Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы формирования и реализации стратегий социально-экономического развития регионов 11
1.1. Стратегия развития региона в системе понятий региональной экономики.. 11
1.2. Формирование стратегий социально-экономического развития в системе многоуровневой национальной экономики России 28
1.3. Методические основы формирования и реализации региональных стратегий 42
2. Оценка формирования региональных документов стратегического характера 72
2.1. Исследование институциональных основ стратегического планирования в субъектах Российской Федерации 72
2.2. Оценка уровня стратегической активности в субъектах Российской Федерации 87
2.3. Группировка субъектов Российской Федерации по видам стратегических документов 99
2.4. Сравнительный анализ стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации 114
3. Оценка реализации стратегии социально-экономического развития региона 128
3.1. Рекомендации по подведению итогов реализации стратегии развития региона 128
3.2. Методика оценки эффективности реализации стратегии развития региона 137
Заключение 153
Библиографический список 158
Приложения 178
- Формирование стратегий социально-экономического развития в системе многоуровневой национальной экономики России
- Оценка уровня стратегической активности в субъектах Российской Федерации
- Сравнительный анализ стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
- Методика оценки эффективности реализации стратегии развития региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие рыночной экономики, укрепление реального федерализма сопровождаются изменением роли региона в системе взаимоотношений центра и субъектов Российской Федерации. Возрастает уровень ответственности региональных структур власти за принимаемые решения. На первый план выходит необходимость проведения конструктивной региональной политики, в осуществлении которой первостепенное значение имеет определение основных приоритетов развития региона в повышении конкурентоспособности экономики и благосостояния населения.
Во всех субъектах Российской Федерации в настоящее время осуществляется деятельность по стратегическому планированию. Вместе с тем стратегическая активность органов исполнительной власти субъектов РФ неодинакова и зависит от накопленного в регионе опыта по разработке стратегических документов. В этой связи становится актуальной разработка инструментов, позволяющих оценить межрегиональные различия в осуществлении стратегического планирования, в уровне качества разрабатываемых и реализуемых региональных стратегий.
Современная практика регионального стратегического планирования свидетельствует о положительных тенденциях в его использовании для решения социально-экономических проблем территорий. Вместе с тем говорить об эффективно действующем механизме реализации стратегий в регионах пока рано. Отсутствует действенная система мониторинга, необходимая для оценки эффективности реализации стратегии, принятия своевременных решений по обеспечению качественных изменений ситуации и диагностики их последствий. Основной причиной, мешающей эффективной реализации стратегических документов, является недостаточно проработанное нормативно-правовое и методологическое обеспечение регионального стратегического планирования и управления.
Приведенные аргументы определяют актуальность темы исследования.
Степень, разработанностшпроблемы. Вопросы стратегического »развития экономики регионов; основаны, главным образом, на теории и методологии стратегического планирования и управления, которым отводится важная роль в современных экономических исследованиях.
При подготовке диссертационной работы использованы труды: видных зарубежных ученых, внесших значительный вклад в развитие теориш стратегического планирования и управления: Д. Аакера, И. Ансоффа, М. Армстронга, Б. Карлофа, У. Кинга, Д. Клиланда, Г. Минцберга, А. Чандлера и др. Среди отечественных исследователей большой вклад в разработку различных вопросов стратегического управления внесли О.С. Виханский, И.Н. Герчикова, Е.П. Голубков, А.Г. Гранберг, М.И. Круглов, H.H. Тренев, Э.А. Уткин, P.A. Фатхутдинов и др.
В итоге многолетних исследований и разработок в экономической литерат туре обоснованы сущностные вопросы стратегического планирования и управления, разработана система эталонных стратегий, имеется богатый опыт стратегического планирования организаций.
Активную работу в области теории территориального стратегического планирования и управления ведут С.Д. Валентей, A.A. Васецкий, A.JI. Гапонен- ко, Ю.Н. Гладкий, Б.М. Гринчель, А.П. Егоршин, Б.С. Жихаревич, К.Н. Знаменская, E.H. Королева, Н.Е. Костылева, Б.Н. Кузык, Д.С. Львов, А.Н. Петров, В.Е. Рохчин, А.И. Татаркин, Г.Р. Хасаев, H.H. Шапкин, А.Н. Швецов, Б.М. Штульберг и другие ученые.
Несмотря на значительное число научных публикаций, связанных с исследованием территориального стратегического- планирования? и управления, вопросы теории, методологии стратегирования в управлении развитием региона еще не получили исчерпывающей:научной интерпретации. К числу малоисследованных относятся проблемы методологии, структуры регионального стратегического управления, реализации стратегий. В настоящее время только начинают закладываться теоретические и методические основы оценки процессов регионального стратегического планирования и управления. Однако используемые методы преимущественно направлены не* на-оценку формирования и реализации региональных стратегий, а на оценку итогов социально-экономического развития регионов.
На сегодняшний день практика разработки и внедрения стратегических документов развития регионов опережает их научное обоснование; что дополнительно подчеркивает актуальность исследований, посвященных разработке методологических положений в области регионального стратегического планирования и управления.
Цель н задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в обосновании теоретических положений и разработке методических рекомендаций по оценке процессов формирования и реализации стратегий социально- экономического развития регионов.
В соответствии с поставленной целью автором решались следующие взаимосвязанные задачи: исследовать теоретические основы стратегического планирования и управления, систематизировать подходы к дефиниции «стратегия», обосновать ее авторское понимание; определить место регионального стратегического планирования в системе многоуровневой национальной экономики России; разработать методические рекомендации по формированию стратегии социально-экономического развития региона на основе поэтапного рассмотрения процесса регионального стратегического планирования; исследовать институциональные основы стратегического планирования в субъектах Российской Федерации, выявить основные недостатки действующих региональных законов, регламентирующих планово-прогнозную деятельность; разработать методику оценки уровня стратегической активности в субъектах Российской Федерации; провести сравнительный анализ,практики стратегического планирования социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации, выявить недостатки существующих стратегий регионального развития; обосновать методические подходы к подведению итогов« реализации стратегии развития региона; разработать методику оценки эффективности реализации стратегии раз- витиярегиона.
Область исследования: Работа выполнена в- соответствии с пунктами 5.14. Разработка перспектив развития региональных социально-экономических систем; прогнозирование в региональных социально-экономических системах; 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления; 5.17. Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления в рамках специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика) Паспортов специальностей ВАК (экономические науки).
Объектом исследования являются субъекты Российской Федерации как динамические самоорганизующиеся региональные социально-экономические системы.
Предметом исследования выступает система отношений по поводу формирования и реализации региональных стратегий.
Теоретической основой' диссертационного исследования послужили концептуальные положения, представленные и обоснованные в научных работах отечественных и зарубежных авторов в сфере стратегического планирования и управления развитием экономических систем, а также труды отечественных ученых в области региональной экономики и регионального управления.
Методологической основой исследования являются общенаучные и специальные методы теоретического и эмпирического познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение, аналогия, исторический метод, метод группировки, индексный метод, приемы корреляционного анализа, стратегического анализа, метод экспертных оценок.
Информационной базой исследования! являются нормативные правовые акты государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие планово-прогнозную деятельность регионов, стратегические документы субъектов Российской Федерации, в том числе стратегии регионального развития, размещенные в Интернете на официальных сайтах субъектов Российской Федерации и в информационно-правовой базе КонсультантПлюс, а также данные официальной статистики. В ходе диссертационной работы использовались сведения, содержащиеся в материалах научных статей, монографий, а также Интернет-ресурсы, характеризующие различные аспекты регионального стратегического планирования и управления, собственные разработки и расчеты автора.
Научная новизна исследования состоит в развитии методологических положений по оценке процессов регионального стратегического управления, в том числе методического инструментария, позволяющего оценить результаты формирования и реализации региональных стратегий.
В процессе исследования получены результаты, содержащие следующие элементы научной новизны: на основе разработанного концептуального подхода к определению термина «стратегия» дана авторская трактовка понятия «стратегия социально- экономического развития региона» как документа, имеющего статус нормативного правового акта, получившего общественное одобрение, отражающего перспективные направления, приоритеты, цели и задачи долгосрочного развития региона, а также комплекс мероприятий, используемых органами регионального управления для достижения поставленных стратегических целей, имеющих приоритетную социальную направленность; предложена система- регионального стратегического управления, представленная как совокупность процессов регионального стратегирования, кон- цептуирования, стратегического программирования*, стратегического проектирования, прогнозирования-, мониторинга и оценки эффективности реализации- стратегии, отражающих; во-первых, разработку и принятие стратегии развития? региона, во-вторых, реализацию региональной стратегии; ; обоснованы-.методические, положения и рекомендации, позволяющие* выт . явить межрегиональные различия в процессах формирования^ стратегий регионов России, в том числе: рекомендации по оценке и группировке действующих законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих их планово- прогнозную деятельность; методика расчета уровня стратегической активности региона; методический подход к группировке субъектов Российской Федерации по видам комплексных стратегических документов, по видам разработанных и реализуемых стратегий социально-экономического развития; методика оценки качества региональных стратегий; предложен механизм подведения итогов реализации стратегии развития региона, основанный на нормативно-правовом и организационно- управленческом обеспечении, включающий в себя сбор, обработку и оформление необходимой информации, способный служить основой для создания системы периодической отчетности о ходе реализации стратегии для региональных органов исполнительной власти; разработана методика оценки эффективности реализации стратегии социально-экономического развития региона на базе оценки результатов реализации стратегии и оценки управления ее реализацией, которая, позволяет повысить эффективность деятельности региональных органов исполнительной власти в принятии стратегических управленческих решений;
Практическая* значимость результатов исследования; Представленные в диссертации теоретические и методические положения служат развитию теории региональной экономики; имеют практическую направленность и могут использоваться, органами государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании и1 реализации региональных стратегий, в том числе при оценке ее эффективности. Разработанные методические рекомендации расширяют инструментарий оценки процессов; формированиям реализации региональных стратегий, способствуют повышению эффективности регионального стратегического управления.
Апробация результатов исследоваиия. Основные теоретические и практические положения диссертационной;работы опубликованы, в печати общим объемом 10,7 печ. л. (авторский вклад - 8,3 печ; л.). Материалы исследования докладывались: на Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Стратегия регионального развития: методология и практика» (Самара, 2007 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Управление регионом: тенденции, закономерности, проблемы» (г. Горно-Алтайск, 2010 г.), ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Самарского государственного экономического университета (2006-2010 гг.).
Полученные результаты и выводы апробированы автором в ходе выполнения научно-исследовательской работы по созданию проекта Стратегического плана социально-экономического развития городского округа Самара на,период до 2025 года.(НИР 50-08). Отдельные положения диссертационной работы нашли применение в деятельности министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области в области стратегического планирования развития региона, а также в преподавании учебных дисциплин «Региональная экономика», «Государственное регулирование экономики», «Стратегическое планирование» в Самарском государственном экономическом университете.
Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, насчитывающего 210 источников. Работа изложена на 177 страницах машинописного текста, включает в себя 16 таблиц, 15 рисунков, 23 формулы и 14 приложений.
В соответствии с поставленными целью и задачами в первой главе диссертационной работы «Теоретические основы; формирования и реализации стратегий социально-экономического развития регионов» исследованы теоретические основы регионального стратегического планирования и управления. Проведен анализ различных точек зрения на определение понятия «стратегия», рассмотрена система стратегирования России, предложена модель процесса регионального стратегического планирования, обоснована система регионального стратегического управления.
Во второй главе «Оценка формирования региональных документов стратегического характера» исследованы институциональные основы стратегического планирования в субъектах Российской Федерации, разработана и предложена методика оценки уровня стратегической активности в регионах, проведен сравнительный анализ практики стратегического планирования социально- экономического развития в субъектах Российской Федерации, обобщен опыт регионального стратегического планирования в стране.
В третьей главе «Оценка реализации стратегии социально-экономического развития региона» сформулированы рекомендации по подведению итогов реализации стратегии развития региона, разработана методика оценки эффективности реализации стратегии развития региона.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯМИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
Формирование стратегий социально-экономического развития в системе многоуровневой национальной экономики России
В конце 2008 года субъекты Российской Федерации, как и вся страна в целом, столкнулись с резко изменившейся ситуацией в мировой экономике. Мировой финансовый кризис приостановил позитивную динамику социально- экономического развития большинства регионов. Резкое ухудшение внешнеэкономических условий, падение экспорта, отток капитала и приостановка банковского кредитования привели к значительному сокращению инвестиционной активности и спаду в промышленности. В 2009 году объем промышленного производства сократился в 67 субъектах Российской Федерации, причем более чем на 25% - в Чувашской Республике, Орловской и Самарской областях. Наибольший объем отгруженной продукции (работ, услуг) по добывающим и обрабатывающим производствам, производству и распределению электроэнергии, газа и воды на душу населения в 2009 году наблюдался в Ненецком автономном округе (3014,7 тыс. руб.), наименьший - в Республике Ингушетия (2,7 тыс. руб.). Коэффициент вариации по данному показателю составил 193%.
Наибольшая устойчивость к последствиям финансово-экономического кризиса в 2009 году наблюдалась в сельском хозяйстве, что объясняется отчасти-теплой осенью и поздней уборкой урожая, ростом объемов животноводства, а также во многом связанно с реализацией государственных программам. Объем продукции сельского хозяйства всех сельхозпроизводителей в 2009 году составил 2551,7 млрд. рублей, что на 1,2% больше по сравнению с предыдущим годом. Наибольшим среднедушевым значением по данному показателю отличалась Белгородская-область (62 тыс. руб.), наименьшим — Ямало-Ненецкий автономный округ (2,8 тыс. руб.). Коэффициент вариации составил 50,8%.
Экономический спад в 2009 году связан, в» значительной степени, с обвалом инвестиционного спроса. Инвестиции в основной капитал в России сократились на 16,2% по сравнению с 2008 годом и составили 7930,3 млрд. руб. Среди субъектов Российской Федерации среднедушевой объем инвестиций в основной капитал различался в 64,2 раза (максимальный — в Ненецком автономном округе — 816,2 тыс. руб., минимальный - в Республике Тыва — 12,7 тыс. руб.). Коэффициент вариации составил 160,9%.
В 2009 году снижение объема работ по виду деятельности «Строительство» в целом по стране составило 16%, что было связано в основном со свертыванием строительных работ на объектах производственного назначения. Основной объем строительства (54,7%) приходился на г. Москва, Тюменскую область (включая Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа), г. Санкт-Петербург, Московскую область, Краснодарский край, Ленинградскую, Нижегородскую Свердловскую области, Республики Татарстан и Башкортостан.
В 2009 году в России было введено в действие 59,8 млн. кв. метров жилья, что на 6,7% меньше соответствующего показателя за 2008 год. В 42 субъектах Российской Федерации объемы построенного жилья превысили уровень 2008 года, причем более чем в 2 раза - в Мурманской области, Чукотском автономном округе. Наибольший объем строительства жилых домов наблюдался в Московской области (8235,7 тыс. кв. метров общей площади), наименьший - в Чукотском автономном округе (4 тыс. кв. метров общей площади). Коэффициент вариации составил 146%.
Оборот розничной торговли в 2009 году в-стране составил 14516,9 млрд. рублей или 94,5% к соответствующему периоду предыдущего года. Уменьшение оборота розничной торговли отмечалось в 62 субъектах Российской Федерации. Наибольшее среднедушевое значение по данному показателю было в г.
Москва (237,5 тыс. руб.), наименьшее — в Республике Ингушетия (12,5 тыс. руб.). Коэффициент вариации составил 39,7%.
Среднедушевые денежные доходы населения в декабре 2009 года увеличились по сравнению с декабрем 2008 года в 79 субъектах Российской Федерации. Среди субъектов Российской Федерации среднедушевые денежные доходы различались в 7,2 раза (минимальные - в Республике-Калмыкия - 10,3 тыс. руб., максимальные — в г. Москве - 74,5 тыс. руб.). Коэффициент вариации составил 53,8%.
Таким образом, проведенный анализ показал, что существуют существенные различия социально-экономического развития субъектов РФ. Дифференциация в уровне развития регионов России обусловлена не только природно- климатическими, производственно-экономическими, социально-демографическими условиями, но и эффективной долговременной политикой в приоритетное развитие тех или иных регионов. Все важные направления государственного участия в региональном хозяйстве представляются слабо взаимосвязанными, если они не являются звеньями единой системы осуществления региональной социально-экономической стратегии, инструментами ее реализации.
Основополагающим понятием регионального стратегического планирования является стратегия. Первоначально термин «стратегия» был взят из военного лексикона и предназначался для использования исключительно в военной сфере. Оксфордский словарь английского языка дает следующее определение термина «стратегия»: «Искусство главнокомандующего; умение разрабатывать и направлять крупные передвижения войск и управлять военными действиями в кампании» . Аналогичная по смыслу трактовка отражается в толковом словаре русского языка под редакцией Д.Н. Ушакова, где под термином «стратегия» понимается искусство ведения войны; искусство руководить, действиями какого-нибудь коллектива для, достижения общих,, главных целей в его борьбе с противником .
Одни из первых известных человечеству высказываний по вопросам стратегического управления приписываются китайскому военному мыслителю и полководцу Сунь-Цзы (или Сун-Цзы, около 400-330 гг. до н.э.) и другим древнекитайским полководцам. Военные «максимы» Сунь-Цзы (положения; сформулированные в повелительном наклонении) очерчивали типы стратегий и диктовали их выбор в зависимости от соотношения между внешними условиями (прежде всего, силой противника, а также типом местности) и собственным потенциалом, возможностями .
Среди других предшественников теории и практики стратегического управления выделяется немецкий военный мыслитель, генерал Карл фон Клаузевиц (1780-1831). Многие его наработки базировались на анализе действий Наполеона Бонапарта. В своем трактате «О войне» Клаузевиц выделил важное отличие стратегического управления от тактического: в тактической ситуации, говорил он, по меньшей мере половину проблем можно обозреть невооруженным взглядом, тогда как в стратегии обо всем необходимо догадываться и все нужно предвидеть .
Оценка уровня стратегической активности в субъектах Российской Федерации
Целью основного стратегического документа страны является определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе.
Основные положения Концепции служат ориентирами для субъектов Российской Федерации при разработке их собственных стратегий развития, поскольку реализация мер, предусмотренных Концепцией невозможна без создания системы региональных стратегических документов, иерархически связанной с федеральным и муниципальным уровнем.
Поскольку большая часть действующих в настоящее время стратегий развития субъектов Российской Федерации была принята до утверждения Концепции долгосрочного социально-экономического развития страны, возникает необходимость в корректировке региональных стратегических документов с учетом положений данной Концепции.
Наряду с общенациональной государственной стратегией большое значение для регионального стратегического планирования приобретает и государственные стратегии по отдельным отраслям-и сферам деятельности, создающие рамочные целевые ориентиры развития тех или иных отраслей регионального хозяйства, различных секторов экономики, и направленные на реализацию долгосрочных и масштабных преобразований. Они принимаются на тех направлениях, где действует сложный спектр интересов, и являются специфической формой экономической политики, посредством которой можно воздействовать на отраслевые рынки. Например, на федеральном уровне разработаны и реализуются следующие отраслевые долгосрочные документы: Энергетическая стратегия России на период до 2020 года, Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, Концепция развития автомобильной промышленности России, Стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 гола, Стратегия развития химической и нефтехимической промышленности на период до 2015 года, Стратегия развития железнодорожного транспорта до 2030 года, Стратегия развития информационного общества в России, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года и другие. Однако следует сказать, что отраслевые стратегии недостаточно полно учитываются при разработке региональных стратегических документов. При этом отмечается глобальность содержания некоторых принятых отраслевых стратегий. В них, как правило, включен максимально возможный круг объектов и даны установки по широкому спектру задач, что изначально подталкивает на невыполнимость подобных стратегических документов.
Важной составной частью долгосрочного социально-экономического развития государства является стратегия территориального социально- экономического развития страны как необходимое условие повышения действенности государственной региональной политики в России. Концептуальная цель стратегии территориального развития страны на весь период ее осуществления заключается в укреплении экономической целостности государства путем поддержания и укрепления региональных экономических потенциалов как основы обеспечения государственных социальных гарантий населению на всей территории страны. Стратегия должна ориентироваться на использование преимуществ регионального многообразия и межрегиональной интеграции, на гармонию интересов региональных социумов, реализацию принципа равных возможностей всех граждан независимо от их места жительства .
30 июня 2005 года на заседании Правительства Российской Федерации была одобрена Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, в которой выделены основные проблемы управления региональным развитием, определена миссия и стратегические цели социально-экономического развития регионов России. Среди приоритетов регионального развития выделены следующие: создание регионов «локомотивов роста», условий модернизации промышленности, эффективных региональных рынков, формирование системы управления человеческими ресурсами, улучшение качества регионального управления. Предусмотрены механизмы социально-экономического развития регионов России.
Однако следует отметить, что некоторые меры рассматриваемой Концепции так и не приняты до сих пор. Например, предусмотренная на первом этапе реализации документа Схема территориального планирования пока еще находится в стадии разработки и согласования, хотя необходимость разработки ее была озвучена еще 5 лет назад. Указанная Концепция, не подкрепленная должным комплексом мер своевременной реализации, фактически осталась нереализованной и требует в современных условиях своей корректировки.
Для целей стратегии территориального развития используется деление страны на федеральные округа и макрорегионы. К последним, как правило, относят Центральный, Центрально-Черноземный, Северо-Западный, Северный, Южный, Поволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный регионы. Данный подход хорошо зарекомендовал себя при разработке Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Более конкретные направления стратегии территориального развития страны связаны с решением крупных региональных проблем, имеющих существенное значение для всего государства. Это — огромная по масштабам проблема Севера, модернизация экономики центральной и южной Сибири, развитие Дальнего Востока с учетом его интеграции в Азиатско-Тихоокеанское экономическое пространство, стабилизация ситуации и обеспечение условий для,интенсивного развития регионов Северного Кавказа и другие.
В рамках создания единой системы стратегического планирования в Российской Федерации особое промежуточное место между федеральным и региональным уровнями планирования занимает разработка стратегических документов развития федеральных округов. Стратегическое планирование на уровне федеральных округов позволяет определить основные направления развития территории, снизить степень дифференциации регионов по уровню социально- экономического развития, объединить и направить в нужное русло усилия регионов для решения общих проблем.
Сравнительный анализ стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
По всем выбранным ключевым словам и выражениям наблюдается тенденция увеличения количества принимаемых нормативных документов стратегического характера. Так, если в 2000 году их насчитывалось 3955 ед., то в 2009 году — свыше 21,6 тыс. ед. (произошло увеличение более чем-в 5,4 раза). При. этом существенную долю составляют правовые акты, полученные по ключевому слову «программа» (в среднем около 94% за рассматриваемый период), что говорит о важности и первостепенности использования региональными органами власти программно-целевого метода планирования как действенного механизма государственного регулирования региональной экономики.
Общая тенденция увеличения касается и количественной характеристики правовых актов, содержащих ключевое слово «стратегия». Такие документы представляют несомненный интерес, поскольку непосредственно отражают региональное стратегическое планирование на долгосрочную перспективу. Региональное стратегирование следует рассматривать как важнейшую составляющую деятельности региональных органов представительной и исполнительной власти по реализации централизованного начала управления, обеспечивающего баланс отраслевых и региональных интересов в решении совокупности проблем региона, приоритетное место среди которых отводится проблемам улучшения качества жизни населения.
Одновременно с проработкой стратегических направлений активно ведется разработка схем территориального планирования. Эти документы стали обязательным компонентом системы регионального управления с введением в действие нового Градостроительного кодекса РФ. С 1 января 2012 года не допускается выдача исходно-разрешительной документации на проектирование- и строительство без наличия документов территориального планирования. Обычно схема территориального планирования субъекта РФ включает в себя-карты, (схемы) планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения; изменения границ земель сельхозназначения и границ сельхозугодий, планируемого размещения объектов капитального строительства, имеющих региональное значение. В их число входят энергетические системы, пути сообщения, объекты транспорта, связи и др.
При осуществлении количественного анализа законодательных норм в области регионального стратегического, планирования по всем вышеуказанным ключевым словам и выражениям в силу сложности их охвата имели место следующие основные недостатки: — учитывались нормативные акты, направленные на внесение изменений и дополнений в другие нормативные документы, а также нормативные акты, утратившие силу; - в число суммированных нормативных актов вошли те, которые не содержат стратегических документов, но необходимы с организационной точки зрения для осуществления процесса стратегического планирования, например, распоряжения, постановления органов исполнительной власти субъектов Росг сийской Федерации о создании рабочих групп, советов по разработке и реализации стратегических документов, о создании комиссий по решению тех или иных вопросов, о проведении научно-практических конференций, форумов; - при подсчетах отмечалось дублирование нормативных актов из-за присутствия в их названиях сочетаний таких ключевых слов как «концепция»-, «стратегия», «программа»; — количественно учитывались не только нормативные акты органов государственного управления субъектов Российской Федерации, но и нормативные акты законодательных и исполнительных органов местного самоуправления. Несмотря на вышеизложенные недостатки проведенного анализа, выявленные на его основе тенденции можно положить в основу характеристики регионального законодательства в области стратегического планирования с позиции количественного подхода: Анализ региональных нормативных актов; размещенных в правовой поисковой системе КонсультантПлюс, позволяет констатировать следующее. Общей чертой, присутствующей в законодательствах субъектов Российской Федерации, является принятие программных документов, направленных на регулирование большего спектра вопросов в важных сферах исследуемых регионов: развитие промышленности и энергетики, инновационно- инвестиционной деятельности, сельского хозяйства, поддержка отдельных сфер предпринимательской; деятельности, повышение уровня й качества жизни населения, обеспечение безопасности и дрг Этому способствует то обстоятельство; что практически во всех субъектах Российской Федерации: органами государственного управления утвержден порядок разработки и реализации региональных целевых программ. Другой важной особенностью регионального законодательства по стратегическому планированию является многоотраслевой и разнонаправленный характер существующих стратегий и концепций социально-экономического развития регионов. При этом в некоторых субъектах Российской Федерации принимаются нормативные акты о формировании рабочих групп по разработке проектов стратегических документов или о проведении конкурсов на их разработку. В отношении законодательного закрепления осуществления процесса регионального планирования стоит отметить, что в более чем 35 субъектах Российской Федерации приняты законы, регламентирующие систему планово- прогнозных документов (см. прил. 3).
Методика оценки эффективности реализации стратегии развития региона
Практика регионального стратегического планирования показала, что существуют два основных способа разработки долгосрочных стратегий. Первый способ состоит в том, что подготовка проекта документа осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе собственного накопленного опыта. Так, например, разработка стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 года осуществлялась в рамках министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области при совместном участии других региональных министерств и ведомств региона.
Другой широко используемый способ основывается на внешней консультативной помощи, когда разработкой стратегией занимаются научно- исследовательские организации в соответствии с заключенными с ними контрактами (договорами) о предоставлении данного вида услуг исполнительным органам власти. Так, например, в Приморском крае в целях разработки стратегии социально-экономического развития региона до 2025 года был проведен открытый конкурс на выполнение соответствующей научно-исследовательской работы, по результатам которого победителем был признан Фонд «Центр стратегических разработок «Северо-Запад», имеющий большой опыт в области стратегического планирования. Фонд также принимал активное участие при разработке стратегий социально-экономического развития Смоленской, Астраханской, Кемеровской, Пензенской областей. Разработка региональной стратегии в Брянской области была осуществлена совместно с Институтом: социально-экономического развития Центрального федерального округа,, в Липецкой области, Еврейской; автономной области — с ЗАО «Международный центр развития регионов», в Республике Северная Осетия-Алания.- - с Рейтинговым агентством «Эксперт РА», в Архангельской области - со стратегическим: консультантом ООО «Про-Инвест-Спецпроект» и т.д.
Реализуемые в настоящее время региональные стратегии социально- экономического развития до утверждения их на региональном уровне прошли необходимую процедуру согласования в Межведомственной комиссии по разработке стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации (МВК), сформированной при Министерстве регионального развития Российской Федерации, в ходе которой была дана им соответствующая оценка.
В некоторых регионах этапу разработки стратегии предшествовал этап разработки ее концепции, предусматривающей формирование и обоснование стратегических целей и приоритетов социально-экономической политики, проводимой органами государственной власти субъектов Российской Федерации, способов достижения целей и важнейших задач, подлежащих решению в долгосрочной перспективе. Концепция стратегии социально-экономического развития разработана в Республике Северная Осетия-Алания, Кемеровской, Курганской, Мурманской областях, основной формой представления которых является проект, за исключением Курганской области, где концепция региональной стратегии была утверждена нормативным правовым актом (см. рис. 2.2). В Республике Карелия разработке долгосрочной стратегии предшествовало принятие среднесрочной концепции социально-экономического развития- Республики Карелия на период до 2012 года, утвержденной постановлением:3аконодательного Собрания Республики Карелия от 04.07.2006 года N 2520-Ш ЗС.
Говоря о процессе концептуирования, следует отметить, что данный вид процесса регионального стратегического планирования в своем, развитии претерпел существенные изменения, как по степени важности (необходимости), так и по своему содержанию (назначению).
В России в условиях рыночных отношений концепция получила широкое распространение во второй половине 1990-х гг. и в начале первой половине 2000-х гг. Толчком к разработке данного вида документа послужило принятие в 1995 году Федерального Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В1 указанный период в условиях отсутствия каких-либо требований к разработке документов перспективного развития концепция наряду с комплексной программой была основным стратегическим документом, определяющим среднесрочное и долгосрочное социально-экономическое развития региона. Однако, в условиях усиления межрегиональной конкуренции стало необходимым непросто формирование общего представления о перспективах регионального развития, а определение миссии региона, формирование системы целей и задач долгосрочного развития на основе анализа сильных и слабых сторон региона, внешних его угроз и возможностей, разработка комплекса мер для достижения поставленных стратегических ориентиров, то есть возникла необходимость в разработке региональных стратегий. По мере распространения практики разработки стратегий в субъектах Российской Федерации, концепция комплексного развития начала терять свою актуальность. В настоящее время концептуирование на региональном уровне сводится лишь к разработке и принятию региональных отраслевых концепций, а также концепций, необходимых для разработки других плановых документов (концепции стратегий, концепции программ).
