Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Объективные основы разделения предметов ведения между уровнями государственной власти 11
1.1. Функции государства в условиях рыночной экономики: генезис и современное состояние 11
1.2. Федерализм и разделение властей в сфере экономического регулирования 19
1.3. Роль и значение местного самоуправления в системе федеративного управления экономикой 28
Выводы по первой главе 39
Глава 2. Анализ сформировавшейся в России системы федеративного управления социально-экономическим развитием территории 41
2.1. Реализация принципов экономического федерализма в Российской Федерации 41
2.2. Местное самоуправление в системе общенациональной стратегии развития Российской Федерации 57
2.3. Субсидиарность — адекватный России принцип экономического федерализма 65 Выводы по второй главе 77
Глава 3. Цели и задачи реформирования территориального управления в России 79
3.1. Совершенствование отношений экономического федерализма в России 79
32. Направления реформирования местного самоуправления в Российской Федерации 93
3.3. Перспективы модернизации системы регионального управления в Российской Федерации 110
Выводы по третьей главе 13 5
Заключение 138
Библиографический список использованной литературы 143
- Федерализм и разделение властей в сфере экономического регулирования
- Роль и значение местного самоуправления в системе федеративного управления экономикой
- Местное самоуправление в системе общенациональной стратегии развития Российской Федерации
- Направления реформирования местного самоуправления в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы работы. Переход России от депрессии к экономическому подъему невозможен без модернизации системы государственного регулирования общественного развития. Концентрация ресурсов на приоритетных направлениях, создание стимулов экономического роста, устранение бюрократических, региональных и прочих барьеров требуют совершенствования государственного управления, в первую очередь - регионального и межрегионального, поскольку экономические процессы происходят на конкретных территориях. Рыночные отношения, устанавливающиеся в нашей стране, требуют адекватной территориальной организации общества.
Принятая государством новая стратегия социально-экономического развития диктует необходимость консолидации ресурсов и действий всех субъектов РФ, согласованной работы по структурной и институциональной перестройке экономики, оптимизации закрепления за разными уровнями власти задач и предметов ведения. К сожалению, сложившаяся территориальная структура экономики не отвечает этим требованиям. Россия разделена на 89 разнородных субъектов федерации, различающихся по статусу, по устройству власти, по территории и численности населения, по экономическому потенциалу и степени его использования. Властной вертикали, как таковой, не существует, поскольку регионы наделены самостоятельностью, а органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти. Органы власти, относящиеся к разным ее ветвям и уровням, соперничают между собой, доводя дело до громких конфликтов. Единый национальный рынок, по существу, разделен на множество локальных рынков, огражденных таможенными, налоговыми и нормативными заплотами, преодолеть которые бывает очень сложно. Каждый регион установил для себя собственные «правила игры», закрепил свою независимость в конституции или уставе, многие положения которых противоречат Конституции РФ. Самостоятельность и независимость регионов часто реализуются не в инициативном поиске внутренних резервов и наиболее эффективном использовании собственных ресурсов, а в создании на своей территории удельного княжества, формировании национально-региональных элит, дублировании госаппарата. Чиновничий корпус за годы рыночных реформ чудовищно разбух, в России, в расчете на 100 тыс. жителей, сейчас почти в три раза больше чиновников, чем было в 1990 году.
Для энергичной и согласованной модернизации экономики необходимо, чтобы вертикаль государственной власти доходила до территорий, чтобы функции и полномочия федерального, регионального и муниципального уровней власти были рационально разграничены. При этом следует провести анализ ныне реализуемых государственных функций, сократить избыточные и приблизить исполнение оставшихся к регионам.
Все вышеизложенное со всей очевидностью характеризует актуальность определения экономического положения регионов, под которыми в работе понимаются субъекты федерации, в системе отношений современного российского общества. Только на этой основе можно установить их полномочия и предметы ведения, их связи с федеральным центром и муниципальными образованиями, четко сформулировать их миссию в процессе возрождения России и их роль в модернизации экономики. А уже после этого можно сконструировать систему территориального управления в стране, очертить функции и задачи каждого уровня власти. Актуальность исследования подчеркивается тем, что в стране разворачивается административная реформа, тем, что приняв в сентябре 2003 г. закон о местном самоуправлении, депутаты отложили вступление его в силу до 1 января 2006 г., дав более двух лет на доработку механизмов взаимодействия разных уровней власти.
Степень изученности проблемы. Вопросы региональной политики и территориального управления оживленно дискутируются в отечественной и зарубежной экономической науке и политологии. Большой вклад в российскую регионологию внесли И.Г. Александров, М.К. Бандман, Н.Н. Баранский, Н.Н. Колосовский, Н.Н. Некрасов, А.Е. Пробст, Ю.Г. Саушкин, Р.И. Шнипер и другие уважаемые и авторитетные ученые, перечислить которых здесь, к сожалению, нет возможности. Труды этих ученых сформировали объективную основу территориальной экономики, складывающуюся под влиянием географического положения, природно-климатических условий, наличия сырьевых ресурсов и других естественных факторов. Но эти исследователи по разным причинам не разрабатывали проблемы регионального развития в условиях рынка и децентрализованного управления экономикой.
Среди иностранных регионалистов необходимо отметить X. Армстронга, У. Изарда (Айзарда), А. Леша, X. Ричардсона, Дж. Тейлора, М. Тэмпла и др. Но, несмотря на неоспоримые достоинства трудов этих авторов, их нельзя пока еще использовать как руководство по совершенствованию территориальной организации российского общества, по модернизации системы управления экономикой РФ. Зато большую пользу для налаживания федеративных отношений в нашей стране можно извлечь из работ Д. Елазара, Е. Ерохиной, Л. Карапетяна, В. Острома, В. Оэйтеса, Л. Полищука, У. Райкера, С. Сольника, А. Токвиля, И. Умновой, В. Чиркина и др., которые способствовали созданию современной интернациональной теории федерализма.
Современные российские специалисты по региональной экономике пытаются осмыслить изменения, которые чрезвычайно быстро происходят в экономической и политической жизни России, в меру своих способностей и имеющихся возможностей систематизируют, обобщают и оценивают их. Наибольший вклад в разработку современной российской региональной теории, по нашему мнению, внесли Ю.Н. Гладкий, А.Г. Гранберг, А.А. Кисельников, В.В. Кистанов, В.В. Котилко, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, А.С. Маршалова, Т.Г. Морозова, А.С. Новоселов, А.И.
Чистобаев, А.Н. Швецов, Б.М. Штульберг и др. Вопросы становления местного самоуправления внимательно рассматривают и дают полезные рекомендации Е.Г. Анимица, Р.В. Бабун, А.Г. Воронин, B.C. Занадворов и А.В. Занадворова, Е.М. Ковешников, Ю.В. Филиппов, Н.В. Шумянкова и много других известных ученых и государственных деятелей. Но, к сожалению, не всегда можно системно осмыслить процессы, происходящие во всей вертикали власти, увязать воедино проблемы экономического роста, административно - территориального деления, распределения функций и предметов ведения между уровнями и ветвями власти, разделения финансовых и материальных ресурсов. Отсюда и труды этих признанных специалистов часто узконаправленны, ограничиваются только экономическими проблемами территорий, не затрагивают правовых, политических, национально - культурных и пр. аспектов государственного управления современным российским обществом.
Поэтому осуществление данного исследования потребовало внимательного изучения трудов по теории и методике государственного регулирования рыночной экономики, авторами которых являются И.М. Албегова, Г.В. Атаманчук, О.Е. Кутафин, В.И. Кушлин, Д.С. Львов, Б.З.Мильнер, И.Н. Мысляева, В.П. Орешин, А.В. Пикулькин, Б.А. Райзберг, М.Дж. Скидмор и М.К. Трипп, В.Л. Тамбовцев, Э.Т. Ушакова, Л.Г. Ходов, Ф.И. Шамхалов и др.
Только на основе синтеза конструктивных идей перечисленных работ и внимательного анализа современной российской социально - экономической ситуации удалось разработать рекомендации по модернизации территориального управления развитием страны. Следует отметить, что только ко времени завершения нашего исследования в средствах массовой информации появились первые сообщения о готовящихся Администрацией Президента РФ проектах изменения законов о местном самоуправлении и о представительных и исполнительных органах власти субъектов РФ. Это не может не радовать, поскольку говорит о совпадении нашего желания изменить систему регионального управления с намерениями Администрации Президента РФ. Правда говорить о какой - либо степени теоретической проработанности и практической реализуемости проектов комиссии Д. Козака пока очень трудно, поскольку они не опубликованы и широкой общественности мало известны. Предложения по изменению и дополнению существующих федеральных законов были внесены Президентом в Государственную Думу РФ только в январе 2003 года, первые слушания безрезультатно завершились 21 февраля 2003 года, а вторые со скандалом были перенесены на июнь 2003 года. Закон о местном самоуправлении был принят Федеральным Собранием Российской Федерации в сентябре 2003 года после бурных обсуждений. Подписание закона Президентом РФ в октябре 2003 года остроту дебатов не снизило. Против закона в такой его редакции выступают представители всех уровней власти - как федеральной, так региональной и муниципальной. Главная причина несогласия с документом - неправильное, по мнению многих, распределение функций и ресурсов между этими уровнями. Закон вступит в силу
только 1 января 2006 года, что дает возможность внести в него необходимые исправления и дополнения. Обоснованию некоторых из них и посвящена данная работа.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка перспективной концепции модернизации территориального управления, основанной на современном понимании экономического положения и роли регионов в условиях перехода страны к интенсивному развитию.
Для достижения поставленной цели в работе были решены следующие задачи: - уточнение роли государства в современном мире и конкретизация его функций; - определение экономической сущности федерализма и формирование системы общественных отношений, необходимых для ее реализации; - рациональное распределение функций государства между уровнями власти в условиях федерализма и субсидиарности; - выявление места и роли муниципального хозяйства в социально - экономической системе современного федеративного государства, установление круга полномочий и ресурсов местного самоуправления; - анализ сложившихся в мировой практике взаимоотношений региональных и местных органов, разделения между ними полномочий по регулированию социально — экономического развития территорий; - осмысление сформировавшейся в России системы федеративного управления страной, определение ее влияния на темпы выхода из экономического кризиса, выявление недостатков и противоречий этой системы; - разработка рекомендаций по устранению отступлений от принципов разделения властей и федерализма в устройстве государственной власти России, выработка эффективной модели административно — территориального деления страны; - формулирование предложений по реформированию взаимоотношений региональных и муниципальных властей, обеспечивающему единство их действий по социально — экономическому развитию регионов.
Объект исследования - система территориального управления страной, совокупность органов власти всех уровней народнохозяйственной иерархии.
Предмет исследования - экономические отношения, возникающие между уровнями власти в Российской Федерации, распределение между ними функций и предметов ведения.
Теоретическая, методологическая и информационная основы исследования. Теоретической основой диссертационной работы являются общая теория систем, теория экономического районирования на основе энергопроизводственных циклов, теория федерализма. Предложения по разграничению функций государства (общественных благ) по уровням власти базируются на постулатах теории общественного сектора.
Методологической основой работы послужила диалектическая теория развития. В процессе предпринятого исследования в рамках диалектического и системно — самоорганизационного подходов использовались как общенаучные методы: исторический, логический, сравнительный, анализ и синтез, обобщение, индукция и дедукция, наблюдение и др., так и специальные - программно-целевой, нормативный, балансовый.
Нормативную и правовую базу исследования составили Конституция и законы РФ и ее субъектов, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты представительных и исполнительных органов субъектов РФ и местного самоуправления.
В качестве информационной основы использовались данные зарубежных и российских источников об объемах полномочий, закрепленных за разными уровнями власти, и о расходовании бюджетных средств на их осуществление. Применялась статистическая информация из ежегодников и тематических сборников Госкомстата РФ, в первую очередь — «Регионы России», «Социально - экономическое развитие Российской Федерации», из статсборников межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия и федеральных округов.
Научная новизна результатов исследования состоит в том, что в диссертации проблема совершенствования территориального управления рассматривается на основе всестороннего анализа сложившейся в стране системы федеративного управления, места и роли регионов в рыночной системе страны в условиях реализации принципов федерализма и субсидиарности. Тем самым, вопрос о имманентных региону полномочиях разрешается системно, в результате анализа всей совокупности функций государства и их распределения между уровнями власти сообразно возможностям последних в конкретных исторических и экономических условиях России. Такой подход характеризуется следующими элементами научной новизны: - система функций российского государства сформирована и структуризована на базе учета типа государства, формы правления, степени зрелости рыночных отношений, исторических и национально - культурных особенностей страны и ее конституционного устройства; - экономический механизм федерализма разработан как совокупность отношений и инструментов, обеспечивающих разрешение объективных противоречий между регионами и государством в целом, взаимовыгодно объединяющих хозяйственные и социальные комплексы регионов в единую рыночную систему страны; - сформулированы базовые принципы и условия превращения регионов в полноправных участников выработки стратегии и тактики государственного территориального управления: укрупнение, изменение структуры управления, переход к функциональному управлению и др.; доказано, что из-за несоблюдения в
России этих условий ее регионы субъектами федерации в полном смысле не являются; - обсновано экономическое положение существующих в настоящее время регионов в перспективной модернизированной системе территориального управления, обеспечивающей доведение властной вертикали до населения и восстановление дееспособности местного самоуправления.
Научная новизна положений и выводов диссертационной работы заключена в следующих отстаиваемых результатах.
Результаты исследования, выносимые на защиту. Главным результатом являются предложения по изменению роли, места и взаимоотношений субъектов РФ в системе территориального управления экономикой в условиях перехода страны к интенсивному развитию. Эти предложения, обоснованные с позиций выравнивания социально -экономического положения регионов, повышения качества управления, мобилизации и концентрации ресурсов страны, предусматривают: - формирование в России централизованного делегированного федерализма с равноправными субъектами федерации, основанного на принципе субсидиарности, как наиболее соответствующего социально - экономической ситуации в стране; - изменение административно - территориального деления страны путем укрупнения нынешних субъектов федерации и создания 16 симметричных федеральных земель; - превращение федеральных земель в полноценные субъекты федерации, имеющие представительные и исполнительные органы власти и наделенные всеми полномочиями, которые в настоящее время находятся в совместном ведении регионов и Центра; упразднение представительных и существенное сокращение исполнительных органов нынешних субъектов федерации, которые хотя и сохраняются, но из частей национально - государственного деления страны превращаются в административно - территориальные единицы, передаточные звенья между органами государственной власти федеральных земель и органами местного самоуправления муниципальных образований, обеспечивающие четкую организацию и координацию действий всех хозяйствующих на территориях земель субъектов; - изменение конституционно - правового статуса органов местного самоуправления и превращение их в нижний уровень вертикали государственной власти, но при этом, с помощью перераспределения полномочий и предметов ведения между уровнями власти, сохранение независимости представительных и значительной самостоятельности исполнительных органов местного самоуправления в определенных им сферах деятельности; - закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников на основе принципов «мой мандат - мой бюджет» и «один налог - один бюджет»; сохранение самостоятельных бюджетов только у федеральных земель и у муниципальных районов (округов), составление смет расходов нынешними субъектами федерации и муниципальными поселениями.
Практическая значимость диссертационного исследования. Разработка проблем совершенствования федеративных отношений и местного самоуправления в России, осуществленная в диссертации, будет полезна для практической модернизации территориального управления и осуществления административной реформы, инициированной Президентом РФ В.В. Путиным. Выводы и рекомендации исследования помогут рационально распределить полномочия между уровнями власти в государстве, закрепить функции и доходные источники за органами власти, отрегулировать отношения между ними. Все это, в конечном счете, позволит оптимизировать структуру органов представительной и исполнительной власти, их штатную численность, сократить затраты на управление.
Теоретические положения и обобщения работы могут быть использованы в процессе преподавания экономических дисциплин: «Государственное и муниципальное управление», «Государственное регулирование национальной экономики», «Региональная экономика», «Национальная экономика» и др.
Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования получили одобрение участников Всероссийской научно — практической конференции «Теория и практика развития экономики региона» (Калуга, ВЗФЭИ, 2003г.), региональной научно - практической конференции «Экономика России: проблемы и перспективы ее модернизации» (Прокопьевск, 2003г.), V межрегиональной научно -практической конференции «Управление регионом: тенденции, закономерности, проблемы» (Горно-Алтайск, 2003 г.), региональной научно - методической конференции «VI экономические чтения» (Томск, 2003г.), региональной конференции «Модернизация высшей школы в условиях реформирования общества» (Томск, ВЭГУ, 2003 г.), Всероссийского научно -методического семинара «Развитие научно - образовательного потенциала Сибири» (Томск, 2002г.), Международной научно — практической конференции «Гуманитарные исследования и их роль в разв итии педагогического образования» (Томск, 2002г.), регионального научно -методического семинара «Совершенствование преподавания экономических дисциплин» (Институт «Открытое общество», Фонд Сороса, ТГУ. - Томск, 2002г.) и др. Выводы и результаты работы излагались соискателем на теоретических семинарах экономических кафедр ТГУ и ТГАСУ.
По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 2,35 п.л.
Федерализм и разделение властей в сфере экономического регулирования
Современная наука рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях её территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем, в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип обустройства государства ушёл далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными государственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоническое сообщество (пример Европейского Союза). В современных отечественных и зарубежных работах, анализирующих тенденции развития государственности в целом и федеративной государственности в частности, выделяются динамизм и гибкость государственной власти как важные составляющие достигнутого уровня развития общественной жизни. Можно без преувеличения сказать: «государственная общность» и «государственное многообразие» стали двумя доминантами мирового развития [158,169].
Эволюция федерализма имеет свою многовековую историю, а конституционно-правовое установление его принципов - около двух столетий. Государственно-правовая наука свидетельствует, что элементы федерации появились ещё в древнем и средневековом обществе, а зрелые формы федеративные отношения стали приобретать в периоды новой и новейшей истории.
Впервые конституционно-правовое федеративное государство образовалось в США (1787г.), затем в Мексике (1824г.), Бразилии (1889), Австралии (1901), России (1918) и далее в других странах. Всего в современном мире насчитывается более 190 государственных образований, подавляющее большинство из которых являются многонациональными. А федеративная форма закреплена в конституциях 25 государств, с охватом 50% территории и 1/3 населения планеты.
В целом появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности.
Устройство федеративных государств при некоторых различиях территориальной организации и форм правления основывается на общем понятии и принципах.
Определение понятия «федерализм» (от франц. - federalisme) с некоторыми редакционными различиями существует давно. Чаще всего с его помощью характеризуют самые различные аспекты политической и финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований.
Следует отметить, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Суть состоит в том, что «федерализм» включает систему основных признаков и принципов определённой формы государственного устройства, характеризующих организацию и функционирование федеративной системы любой страны и отличающих его от унитарного государства.
Понятие «федеративное государство» является производным от понятия «федерализм» и в научной литературе определяется как «союзное государство», «добровольное объединение государств в союзное государство на основе федеративного договора», «более демократическая форма организации государства, чем унитаризм», и т.п.
Существует много определений понятия «федерализм». В книге В.Острома «Смысл американского федерализма» приведено несколько определений этого феномена [109]. Прежде всего он рассматривается как система управления, в рамках которой были предприняты серьезные усилия для реализации способности самого народа «править» в собственном смысле этого слова, а не считать, что правит только правительство. Во-вторых, федерализм представлен как режим, дающий возможность людям управлять своими делами, т.е. объединяться с другими людьми, разделять прерогативы законодательной, исполнительной и судебной властей, использовать основополагающую прерогативу конституционного выбора для поддержания или изменения обстоятельств или условий правления. Другое определение «конституированного федерализма» дал Уильям Райкер, который положил в фундамент этого феномена три основания: два уровня власти осуществляют свои полномочия относительно одной и той же территории и одного и того же населения; каждый из этих уровней имеет хотя бы одну полностью автономную область действий; существуют гарантии, пусть лишь конституционно декларированные, автономности каждого уровня в своей собственной сфере [184, с.11]
По нашему мнению, наиболее фундаментальным среди существующего многообразия точек зрения является подход к пониманию природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения). Данная теория обосновывается, в частности, в работах Дэниэля Елазара, Винсента Острома [109, 181]. С этих позиций договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которых - согласие сторон и их самоуправление. Поэтому любая федерация по своей сути - самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления. Если власть делится между центром и составными частями сверху, без согласия составных частей федерации, либо без согласования с ними, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным. И наоборот, если власть разделена даже на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой власти для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно самоуправляться, то в этом случае с той или иной степенью определенности можно сказать, что федерализм подменяется унитаризмом либо конфедеративным устройством.
Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов — субсидиарности или централизации (приоритет общенациональных интересов). В противоположность принципу централизации, сущность принципа субсидиарности (в переводе с латинского subsidiarius — вспомогательный, дополняющий) состоит в том, что общественные блага предоставляются тем уровнем, в рамках которого можно локализовать все издержки и выгоды от предоставления этого блага. Если таких уровней несколько, то субсидиарность требует, чтобы общественное благо предоставлялось более низким уровнем власти.
Предоставление общественных благ, таких как оборона, защита личной безопасности и имущества граждан, сохранение окружающей среды и других благ, является одной из функций государства.
В теории общественного сектора обосновывается положение о том, что при индивидуальном принятии решений по поводу общественных благ происходит недопроизводство этих благ, поэтому организацию их предоставления берет на себя государство, аккумулируя финансы через фискальную систему.
Однако финансирование всех общественных благ из Центра и предоставление их Центром также недостаточно эффективно по ряду причин Одни из них связаны с технологией предоставления общественных благ, другие — с учетом информации о потребностях и предложении общественных благ. Механизм предоставления общественных благ более эффективен при разделении уровней их предоставления.
В теории общественных благ считается, что Центр должен финансировать чистые общественные блага, а нижестоящие уровни - несовершенные общественные блага.
Напомним, что чистое общественное благо удовлетворяет свойствам:
1. Совместное потребление. Означает, что все в равной степени пользуются общественным благом.
2. Неисключаемость в потреблении. Означает, что никого нельзя отсечь от потребления.
Особенностью функции полезности является то, что один индивид, пользуясь благом, нисколько не уменьшает полезность этого блага для другого индивида.
Несовершенное общественное благо означает, что размер потребления общественного блага зависит от числа потребителей. Несовершенные общественные блага называются клубными благами, особенность клубных благ состоит в том, что при увеличении числа участников за некоторый предел величина общественного блага, потребляемого каждым, начинает зависеть от числа участников (например, больница, государственный вуз). Возникает эффект перенаселенности, перегрузки общественного блага (congestion).
Центральное правительство, предлагая общественные блага не подверженные перегрузке, должно обеспечивать этими благами все население страны. Правительство должно обеспечивать ликвидацию чрезмерного неравенства, выравнивая условия регионов.
Остальными благами должны «ведать» регионы, согласно принципу субсидиарности. Принцип субсидиарности в данном случае состоит в том, что общественные блага предоставляются тем уровнем или той территориальной единицей, в рамках которой можно интернализовать (локализовать) все издержки и выгоды от предоставления этого блага. Или другими словами - рассчитать все издержки, включая неявные, и превратить их в явные, требующие финансирования. В то же время это предполагает возможность определения всех выгод от предоставления общественного блага или общую полезность общественного блага для его получателей.
Таким образом, чем ближе общественное благо к потребителю и точнее отражает индивидуальные предпочтения (особенности) населения относительно общественного блага, тем ниже полномочия по его предоставлению, а, следовательно, и источник финансирования этих полномочий должны находиться в иерархии власти.
Анализ принципа субсидиарности на примере государственного устройства США был дан В. Остромом [109].При формировании федеративного устройства перед США стояла задача распределения власти между федерацией и штатами таким образом, чтобы штаты, объединившиеся в союз, сохраняли самоуправление во всем, что относится к их внутреннему благосостоянию, но союз не перестал бы составлять при этом одно целое, удовлетворяя общенациональные потребности. По мнению В. Острома, существуют объекты управления, относящиеся к ведению нации в целом (военные дела, финансы, дипломатия); затем -провинциальные по своей природе и потому лучше управляемые на местах (местный бюджет, культура, здоровье людей) и, наконец, смешанные, являющиеся национальными, поскольку касаются всех лиц, составляющих нацию, и в то же время провинциальными, поскольку нет необходимости, чтобы вся нация о них заботилась (например, гражданские и политические права жителей США).
Многие ученые считают, что одним из значимых критериев типологизации моделей федерализма, позволяющих обнаружить их особенные черты, является однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и статуса. По этому критерию выделяют три типа федерализма и, соответственно, три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный и симметричный с элементами асимметрии.
Роль и значение местного самоуправления в системе федеративного управления экономикой
Этот раздел работы, в соответствии с принятой нами логикой исследования, мы посвятим установлению функций местного самоуправления (МСУ), разграничению полномочий между региональной и местной властями. Строго говоря, местное самоуправление в систему федерализма не входит. Последний регламентирует отношения между двумя уровнями государственной власти (центром и регионами), а местное самоуправление обычно в состав государственных органов не включается. Но оно является неотъемлемым элементом публичной власти, звеном системы управления государством. Местное самоуправление является властью, наиболее близкой к человеку, дающей ему возможность самостоятельно и более эффективно, чем государственные чиновники, решать многие насущные задачи. Поэтому нам представляется очень важным делом правильное определение круга и состава этих задач: на этой основе будет легко установить властные полномочия органов местного самоуправления, а после этого - потребность в ресурсах.
На сегодняшний день совершенно ясно, что путь к конституционному строю, правовому государству, гражданскому обществу лежит через правильно организованное местное самоуправление. Обратившись к понятию местного самоуправления, можно отметить следующее.
Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском — как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом — как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения - как род профессиональной деятельности -управление. В то же время местное самоуправление - это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения определяет систему управления современного демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением - как непосредственно, так и через избираемые им органы и должностных лиц [25, 28, 34, 36, 43, 63, 90,104].
Следует различать самоуправление и децентрализацию управления. При децентрализации управления субъект управления находится в самой верхней точке управленческой иерархии и властные полномочия делегируются вниз. При этом ответственность распределяется односторонне - каждый подчиненный отвечает за качество работы только перед своим начальником. При самоуправлении субъект управления расположен, вроде бы, в самом низу системы управления и добровольно передает свои полномочия вверх. Создается впечатление, что созданные населением (отдельными индивидами) органы и организации, наделенные этим же населением своими функциями, становятся вышестоящими, самостоятельно и независимо командующими развитием. Но дело в том, что к самоуправлению вообще не применимы понятия «верх» и «низ». Главным субъектом управления остается население, которое наделяет им же созданные органы функциями по организации и гармонизации социально-экономических процессов, по защите общества от внешних и внутренних опасностей. Население добровольно лишает себя какой-то части самостоятельности для более умелого и эффективного решения менеджерами (чиновниками) важных для него задач и проблем. Функции централизуются, создается система управления (государственного регулирования), которая уже имеет свои этажи (уровни) - унитарное или федеративное государство. Поэтому-то органы местного самоуправления часто не включают в систему органов государственной власти — из-за боязни распространения на них собординационности системы государственного управления. Население и его органы должны оставаться независимым источником власти.
В условиях самоуправления разного рода руководители имеют двойное подчинение. Во-первых, подчинение начальнику по иерархии управления в созданной системе государственного регулирования, во-вторых, ответственность перед населением, т.е. субъектом управления, выражающаяся в подчинении законам, которые это население принимает через представительные органы.
Из-за принципиальных различий в характере и месте субъекта управления децентрализация не может превратиться в самоуправление.
Поскольку целью нашего исследования является разграничение функций между уровнями власти, постольку не будем изучать исторические корни местного самоуправления, а проанализируем его положение в системе управления государством.
В мировой практике принято различать три модели местного самоуправления: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую. В основе такой типологии как раз и лежат принципы отношений различных местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями [87, 88, 89].
В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Для этой модели характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением.
Контроль за деятельностью местных органов в этих странах осуществляется в основном косвенным путем - через центральные министерства, а также через суд.
Таким образом, несмотря на формальную самостоятельность выборных представительных органов, исполнительные органы никто из вертикали государственной власти не убирает, более того — государство контролирует их работу. Поэтому ученые зарубежных стран при анализе места и роли муниципальных органов в политической системе главный упор обычно делают на то, что они являются составной частью механизма государства и выполняют те функции, которые государство на них возлагает.
Континентальная (французская) модель, более распространенная в мире, основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Она напоминает иерархическую пирамиду, между этажами которой происходит передача информации и различных директив, где на центральные власти активно работают агенты на местах. Эта модель характеризуется подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В Италии подобная иерархическая зависимость выражается, в частности, в предусмотренном ст. 130 Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.
В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно- территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных местных образованиях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции, представляющих собой среднее, а не низовое звено административно-территориального деления).
Следует заметить, что в конце XX века наблюдалось определенное сближение этих моделей в результате муниципальных реформ в разных странах.
Советская модель была реализована в СССР и в настоящее во многом ушла в историю, хотя некоторые ее элементы продолжают сохраняться в КНР, КНДР, на Кубе.
Правовую основу деятельности местных органов в федеративных государствах составляют конституции, а также акты, принимаемые центральными или региональными законодательными органами. Но и в этом разные страны сильно отличаются друг от друга. Например, в США функционирование местных органов регулируется исключительно штатами. Полная зависимость и производность местных органов от субъектов федерации здесь была воплощенаеще в 1868 г. При этом степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в разных штатах не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых содержат небольшое число норм, касающихся местных органов, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних. Вторую группу составляют штаты, конституции которых более подробно регулируют вопросы местного управления.
А в Мексике, напротив, местное самоуправление не дается на откуп субъектам федерации, а подробно регламентируется национальной конституцией.
В результате, говорить о каком-либо единообразном наборе функций органов местного самоуправления или о единых принципах разграничения этих функций между уровнями управления нельзя. В каждой стране этот порядок формировался исторически под влиянием многих факторов. Но один вывод сделать следует: ни в одной стране мира органы местного самоуправления не выведены так радикально из системы органов государственной власти, как это декларировано ст. 12 Конституции РФ.
Ратифицировав в 1998 г. Европейскую Хартию о местном самоуправлении, Россия в полном соответствии с собственной Конституцией сделала ее одним из важнейших источников российского муниципального права.
Хартия была разработана и принята Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе, впоследствии преобразованной в Конгресс местных и региональных властей Европы. Конгресс ставит своими целями содействие участию местных и региональных властей в достижение идеала и европейского единства, оказание помощи новым демократическим государствам в создании эффективных административных структур и др. Но свою главную роль эта организация видит в обеспечении реализации Европейской Хартии о самоуправлении. Хартия на сегодня является единственным международным правовым документом, призванным защитить права местных органов власти в европейских государствах. В настоящее время ее подписали и ратифицировали 34 страны-члена Совета Европы.
Конгресс местных и региональных властей с 1994 года контролирует соблюдение требований Хартии. Последний этап контрольной работы как раз и ознаменовался подготовкой и рассмотрением в мае 2000 года четвертого доклада «Соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления с их полномочиями - проверка принципа субсидиарности на практике».
Местное самоуправление в системе общенациональной стратегии развития Российской Федерации
В соответствии с принятой нами логикой исследования необходимо проанализировать состояние местного самоуправления в России, выявить его проблемы и недостатки. Процесс становления местного самоуправления в РФ проходит в несколько этапов: формирование федерального и регионального законодательства об организационных принципах местного самоуправления; формирование органов местного самоуправления; определение компетенции органов местного самоуправления; формирование финансово-экономической базы местного самоуправления; обеспечение возможностей эффективной реализации органами местного самоуправления своей компетенции при непосредственном участии и влиянии на их деятельность населения муниципальных образований.
Становление местного самоуправления на практике происходит неравномерно, с учетом политических и социально-экономических условий в субъектах Российской Федерации, национальных, культурных и иных традиций, под давлением инерционных процессов. Последнее обусловлено тем, что до 1993 года местное самоуправление было встроено в жесткую схему государственного административно-командного управления, элементы которого без необходимого критического анализа оказались втянутыми в новую структуру местного самоуправления. Зачастую между системой Советов как элементом государственного управления и институтом местного самоуправления ставился знак равенства, что приводило к воспроизводству в новой форме советского типа организации местной власти.
Значительная часть полномочий органов местного самоуправления находилась (а во многих субъектах Российской Федерации находится до сих пор) под административным контролем органов государственной власти субъектов Федерации (местные финансы, градостроительная деятельность, управление имуществом и т.д.).
Таким образом, муниципальные образования в РФ имеют различную территориальную основу: отдельные поселения (города, поселки, села, деревни); внутригородские округа и районы; сельские округа (несколько поселков, сел, деревень); районы с выделением крупных поселений и сельских округов в качестве самостоятельных внутрирайонных муниципальных образований, районы без выделения внутрирайонных муниципальных образований и т.д. Всего используется около десяти наиболее распространенных «разноэтажных» схем.
Местные бюджеты, по закону являющиеся обязательным атрибутом муниципального образования, имеются только у 10 тысяч этих образований1. В остальных же муниципальных образованиях местные бюджеты либо вообще отсутствуют, либо они заменены сметами расходов, утверждаемыми органами государственной власти. В течение 1992-99 г.г. происходило устойчивое сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ с 28% до 22%. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ не опускалась ниже 28% и поднималась в отдельные годы до 32%, т.е. разрыв достигал 10%.
Муниципальную собственность имеют только 11160 муниципальных образований. Как правило, в состав муниципальной собственности входят, помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилищный фонд и нежилые помещения.
По видам объектов муниципальной собственности распределение выглядит следующим образом: муниципальные предприятия - в 4917 муниципальных образованиях; муниципальные учреждения образования - в 8792 муниципальных образованиях; муниципальные учреждения здравоохранения - в 7916 муниципальных образованиях; муниципальные учреждения культуры и спорта - в 7950 муниципальных образованиях; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения — в 8510 муниципальных образованиях.
Органы местного самоуправления вправе заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба муниципальной собственности, а также воспрепятствием возможной монополизации определенных секторов местного рынка.
К настоящему времени в сфере местного самоуправления РФ сложились следующие негативные тенденции: bнеисполнение федерального законодательства, что приводит к нарушению конституционных прав граждан, в том числе права на местное самоуправление; слабость судебной системы, неисполнение решений судов; неэффективная деятельность системы правоохранительных органов; отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти и отлаженной системы межбюджетных отношений; экономический спад, развитие теневой экономики и связанной с ней коррупции; усиление диспропорций в экономическом развитии и качестве жизни населения в различных муниципальных образованиях и регионах; отсутствие условий для самостоятельной экономической деятельности муниципальных образований и, как следствие, утрата мотивации местных сообществ к самоорганизации для решения вопросов местного значения; усиление разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, и их финансовым и материальным обеспечением, рост кредиторской задолженности органов местного самоуправления; отсутствие мотивации органов местного самоуправления к росту собственных доходов ввиду укоренившейся практики перераспределения доходов или их изъятия в пользу субъектов Федерации, влекущее снижение собственных доходов муниципальных образований; нарушение прав граждан на местное самоуправление (в том числе упразднение муниципальных образований вопреки воле населения, лишение муниципальных образований статуса самостоятельных субъектов межбюджетных отношений в субъекте Федерации, переход к назначению глав муниципальных образований органами государственной власти или государственными должностными лицами и др.).
Следует особо подчеркнуть, что снижение собственных доходов муниципальных образований ведет к кризису с формированием местных бюджетов, невозможности решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, неэффективности действий местной власти и как результат - дискредитации муниципальной власти и всей публичной власти в государстве.
Недооценка серьезности указанных тенденций, а также отсутствие противодействия им влекут за собой ослабление управляемости в стране в целом, развитие сепаратизма, коррупции, продолжение экономического спада и финансового кризиса и, как наиболее вероятное следствие, возврат к жесткому централизованному управлению, свертывание демократических институтов в жизни общества, отказ от принципа публичности власти и бюрократизация государства.
Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Социально- правовые проблемы разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между различными органами государственной и муниципальной власти в современном демократическом федеративном государстве входят в число важнейших, учитывая, что при их решении происходит определение роли и места государственной и муниципальной власти.
Каким образом происходит распределение полномочий между органами местного самоуправления и государством? Не вдаваясь в юридические тонкости можно представить следующую схему. Во-первых, Конституция РФ определяет предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, статус местного самоуправления. Во-вторых, конституционные и федеральные законы РФ устанавливают сферу деятельности (пределы компетенции) субъектов РФ. В-третьих, федеральное законодательство формулирует вопросы местного значения, а законы субъектов федерации этот перечень дополняют и конкретизируют.
Так или примерно так узакониваются полномочия всех уровней власти и в других федеративных государствах. Но в России, в отличие от других государств, полномочия органов местного самоуправления делятся на собственные и государственные. К собственным полномочиям относятся те, которые признает за местным самоуправлением государство и которые обеспечивают самостоятельное решение вопросов местного значения. К государственным относятся полномочия Российской Федерации или субъектов РФ, которые осуществляются на муниципальных территориях и в муниципальных образованиях. Понятно, что такие функции государства, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, охрана окружающей среды и пр. должны обязательно выполняться на всей территории страны. Поскольку органы местного самоуправления выведены из состава органов государственной власти, постольку, видимо, возникло опасение, что эти функции на территории страны не будут реализованы надлежащим образом. Заметим, оно не лишено оснований, т.к. многие муниципалитеты попросту не имеют для этого необходимых ресурсов. Для гарантирования осуществления соответствующих мероприятий государственные полномочия в области местного самоуправления были закреплены за государственными органами РФ, и/или за государственными органами ее субъектов, а также за органами местного самоуправления, при условии делегирования им этих полномочий. Эти действия, являющиеся, по нашему мнению, непосредственным следствием принятия ст. 12 Конституции РФ, чрезвычайно запутали ситуацию в области территориального управления. Для реализации рассматриваемых функций на территории муниципальных образований могут создаваться государственные учреждения и организации, могут - региональные, а если полномочия делегированы местным органам, то муниципальные.
Направления реформирования местного самоуправления в Российской Федерации
В предыдущих разделах было убедительно, по нашему мнению, доказано, что роль, влияние и функции местного самоуправления в России не соответствуют его конституционно — правовому статусу, который не только принижает его значение, но и чуть ли не выводит за границы государства. Исследуя место субъектов федерации в системе государственного устройства РФ мы пришли к выводу, что оно переоценено и неточно отображает их роль в руководстве социально - экономическим развитием страны. Об этом говорят такие факты, как отсутствие конституционно регламентированных полномочий субъектов федерации, чрезмерное этих субъектов количество, вопиющая асимметрия, минимальный размер региональной собственности и т.д.[179]
Для приведения конституционно-правового статуса местного самоуправления в соответствие с его реальным значением для демократического государства необходима реформа местного самоуправления. Последнее время о ней много говорят, появились различные концепции и программы разных политических сил и организаций. Важно отметить, что они подходят к реформе с разных позиций и предлагают, как когда-то было и с самой теоретической основой местного самоуправления, разные направления ее реконструкции [165].
Одна из них, развиваемая заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В.Б.Христенко [164], базируется на «огосударствлении» высшего (так называемого, территориального) уровня муниципальных образований — районов, городов областного подчинения. Они станут нижним уровнем государственной власти, а местное самоуправление распространится только на так называемый поселенческий уровень - поселки, села, деревни и т.п. Естественно, при этом сфера его полномочий будет существенно урезана, но зато расширена компетенция субъектов федерации, к которым и перейдут забранные предметы ведения.
На наш взгляд, такая реформа противоречит основным принципам разделения полномочий между уровнями власти, обрекает местное самоуправление на более жалкое, чем даже в настоящее время, существование, нарушает закрепленные в Конституции Российской Федерации и в федеральных законах базовые нормы местного самоуправления.
Другую концепцию административной реформы содержат материалы комиссии, руководимой зам. главы Администрации Президента РФ Д. Козаком. О ней более подробно будет сказано в разделе 3.3.
В связи с тем, что официальные документы, касающиеся развития местного самоуправления, были приняты еще при Б.Н.Ельцине, есть основание считать, что они, во-многом, устарели [11, 13]. Президент Российской Федерации В.В.Путин неоднократно на заседаниях Госсовета Российской Федерации и в посланиях к Федеральному Собранию Российской Федерации высказывался о необходимости повышения роли местного самоуправления, укрепления его статуса и ресурсной базы. Но поскольку ни его инициативы, ни документы Госдумы Российской Федерации не получили пока законодательного воплощения, можно считать, что в стране отсутствует нормативно-правовая база реформы местного самоуправления. Попытаемся очертить некоторые ее контуры, основываясь на результатах предыдущего исследования. Основными направлениями реформы мы считаем следующие. 1. Уточнение (изменение) конституционно-правового статуса местного самоуправления. 2. Изменение территориальной организации местного самоуправления. 3. Разграничение полномочий между уровнями местного самоуправления, а также между местным самоуправлением органами государственной власти федерации и ее субъектов. 4. Закрепление за уровнями местного самоуправления соответствующих бюджетно налоговых полномочий. 5. Совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, государственного контроля и надзора за деятельностью муниципальной власти. 6. Создание системы научно-методической и организационно-кадровой поддержки местного самоуправления. Первое направление заключается в изменении или устранении из ст. 12 Конституции Российской Федерации положения о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такая формулировка появилась из благих намерений - стремления максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников, а в результате оказалось, что лишили самой власти, сделали, по сути, общественной организацией. Существует, правда, другое, более циничное объяснение этого: отделение местных органов от государственной власти связывается со стремлением государства дистанцироваться от социальных и экономических забот и тягот населения. Заместитель министра Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям А.Г.Воронин отмечал, что «верх властной вертикали начинает сбрасывать свои функции, требующие определенных затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справиться»[95, с.5 ]. Местное самоуправление служит средством решения трех задач: - обеспечение децентрализации государственного управления; - развитие демократических начал в решении государственных вопросов; - повышение эффективности ведения местных дел. Поэтому для обозначения его природы кардинальное значение имеют такие моменты, как: - наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; - его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве; - набор функций (полномочий) местного самоуправления; - его материально-финансовая база.
Местное самоуправление — это управление социально-экономическим развитием территорий. А для управления нужны, как минимум, или власть, или деньги. Конституционная норма вывела местное самоуправление из системы государственной власти (а другой у нас пока нет), а деньгами его не наделило государство. Поэтому в России местное самоуправление ничем не управляет. Для придания местному самоуправлению соответствующего политического веса и экономического значения необходимо из ст. 12. Конституции Российской Федерации убрать последнюю фразу.
При этом, что очень важно, не нарушается ст.З Конституции Российской Федерации, которую можно трактовать так: федеральная государственная власть Российской Федерации, государственная власть субъектов Российской Федерации и местное самоуправление есть лишь разные формы самоуправления народа [69, с. 21].
Итак, по нашему мнению, надо прекратить противопоставлять государственную власть и местное самоуправление, их следует рассматривать в единстве. Они являются элементами публичной власти и в этом смысле однородны. Главное, что надо сделать, это однозначно и четко разграничить между всеми этими уровнями публичной власти предметы ведения, полномочия и необходимые для их выполнения ресурсы. Но при этом недопустимо какое-либо принижение или ущемление местного самоуправления в угоду «усилению властной вертикали», о чем в последние годы стали говорить в кругах, близких к Президенту и Правительству Российской Федерации. Например, на проходивших в январе 2001 г. в Госдуме Российской Федерации парламентских слушаниях Минфедерации России обнародовало аналитический материал к проекту правительственной концепции совершенствования местного самоуправления. В этом официальном материале предлагается, по сути дела, отказаться от использования термина «местное самоуправление» как не вполне корректного и не отражающего природы указанного института, его места и роли во всей системе власти. Вместо него предлагается использовать термины «местное управление», «местная власть»[172, с.25].
Такого же мнения придерживается и рабочая группа по повышению эффективности местного самоуправления, созданная при Госсовете Российской Федерации [172, с.22].
Второе направление реформирования состоит в корректировке и уточнении положений федерального закона о местном самоуправлении, определяющих его территориальную организацию. Это касается п.З ст. 6 этого закона: « Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается». Этому положению трудно найти какое-либо здравое объяснение, поскольку речь идет не о взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления, а об отношениях внутри одной местной власти. Это положение вызвало катастрофические для этой власти последствия. Поскольку объективно муниципальные образования разного уровня несопоставимы друг с другом ни по размерам, ни по масштабам социально-экономической деятельности (район и деревня, город и село, город и район в городе и т.д.), то само собой напрашивается двух-трехуровневое устройство местной власти. Закон, вроде-бы это не запрещает (кроме внутригородских районов), но как тогда быть с неподчиняемостью и необходимостью проведения единой, комплексной социально-экономической политики? Каждая деревня должна разрабатывать собственную стратегическую программу? Так как в России к этому не приучены, каждый субъект федерации стал по-своему организовывать территориально «одноэтажное» местное самоуправление - одни по поселенческому принципу, другие - по территориальному. Но и те, и другие лишали какую-то часть своего населения конституционного права на самоуправление, на самостоятельное развитие, огосударствляли местные органы.
