Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. «Экологизация» хозяйственной деятельности - одна из основных тенденций в российской и мировой экономике 11
1.1. Экологически устойчивое развитие экономических систем 12
1.2. Регулирование природоохранной деятельности в России 18
ГЛАВА 2. Подходы к решению экологических проблем в регионах России 27
2.1. Состояние окружающей среды и актуальные эколого--экономические проблемы в России 27
2.2. Программно-целевой подход как один из основных способов решения экологических проблем в России 39
2.2.1. Классификация федеральных целевых про грамм (ФЦП) 39
2.2.2. Методы разработки и механизмы реализации ФЦП 46
2.2.3. Региональный срез действующего комплекса ФЦП 61
2.3. Реструктурирование действующих ФЦП и программных мероприятий экологической направленности как способ повышения эффективности их реализации 68
2.4. Эколого-экономическое районирование и ранжирование территорий как предпосылка для поэтапного снятия экологической напряженности в регионах 74
ГЛАВА 3. Решение экологических проблем в уральском экономическом районе на основе разработанных методических подходов 79
3.1. Эколого-экономическое состояние и экологические зпроблемы Уральского региона 79
3.2. Пути решения эколого-экономических проблем в Уральском районе 92
3.2.1..Реструктурирование комплекса ФЦП экологической направленности 92
3.2.2. Альтернативные пути решения экологических проблем 101
Заключение
Список литературы
- Регулирование природоохранной деятельности в России
- Программно-целевой подход как один из основных способов решения экологических проблем в России
- Региональный срез действующего комплекса ФЦП
- Пути решения эколого-экономических проблем в Уральском районе
Введение к работе
Актуальность темы исследований. В недалеком прошлом основным направлением прогнозирования экономического и социального развития страны являлась разработка системы взаимоувязанных планов: долгосрочных, среднесрочных и текущих (годовых). Данная система перспективных и текущих государственных планов разрабатывалась на основе общих организационных и методических принципов планового управления экономикой страны как единым народнохозяйственным комплексом, охватывающим все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории страны.
Планы разрабатывались на основе принципа жесткого централизма. Руководствуясь методическими указаниями, формами и показателями, утвержденными Государственным плановым комитетом страны, министерства и ведомства разрабатывали свои указания, формы и показатели по соответствующим отраслям, подотраслям, объединениям, предприятиям, организациям, а местные плановые органы - по соответствующим союзным и автономным республикам, краям и областям.
В связи с переходом к рыночной экономике, важнейшим средством реализации структурной политики государства, наряду с централизованным планированием, становится программно-целевой подход, который позволяют, в известной мере, воздействовать на социальные и экономические процессы, происходящие в стране. Во исполнение Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд (от 13.12.92г. № 60-ФЗ) было принято соответствующее постановление Правительства Российской
Федерации № 638, а затем было принято доработанное постановление Правительства Российской Федерации» (Постановление от 26.06.95г. № 594), которым был утвержден «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» (далее «Порядок..»). Таким образом, было осуществлено некоторое упорядочение системы перспективных разработок, как основы государственного управления экономикой, стихийно возникшего в начале 90-х годов.
Экологические федеральные целевые программы стали в основном разрабатываться начиная с 1994 года. В 1998 году в Минэкономики РФ на различных стадиях разработки и реализации находилось свыше 250 федеральных целевых программ (ФЦП). Из утвержденных в настоящее время более 170 целевых программ, 54 имеют эколого-оздоровителъную направленность.
Следует отметить, что с середины 60-х годов двадцатого столетия термин «экология» существенно трансформировался, приобрел социально-политический и даже философский аспект. Экология все чаще «...рассматривается не только как самостоятельная дисциплина, а как мировоззрение, призванное пронизывать все науки, технологические процессы и сферы деятельности людей» (33, 109). Последние же являются предметом ведения экономики, которая, в свою очередь, сама столкнулась с необходимостью пересмотра ключевых понятий в связи с исключительно масштабным и специфическим влиянием человека на среду и возникающими вследствие этого проблемами здоровья и выживания человечества.
Взаимопроникновение терминов стало причиной неточного их использования в обиходе, в прессе, в официальных государственных структурах. Под экологическими проблемами обычно подразумеваются неблагоприятные последствия воздействия на человека факторов окружающей среды в урбанизированной местности, а под природоохранными мероприятиями - устранение этих факторов, либо сведение их к минимуму.
В настоящей работе термин «экологический» мы используем в устоявшемся обиходном смысле, так как именно в этом значении он употребляется экономистами при формировании большинства экологических программ. «Природоохранными» мы будем называть мероприятия, направленные на охрану природных экосистем от хозяйственного и иного воздействия человека, а устранение вредных факторов воздействия среды на человеческий организм «оздоровительными» мероприятиями.
Выполненная работа базируется на проведенном СОПС в 1996-1997 гг. исследовании «Оценка допустимого антропогенного воздействия на экосистемы в пределах территории Российской Федерации», в котором автор принимала участие в качестве куратора Департамента региональных программ Минэкономики России по Уральскому, Сибирскому и Дальневосточному регионам. Работа посвящена анализу экологических проблем и путей их решения на различных уровнях территориальной значимости (от локального до общегосударственного) на примере Уральского региона, как одного из ведущих в России по количеству накопленных промышленных отходов, по уровням загрязнения воздушного и водного бассейнов.
Теоретические вопросы в исследовании экологических проблем получили развитие в трудах ведущих российских и зарубежных экологов-экономистов В.И. Вернадского, В.И. Данилова-Данильяна, А.А. Голуба, К.Г. Гофмана, В.А. Коптюга, Б.И. Кочурова, Д.Х, Медоуза, Н.Н.
Моисеева, П.Г. Олдака, Ю. Одума, Б.В. Пояркова, Н.Ф. Реймерса, В.Л.
Тихомирова, А.Д. Урсула, Т.С Хачатурова и других. Вместе с тем. вопросы решения региональных экологических проблем в условиях S бюджетного дефицита исследованы недостаточно.
Именно острота экологических проблем и, одновременно, их особая важность для социально-экономического развития, с одной стороны, и недостаточная изученность проблем - с другой, в том числе в связи с большой их разнородностью в регионах, обусловливают необходимость дополнительных исследований в этой области.
Целью диссертационного исследования является совершенствование методов разработки и реализации федеральных целевых программ для решения приоритетных экологических проблем в регионах страны. # Для достижения этой цели в диссертации решались следующие задачи: - исследование основных тенденций в мировой и российской экономике, направленных на решение экологических проблем с учетом "экологизации" хозяйственной деятельности и стратегии устойчивого развития страны; - анатаз состояния окружающей среды и основных региональных эколого-экономических проблем России с точки зрения необходимости их решения программно-целевым методом; классифицирование существующих федеральных целевых программ по функциональному назначению и другим факторам, с * выделением программ экологической направленности; - оценка преимуществ и недостатков программно-целевого подхода применительно к решению экологических региональных проблем; - разработка предложений по совершенствованию экономических механизмов решения региональных экологических проблем на основе программно-целевого подхода, применительно к проблемам Уральского экономического района.
Объектом исследования являются целевые экологические программы федерального значения.
Предметом исследования являются методы разработки и механизмы реализации федеральных целевых программ экологической направленности в регионах России в современных экономических условиях.
Теоретическая и методическая основа исследования. В процессе исследования широко использована российская и зарубежная экономическая литература, посвященная мировой практике решения экологических проблем регионального, государственного уровней, конкретным вопросам природопользования и охраны природы в Уратьском регионе; нормативные и методические материалы Минэкономики России, Совета по изучению производительных сил; основные положения Закона по охране окружающей среды и другие законодательные и нормативные материалы Российской Федерации.
Информационной базой диссертационного исследования явились материалы федеральных целевых программ экологической направленности, в первую очередь по Уральскому региону; материалы национального плана действий по охране окружающей среды, данные статистической отчетности и докладов по окружающей среде. В ходе исследования использовались методы системного, сравнительного эколого-экономического анализа; программно-целевой и экономико-статистический подходы.
Научная новизна. Основными научными результатами исследования являются: - научное обоснование необходимости реструктуризации комплекса действующих федеральных целевых программ в виде конкретных предложений по организационно-методическим приемам реорганизации программных мероприятий действующих федеральных целевых программ экологической направленности; - принцип разработки и реализации межрегиональных программ с использованием методов эколого-экономического районирования и ранжирования территорий по степени экологической напряженности; обоснование вариантов внепрограммных способов совершенствования экономического механизма решения экологических проблем в регионах России; - разработка предложений по формированию федеральной целевой программы «Экологическая безопасность Урала».
Практическая значимость. Основные положения диссертации использованы при разработке региональных нормативных актов в области совершенствования механизмов природопользования, концептуальных обоснований будущих межрегиональных и региональных программ и инвестиционных проектов экологической направленности, а также легли в основу при подготовке проекта федеральной целевой программы "Экологическая безопасность Урала".
Сформулированные в работе предложения могут быть использованы при разработке конкретных методов и приемов реструктуризации федеральных целевых программ, совершенствовании экономических механизмов реализации экологических программ.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в методических положениях по учету экологических факторов социально-экономического развития Уральского, Сибирских и Дальневосточного экономических районов России, а также в материалах Государственных докладов по охране окружающей среды и ежегодных докладах Правительственной комиссии по Байкалу.
Практические рекомендации и основные теоретические положения данной работы докладывались в 1996-1998 гг. на следующих симпозиумах:
Международной научно-практической конференции «Проблемы управления качеством окружающей среды городов» (Москва, 1-4 октября 1996г.), Всероссийской конференции «Оценка национального богатства страны» (Москва, май 1997г.), Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Новое в экологии и безопасности жизнедеятельности» (Санкт-Петербург, 20-22 мая 1997г.), Международной выставке-семинаре «Чистая вода Урала-96» (Екатеринбург, 26-29 ноября 1996г.), Научно-практической конференции и выставке «Экология большого города» (Пермь, 12-14 ноября 1996г.).
По теме диссертационного исследования опубликовано двенадцать работ, в том числе пять статей, а также соответствующие разделы Государственных и Правительственных докладов, общим объемом 4,2 п.л. (лично автором - 3,4 п.л.).
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 216 наименований и содержит 135 страниц печатного текста. Общий объем диссертации - 165 страниц (в т. ч .- 15 таблиц, 20 рисунков).
Регулирование природоохранной деятельности в России
Методы управления охраной среды, согласно классификации И.А.Афониной (14) делятся на административные и экономические, Среди экономических методов выделяются такие, как планирование и финансирование природоохранных мероприятий, ограничения природопользования и материальное стимулирование. Рассмотрим кратко некоторые из этих направлений, в которых существенная регулирующая роль принадлежит государству.
Федеральным законом о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации предусматривается составление долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития в целом по стране, отдельным регионам, народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, в том числе - раздела по экологии с системой основных показателей по охране окружающей среды. Результаты государственного прогнозирования используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально - экономической политики государства.
Одной из мер по стабилизации социально-экономического положения в стране является проведение целенаправленной экологической политики. В частности, с целью выхода России на нормативный уровень состояния окружающей среды, соответствующий мировым стандартам, утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440).
В Концепции отмечается, что восстановление естественных систем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды, можно достичь лишь усилиями всего человечества, хотя начинать движение к данной цели каждая страна должна самостоятельно и в первую очередь с перестройки и совершенствования нынешнего мышления, направляя его на ответственное отношение к окружающей среде и обеспечению экологической безопасности.
Для реализации государственной стратегии России по охране окружающей среды (Указ Президента РФ от 4.02.1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития») Правительство РФ утвердило Национальный план действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользованию (НПДООС), который впервые был составлен в 1995 году на 1996-1997 годы (постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996г. № 155), и с тех пор раз в два года корректируется.
В настоящее время одобрен НПДООС на 1990-2001 годы. На основе этого плана органы исполнительной власти субъектов Федерации разрабатывают региональные планы действий, определив в них конкретные мероприятия по охране природы.
Исходя из основных положений этого плана главной задачей экологической политики в условиях осуществления антикризисных мер является преодоление негативных проявлений деэкологизации производства и обеспечение стабилизации экологической ситуации в стране. Содержанием этой деятельности будет: - совершенствование природоохранительного законодательства, системы экологических ограничений и регламентации режимов природопользования; совершенствование экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, в том числе системы платежей за природные ресурсы, с ориентацией на экономически обоснованное увеличение доли ресурсных платежей в системе налогообложения;
Программно-целевой подход как один из основных способов решения экологических проблем в России
В 1998 году в Минэкономики РФ на различных стадиях разработки и реализации находилось свыше 250 федеральных целевых программ (ФЦП). Из утвержденных 171 целевой программы практически все (154 программы) являются инвестиционными и организационно-техническими программами и лишь 15 - научно техническими (инновационными). Кроме того, помимо чисто региональной направленности 30 программ и подпрограмм по различным отраслям народного хозяйства имеют конкретные адресные привязки, что позволяет также отнести их к разряду региональных.
Все целевые программы можно классифицировать следующим образом:
а) по функциональной ориентации - социально-экономические, охватывающие сферу образования, культуры, услуг; экономические, включающие в основном сферу производства; экологические (собственно экологические и социально-экономические с экологическим аспектом); научно-технические;
б) по государственному статусу - федеральные, действие которых распространяется на территорию Российской Федерации; межгосударственные, в которых участвует Российская Федерация совместно с другими государствами; межрегиональные, охватывающие проблемы двух и более граничащих субъектов федерации (например, программы "Дальний Восток", "Сибирь"); региональные, решающие проблемы в пределах одного субъекта федерации и, наконец, локальные, требующие по тем или иным причинам на реализацию мероприятий средств из федерального бюджета;
в) по основному способу финансирования - инвестиционные (осуществляются за счет капиталовложений); инновационные (за счет средств на НИ ОКР); организационно-хозяйственные (за счет статьи "прочие текущие затраты").
На рисунке 1 представлено распределение существующих ФЦП согласно предложенной классификации.
Методическими материалами Минэкономики России предусмотрена разработка долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития в целом по стране , отдельным регионам, народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, в том числе - раздела по экологии с системой основных показателей по охране окружающей среды. По срокам реализации программы можно подразделить на краткосрочные (продолжительностью до 2 лет), среднесрочные (продолжительностью от 3 до 5 лет) и долгосрочные (продолжительностью свыше 5 лет).
Как видно из рисунка 2, наибольшая доля их приходится на среднесрочные, что обусловлено экономической ситуацией в стране в целом, финансовыми возможностями субъектов федерации, а также продолжительностью строительства объектов.
В среднесрочном прогнозе развития учтены показатели по экологии, которые дополнены показателями, характеризующими качество и степень антропогенного воздействия на природную среду, таких как объем формирования и уровень переработки промышленных и бытовых отходов, качество гидротехнических сооружений. Кроме того, представляется целесообразным включить такие показатели как средняя продолжительность жизни населения регионов, уровень радиационного загрязнения, обеспеченность природными ресурсами в расчете на душу населения и расчетную площадь регионов, а также показатели, вытекающие из обязательств России по международным договорам.
Региональный срез действующего комплекса ФЦП
Указом Президента Российской Федерации N 803 от 3 июня 1996 г. были утверждены "Основные положения региональной политики в Российской Федерации", которые были рекомендованы федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации к исполнению для решения задач социально-экономического развития регионов Российской Федерации, повышения действенности экономических реформ и обеспечения роста благосостояния населения.
Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально экономических, национально-культурных и иных условий. Как правило, понятие "регион" относится к территории субъекта Российской Федерации, хотя порой он объединяет несколько областей и краев, или характеризует отдельный район или город субъекта РФ. В этих случаях было бы более корректно говорить о межрегиональном либо субрегиональном (локальном) уровнях дробления территорий.
Генеральным направлением регионального развития является усиление собственной экономической базы субъектов Федерации путем структурной перестройки экономики, которые должны быть адекватны требованиям рыночной экономики. В практике государственной поддержки отдельных территорий учитываются не только экономические и социальные, но и экологические факторы. Например, помощь таким регионам, как таежные сибирские территории, которые являются поставщиками кислорода для промышленных зон.
Методическая и практическая важность учета регионального аспекта заключается s том, что любая программа должна быть реализована на конкретных территориях, Б объективно существующих территориальных структурных единицах, в каждой из которых природные, экономические и социальные компоненты образуют определенную целостную систему (региональный природно -хозяйственно - социальный комплекс). Такой подход наиболее четко прослеживается в программах экологической направленности.
Одними из первых экологических программ, по которым были приняты решения Правительства Российской Федерации, являются региональные программы по оздоровлению обстановки и охраны здоровья населения Тульской области, по улучшению состояния окружающей среды и здоровья населения в г. Братске Иркутской области, первоочередные мероприятия по защите городов Приморского края от наводнений и ряд других. В 1997-98 годах на различной стадии готовности (разрабатывались или дорабатывались по замечаниям государственной экспертизы) находилось еще 10 федеральных региональных экологических программ. Достаточно большое количество экологических программ и комплексов природоохранных мероприятий было принято по Уральскому региону, как одному из наиболее сложных в экологическом плане. Перечень утвержденных на начало 1999 года экологических ФЦП приведен в Приложениях.
Региональные экологические программы являются разновидностью комплексных целевых программ. В основном целью их создания является реализация стратегии охраны природы в регионе посредством приоритетной концентрации ресурсов для решения первоочередных задач по улучшению экологической обстановки. Региональные экологические программы являются наиболее распространенной формой программного решения экологических проблем, зачастую сочетающихся с социальными, санитарными и медицинскими аспектами.
Комплексные территориальные экологические программы во многом определяют развитие систем производственного экологического контроля на предприятиях региона, и наоборот. Реализация территориальной экологической стратегии, под которой понимается система взаимосвязанных краткосрочных и долгосрочных целей и задач развития, определяющих изменение воздействия на окружающую среду, изменения состояния природной среды с учетом природных и социально-экономических особенностей территории, в значительной степени зависит от системной реализации программ экологического аудирования на территории субъекта Российской Федерации.
Пути решения эколого-экономических проблем в Уральском районе
Как было показано в предыдущем параграфе на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский экономический район наиболее сложными являются проблемы утилизации отходов, очистки сточных вод, атмосферного воздуха городов, реабилитация радиационно- загрязненных площадей и др.
Для решения этих проблем Правительством РФ были приняты следующие федеральные экологические программы и комплексы первоочередных мероприятий. К ним относятся:
1. Федеральная целевая программа по оздоровлению окружающей среды и населения г. Нижний Тагил Свердловской области на период до 2000 года (ППРФ от 6 мая 1995 г. № 452).
2. Комплекс первоочередных мероприятий по оздоровлению окружающей среды и населения г. Каменск-Уральского Свердловской области на период до 1998 года (ППРФ от 16 апреля 1996 г. № 436).
3. Федеральная целевая программа «Оздоровление экологической обстановки и населения Оренбургской области в 1996-2000 годах» (ППРФ от 8 июня 1996 г. .Nb 658).
4. Целевая комплексная программа «Социальная и радиационная реабилитация населения и территорий Уральского региона, пострадавших вследствие деятельности ПО «Маяк» (на период до 2000 года)». (ППРФ от 13 мая 1996 г. № 577).
5. Федеральная целевая программа «Переработка техногенных образований в Свердловской области» (ППРФ от 24 июня 1996 г. № 738).
6. Комплекс первоочередных мероприятий по оздоровлению экологической обстановки и населения в Уральском районе и Тюменской области на 1997-2000 годы (ППРФ от 16 ноября 1996 г. № 1369).
7. Комплекс мероприятий по оздоровлению окружающей среды и населения г. Карабаша Челябинской области на 1998-2000 годы (ППРФ от 7 декабря 1996 г. М 1462).
Как видно из приведенного списка все позиции, кроме п.5, направлены не только на экологическую, но и социальную реабилитацию и оздоровление населения, что характерно для большинства аналогичных программных мероприятий по всем регионам России. Но если вопросы экологического оздоровления территорий имеют свою специфику в разных регионах, то методы и способы социальной и медицинской реабилитации вряд ли будут существенно разниться в пределах региона с единым хозяйственным укладом. Естественно, поэтому стремление управляющих структур скоординировать однотипные программы и мероприятия на каком-либо уровне государственного регулирования.
Первой такой попыткой явилось распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.07.97 г. № 990-р о разработке федеральной целевой программы «Экологическая безопасность Урала», которая была инициирована Госкомэкологией России и Ассоциацией экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона. Идея осуществления подобной программы не нова. Еще в 1990 году высказывались предложения по разработке мероприятий, направленных на «оздоровление» Урала (197). Однако, приступить к реализации этой идеи становится возможным лишь сейчас, в период переориентировании экономики страны на путь устойчивого развития.
Упомянутым распоряжением предлагается «...включить в проект программы «Экологическая безопасность Урала» (далее - ЭБУ) утвержденные и финансируемые в настоящее время федеральные целевые программы и первоочередные мероприятия по оздоровлению экологической обстановки на Урале». Таким образом Правительством РФ был сделан первый шаг в направлении реструктурирования региональных федеральных целевых программ. Вслед за этим вышло в свет ППРФ от 28 августа 1997 г. № 1083 «О совершенствовании работы с федеральными целевыми программами», которым, в частности, предусматриваются изменения в механизме финансирования ФЦП с целью концентрации средств федерального бюджета, а также ППРФ от 12 мая 1998г. №. 438. Исходя из этого нами была предпринята попытка сформулировать некоторые общие принципы, которые могли бы оказаться полезными при разработке ЭБУ и других экологических программ.
Согласно основным положениям Программы Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах» федеральные целевые программы будут реализовываться в увязке с принципами и приоритетами структурной и научно-технической политики.
Выделены следующие приоритеты: - решение неотложных вопросов социальной сферы; - сохранение и развитие промышленного потенциала; - программы экологической направленности (в связи с реализацией политики «устойчивого развития»).
Отмечается также, что «...по мере оживления экономического роста все большее значение будут приобретать программы с мощной инновационной составляющей и «чисто» инновационные программы».
