Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование российской модели бюджетного федерализма 12
1.1. Региональная политика и бюджетный федерализм 12
1.2. Зарубежные модели бюджетного федерализма 24
1.3. Российский бюджетный федерализм как идея территориальной формы демократии 36
Глава 2. Экономический потенциал и местные бюджеты Белгородской области 54
2.1. Социально-экономическое положение области 54
2.2. Состояние местных бюджетов муниципальных образований области 75
2.3. Влияние степени использования экономического потенциала на состояние местных бюджетов 92
Глава 3. Потенциал местного бюджета в системе новой модели бюджетного федерализма
3.1. Формирование муниципальной собственности и основные принципы управления ею 101
3.2. Повышение роли региональных и местных налогов в социально-экономическом развитии муниципальных образований 116
3.3. Совершенствование механизма межбюджетных отношений региона .' 136
Заключение 171
Список литературы 175
Приложения 182
- Зарубежные модели бюджетного федерализма
- Влияние степени использования экономического потенциала на состояние местных бюджетов
- Формирование муниципальной собственности и основные принципы управления ею
- Совершенствование механизма межбюджетных отношений региона
Введение к работе
Актуальность исследования. Политическое, экономическое и социальное реформирование в России осуществляется на трех уровнях управления : на уровне общегосударственного управления и центральных общественных структур; на уровне местного управления; на уровне первичных производственных и общественных звеньев (предприятий и общественных организаций). Реальное реформирование общественного строя произойдет только тогда, когда на всех этих уровнях управления произойдут взаимосвязанные друг с другом преобразования, базирующиеся, с одной стороны, на общей концепции рыночного хозяйства и принципах демократии, признанных на современном историческом этапе в большинстве стран мира наиболее действенными способами управления, а с другой - на концепции социальных ценностей и приоритетов, индивидуальных для каждого отдельного региона, города, поселения.
Наибольшее внимание ученых, законодателей и практиков в последнее время уделялось преобразованиям общественной системы на верхнем общегосударственном уровне (изменение Конституции, законов, властных структур и т. д.), а также на низшем, производственном уровне (приватизация и самостоятельность предприятий, рыночные отношения между производителями, внутрифирменное управление). Преобразованиям в среднем звене - на уровне местного управления уделяется пока недостаточно внимания. Это касается и законодателей, и ученых, и представителей общественности.
Местное самоуправление в соответствии с Федеральным Законом Российской Федерации трактуется как « ... признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» [79]. Таким образом, законодательно на местное самоуправление государство возлагает
ответственность за обеспечение жизнедеятельности городов и поселений, предоставляя ему для этого широкую самостоятельность.
Однако ни большие права, ни самая широкая самостоятельность в действительности нежизнеспособны, если федеративные отношения не распространены на такую сферу экономической политики, как бюджетная, поэтому формирование оптимальной для Росси в целом и для субъектов Федераций системы бюджетного федерализма - актуальная задача государственного строительства и экономической реформы. Важнейшее место в этой системе занимает и местное самоуправление.
Сложность проблемы заключается в том, что в России из-за отсутствия необходимых законов начавшийся в 1992 году процесс передачи части функций федерального бюджета нижестоящим уровням власти принял бессистемный характер, тем более, что он не сопровождался адекватным наделением последних бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджетов. В результате подавляющее большинствосубъектов Российской Федерации в настоящее время имеют бюджетный дефицит и нуждаются в бюджетных дотациях (трансфертах). Такое же положение сложилось и внутри субъектов РФ в отношении бюджетов муниципальных образований.
Теоретически бюджетный федерализм предполагает многоуровневость бюджетной системы, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Однако на практике соответствие финансовых ресурсов выполняемым функциям не всегда достижимо, зачастую присутствует разрыв между расходными полномочиями органа власти и его доходными возможностями, в результате чего возникает вертикальный дисбаланс.
Из-за неравномерности социально-экономического развития, а, следовательно, и распределения доходной базы территорий возникает и горизонтальный бюджетный дисбаланс. Все это требует создания механизмов бюджетного выравнивания.
Неравномерность социально-экономического развития территорий и связанные с этим проблемы бюджетного выравнивания зачастую усугубляются неумением или нежеланием местных органов власти осуществлять экономические реформы в направлении повышения бюджетной самообеспеченности территорий.
Основными субъектами как экономических, так и политических отношений на местах являются хозяйственные агенты в лице предприятий и организаций всех форм собственности и местная администрация. Претензии предпринимателей и администрации достаточно просты и практически повсеместно одинаковы ; элементарная социальная стабильность; ограниченное вмешательство властей в их хозяйственную деятельность при одновременном оказании помощи; обеспечение функционирования социальной и производственной инфраструктуры; поддержка своих требований перед лицом вышестоящих властей. Разумеется, речь идет лишь о самых общих требованиях, и по предприятиям различных типов они существенно различаются.
Мотивацию местной администрации и варианты ее экономической политики можно рассматривать двояко : как реакцию на потребности и запросы населения, с одной стороны, а с другой - как интересы чиновничества, которые не могут не реализоваться в функционировании аппарата управления.
В современных российских условиях избиратель оказывает пока слабое воздействие на формирование и на функционирование местных органов власти. Это обусловливается как неотрегулированностью статуса главы администрации, так и пока еще ограниченной ролью местных представительных органов. В результате руководителям местной исполнительной власти во все большей степени концентрируют власть в своих руках и могут оказывать серьезное влияние на ход экономических реформ во «вверенной территории».
Одни из них нацелены на осуществление последовательных реформ, проводят политику снятия ограничений на предпринимательскую деятельность и трудовую активность, способствуют структурной реконструкции муниципального хозяйства, воздействуют и на крупные промышленные предприятия - через влияние на кадровую политику, помощь в подборе партнеров и т.д., что в конечном счете ведет к росту доходов и бюджетной обеспеченности.
Другие ориентируются на консервацию экономико-политической ситуации под прикрытием лозунга максимального смягчения для населения тягот экономических реформ. На практике это означает перенесение решения экономических проблем в будущее, причем в заведомо худших условиях, а пока такие руководители требуют все больше и больше бюджетных дотаций.
В ряде случаев проводить последовательный реформаторский курс не позволяют объективные обстоятельства (например, низкий экономический потенциал) в большинстве же случаев характер политики определяется субъективными причинами - готовностью или неготовностью администрации идти на те или иные реформы.
Слагаемыми повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований являются развитие налоговой базы и совершенствование налоговой системы, В свою очередь, налоговая база зависит от величины и, главное, от степени использования экономического потенциала, сосредоточенного на территории муниципального образования. Составляющими компонентами экономического потенциала являются природно-ресурсный, трудовой и инвестиционный (производственный) потенциалы, и от того, как активно и квалифицированно местные власти будут использовать этот потенциал, зависят и социально-экономическое положение территории и состояние местного бюджета.
Разумеется, есть муниципальные образования с низким экономически потенциалом, где налоговые доходы заведомо ниже бюджетных расходов.
Такие территории бесспорно нуждаются в бюджетных дотациях. Однако и в этом случае существует необходимость соизмерения бюджетных дотаций со степенью использования экономического потенциала.
В условиях экономического спада, свертывании налоговой базы при низкой собираемости налогов и связанного с этими явлениями почти повсеместного бюджетного дефицита проблема межбюджетного регулирования как на федеральном уровне, так и на региональном стоит настолько остро, что она беспрестанно и повсеместно обсуждается на всех уровнях власти и в печати. Однако отечественной фундаментальной теории в этой области в силу молодости как самой новой модели бюджетного федерализма , так и Российского государства еще не создано, а немногочисленные научные публикации эту тему затрагивают лишь косвенно при рассмотрении мер по стабилизации экономики. Что касается западных методов регулирования межбюджетных отношений, то их механический перенос на российскую почву нецелесообразен в силу специфики условий переходного периода к новой модели бюджетного федерализма в нашей стране.
В этих условиях местным властям приходится самостоятельно «додумывать» и изобретать методом проб и ошибок свои механизмы межбюджетного регулирования. К сожалению, эти механизмы не ориентируют местные власти на скорейшее освоение экономического потенциала территорий, поощряя тем самым настроения иждивенчества в бюджетной сфере.
Все вышеизложенное является свидетельством актуальности избранной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования является Белгородская область - типичный, средний по размерам субъект Российской Федерации.
Предмет исследования - процессы и условия формирования российской модели бюджетного федерализма на всех уровнях, причем, особое внимание уделено местному бюджету.
Целью диссертационной работы является разработка методических основ формирования местных бюджетов и совершенствования механизма межбюджетных отношений в регионе на основе оценки и степени использования экономического потенциала.
Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
выявления проблем формирования региональной политики и российской модели бюджетного федерализма;
анализа зарубежных моделей бюджетного федерализма;
уточнения задач и функций местного самоуправления в условиях новой государственной региональной политики;
анализа социально-экономического положения Белгородской области и состояния местных бюджетов;
исследования влияния степени использования экономического потенциала муниципальных образований на их бюджетную обеспеченность;
определении путей и методов формирования местных бюджетов;
разработки методических основ совершенствования механизма межбюджетного регулирования региона.
Методическая база и методика исследования,
В диссертации при разработке методических положений, обосновании выводов и предложений, практических рекомендаций использовались научные исследования отечественных и зарубежных ученых-экономистов и специалистов-практиков в области управления народным хозяйством и региональной политики, материалы семинаров по международной программе «Евроград - XXI».
В качестве исходных данных использовались материалы статистических органов, нормативно-законодательные и инструктивно-методические документы по бюджетам всех уровней, обзоры состояния и динамики экономического развития регионов, результаты научных исследований экономического потенциала Белгородской области, другая экономическая информация.
В процессе работы использовались методы системного экономического и статистического анализа, экспертных оценок, экономико-математического моделирования.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней:
комплексно исследованы проблемы формирования местных бюджетов в условиях новой российской модели бюджетного федерализма;
сформулированы основные принципы и направления формирования муниципальной собственности как основы бюджетных взаимоотношений в регионе;
разработаны рекомендации по повышению эффективности управления муниципальной собственностью;
предложены основные направления и методы построения взаимовыгодных экономических отношений муниципалитетов с хозяйствующими субъектами немуниципальных форм собственности;
предложена концепция налогово-бюджетной системы, способствующая повышению бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
доказана зависимость бюджетной обеспеченности муниципальных образований от степени использования экономического потенциала, имеющегося на территории;
предложена принципиально новая методика распределения бюджетных дотаций нуждающимся муниципальным образованиям с учетом степени использования экономического потенциала.
Практическая значимость исследования заключается в том, что
использование предложенного экономического инструмента
совершенствования межбюджетных отношений, учитывающего величину и степень использования экономического потенциала, позволяет активизировать усилия местных органов власти по наиболее полному и эффективному освоению имеющихся на территории природных, трудовых и инвестиционных ресурсов. Разработанные методические положения и практические рекомендации имеют универсальный характер и могут с учетом специфики и местных особенностей использованы при формировании местных бюджетов и межбюджетных отношений любого региона страны.
Апробация и внедрение результатов работы. Основные положения диссертационного исследования доложены на :
Международной конференции «Ресурсо- и энергосберегающие технологии строительных материалов, изделий и конструкций» (г. Белгород, Белгородская государственная технологическая академия строительных материалов, сентябрь 1995 г.);
Международной конференции «Промышленность стройматериалов и стройиндустрия, энерго- и ресурсосбережение в условиях рыночных отношений» (г. Белгород, Белгородская государственная технологическая академия строительных материалов, октябрь 1997 г.).
Результаты исследования использованы ;
управлением финансовой и налоговой политики администрации Белгородской области при разработке проекта бюджета области и административных районов и городов на 1998 г.;
комитетом экономического развития области администрации Белгородской области при прогнозировании социально-экономического развития на основе оценки экономического потенциала области;
в учебном процессе в Белгородской государственной технологической академии строительных материалов при изучении студентами
специальности 06.08 «Экономика и управление на предприятии» и 06.05
«Бухгалтерский учет и аудит» дисциплин «Налоги и налогообложение»,
«Финансы», «Финансовый менеджмент».
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 3-х статьях общим объемом 0,9 печатных листа.
Объем и структура работы, Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 90 наименований, приложений. Содержание работы изложено на 185 страницах машинописного текста, включая 35 таблиц и 2 рисунка.
Зарубежные модели бюджетного федерализма
Сам термин "бюджетный федерализм" - экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством. Бюджетный федерализм характеризует многоуровневость бюджетной системы любого государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
По мнению многих специалистов [5, 39, 68, 84, 86, 87] бюджетный федерализм как система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса строится на следующих основных принципах;
- самостоятельность бюджетов разных уровней;
- законодательные разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
- нормативно - расчетные методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям;
- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления. Принцип самостоятельности бюджетов разных уровней предполагает: закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов ; право самостоятельно определять направления их расходования ; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений , принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.
Принцип разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий предполагает разграничение на практике сфер финансирования расходов за счет бюджета того или иного уровня. При этом наличие или отсутствие права финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня государственной власти и управления регламентируется в законодательном порядке.
Принцип нормативно-расчетного регулирования межбюджетных
-отношений заключается в установлении единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы и использовании нормативно-расчетных методов распределения федеральной помощи ( трансфертов) регионам на основе объективных критериев и формул.
Соответствие финансовых ресурсов выполняемым функциям- идеальная схема бюджетного федерализма, однако на практике этот идеал недостижим, Всегда присутствует разрыв между расходными полномочиями органа власти и управления и его доходными возможностями по реализации этих полномочий, в результате чего возникает так называемый вертикальный дисбаланс. Возникает и горизонтальный дисбаланс из-за неравномерного распределения доходной базы по различным территориям. Принцип соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления различных органов требует создания механизма корректировки этих дисбалансов бюджетного выравнивания. Сложность проблемы бюджетного выравнивания, в свою очередь, требует наличия и соблюдения специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, своего рода " технологического регламента " разрешения межбюджетных споров, обязательного для исполнения всеми уровнями власти и управления. Соблюдение этого принципа должно обеспечить на деле равноправие всех субъектов Федерации ( или местных органов власти), и всякие отклонения от этого принципа ( например, из политических или популистских соображений) должны вводиться обоснованно, в законодательном порядке и гласно.
Мировой опыт показывает, что формирование бюджетных систем в каждой стране - процесс длительный и сложный. Бюджетный федерализм складывается под влиянием множества факторов исторического, национального, политического и социально-экономического характера, поэтому нет, да и не может быль идеальной модели бюджетного федерализма. Поскольку условия формирования бюджетных систем в каждой стране различны, а сам процесс их формирования осуществляется методом проб и ошибок, в мире сложилось множество бюджетных систем, значительно различающихся между собой.
Однако , несмотря на многообразие бюджетных систем, любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, являющихся обязательными условиями ее эффективного функционирования:
- на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
- на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами;
- на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем,чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг. Сложился также и некий стандарт методики бюджетного федерализма. Так, согласно стандартной бюджетной методики Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), существует три уровня власти:
- центральные;
- региональные ( штаты США, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии, субъекты Федерации в России и т.д.);
- местные ( более мелкие административно - территориальные образования, входящие в региональные).
Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий.
Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и взаимоотношения этих бюджетов, основанные на четко сформированных нормах, и называется бюджетным федерализмом.
Несмотря на множество бюджетных систем, существующих в мире, основным фактором, определяющим их сходство или различие, является степень централизации государственного управления. К сожалению, в отечественной научной литературе очень мало публикаций, посвященных изучению типов моделей бюджетного федерализма. В этой связи представляет несомненный интерес исследование английских специалистов Г. Хьюза и С. Смита [82]. Взяв за основу такие признаки, как подход к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение долей центральных и субнациональных властей, они произвели группировку стран ОЭСР и выделили из 19 стран 4 группы по схожести присущих каждой группе отдельных общих черт.
Влияние степени использования экономического потенциала на состояние местных бюджетов
Социально-экономическое развитие региона в целом или отдельных его территорий во многом зависит от величины и степени использования экономического потенциала, сосредоточенного на данной территории.
Экономический потенциал — сложное и в то же время комплексное понятие, охватывающее всю совокупность социально-экономических предпосылок развития той или иной территории. По своему содержанию экономический потенциал близок к категории «национальное богатство» и «производительные силы», но несколько шире данных категорий. Составляющими компонентами экономического потенциала являются инвестиционный, трудовой и природно-ресурсный потенциалы. Существуют и другие точки зрения на содержание экономического потенциала [13], однако они отличаются в основном степенью дезагрегации составляющих элементов экономического потенциала, но не сутью самого понятия «экономический потенциал».
В комплексе народного хозяйства территории экономический потенциал занимает ключевое положение. Это объясняется тем, что составляющие его материальные и трудовые ресурсы являются основой решения задач повседневного и непрерывного материально-технического и трудового обеспечения функционирования экономики территории и реализации экономических и социальных программ её развития.
Теория экономического потенциала и его использования проанализирована в ряде работ [14,15] и как бы подытожена в монографии В Л. Руденко [63] и других авторов [12,42,44,69,81]. Из зарубежных авторов вопросы теории экономического потенциала наиболее полно рассмотрены в исследованиях К. Макконела, С. Брю [44].
Ресурсами инвестиционного потенциала являются средства производства, произведённые человеком и предназначенные для производства товаров и услуг производственного и непроизводственного назначения: основные производственные и непроизводственные фонды; запасы и резервы производственного назначения (предметы труда) и непроизводственного (предметы длительного пользования). Ресурсами трудового потенциала являются: трудоспособное население в трудоспособном возрасте, лица старших возрастов способных к труду, подростки до 16 лет.
Природно-ресурсный потенциал представлен разведанными и учтёнными запасами минерально-сырьевых, топливно-энергетических, земельных, лесных, водных и рекреационных ресурсов. При этом природные ресурсы рассматриваются как природные производительные силы и как элементы окружающей среды.
Степень использования экономического потенциала территории, выражается соотношением между используемой и неиспользуемой частями потенциала. Она может характеризовать как общую меру использования территориального экономического потенциала, так и меру использования потенциала любого уровня, вплоть до локального.
В рамках настоящей работы представляется целесообразным определить степень использования экономического потенциала в целом по Белгородской области и по отдельным муниципальным образованиям.
К тому же, учитывая довольно длительный срок освоения природно-ресурсного потенциала и практически отсутствие в ближайшей перспективе инвестиций на их освоение» в данной работе использованы при оценке степени пользования экономического потенциала лишь инвестиционные и трудовые ресурсы. Дело в том, что функциональная структура районов и городов, образованная в рамках планово-организованной экономики или в результате исторических процессов развития, тяготеет, в основном, к использованию местных ресурсов. Практически нет территорий, полностью ориентирующих своё хозяйственное развитие на привлечение внешних ресурсов. Лишь отдельные их виды привлекаются для решения хозяйственных задач {например, интеллектуальные и трудовые ресурсы для освоения запасов природного сырья), однако, как уже указывалось, практически в ближайшей перспективе этого вряд ли стоит ожидать. Поэтому в рамках решения задачи совершенствования механизма межбюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации
достаточно, как нам представляется, ограничиться при исследовании степени использования экономического потенциала двумя его составляющими: инвестиционным (в дальнейшем производственным) и трудовым потенциалом.
Стоимостная оценка трудового потенциала Белгородской области в порайонном (городском) разрезах произведена в 1996 г., а оценка производственного потенциала—в 1997 г.
Трудовые ресурсы области оценены в сумме 42,05 трлн. руб., или 11 млрд. долл. США (исходя из действующего официального курса валют). В целом экономическая оценка трудового потенциала сферы материального производства составляет 26,72 трлн. руб. (72 %), а непроизводственной сферы - 10,39 трлн. руб. (28 %).
В отраслевом разрезе наибольшую экономическую оценку имеют трудовые ресурсы, занятые в промышленности - 9,71 трлн. руб. (26,2 %), сельском хозяйстве - 7,64 трлн. руб. (10,86 %), строительстве - 3,77 трлн. руб. (10,05 %), здравоохранении - 2,46 трлн. руб. (6,6 %), торговле и общественном питании -2,17 трлн. руб. (5,9 %}. На долю этих отраслей приходится около 80,4 % всего трудового потенциала области.
В территориальном разрезе наибольшую экономическую оценку имеют трудовые ресурсы, сосредоточенные в городах: Белгороде (26,3 %), Старом Осколе (15,88 %), Губкине (5,98 %), а также в Белгородском районе (5,15 %) и Яковлевском (3,24 %). На долю этих территорий приходится более половины стоимости трудовых ресурсов области. Это легко объяснимо, поскольку оценка трудовых ресурсов наряду с другими факторами учитывает квалификационный и образовательный их уровень, а именно в этих городах и районах сосредоточены наиболее квалифицированные кадры.
Формирование муниципальной собственности и основные принципы управления ею
Муниципальная собственность сосредоточена в основном в городах, районных центрах, поселках городского типа, крупных сельских поселениях. Управление муниципальной собственностью связано с регулированием градостроительной деятельности, земельных отношений, развитием рынка земли и недвижимости. Органы местного самоуправления, осуществляя свои управленческие функции, преследуют основную цель: обеспечить нормальное функционирование и развитие как всей территории города или поселка, так и отдельных зданий и сооружений. Для эффективной реализации программы реконструкции и развития городов и поселений требуется согласовать интересы всех субъектов хозяйствования, активизировать и объединить инвестиционно-строительную деятельность частных, государственных и муниципальных предприятий, всех граждан территории.
Политика руководителей органов местного самоуправления должна обеспечивать благоприятный инвестиционный климат в сфере преобразования инфраструктуры города или поселка, эффективного освоения территории, строительства и модернизации объектов недвижимости. Для рядового гражданина такая политика должна гарантировать, что улучшение качества и ценности земельных участков и недвижимости, владельцем или пользователем которых он является, экономически выгодно.
Таким образом, главным критерием правильности проведения органами местного самоуправления градостроительной и земельной политики является постоянное и устойчивое повышение совокупной ценности всех земельных участков и объектов недвижимости.
Первоочередные задачи государственной политики в области градостроительной деятельности и земельных отношений муниципальных образований (МО) в Российской Федерации должны предусматривать следующее:
1. Распределение всех земельных участков, находящихся на территории МО, между реальными собственниками; частными лицами, муниципалитетом, Российской Федерацией и субъектом Федерации.
Для закрепления и гарантии конституционных прав местного самоуправления (Статьи 12, 130 и 133 Конституции Российской Федерации) в состав земель муниципальной собственности нужно включить участки:
- под объектами муниципальной собственности;
- решениями органов местного самоуправления отведенные, переданные е аренду, постоянное (бессрочное) пользование, во временное пользование-(в том числе безвозмездное) юридическим и физическим лицам, в пожизненное наследуемое владение гражданам;
- приобретенные (выкупленные) в муниципальную собственность;
- на которые отсутствуют правоудостоверяющие документы (включая земли общего пользования, инженерной инфраструктуры местного значения, пустующие земли);
- необходимые для решения вопросов местного значения, находящихся в ведении муниципальных образований;
- необходимые для решения вопросов комплексной реконструкции города.
В состав государственных (Российской Федерации и субъектов Федерации) земель должны включаться земли, во-первых, представляющие национальное достояние, во-вторых, гарантирующие безопасность среды обитания в широком смысле (включая безопасность военную).
Если находящийся в государственной собственности земельный участок теряет какое-либо из указанных качеств, он должен передаваться на определенных условиях (но не продаваться) муниципалитету либо для муниципальных нужд, либо для приватизации.
2. Определение ограничений оборотоспособности (операций гражданского оборота) земельных участков, в первую очередь находящихся в государственной и муниципальной собственности. Законодательное закрепление порядка распоряжения и пользования землями, исключенными из гражданского оборота (публичными землями).
3. Для создания единого российского рынка земли и недвижимости нужно определить и организационно обеспечить действие механизма открытых публичных торгов передачи в пользование и продажи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Создание единого (общероссийского и международного) механизма публичных торгов позволит обеспечить ликвидность заложенных участков- и объектов недвижимости как гарантии возврата ипотечных кредитов. Механизм публичных торгов служит необходимым элементом оборота земли и недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
4.Создание единой государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество (земельные участки и объекты недвижимости) и сделок с ними.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним должна производиться в целях удостоверения государством подлинности возникновения, перехода, ограничения или прекращения прав на недвижимое имущество. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним направлена на обеспечение государственной защиты прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество. Информация о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним используется для эффективного развития рынка недвижимости и введения обоснованной системы налогообложения.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним не является предпринимательской деятельностью и не преследует цели извлечения прибыли, однако без ее создания невозможны легализация оборота земли и недвижимости, ипотечное кредитование, активизация инвестиционно строительной деятельности, ускорение оборота недвижимого имущества, повышение его доходности и, в конечном счете, увеличение поступлений в местный бюджет и фактическая реализация программ реконструкции и развития городов и других МО.
Для создания системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним необходимо принятие Государственной программы, определяющей принципы построения органов по формированию объектов недвижимости, источники финансирования и сроки выполнения всего комплекса работ, необходимых для построения целостной системы государственной регистрации в кратчайшие сроки.
Экономическая эффективность указанной системы очевидна, поскольку она обеспечивает легализацию оборота земли и недвижимости, становится базой привлечения для городского и сельского строительства российских и зарубежных капиталов под залог недвижимости (ипотечное кредитование позволяет значительно снизить кредитную ставку, опустив ее показатель на мировой уровень).
Совершенствование механизма межбюджетных отношений региона
Несмотря на то, что механизм межбюджетных отношений, возникающих внутри субъекта Федерации, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма («органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» - ст. 12 Конституции РФ), между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами (городов, районов) также циркулируют бюджетные потоки, причем, назначение и функции этих потоков в основном те же, что и на более высоком уровне.
К сожалению, никакая самая современная налоговая система не избавит бюджеты всех уровней от перераспределительных процессов. Важно, чтобы механизм финансовой поддержки территорий (местных бюджетов), с одной стороны, исключал субъективные влияния как вышестоящих, так и нижестоящих органов власти на результаты определения этой поддержки, а с другой - побуждал территории к зарабатыванию собственных доходов.
Некоторые субъекты Федерации в 1995 году уже начали применять механизм трансфертов во взаимоотношениях с местными бюджетами [7, 28, 66, 80]. По аналогии с федеральным бюджетом в бюджетах субъектов Федерации создается региональный фонд финансовой поддержки (РФФП), средства которого распределяются между муниципальными образованиями, нуждающимися в финансовой помощи, на основе единого подхода -установления долей этих муниципальных образований.
Однако в отличие от метода, применяемого на верхнем уровне бюджетной системы, здесь используются иные подходы. В одних случаях за базу брались фактические данные 9 месяцев 1994 г. с учетом ожидаемого исполнения за год (Чувашская Республика, Краснодарский край). При этом использовались несколько доходных источников для образования РФФП. Например, в Краснодарском крае в указанный фонд направлялось 50% от НДС и 50% - от налога на прибыль, поступающих в краевой бюджет.
В Новгородской области источником РФФП стала общая сумма доходов областного бюджета вместе с трансфертами, получаемыми из федерального бюджета. В Курганской области источником фонда являлись трансферты, поступившие из федерального бюджета, включая ту часть их, которая замещалась повышением норматива отчислений от НДС. В Томской области из РФФП направлялось 20% на выравнивание доходов северных территорий, а 80% распределялось по трем факторам: численность населения - 50%; доходам базового года - 10%; расходам базового года - 40%. В Курганской области применялись корректирующие коэффициенты. В Новгородской области повышающий коэффициент расходов был не групповым, а индивидуальным по каждой территории, но с ограничением верхнего предела. В Сахалинской области предусмотрена группировка территории на три группы: южные, центральные, северные с Курильскими островами. Соответственно, это учитывалось при выравнивании доходов отстающих территорий внутри каждой группы. Новые подходы к проблеме горизонтального выравнивания бюджетов использовались также в Хабаровском крае, Псковской области и некоторых других регионах. Все они имеют свои особенности механизма трансфертов, обусловленные спецификой регионов.
В 1996 г. число регионов, использующих те или иные механизмы трансфертов во взаимоотношениях с местными бюджетами, увеличилось. Подобную практику начала использовать Свердловская область. Принято решение о переходе на трансферты со второго полугодия в Республике Саха (Якутия).
Как видим, проблема совершенствования механизма бюджетного регулирования - актуальная проблема для всех регионов. Анализ показывает, что решая эту проблему на практике, большинство регионов, во-первых, _ решают, в основном, вопросы источников формирования РФФП, а во-вторых -межбюджетное перераспределение средств пытаются осуществить по методике, аналогичной Методике Минфина РФ [49]. Для межбюджетного регулирования на уровне субъектов РФ эта Методика — важный документ, поэтому ее анализу нужно, по нашему мнению, в рамках решаемой в настоящей работе задачи уделить особое внимание.
"Методика расчета сумм финансовой помощи (трансфертов) из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1997 году" (в дальнейшем - "Методика") базируется на следующих принципах.
Расчет долей трансфертов по доходам производится на базе отчетных данных 1995 года в условиях 1997 года (изменение налогового и бюджетного законодательства). По расходам расчет производится на базе отчетных данных 1991 г., доведенных до 1995 г. через индексы роста цен и с учетом дополнительных расходов, вызванных решениями, принятыми за этот период на федеральном уровне, а также с пересчетом на условия 1997 г. (с учетом невозмещенных затрат на содержание переданных в муниципальную собственность объектов жилья и соцкультбыта; передаваемых регионам функций, ранее осуществляемых за счет федерального бюджета). Из доходов по сравнению с 1995 г.:
а) исключаются суммы поступившего специального налога с предприятий, организаций для финансирования поддержки важнейших отраслей хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей по оборотам товаров (работ, услуг), осуществленным до 1 января 1996 г. на территории Российской Федерации;
б) исключаются суммы налога на превышение расходов на оплату труда над их нормативной величиной в связи с отменой этого налога с 1 января 1996
в) уменьшаются доходы в связи с введением с 1 января 1996 г. нового законодательства, предусматривающего ряд льгот для плательщиков:
- не облагаются налогом на добавленную стоимость работы по строительству жилых домов, производимых с привлечением средств бюджетов всех уровней, при условии, что эти средства составляют не менее 40% от стоимости работ;
