Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Социально-экономическая политика на региональном уровне и налоговые льготы
1.1. Налоговые льготы в системе регионального регулирования социально-экономических процессов 10
1.2. Мировой опыт использования региональных налоговых льгот *'
1.3. Особенности использования региональных налоговых льгот в субъектах РФ 49
Глава 2. Налоговые льготы как инструмент социально-экономической политики в Хабаровском крае 73
2.1. Региональные приоритеты и налоговая политика 73
2.2. Оценка стабильности региональных налоговых полномочий и степени их использования в Хабаровском крае 93
2.3. Система региональных налоговых льгот в Хабаровском крае 104
Глава 3. Использование инвестиционных налоговых льгот в Хабаровском крае 121
3.1. Предпосылки использования налоговых льгот в инвестиционной политике субъекта РФ 121
3.2. Институциональные новации как факторы роста экономики Хабаровского края
3.3. Оценка чувствительности инвесторов на региональные инвестиционные налоговые льготы в Хабаровском крае (эмпирический анализ)
Заключение 163
Список литературы 166
Приложения 181
Введение к работе
Переход от плановой к рыночной экономике в России сопровождается существенными преобразованиями во всех сферах экономической деятельности. Значительные изменения коснулись и общественного сектора, в котором выделилось несколько уровней управления. Среди инструментов налоговой политики налоговые льготы являются предметом наиболее острых дискуссий в настоящее время. Причем, наряду с налоговыми льготами, предоставляемыми федеральным законодательством, все большую роль стали играть налоговые льготы, предоставляемые региональным законодательством. Федеративное государственное устройство России предполагает наличие определенных налоговых полномочий субфедерального уровня, что создает возможность субъектам Российской Федерации влиять на предпринимательский и социальный климат в регионе, привлекать мобильные факторы экономического развития.
Налоговые льготы - неотъемлемая часть налоговой системы любого государства рыночного типа, подразумевающая определенные преимущества, предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков по сравнению с другими налогоплательщиками.
Современная российская налоговая практика содержит примеры налоговых льгот, которые не приводили к тем результатам, на которые рассчитывали законодатели при их введении1. В то же время опыт показал, что предоставление льгот в некоторых регионах оказалось более эффективным на уровне субъектов РФ, чем на федеральном уровне, так как на территориальном уровне возможно более точно выявить перспективные предприятия отраслей народного хозяйства и более адресно разработать для них систему налоговых стимулов [Авдашева, Ястребова, 2001; Грибкова, 2001, с. 36-39; Кузнецова, 1998, с. 143-155]. В то же время, не всегда региональные налоговые льготы одного региона имели положительный эффект для экономики других регионов и для федерального бюджета [Лексин, 1993; Лексин, Швецов, 2001; Семенов, 1995; Тризман, 2000; Ушаков, 2001; Berkowitz, 1997; Tanzi, 1995; Fukasaku, 1998]. Разобраться в пестрой системе многочисленных налоговых
льгот, предоставляемых в соответствии с региональным законодательством, является целью диссертации и исследователя. Бюджетный федерализм предполагает такое разделение полномочий между уровнями бюджетной системы, при котором регион имеет возможность самостоятельно решать определенные социально-экономические задачи эффективнее центра.
Система стимулов, созданная в рамках бюджетного федерализма в России, изучалась целым рядом исследователей: Вейнгастом Б., Тризманом Д., Сазерлендом Д., Лавровым А.В., Шлейфером А. и др.
В числе серьезных препятствий на пути экономических реформ нередко называется состояние межбюджетных отношений в РФ [Обзор экономики РФ, 2000; Shleifer, Treisman, 1999]. Действующая их система не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на стимулирование деловой активности, развитие конкуренции и поддержку вновь возникающих частных предприятий. В результате в России сложился неблагоприятный по сравнению со многими другими странами с переходной экономикой предпринимательский и инвестиционный климат, характеризующийся чрезмерно высокими издержками входа на рынки, налогами и различными сборами. Для его существенного улучшения специалисты рекомендуют изменить условия, в рамках которых оперируют региональные и местные органы власти и должностные лица.
Представители направления, получившего название «федерализм, сохраняющий рынок» («market-preserving federalism»), исходят из того, что оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста [Weingast, 1995]. В некоторых работах указывается на опасности бюджетной децентрализации, особенно в странах с развивающейся или переходной экономикой [Tanzi, 1995; Fukasaku, 1998; Тризман, 2000], связанные в основном с усилением дифференциации территорий.
В конце последнего десятилетия в отечественной экономической литературе появились исследования, посвященные анализу региональных налоговых инициатив. Это работы Вижиной И.А. (1998), Журавской Е.В. (2001), Коковина С.Г.(1998),
Коломак Е.А.(1998-2000), Кузнецовой О.В. (1998), Полищука Л.И. (1999), Тониса А. (2000) и др. Сложности формирования информационной базы исследований обусловили то, что в основе походов названных авторов лежит использование показателей, отражающих налоговые потери от предоставления льгот косвенно или на качественном уровне. Косвенные параметры отражают объемы налоговых поступлений от разных категорий плательщиков. Качественные параметры отражают наличие или отсутствие региональных правовых актов, регламентирующих данный инструмент экономической политики. Большинство авторов приходят к выводу о наличии определенной взаимосвязи между региональными инициативами и основными показателями экономического развития, однако, до сих пор нет однозначных оценок относительно характера данной взаимосвязи.
Исследования результативности региональных налоговых преимуществ в основном были направлены на изучение отдельных сторон предоставления налоговых преимуществ: межрегиональная конкуренция за инвестиционные ресурсы в российских регионах и эксклюзивные соглашения администраций с налогоплательщиками. В то же время, налоговые льготы заняли устойчивое положение среди инструментов экономической политики на территориях. За рамками проведенных исследований остались проблемы использования налоговых льгот как инструментов экономической политики на территориях и региональные критерии оценки их результативности. При этом под влиянием внутрирегиональных факторов образовались индивидуальные особенности использования налоговых льгот на конкретно взятой территории.
Поэтому автор считает актуальным рассмотрение особенностей предоставления региональных налоговых льгот в субъектах РФ с выделением Хабаровского края.
Актуальность диссертационного исследования усиливается реально существующими проблемами в системе регионального управления социально-экономическими процессами, решение которых является существенным вкладом в повышение устойчивости и динамизма развития территорий. К ним можно отнести следующие проблемы:
1. Сложность и многовариантность выбора оптимальной модели использования налоговых льгот в качестве регулирующего инструмента, вызванного различиями в стратегических целях регионального развития на отдельных территориях; 2. Невозможность одновременного следования двум основным критериям при формировании социально-экономической политики на уровне региона: рыночной эффективности и социальной справедливости. Говоря об отношении к налоговым льготам вообще и к региональным налоговым льготам в частности, следует отметить, что к настоящему моменту в экономической литературе существует две противоположные точки зрения. Первая состоит в том, что налоговые льготы, используемые как инструмент экономической политики, наносят ущерб российской экономике, приводят к коррупции и другим негативным последствиям [Вьюгин, Шаталов, 2000; Воробьев, 1999; Галиев, 1999; Олсон, 1995; Ослунд, 1996; Сметании, 1999].
Вторая определяет налоговые льготы как инструмент, призванный осуществлять полезную дискриминацию. Сторонники данного подхода [Аркин, 1999; Грибкова, 2001; Гурова, 1999; Дагаев, 2000; Дудорин, 1998; Коломак, 1998; Лыкова, 1993; Тимофеева, 1994; Тонис, 1999], к которым причисляет себя и автор, предлагают бороться не за отмену налоговых льгот вообще, а за устранение причин их неэффективности.
Цели и задачи исследования. Целью работы является изучение особенностей применения региональных налоговых льгот в Хабаровском крае и определение характера их взаимосвязи с приоритетами социально-экономической политики. Основными задачами исследования являются:
• сформировать систематизированное теоретическое представление о региональных налоговых льготах;
• обобщить опыт использования региональных налоговых льгот в мировой практике и в российских регионах;
• рассмотреть особенности применения региональных налоговых льгот в Хабаровском крае и определить основные тенденции их развития;
• проследить изменения в стабильности региональных налоговых полномочий и определить степень их использования в Хабаровском крае;
• на основе эмпирического анализа оценить влияние региональных налоговых льгот на мотивы инвестирования в экономику региона.
Предмет исследования: региональные налоговые льготы как инструмент регулирования социально-экономического развития территории.
Объект исследования: взаимосвязь региональных налоговых льгот и социально-экономической политики Хабаровского края в 1992-2002 гг.
Методологической основой являются совокупность положений современной экономической теории, в частности теории общественного сектора (теории общественного выбора, теории налогового соревнования), общих и частных налоговых теорий, теории региональной экономической политики (теории мобильности факторов производства и регионального роста), институциональной теории (теории мотивации экономических агентов). В процессе работы использовались общенаучные методы исследования (комплексность, системность, сравнение, обобщение), применялись методы статистического исследования экономических процессов.
Теоретической основой работы послужили результаты фундаментальных исследований как зарубежных ученых (Аткинсона Э., Бьюкенена Дж., Изарда У,, Кейнса Дж., Лаффера А, Линдаля Э., Норта Д., Нэша Дж., Пигу Ж., Рикардо Д., Ричардсона Г.В., Смита А., Сисмонди Ж., Стиглица Дж., Тибу К.А., Тинбергена Я., Эрроу К.), так и отечественных исследователей (Гранберга А.Г., Валентея С.Д., Леонова С.Н., Лыковой Л.Н., Минакира П.А., Михеевой Н.Н., Полтеровича В., Суспицына С.А., Сыркина В.И., Штульберга Б.М., Юткиной Т.Ф., Якобсона Л.И.). В работе использовались результаты исследований, проведенных в ИЭИ ДВО РАН.
Информационная база диссертации была сформирована на основе данных пинформационных систем «Консультант плюс: Профессиональная версия», и «Консультант плюс: Региональное законодательство», отчетных данных и материалов Государственного комитета по статистике, Министерства экономического развития и внешних связей Хабаровского края, Министерства финансов Хабаровского края, Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, частных информационных агентств, экономической периодики. Основные результаты:
• обоснован классификационный критерий налоговых льгот по признаку направления использования высвобожденных средств и на его основе выполнена классификация региональных налоговых льгот по трем направлениям: инвестиционные; на поддержку и текущее развитие экономической деятельности; социальные;
• на основе проведенного анализа по регионам России за период 1992 - 2002 гг. установлено, что произошла модификация целей применения налоговых льгот для достижения результатов территориального развития, заключающаяся в усилении инвестиционной направленности региональных налоговых льгот, что соответствует тенденциям в странах с развитой рыночной экономикой;
• выполнена оценка стабильности условий применения региональных налоговых льгот и степени использования региональных налоговых полномочий в Хабаровском крае;
• выделена институциональная роль региональных налоговых льгот, выражающаяся в воздействии на намерения экономических агентов, и проведена ее количественная оценка на примере показателя чувствительности инвесторов к инвестиционным налоговым льготам в Хабаровском крае.
Полученные в работе основные результаты имеют признаки научной новизны в части:
• оценки стабильности условий применения налоговых льгот и степени использования региональных налоговых полномочий в Хабаровском крае;
• оценки чувствительности инвесторов к региональным инвестиционным налоговым льготам в Хабаровском крае.
Практическая значимость работы.
Отдельные положения диссертационного исследования были использованы в процессе работы над Проектом Мирового Банка реконструкции и развития «Реформирование бюджетной системы на региональном уровне», при разработке «Концепции Программы реформирования системы управления региональными финансами Хабаровского края», утвержденной главой администрации Хабаровского края. Результаты работы были реализованы в деятельности Комиссии по налоговым льготам и Инвестиционного совета при Правительстве Хабаровского края.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертационной работы докладывались на 8 международных, всероссийской и 3 межрегиональных научно-практических конференциях, 3 конференциях молодых ученых. В том числе: международной научно-практической конференции «Экономическая политика на российском Дальнем Востоке» (Хабаровск, 1999), межрегиональной конференции «Восток России: проблемы и опыт преобразований» (Хабаровск, 2000), 1-й и 2-й открытых краевых конференциях-конкурсах научных работ молодых ученых (Хабаровск 1999, 2000 гг.), международной научной конференции молодых ученых и аспирантов (Харбин, 2000), международной научно-практической конференции «Проблемы экономической политики на российском Дальнем Востоке» (Хабаровск, 2001), международной научно-практической конференции «Россия и Китай на дальневосточных рубежах» (Благовещенск, 2001), международной научно-практической конференции «Перспективы развития российских регионов: Дальний Восток и Забайкалье до 2010 года» (Хабаровск, 2001), 5-й международной научной конференции «Реформирование общественного сектора» (Санкт-Петербург, 2002), 3-й конференции молодых ученых «Региональная наука» (Москва, 2002), всероссийской конференции «Динамика пространственной структуры экономической системы Российской Федерации» (Хабаровск, 2002).
В соответствии с темой диссертации было опубликовано 16 научных работ общим объемом около 6,8 п.л.
Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, насчитывающей более 200 наименований, 7 приложений. Основной текст изложен на 165 страницах, включает 25 таблиц и 9 рисунков.
