Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ З
1 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ КАК ФАКТОРА СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 11
Сущность региональных финансов и их место в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации 11
Социальная политика субъекта Российской Федерации как элемент государственной социальной политики 26
Зарубежный опыт социального развития территорий на основе построения эффективной системы межбюджетных отношений 41
2 ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 59
Социальные обязательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации 59
Доходная база региональных органов власти как основной элемент в управлении социальным развитием 73
Оценка роли межбюджетных трансфертов в социальном развитии регионов 94
3 ГЛАВА 3. ПОСТРОЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК ФАКТОРА РАЗВИТИЯ
СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 111
3.1 Оптимизация мониторинга бюджетны х расходов на
социальное развитие региона и его муниципальных образований.
Трансформация межбюджетных отношений регионов при переходе от натуральных льгот к денежным выплатам 120
Совершенствование методов бюджетного регулирования социальных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 157
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 161
6 ПРИЛОЖЕНИЯ 175
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время идет активное обновление всего законодательства, затрагивающего организацию межбюджетных отношений. В особенности это касается разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, финансирования социальных обязательств. Реформы предполагают внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, а также обновление уставов муниципальных образований. В период трансформации экономики возрастает роль региональных бюджетов и межбюджетных отношений в обеспечении высокого уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Однако, несмотря на зафиксированный в Бюджетном кодексе РФ принцип единства бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, непрозрачность межбюджетных отношений привела к углублению дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития. Обеспечение оптимальной структуры доходов и расходов бюджетной системы в целом является одной из основных предпосылок поддержания макроэкономической и финансовой стабильности, создания условий для экономического роста и повышения доходов населения, роста инвестиционной активности, выполнения обязательств государства перед населением.
Основными недостатками сложившегося разграничения и финансового обеспечения полномочий органов власти в социальной сфере было широкое распространение «необеспеченных мандатов» (возложение федеральными законами на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования); наличие многочисленных натуральных льгот (оплата жилья, коммунальных услуг,
проезда и т.д.), не позволяющих разграничить финансовую ответственность за их исполнение; перегруженность законодательства нереализуемыми нормами.
Наряду с решением перечисленных проблем в области межбюджетных отношений, идет формирование новой системы исполнения социальных обязательств на всех уровнях власти. Одним из этапов реформы стало принятие Федерального закона от 22.08.04 N 122-ФЗ. В его рамках уточняются объем расходных обязательств и разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; происходит обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней. Поиск оптимального соотношения источников финансирования и применение адекватного механизма регулирования социальной сферы остаются важнейшими задачами современной российской экономики. Это и обуславливает актуальность выбранной темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Проблемам современного бюджетного устройства уделяет внимание ряд исследователей, однако, социальный аспект реформы межбюджетных отношений еще недостаточно исследован, в силу того, что на настоящем этапе реорганизация межбюджетных отношений находится на начальной стадии своего развития. Наиболее фундаментально разработаны теоретические аспекты, касающиеся совершенствования системы межбюджетных отношений в научных трудах Бабича A.M.., Бетина О.И., Бородулиной Н.А., Бухвальда Е., Игудина А.Г., Лаврова A.M., Любимцева Ю.И., Павловой Л.Н., Панскова ВТ., Сомоева Р.Г,
Проблемы управления финансовыми потоками в бюджетной сфере Российской Федерации на региональном и местном уровнях, а также в реальном секторе экономики обстоятельно изучены в монографиях и публикациях Бланка И.А., Богачевой О.В., Горегляда В.П., Живалова В.Н., Таксира К.И., Улюкаева А.В., Христенко В.Б,, Чернявского А.В., Швецова А.Н. Анализ особенностей территориального развития и
инструментов региональной политики представлен в трудах Алексеева Ю.П., Алисова А.Н., Гранберга А.Г., Новиковой Т.С., Павловой В.П., Суспицына С.А., Садыгова Ф.К., и др.
Социальные функции межбюджетных отношений на мезо - и микроуровнях отражены в работах Бушмина Е.В., Вартапетова К., Васильева В.И., Волгина Н.А., Козакова Е., Шубы В.Б.
Социальной составляющей межбюджетных отношений пристальное внимание уделяется в работах ряда зарубежных авторов: М.Олсона, X. Плесснера, Т. Хьюза, X. Циммерманна.
В новых условиях совершенствования межбюджетных отношений, формирующихся на всех уровнях управления еще недостаточно изучены механизмы воздействия межбюджетных отношений на социальное развитие субъектов Федерации и муниципалитетов. Таким образом, решение задач повышения эффективности-государственных доходов и расходов, достижения баланса в бюджетно-налоговой системе и оптимизации полномочий на современном этапе становления бюджетной системы определяет актуальность проводимого исследования.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в выявлении закономерностей социального развития регионов и роли межбюджетных отношений в финансировании социальной сферы.
Исходя из поставленной цели были определены следующие задачи:
исследовать теоретические основы межбюджетных отношений и социального развития субъектов Российской Федерации;
обосновать новую схему источников финансирования социального развития на основе комплексного анализа состава и структуры финансов региона;
проанализировать зарубежный опыт финансового обеспечения развития социальной сферы;
сопоставить и выявить причины несоответствия социальных обязательств и доходных поступлений бюджетов субъектов Федерации,
проанализировать их на примере Московской области, внести предложения по совершенствованию межбюджетных отношений на уровне субъекта в контексте повышения эффективности социальных расходов;
разработать методику мониторинга социальных расходов субъекта Федерации, основанную на системе индикаторов исполнения финансовых обязательств;
выявить происходящие изменения в бюджетной сфере, связанные с заменой натуральных льгот денежными выплатами.
Объектом исследования являются финансово-бюджетные механизмы обеспечения реализации социальных функций государства в Московской области.
Предметом исследования является совокупность межбюджетных отношений, возникающих в процессе взаимодействия бюджетов разных уровней.
Теоретической и методологической основой исследования служат научные труды и методологические разработки отечественных и зарубежных ученых в области бюджетной и социальной политики. Исследование проводилось на основе обширного материала о социальных обязательствах и доходных полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации путем использования методов структурно-функционального анализа, аналогии, синтеза, моделирования, системного анализа.
Информационной базой диссертационного исследования явились международные нормативные и рекомендательные документы, нормативные правовые акты Российской Федерации; методические и справочные материалы; официальные материалы Росстата России; бюджетная отчетность Московской области; научно-методическая литература.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
уточнена теоретико-методологическая база понятия «регион» и «межбюджетные отношения». «Регион» — это территория в административных границах субъекта Российской Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления. «Межбюджетные отношения» представляют собой не только финансово-правовое явление, но и являются важнейшим инструментом управленческого обеспечения сбалансированного социально-экономического развития регионов. Раскрыта роль межбюджетных отношений в совершенствовании условий для развития социальной сферы на уровне субъекта Российской Федерации;
автором предложена модель классификации финансовых отношений, возникающих на уровне субъекта Российской Федерации, влияющих на социальное развитие. Предлагается различать три взаимодополняющих уровня финансовых отношений: финансы субъекта Российской Федерации; консолидированные финансы субъекта Российской Федерации; финансовая система субъекта Российской Федерации. В состав финансов субъекта Российской Федерации включаются следующие фонды денежных средств: бюджет и внебюджетные фонды субъекта Федерации, а также фонды денежных средств бюджетных учреждений, которые финансируются из бюджета субъекта и государственных унитарных предприятий-получателей средств бюджета субъекта Федерации. Консолидированные финансы субъекта Федерации включают финансы субъекта и финансы муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта. Финансовая система региона включает все денежные потоки, циркулирующие на территории субъекта Федерации (государственные, муниципальные, корпоративные финансы и финансы домашних хозяйств территории);
разработана авторская трехуровневая схема финансирования социальной политики, которая может быть реализуема на территории субъекта Федерации. Автор предлагает различать эти уровни в зависимости от того, какие финансовые потоки идут на социальное развитие: финансы субъекта Российской Федерации, консолидированные финансы субъекта Федерации или средства финансовой системы субъекта Российской Федерации. В рамках финансов субъекта Федерации финансирование социального развития осуществляется из региональных бюджетов. Финансирование социального развития в рамках второго уровня (уровня консолидированных финансов) осуществляется из региональных и муниципальных бюджетов. В рамках финансовой системы региона выделяют четыре источника финансирования социальных мероприятий: региональные финансы, муниципальные финансы, финансы предприятий, финансы домашних хозяйств;
предложены механизмы устранения диспропорций перевода натуральных льгот разных уровней в форму денежных выплат населению. Автором доказана результативность использования метода инвентаризации социальных льгот, что позволит минимизировать объем нефинансируемых социальных мандатов; разработана авторская методика мониторинга социальных расходов субъекта Российской Федерации, основанная на системе индикаторов исполнения финансовых обязательств. К группе базисных (аналитических) индикаторов автор относит те из них, которые в совокупности позволяют объективно оценить состояние региональных финансов. Они охватывают: собственно финансовые ресурсы региона, его налоговую базу и бюджетно-финансовое управление.
выявлены диспропорции в функционировании региональных и муниципальных налогов и предложены пути их устранения на основе снижения налогового бремени для товаропроизводителей, упрощения
порядка исчисления налоговой базы, улучшения налогового администрирования и вовлечения недоимки финансовых средств в обороты бюджетов областного и муниципального уровня с целью улучшения финансирования социальной сферы на примере Московской области.
- классифицированы методики распределения региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований на социальное развитие; раскрыты основы формирования доходной части целевых бюджетных фондов, предназначенных для передачи средств в нижестоящие бюджеты; обоснована необходимость совершенствования финансовой поддержки муниципальных образований, согласно которой распределение финансовой помощи должно производится на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности, а также с учетом новой типологии муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения работы имеют важное значение для развития теории и практики межбюджетных отношений в России. Полученные выводы и результаты исследования могут быть использованы в практике работы субъектами Российской Федерации при разработке социальной стратегии развития, определении форм и порядка финансирования социальных обязательств. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении межбюджетных отношений всех уровней как фактора социального развития.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования были представлены автором на научных конференциях и семинарах международного, федерального и регионального уровня. Результаты исследования обсуждались на IV Международной научно-практической конференции «Россия: приоритеты выборов и выборы приоритетов» 21 ноября 2003г., г. Москва
(ИНИОН); IV Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран северной Европы» 26-28 мая 2004г., г. Петрозаводск, Республика Карелия; совместной междисциплинарной конференции аспирантов РАГС - СЗАГС «Государственность и государственная служба в России: пути развития» 8-9 июня 2004г., г. Санкт-Петербург.
Автор принимал участие в подготовке перевода и адаптации к российским условиям Проекта «Европейской Конвенции регионального самоуправления» при Главном территориальном управлении Президента РФ. Материалы диссертации могут представлять непосредственный интерес для специалистов региональных и местных финансовых органов. Основные положения и выводы исследования отражены в научных публикациях диссертанта и изложены в 6 работах общим объемом 2,6 п.л.
Структура работы определяется задачами и логикой настоящего исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. В работе содержится 8 рисунков 12 таблиц и 3 приложения.
