Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Государственный заказ субъекта РФ -
основные цели и механизмы реализации 12
1.1. Государственный заказ субъекта Федерации как интегральный
элемент систем управления на региональном уровне 12
Формирование нормативно-правовой базы регионального государственного заказа 35
Информационные аспекты формирования, размещения и
контроля государственного заказа 55
Глава 2. Проблемы и перспективы государственного заказа
в концепции социально-экономического развития региона 67
2.1. Народнохозяйственный комплекс Московской области:
динамика развития и процессы управления 67
2.2. Основные показатели динамики и «наполнения»
государственного заказа Московской области 86
2.3. Перспективные направления развития практики
государственного заказа субъекта РФ 103
Глава 3. Муниципальный заказ: содержание, рамки
и цели регулирования со стороны субъекта Федерации 124
Муниципальный заказ в системе обеспечения потребностей социально-экономического развития территорий 124
Развитие практики муниципального заказа в связи с переходом
к новой модели местного самоуправления и местных финансов 140
Заключение (Выводы и рекомендации) 156
Библиография (Список использованной литературы) 165
Приложения 173
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выход экономики Российской Федерации к тренду устойчивого развития позволил осуществить важные шаги по совершенствованию федеративных начал российской государственности и всей системы государственного управления. Эти шаги предприняты в рамках работы по конкретизации полномочий (предметов ведения) каждого уровня власти - федерального, регионального и местного, а также по усилению экономической обеспеченности данных полномочий. Одна из главных задач этих изменений - активизировать территориальное звено российской экономики, сделать его мощным локомотивом экономического подъема, роста производства, инвестиций и занятости.
Нынешний этап усиления федеративных начал руководства экономикой возлагает дополнительную ответственность на органы власти и управления субъектов РФ. В ближайшей перспективе им предстоит в полной мере освоить все современные методы экономического регулирования территориального социально-экономического развития, которые накоплены отечественной и зарубежной практикой. К числу таких методов решения общехозяйственных и социальных задач на региональном и территориальном уровне относится практика государственного заказа субъекта РФ и, соответственно, муниципального заказа в системе местного самоуправления. Этот аспект управления социально-экономическим развитием на территориальном уровне и пути его дальнейшего совершенствования заняли центральное место в данной диссертационной работе.
Система государственного заказа, т.е. закупок товаров, работ и услуг или - в терминологии национального счетоводства - государственного потребления хорошо известна в зарубежных странах, где она давно практически освоена и эффективно управляема как составной элемент общего администрирования и как важная часть бюджетного процесса. В российской экономике правовые, процедурные, ин-
ституциональные и иные начала государственного заказа, особенно, на региональном и - на муниципальном уровне пока находятся лишь в стадии становления и формирования разностороннего законодательного оформления.
Такая работа велась и ведется, в частности, и в Московской области, а также в рамках входящих в нее муниципальных образований. Опыт такой работы накапливается постепенно - как через определенные достижения, так и очевидные ошибки и трудности, которые приходится преодолевать на этом пути. В последнее время основная методическая и организационная работа в этом направлении в регионе ведется Министерством экономики Московской области. В числе важнейших результатов этой работы — подготовка системы законов субъекта РФ и постановлений Правительства области, позволивших упорядочить систему государственных закупок, что обеспечило рост государственного заказа за несколько лет с 500 миллионов рублей до более 3 миллиардов (2004 г.). При этом доля контрактов, заключенных в результате тендеров и конкурсов, увеличилась к настоящему времени с 30% до 75%. Соответственно, доля продукции, закупаемой у областных поставщиков, выросла с 28% до почти 60%. Государственный заказ субъекта РФ превратился, таким образом, в один из наиболее действенных инструментов региональной экономической политики; инструментов, не только гарантирующих обеспечение материальных нужд важнейших бюджетных сфер экономики региона, но оказывающих заметное позитивное влияние на развитие производительных сил в субъекте Федерации. Этот эффект был достигнут как за счет расширения масштабов и структуры государственных закупок, так и путем постоянной работы над совершенствованием методических и процедурных сторон этой системы хозяйственных отношений в области. Правительство Московской области смогло, прежде всего, преодолеть главное обстоятельство, тормозившее ранее развитие системы государственного заказа, а именно хронические неплатежи в адрес поставщиков товаров, работ и услуг для государственных нужд.
Вместе с тем, позитивные возможности государственного заказа как инструмента экономической политики на региональном уровне пока находятся лишь в
начале активной реализации. Другими словами, в практике государственного заказа сохраняются определенные нерешенные проблемы методического и процедурного характера. Так, Существует значительное число хозяйственных и социальных потребностей региона, которые наиболее эффективно могут удовлетворяться через механизмы государственного заказа. Важно распространить практику государственного заказа не только на покрытие текущих нужд региона, но и на достижение стратегических целей его развития. Это, в частности, требует расширения инвестиционной компоненты государственного заказа, т.е. распространения его норм и процедур на инвестиционные проекты, финансируемые за счет бюджетных средств области. Существенную роль практика различных форм государственного заказа может сыграть в становлении инновационного облика экономики Подмосковного региона. Это не только придаст ему особый динамизм развития, но и в особой мере подчеркнет его место в народнохозяйственном комплексе страны.
Недостаточно теоретико-методологическое обоснование перехода от модели государственного заказа как формы покрытия «необходимого минимума» потребностей выживания региона и его населения к практике формирования через эту систему отношений широкого круга предпосылок устойчивого социально-экономического развития региона. Не в полной мере реализуются пока и возможности государственного заказа как инструмента стимулирования отечественных (локальных) производителей, а также взаимодействия региональных и местных властей по процедурам размещения и реализации государственного и муниципального заказа. Соответственно, можно говорить и о том, что известные недостатки характеризуют и нормативно-правовую базу по региональному государственному заказу.
Идея эффективного проведения централизованных закупок пока недостаточно осваивается на уровне муниципального управления. До настоящего времени муниципальные образования не вовлечены в процесс централизованных закупок однотипной продукции. Недостаточно быстро формируются система «электронных торгов», позволяющая вовлечь в поставки по государственным закупкам макси-
мальное число потенциальных поставщиков. Сказанное говорит о том, что дальнейшие перспективы государственных закупок как инструмента региональной политики социально-экономического развития, а также его важнейшие экономические, процедурные, институциональные и правовые основы нуждаются в серьезном обобщении и анализе и составляют собой самостоятельный и актуальный срез научных и прикладных экономических исследований.
Другими словами, в настоящее время складывается существенная необходимость в научной разработке качественно новой модели организации практики государственных закупок на уровне субъекта РФ, в обосновании необходимой меры участия регионов в системе муниципальных закупок. Речь идет о модели государственных и муниципальных закупок, отвечающей ее интегрированному включению в управление регионом и в систему мер, обеспечивающих его устойчивое социально-экономическое развитие, а также необходимое материальное обеспечение функционирования важнейших сфер социального обслуживания и воспроизводство их материальной базы.
Степень научной разработанности проблем, характеризующих предмет исследования, носит двойственный характер. Нельзя сказать, что проблемы развития практики государственных закупок, в том числе, и на региональном уровне, обойдены вниманием нашей экономической науки. Эта проблема широко и всесторонне обсуждалась и обсуждается в нашей экономической литературе, посвященной как специфическим проблемам и процедурам государственного заказа, так и более общим вопросам управления социально-экономическим развитием на региональном уровне в целом. В этой связи можно выделить работы, таких авторов как: Н.В.Афанасьева; С.Д.Валентей; М.А. Ванчугов; В.Н.Везиров; А.А. Гладков; А.Г. Гранберг; И.В.Дойников; В. Иванова, Ж.Кабалоева; К.В. Кузнецов; В.Н.Лексин; В.П.Логинов, Н.В. Нестерович, Д.А.Погребняк; О.С. Пчелинцев; Д. Рубвальтер; В.И. Смирнов; А. Татаркин; А.А. Храмкин; А.Н.Швецов; Л.И. Шевченко и ряда других.
Однако ранее проведенные исследования акцентировали внимание, прежде всего, на проблемах федерального государственного заказа. Что касается исследований в области регионального социально-экономического развития и управления, то в них не уделялось должного внимания перспективным направлениям и инструментам регионального государственного заказа, особенно его специфики в рамках экономически наиболее стабильного и финансово самодостаточного субъекта РФ. Работы, затрагивающие различные проблемы регионального (и муниципального) заказа, в основном концентрировались на формально-процедурных сторонах этой системы хозяйственных отношений. Большинство работ в этой области носили не исследовательский (теоретико-методологический) или прогнозный, а преимущественно «обученческий» характер - как для государственных служащих, связанных с процедурами государственного заказа, так и для предпринимателей, желающих принять участие в этой системе хозяйственных отношений. В результате, вопрос о роли инструментов государственного заказа в обеспечении устойчивого социально-экономического развития регионов еще не разработан в достаточной мере. Особенно отчетливо заметна эта «ниша» на фоне возрастающих задач субфедерального уровня управления по подержанию высоких темпов роста российской экономики, по формированию ее инновационного облика, особенно в связи с требованиями федеративной реформы, а также реформы муниципального управления.
Предметом исследования в диссертации выступают социально-экономические предпосылки, а также организационные механизмы, обеспечивающие эффективное использование возможностей государственного и муниципального заказа как интегрального элемента практики управления социально-экономическим развитием региона и его воздействия на социально-экономическую ситуацию, формирующуюся на муниципальном уровне.
Цель исследования - разработка методологии анализа, прогнозирования и управления государственным и муниципальным заказом субъекта РФ, теоретическое обоснование и практическое раскрытие методов повышения эффективности
государственных и муниципальных закупок как одного из инструментов региональной социально-экономической политики и управления бюджетными расходами регионов и муниципальных образований.
Для реализации указанной цели диссертантом решались следующие задачи:
а) теоретико-методологического плана:
анализ места и роли государственного заказа в современной модели управления социально-экономическим развитием на региональном и муниципальном уровне, а также тенденций становления государственного заказа в условиях экономики переходного типа;
исследование степени и конкретных механизмов воздействия государственного заказа на формирование и активизацию рыночной, предпринимательской среды на региональном уровне;
анализ методологии долговременного планирования и бюджетирования государственного заказа на основе его увязки с различными по характеру целевыми программами социально-экономического развития региона;
оценка и обобщение новых явлений в системе регионального и муниципального заказа в связи с процессами реформирования субрегионального звена управления; его новыми задачами в свете уточнения полномочий органов власти и управления в регионе;
* изучение институциональной и организационно-правовой базы государ
ственного и муниципального заказа и оценка возможных путей ее совершенство
вания в рамках проводимой в стране федеративной и муниципальной реформы;
б) научно-практического плана:
анализ тенденций динамики и структуры государственного заказа субъекта РФ на примере Московской области и ряда других регионов России;
выявление особенностей формирования государственного заказа и управления им в системе народнохозяйственного комплекса московского региона;
оценка перспектив государственного заказа в устойчивом обеспечении нужд социально-экономического развития региона, в частности, в инвестиционной, инновационной и информационной компоненте этого заказа;
анализ информационной и законодательно-правовой базы формирования и исполнения государственного заказа в субъекте Федерации и внесение предложений по ее дальнейшему совершенствованию.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы российских и зарубежных экономистов, посвященные закономерностям переходных и трансформационных процессов в современной экономике, теории и практике управления региональным социально-экономическим развитием; теории и практике государственной контрактации (государственного заказа); бюджетного процесса по процедуре государственных закупок, вопросам общего взаимодействия региональных и муниципальных органов управления.
Научная новизна диссертационной работы характеризуется тем, что в ней:
сформулированы особенности функционирования системы государственного заказа в условиях региона, характеризуемого условиями устойчивого экономического развития и финансово-бюджетной самодостаточности, целостно сформировавшейся предпринимательской среды и высокоразвитого инновационного потенциала;
конкретизировано место государственного заказа в системе управления социально-экономическим развитием на региональном уровне (в рамках программно-целевого метода управления); сформулированы подходы к прогнозированию динамики и структуры государственного заказа региона в связи с расширением круга его потребностей и возможностей их финансирования за счет бюджетных ресурсов, включая обеспечение как текущих, так и перспективных потребностей региона, его нужд инвестиционного характера, а также в виде целевого содействия формированию инновационного облика экономики региона;
обоснованы возможности и конкретные пути использования механизмов государственного заказа в целях стимулирования экономической активности в ре-
гиональной экономике, включая инвестиционный процесс, сферу малого и среднего предпринимательства и пр.;
* сформулированы условия, обеспечивающие «включение» инструментов госу
дарственного и муниципального заказа в систему управления социально-эконо
мическим развитием территорий на субрегиональном уровне с учетом тех новых
требований и задач, которые формулируются осуществлением муниципальной ре
формы в стране, включая систему централизованных межмуниципальных и интег
рированных государственно-муниципальных закупок;
Практическая значимость результатов диссертационной работы определяется тем, что в ней:
* разработаны рекомендации по совершенствованию управления процессом фор
мирования и выполнения государственного заказа на уровне субъекта РФ, а также
по управлению муниципальным заказом, включая перспективные модели центра
лизованных закупок, «электронных торгов» и пр.;
* даны предложения по более тесной интеграции прогнозов и конкретных пара
метров государственного заказа в долговременные социально-экономические кон-
цепции и программы развития региона и его муниципальных образований, прежде
всего, в плане своевременного формирования их ресурсного обеспечения;
внесены предложения по совершенствованию управления региональным государственным заказом, в частности, в плане развития функции координации действий отдельных государственных заказчиков, расширения сферы единых государственных закупок с целью достижения их высокой экономической и социальной эффективности;
обоснованы целесообразные рамки и формы использования государственного заказа как инструмента стимулирования предпринимательской и инновационной активности в регионе, в том числе, как формы особой поддержки субъектов малого и среднего бизнеса;
внесены предложения по совершенствованию законодательно-правовой и информационной базы государственного заказа, а также по взаимодействию специа-
лизированных государственных и муниципальных структур управления в процессе согласованных действий по осуществлению государственных и муниципальных закупок.
* определены дальнейшие направления развития системы государственных закупок (в том числе, через систему «электронные торги»), а также необходимые для этого методические и организационные предпосылки; предложены основы мониторинга муниципального заказа, в т.ч. на основе авторской схемы анкетирования.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались на российских и международных конференциях, семинарах, в том числе: на I-IV-ой Московских областных научно-практических конференциях «Проблемы интеграции информационных ресурсов Московской области» (Москва, 1995-2001 гг.); на Международном симпозиуме «Экономический потенциал регионов, механизмы и возможности его развития» (Москва, май, 2003г.); на экономическом форуме «Госзаказ-2005» (Москва, март 2005 г.); на Всероссийской конференции «Обеспечение устойчивого экономического и социального развития России» (Москва, апрель, 2005 г.).
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в личном вкладе автора в разработку: законодательно-правовых документов Московской области по вопросам совершенствования законодательных основ государственного заказа и иных инструментов государственного регулирования и программирования (в частности, новой редакции областного законодательства по государственным закупкам); программных документов (в частности, по разделу «Государственный заказ» для целевых программы социально-экономического развития Московской области); методических документов Министерства экономики Московской области по организации размещения и исполнения государственного заказа, а также методических материалов (рекомендаций) по организации размещения и исполнения муниципального заказа, которые направлялись Министерством экономики органам местного самоуправления Московской области.
