче всего управления народным хозяйством Москвы из СНК в Президиум Моссовета. Постановлением СНК Москвы и Московской области от 23 апреля 1918 г. сфера его деятельности была ограничена Московской областью. СНК был упразднен постановлением ВЦИК от 9 июня 1918 г. ввиду нецелесообразности параллельного существования в Москве центральных и областных органов управления народным хозяйством.
Наркоматы Москвы и Московской области либо ликвидировались, (в этом случае их функции распределялись между центральными и местными советскими учреждениями), либо непосредственно подчинялись соответствующему центральному комиссариату [123,312].
В связи с этим образованный в мае 1918 г. постановлением Президиума Моссовета Московский отдел народного образования (МОНО) имел двойное подчинение: Моссовету и Наркомату просвещения. Отдел руководил деятельностью как государственных, так и частных учреждений образования. По своему организационному устройству он копировал аппарат Наркомпроса, имея подотделы дошкольного (курировал детские сады, библиотеки дошкольных учреждений); школьного и внешкольного (занимался проблемами библиотек) воспитания [123,276].
Особенности организации управления сетью общедоступных сверхкрупного города
С конца XX века значительно повышается роль городов в развитии общества. Урбанизация охватывает социальную и демографическую структуру населения, его образ жизни, культуру, размещение производительных сил, расселение. Рост в городах индустрии, развитие культурных и политических функций, углубление территориального разделения труда явились предпосылками процесса урбанизации. Одновременно приток в города сельского населения, маятниковое движение людей из сельской местности и ближайших мелких городов в крупные города (на работу, для удовлетворения культурно-бытовых потребностей и пр.) обусловили ее характерные особенности.
В настоящее время трансформируется политическая структура общества с ориентацией его на правовые, многопартийные, демократические основы, меняется сама суть экономических отношений. Города, особенно крупные, отражают эти изменения, именно здесь стремительно нарастают общественно-политические и социальные противоречия, концентрируются и перераспределяются финансовые потоки, меняется система финансирования программ развития, в первую очередь проявляется социальная напряженность, наиболее остро ощущается расслоение общества, принципиально другими становятся формы, методы и объекты городского управления.
Последнее десятилетие XX в. сопровождалось значительным ускорением процесса формирования сверхкрупных городов или мегаполисов - гигантских городов, образовавшихся в результате роста и фактического слияния многих городов и населенных пунктов. Как отмечалось ранее, по определению ст. 5 Градостроительного кодекса РФ (1998 г.) к сверхкрупным относятся города с численностью населения свыше трех миллионов человек [3,3970]. Такими городами в Российской Федерации являются Санкт-Петербург - свыше 4 млн.жителей и суперкрупный город Москва с численностью населения более 8630,2 тыс. чел. [203,8].
Город Москва является столицей Российской Федерации, городом федерального значения - субъектом Российской Федерации. Под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение Москвы, обусловленное установленными Конституцией Российской Федерации (1993) и Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" (15 апреля 1993 г. №4802-1) особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов власти города в связи с осуществлением Москвой функции столицы страны.
Фактически с 1989 г., то есть после введения в действие Закона "О местном самоуправлении в РСФСР" (1989 г.) в Москве начинает меняться административно-территориальное деление. Вместо бывших 33 районов сформированы административные округа - территориальные единицы города - образуемые для административного управления соответствующей территорией, координации деятельности администрации районов, территориальных подразделений и служб отраслевых органов городской администрации, осуществления контроля за исполнением правовых актов города. Современная Москва включает 10 административных округов: Центральный, Северный, Северо-Восточный, Восточный, Юго-Восточный, Южный, Юго-Западный, Западный, Северо-Западный, Зеленоградский. Действую щее административно-территориальное деление зафиксировано распоряжением Мэра Москвы от 10 июня 1991 года № 47- РМ на основании Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 июля 1991 года №1504-1 О разграничении компетенции органов власти и управления в городе Москве" [123,337]. До завершения формирования в округах префектур продолжали свою работу исполкомы районных Советов города.
Новое административно-территориальное деление города повлекло перераспределение прав и полномочий между государственными и общественными структурами, повысило степень их ответственности за регулирование жизнедеятельности города и отдельных его территориальных и административных единиц на базе которых, в частности, создаются и функционируют общедоступные библиотеки. Распоряжением Мэра от 24 апреля 1992 г. №106-РМ было утверждено "Положение об административном округе в г. Москве" [123,338].
Изменение административно-территориальной структуры Москвы обусловило разработку для всех административных округов собственных концепций социально-экономического и градостроительного развития. Основные идеи генерального плана были конкретизированы применительно к условиям каждого округа, имеющего свою специфику.
Концептуальная модель управления московской территориальной сетью общедоступных библиотек
Предлагаемая нами концептуальная модель управления территориальной сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города ориентируется на построение территориальной информационно-библиотечной системы, эффективность функционирования которой зависит от качественной структурной организации управления, формирования информационно-библиографических ресурсов и их оптимального использования. Интеграция становится одним из ведущих принципов при создании территориальной автоматизированной информационно-библиотечной системы. Роль комплексного взаимодействия библиотек по всем направлениям их деятельности еще в 1978 г. была раскрыта крупным отечественным библиотековедом Н. С. Карташовым в монографии "Формирование библиотечно-территориальных комплексов". Особое значение придавалось необходимости изменений в методах руководства библиотечным делом внутри ведомств, участвующих во взаимодействии процессами формирования и функционирования библиотечных систем [101].
О необходимости интеграции библиотек, кооперирования информационных ресурсов и их взаимоиспользования свидетельствуют исследования Е.Б. Артемьевой, Ю.А. Гриханова, В.Г. Гуковой, Л.А. Дубровиной, Н.С. Карташова, Т.Я. Кузнецовой, Б.И. Кузьмина, Т.В. Лященко, Г.А. Макаровой, В.А. Минкиной, А.И. Пашина, Ж.С. Савочкиной, В.В. Серова, И.М. Сусловой, И.Ф. Тютиной , В.А. Шалыгиной и др.
Вместе с тем, лишь в последние годы в Москве — одном из крупнейших мегаполисов мира — Комитетом по культуре стало уделяться внимание кооперации и координации деятельности общедоступных библиотек, интеграции информационных ресурсов. В 1997г. была разработана Комплексная программа модернизации публичных библиотек, предусматривающая не только оснащение библиотек современным телекоммуникационным оборудованием, внедрение новых технологических процессов, создание сводного электронного каталога, но и создание базовых центров по автоматизации [ 212].
Модернизация общедоступных библиотек на основе автоматизации является одним из приоритетных направлений работы на данном этапе, но выделение базовых центров по автоматизации, на наш взгляд, не решит проблемы создания эффективного функционирования единой информационной системы города. Необходима организационно-управленческая структура, имеющая статус межведомственного координационного центра, научно-методического центра для библиотек региона, обеспечивающего рациональное распределение и взаимоиспольэование информацинно-библиотечных ресурсов. Таким центром в административном округе могла бы стать Центральная окружная общедоступная библиотека. В Централизованной библиотечной системе "Кунцево" Западного административного округа Москвы при нашем участии в 1996 г. был разработан и представлен для рассмотрения в Управление культуры проект модели Центральной окружной общедоступной библиотеки (см. Приложения 3 и 4). Вслед за территориальными изменениями в Москве в библиотечную практику стали стихийно внедряться центральные окружные библиотеки, не имеющие доку ментального обоснования, и официально утвержденного статуса. Например, в Северо-Западном административном округе г. Москвы в ЦБС №1 су ществует Центральная окружная библиотека № 271 имени Ф. Гладкова. В Зеленоградском административном округе в 1998 г. была разработана "Программа развития государственных публичных библиотек Зелено градского административного округа г. Москвы" [224], предусматри вающая создание комплексной информационно-технической системы пу бличных библиотек. Головной организацией по реализации программы указана Центральная окружная библиотека Зеленоградского администра тивного округа г. Москвы. Учитывая новое территориальное деление и образование Зеленоградского административного округа, где су ществует одна ЦБС, возглавляемая Центральной библиотекой № 273, фактически в настоящий момент она является Центральной окружной библиотекой.
Окружная библиотека является законодательно закрепленным видом центральной территориальной библиотеки. Так, Федеральный закон "О библиотечном деле" (1994) [7] фиксирует понятие Центральной окружной библиотеки, но распространяет ее статус только в масштабе автономного округа или автономной области [ст. 20].
В то же время конкретные правовые нормы в сферах региональной и территориальной библиотечной деятельности могут определяться и законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными актами органов местного самоуправления, если они не противоречат федеральному законодательству. Следовательно в Москве этот вопрос в правовом отношении легитимно решаем.
В практике библиотечной деятельности реально существуют окружные библиотеки автономных округов, например, Ямало-Ненецкая окружная библиотека, Чукотская окружная универсальная публичная библиотека, Ханты-Мансийская окружная библиотека, Усть-Ордынская Бурятская окружная библиотека и др.
В проекте Закона Ханты-Мансийского Автономного округа Тюменской области "О библиотечном деле" и (местном) "Обязательном экземпляре документов" (1999) в ст.1 дается четкое определение: "Государственная окружная библиотека — универсальная библиотека, являющаяся главной библиотекой автономного округа и выполняющая функции национального книгохранилища, регионального центра библиотечного обслуживания, а также регионального и методического центра для библиотек автономного округа". В главе YI "Организация взаимодействия библиотек" ст. 23-25 определяют статус окружной универсальной научной библиотеки, функции и виды деятельности окружной библиотеки. Таким образом, проект Закона Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области, разработанный на основе Федерального закона "О библиотечном деле" (1994), учитывает профильные региональные законодательные акты, территориальные экономические, социальные, культурные особенности и другие специфические условия региона.
В существующем в настоящий момент проекте Закона г. Москвы "О государственных и муниципальных общедоступных (публичных) библиотеках "окружная" библиотека как вид не определяется [217]. В связи с этим необходимо рекомендовать внесение в него дополнений, касающихся определения понятия, статуса и основных функций окружной библиотеки.
