Содержание к диссертации
Введение 4 3
Глава 1. Методологические основы бюджетно-налоговой
политики в регионе. 11
1. Региональное бюджетное выравнивание - основа бюджетно-налоговой политики
Федерального центра 11
2. Реализация бюджетной автономии регионов
и межбюджетное перераспределение ресурсов 25
3. Анализ вертикальных и горизонтальных дисбалансов в
бюджетной системе Российской Федерации 34
Глава 2. Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание:
подходы и мировой опыт. 49
1. Модели бюджетного выравнивания, используемые развитыми федерациями 49
2. Опыт развитых унитарных государств в корректировке
вертикальных и горизонтальных дисбалансов 56
3. Методы оценки налогового потенциала и бюджетных потребностей и
типология стран по принципу построения механизма бюджетного выравнивания....76 Глава 3. Оценка налогового потенциала и
бюджетных потребностей российских регионов 91
1. Методика оценки налогового потенциала и бюджетных потребностей
региональных бюджетов в Российской Федерации 91
2. Территориальная сетка для решения задач бюджетного выравнивания 107
3. Оценка выравнивающего эффекта 118
Заключение 125
Список использованной литературы 132
Приложения 147
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Наличие в бюджетной системе Российской Федерации федерального, регионального и местного уровней как неотъемлемых объектов государственного макроэкономического регулирования отражает объективно существующую потребность в регулировании социально-экономических процессов не только в масштабах всей страны, но и в рамках отдельных субъектов Федерации. Поскольку бюджетно-налоговая политика государства является единственным доступным государству средством перераспределения финансовых ресурсов между регионами, ее основной целью, по существу, является поддержка но приемлемом уровне межрегиональных различий в степени социально-экономического развития и, по возможности, их выравнивание.
Результативность бюджетно-налоговой политики во многом определяет стабильное функционирование страны, сокращение регионального социально-экономического неравенства, обеспечение государственного единства. Создание устойчиво растущей национальной экономики невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания в развитии отдельных территорий.
Значительные территориальные различия в качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования государством политики выравнивания. Ее результатом считается последовательное приближение показателей благосостояния населения и экономического развития в худших (по этим показателям) регионах, по крайней мере, к среднему по стране уровню.
Региональное бюджетное выравнивание является основой любой государственной макроэкономической политики в регионе, проводимой в целях недопущения или сглаживания кризисных социальных, экономических, эко-
логических и иных ситуаций как причин появления высокой территориальной дифференциации. Возникают ситуации, когда территориальные различия приводят к отклонениям от нормы, а именно: происходят негативные коле-:-бания экономических (кризис производства), экологических (экологическая катастрофа) и социальных (снижение уровня жизни, сокращение рождаемости и продолжительности жизни, ухудшение демографической структуры, рост преступности) индикаторов регионального развития. Именно в этих случаях необходимость государственной селективной поддержки (поддержки определенных регионов) приобретает особую актуальность.
Политика выравнивания как средство государственного воздействия на функционирование отдельных регионов применяется в различных масштабах по отношению к разным параметрическим группам. Крупномасштабная политика "выравнивания" осуществляется в ФРГ (по отношению к землям бывшей ГДР), Италии (проблема "Север-ЮГ"), Японии (создание технополисов) и во многих других странах. В России такого рода политика осуществляется на общегосударственном уровне - в плане стремления к равной "бюджетной обеспеченности" населения, т.е. по важному, но не определяющему параметру регионального развития.
Неравномерность распространения кризисных явлений последнего десятилетия среди регионов России усилили и без того высокую дифференциацию уровней социально-экономического развития регионов. В настоящее время по показателям развития производства и уровня жизни населения региональные различия достигают десятков, а по некоторым показателям и сотен раз. Положение усугубляется тем, что экономические противоречия между развитыми регионами и регионами с низким экономическим потенциалом нередко переходят в политическую плоскость, что создает угрозу единства страны.
Кроме того, построение в России системы бюджетного федерализма происходило в основном по образцу высокоразвитых федеративных госу-
дарств и не принимало во внимание существенную дифференциацию исходных региональных условий, не имеющую аналогов во всем мире. При этом с самого начала перехода на модель бюджетного федерализма возникали острые противоречия в финансовых отношениях между центром и регионами, что вызывало постоянные споры о приемлемости выбранных принципов, форм и методов реализации бюджетного выравнивания. Однако все они по преимуществу затрагивали лишь финансовые технологии межбюджетных отношений, что приводило только к накоплению и обострению проблем.
Оценивая значимость и степень приоритетности проблем бюджетного выравнивания, следует отметить тот факт, что существенные различия в экономической и социальной сферах регионов затрудняют, а иногда усугубляют невозможность проведения бюджетного выравнивания с точки зрения эффективности для всех территорий с учетом как экономического, так и социального критериев.
Таким образом, как один из элементов бюджетно-налоговой политики Федерального центра "региональное бюджетное выравнивание" необходимо вследствие наличия высокой степени дифференциации регионов по уровню экономического развития, финансовому потенциалу и, в конечном итоге, бюджетным доходам и расходам в расчете на душу населения. В сравнении с другими странами, проведение политики бюджетного выравнивания для субъектов Российской Федерации особенно актуально. Так, например, если в Австралии соотношение ВРП в расчете на душу населения для наиболее отсталых и самых развитых штатов составляет 1:1,5, для канадских провинций -1:1,9, для швейцарских кантонов - 1:2,2, то для регионов России это соотношение составляет 1:21.
Однако в настоящее время проблеме регионального бюджетного выравнивания не уделяется, на наш взгляд, должного внимания. Назрела необходимость разработки методологических основ бюджетного выравнивания с учетом специфических особенностей российской модели бюджетного фед&-
рализма и условий ее становления, обоснованного выбора подходов и направлений бюджетного выравнивания. Для этого может оказаться полезным мировой опыт в сфере реализации политики бюджетного выравнивания, который пока недостаточно находит отражение в отечественной литературе по проблемам межбюджетных отношений.
Проблемам бюджетного выравнивания в России особое внимание стало уделяться с 1992 г. в работах, посвященных проблемам межбюджетных отношений. Методологическая база для подобных исследований намечена в трудах Гранберга А. Г., Селиверстова В. Е., Суспицына С. А. и др. Имеется большое число работ современных отечественных авторов, внесших значительный вклад в разработку данной проблемы, в трудах которых нашли отражение такие взаимосвязанные проблемы как вопросы бюджетно-налоговой политики, макроэкономического регулирования, взаимоотношения федерального центра и регионов, бюджетного выравнивания, российского федерализма, различных принципов финансовой поддержки регионов, оптимизации распределения налогов между различными уровнями бюджетной системы и т.п. В числе таких авторов можно назвать А. Адухова, А.Р. Беденкова, О.В. Богачеву, Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, А.Г. Игудина, О.В. Кузнецову, A.M. Лаврова, К. Лайкама, В.Н. Лексина, Л.Н. Лыкову, Т.С. Новикову, И.В. Подпорину, A.M. Позднякова, В.Е. Селиверстова, В.И. Суслова, С.А. Суспицына, А.В. Улюкаева, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевича, А.Н. Швецова и др. В то же время необходимо отметить, что на современном этапе развития для российской экономической науки представляется полезным изучение накопленного зарубежного практического опыта в области исследования проблем бюджетного выравнивания. Среди иностранных ученых-регионалистов, оказавших значительное влияние на формирование научного мировоззрения, положенного в основу настоящего исследования, следует отметить таких, как Armstrong Н., Atkinson А.В., Barwise К., Boadway R., Bolick С, Brown С, Dafflon В., Greval В., Isard W., Isseman A.M., James D., Kastles F.G., Lerner D.,
Leslie P.M., Maslove A.M., Mathews R., McLure C, Musgrave R., Oates W., Olson M., Prest W., Saffel С D., Stiglitz J.E., Stotsky J. G., Sunley E.M., Taylor J., Tiebout C, Uhr J., Wayne R., Wiegard W., Winer S.L., Wiseman J. и др.
Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является разработка методических подходов к оценке и обоснованию критериев и принципов бюджетного выравнивания в рамках бюджетно-налоговой политики Федерального центра и выявление ее особенностей в концепции бюджетного федерализма.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
исследование общих закономерностей в формировании условий, складывающихся в бюджетной системе и обусловливающих необходимость осуществления политики бюджетного выравнивания;
обоснование общей схемы формирования и реализации политики бюджетного выравнивания как основного элемента бюджетно-налоговой политики в регионе;
обоснование и оценка степени реализации бюджетной автономии регионов и ее значимости в выборе критериев и принципов механизма бюджетного выравнивания.
анализ и обобщение основных тенденций области бюджетного выравнивания, имеющих место в мировой практике, а также обоснование необходимости использования мирового опыта и его адаптация к разработке основополагающих условий и принципов для формирования и реализации скоординированной и эффективной политики бюджетного выравнивания в России;
разработка методического подхода к оценке налогового потенциала и потребностей региональных бюджетов с учетом объективных факторов, влияющих на углубление дифференциации в уровне социально-экономического положения регионов.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования является государственная бюджетно-налоговая политика, связанная с предоставлением из федерального бюджета финансовых средств региональным бюджетам в целях бюджетного выравнивания. В зависимости от решения задач, поставленных в диссертационной работе, объект исследования находил свою конкретизацию на двух различных уровнях - на уровне центра (федерации) и на уровне регионов.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической основой работы явились современные теории макроэкономического регулирования, экономики общественного сектора, учения о федерализме. В диссертации использованы труды отечественных и зарубежных ученых, официальные материалы, законодательные акты, нормативно-правовые документы, а также специальная и общеэкономическая литература. Общим методологическим подходом к организации исследования служат системные и структурно-функциональные представления о формировании и развитии межбюджетных отношений в федеративном государстве. При решении поставленных к исследованию вопросов задействованы экономико-математические, балансовые и индексные методы, конкретизированные в формализованных моделях. Эконометрические и статистические расчеты в данной работе осуществлялись с помощью компьютерных программ "Microsoft Excel", "Statgraphics" и "Matrixer". При проведении исследования учитывалась законодательная база РФ, формирующая общефедеральное обеспечение межбюджетных отношений в стране, а также нормативная база регионов-субъектов РФ, определяющая реализацию региональной выравнивающей политики как основного элемента бюджетно-налоговой политики в регионе.
Информационная база работы. В качестве информационной основы исследования использованы официальные статистические материалы Госкомстата РФ, Министерства финансов, Государственной налоговой службы,
экспертные оценки российских и зарубежных институтов и отдельных ученых - ведущих специалистов в области региональной проблематики. Научная новизна исследования заключается в следующем:
обоснована общая схема формирования и реализации политики бюджетного выравнивания как основного элемента бюджетно-налоговой политики Федерального центра;
выявлены закономерности в наличии горизонтальных и вертикальных дисбалансов в бюджетной системе Российской Федерации;
обобщен и проанализирован мировой опыт, накопленный в сфере бюджетного выравнивания, дана сравнительная характеристика различных типов бюджетного федерализма в зависимости от принципа, лежащего в основе построения механизма бюджетного выравнивания, выявлены особенности выравнивающих механизмов в разных странах в зависимости от формы государственного устройства;
аргументирована необходимость использования сочетанного выравнивания бюджетного потенциала и бюджетных потребностей регионов в качестве принципа бюджетного выравнивания в России при наличии сложившихся социально-экономических условий, специфичных для российских регионов;
разработан методический подход к оценке и обоснованию критериев и принципов бюджетного выравнивания в рамках российского бюджетного федерализма;
предложен методический подход к оценке бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов России, а также выявлены особенности влияния отдельных рычагов политики бюджетного выравнивания на показатели социально-экономического развития регионов.
Практическая значимость работы состоит в возможности использования предложенных в диссертации подходов при разработке и реализации бюджетно-налоговой политики, а также программ социально-
экономического развития регионов. Результаты работы ориентированы на повышение эффективности проводимого в России процесса совершенствования межбюджетных отношений, в частности повышение эффективности механизма предоставления из федерального бюджета финансовой помощи региональным бюджетам в целях бюджетного выравнивания.
Апробация работы. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного регулирования экономики Сибирской академии государственной службы и рекомендована к защите. Отдельные положения исследования обсуждались на семинарах кафедры экономики ИППК Новосибирского государственного университета (2000) и на научно-практической конференции "Теория и практика становления институтов рынка в постсоветской России" (Новосибирск, 2001). Основные концептуальные положения диссертации обсуждались также на семинаре "Теория и методы государственного регулирования современной рыночной экономики" в Российской академии государственной службы при Президенте РФ (Москва, 2001). Кроме того, некоторые положения исследования обсуждались в процессе работы круглого стола на тему "Проблемы становления российского федерализма" (Москва, 2001). Результаты исследования используются при проведении теоретических и практических занятий по курсам "Государственное регулирование экономики" ("Экономика общественного сектора"), "Макроэкономика" в Сибирской академии государственной службы.
Публикации. По теме исследования опубликовано 5 работ (в том числе монография, 3 статьи и тезисы) общим объемом 8,6 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена исследовательскими задачами, необходимыми для достижения поставленной цели. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 159 наименований, и приложений. Объем работы без библиографии - 130 страниц.
