Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. РЕГИОНАЛЬНОЕ ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 29
1.1. Экономическая сущность региональных систем высшего образования 29
1.2. Конкурентные преимущества региональных систем образования 54
1.3. Необходимость и основные направления государственного управления высшим образованием в регионе 73
ГЛАВА 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОГО ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 99
2.1. Занятость населения и образование 99
2.2. Совершенствование структуры региональных рынков высшего образования 117
2.3. Стратегический маркетинг образовательных учреждений как фактор их эффективности 134
ГЛАВА 3. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ СИСТЕМ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 161
3.1. Методологические вопросы планирования образования 161
3.2. Модели прогнозирования трудовых ресурсов и социального спроса на образовательные услуги в регионе 175
3.3. Планирование и регулирование высшего образования региона 190
ГЛАВА 4. НОВЫЙ МЕХАНИЗМ ФИНАНСИРОВАНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 208
4.1. Совершенствование финансирования высшего образования 208
4.2. Новые региональные возможности финансирования вузов 217
ГЛАВА 5. ПОДГОТОВКА И ПЕРЕПОДГОТОВКА КАДРОВ ДЛЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 234
ГЛАВА 6. РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ 253
ГЛАВА 7. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕЬЖЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ И НОВЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ФОРМЫ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 281
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 317
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 326
- Экономическая сущность региональных систем высшего образования
- Занятость населения и образование
- Методологические вопросы планирования образования
- Совершенствование финансирования высшего образования
- ПОДГОТОВКА И ПЕРЕПОДГОТОВКА КАДРОВ ДЛЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Введение к работе
Роль образования в жизни человека известна. Общественные науки рассматривают институты образования и воспитания в качестве основного канала социальной циркуляции.1 Школьная система наряду с семьей, церковью и армией во все века являлась «лифтом», способствующим продвижению по социальной лестнице в обществе и обеспечивающим профессиональную, экономическую и политическую мобильность. В большинстве обществ этот «лифт» действовал только на верхних этажах социального здания, обслуживая высшие слои населения. Хотя имелись и исключения. Так, в Китае под влиянием идей Конфуция, школы были открыты для всех сословий. Лучшие ученики, вне зависимости от их происхождения, переводились в особые учебные заведения, откуда они попадали на высокие правительственные посты. В Турции, во времена правления Сулеймана Великолепного (1520-1566), государственные служащие путешествовали по всей стране, в поисках наиболее одаренных детей из всех слоев общества. Такие дети помещались в специальные школы, где получали элитарное образование, а затем занимали самые высокие должности в империи.
В современном обществе образование является наиболее важным каналом вертикального перемещения людей из одного социального слоя в другой. Знания сегодня становятся важнейшим экономическим орудием власти, а эффективная мобилизация талантов - важным способом обрести эту власть. Известный политолог Д. Белл считает, что ведущая роль в новом обществе будет принадлежать не бизнесменам и промышленным корпорациям, а исследовательским центрам и университетам, которые превратятся в основные институты общества. 1 См.: Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 396.
Запуск Советским Союзом первого спутника вызвал шок во всем мире, особенно - у американцев. В СССР была направлена комиссия Конгресса США, которая пришла к выводу, что этот успех в космосе в значительной степени объясняется системой образования. Последний факт подтверждался динамикой послесреднего образования.1 Если суммарная
численность обучающихся на 10 000 населения в 1900 г. составляла 12 российских студентов против 31 американского, то в дальнейшем этот разрыв сокращался: в 1940 г. - 96 против 113; в 1950 г. - 156 против 175. В 1970 г. эти цифры изменились в пользу СССР - 403 студента против 385 в США.
С тех пор в Америке вкладывают в образование больше, чем в военно-промышленный комплекс, и названная динамика снова стала изменяться в пользу США. В 1980 г. на 10 000 населения послесреднее образование получали в России 408 человек, в США - 501. В 1990 г. 353 в России против 515 в США. По этим показателям нас стали обгонять не только США, но и другие страны.
Данное отставание России в последние десятилетия усугубляется увеличением разрыва в качестве образования и разнообразии образовательных услуг. Дело в том, что несмотря на высокий уровень академического образования, получаемого выпускниками российских вузов, эти знания не вполне отвечают требованиям рынка труда и спроса
Татур Ю.Г. Высшее образование в России в XX веке (антропологический взгляда-Вчера... сего дня... завтра. М., 1994. СЮ. со стороны населения, что приводит к невостребованности наших специалистов внутри страны.
Результаты опроса 1989 г. показали, что из специалистов с высшим и средним профессиональным образованием 45,7 % работали не по специальности. Основные причины - отсутствие соответствующих вакансий, неудовлетворенность полученной специальностью. Социологический опрос, проведенный в 1992 г., показал, что только 52 % студентов российских вузов желали бы работать по специальности. Такое же рассогласование между рынками труда и образования наблюдается в большинстве стран, переходящих из индустриальной стадии своего развития к постиндустриальному, информационному обществу, и вызвано глобальными изменениями, происходящими в мировой экономике.
Современные постиндустриальные общества характеризуются интенсивными межотраслевым и международным перетеканием физического и человеческого капитала, быстрым появлением новых отраслей, их бурным развитием и последующим свертыванием. Систематическая структурная перестройка национальных экономик приводит к радикальным изменениям требований со стороны рынка труда к качественному составу рабочей силы. В течение цикла трудовой активности человеку несколько раз приходится менять профессию, место работы, а часто и место жительства. В этих условиях особенностью воспроизводства трудовых ресурсов является повышение их профессиональной мобильности.
Профессиональная мобильность, как составная часть мировых тенденций, выдвигает перед образованием требования академической мобильности, которая стала важнейшей качественной характеристикой современных систем образования.
Академическая мобильность берет свое начало со времени создания первых европейских университетов. В ту пору студенты и преподаватели традиционно проводили большую часть времени в разъездах, переходя из одного вуза в другой. Академические контакты зависели от политических и экономических условий, а приток студентов из других стран был тем больше, чем активнее были межгосударственные связи.
Современная академическая мобильность в меньшей степени связана с индивидуальными перемещениями студентов и профессуры. Ее основу составляют межвузовские контакты, создание единой системы образования путем интеграции образовательных учреждений, усиление региональных и национальных возможностей для формирования и осуществления адекватной новым условиям политики в области образования взрослых, реализация идей непрерывного образования на протяжении всей жизни. Развитие международной торговли, углубление разделения труда и специализации превращают миграцию рабочей силы в важнейшие условия воспроизводства общественного капитала большинства стран, приводит к созданию межгосударственных рынков труда. Например, интеграция европейских стран, создание единого европейского дома естественно превращает систему образования в своего рода единый европейский университет.
Такие же процессы происходят и в других регионах мира1. В 1974 г., в рамках ЮНЕСКО, принята региональная конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах Латинской Америки и Карибского бассейна. В 1976 г. подобное соглашение было принято арабскими и европейскими государствами средиземного моря. В 1978 г. - арабскими государствами. В 1979 г. - государствами Западной Европы. В 1981 г. - государствами Африки. В 1983 г. - странами Азии и Тихого океана.
В многосторонние соглашения, заключаемые вузами разных стран, втягиваются и многие российские вузы. Они обеспечиваются финансовой ' Международные нормативные акты Юнеско / Сост. Никулин И.Д..М., 1993. С. 49. поддержкой со стороны международных проектов и вносят посильный вклад в создание интегрированных межстрановых систем образования.
Однако необходимость повышения профессиональной и академической мобильности связана не только с международными контактами. Она является основным условием совершенствования российской системы образования, развития экономики страны.
Масштабы профессиональной мобильности рабочей силы определяются развитием систем общего среднего профессионального и дополнительного образования. Чем шире и разнообразнее полученное образование, тем выше способность человека адаптироваться к меняющимся условиям производства, к освоению новой техники и технологий. Поэтому главным фактором повышения профессиональной мобильности становится рост объема полного среднего образования, а также развитие, диверсификация профессионального и дополнительного образования.
В развитых странах полное среднее образование учащийся получает в течение 12-13 лет, в то время как в нашей стране - 10-11 лет. На получение высшего образования в большинстве стран требуется от 2 до 10-ти лет, в России диплом специалиста выпускник получает после пяти лет обучения в вузе. Если учесть, что удвоение объема информации происходит в среднем каждые 10 лет, то необходимость обновления знаний, получения дополнительного образования, специальности, квалификации в течении трудовой жизни возникает каждые пять лет, т.е. по существу, чтобы не отстать от темпов научно-технического прогресса, необходимо учиться всю жизнь.1
В отличие от системы высшего профессионального моноуровневого образования, которая сложилась в нашей стране в предшествующие десятилетия, оптимальному сочетанию между базовым и дополнительным ' Анчишкин А.И. Наука - техника - экономика. 2-е изд. М., 1989. С. 275-276. образованием в большей степени способствует система многоуровневого образования. Суть ее заключается в том, что человек, как правило, до начала своей профессиональной деятельности получает высшее образование по одному из трек образовательных направлений (гуманитарное, естественнонаучное, техническое), которое позволяет ему в течение трудовой жизни получать дополнительное образование (повышать квалификацию, переквалифицировываться).
Современные концепции развития отечественной системы высшего образования рассматривают академическую мобильность в качестве основной тенденции реструктуризации, совершенствования рынка образования и предусматривают решение следующих вопросов: повышение качества образования; совершенствование академических программ; перестройка всей системы образования с учетом международных тенденций; необходимость на законодательном уровне решать проблему эквивалентности дипломов, взаимозачеты академической успеваемости; создание эффективной системы контроля, позволяющей следить за качеством образования в условиях академической мобильности; децентрализация и регионализация образования. Реформирование образования в России осуществляется в соответствии с законами РФ «Об образовании» (1992 г.) и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.).
В целях реализации данных законов правительством приняты несколько федеральных программ развития образования в России, нацеленных на разработку, введение и совершенствование государственных образовательных стандартов в среднем и профессиональном образовании.
Общеобразовательная школа в нашей стране, как и в большинстве других стран, является трехступенчатой и включает в себя начальную, основную и полную средние школы.
С 1993 г. общее среднее образование в России регулируется государственным образовательным стандартом, который называется «Базисный учебный план средней общеобразовательной школы». Временный государственный стандарт средней школы предусматривает деление образования на фундаментальное и технологическое. В начальной и основной школах в большей степени осуществляется фундаментальное образование, в основе которого находится общенаучная и общекультурная подготовка учащихся. В полной средней школе усиливается технологическая подготовка с правом выбора учебных предметов школьниками.
Профессиональное образование делится на начальное профессиональное (ПТУ), среднее профессиональное (техникум, колледж), и высшее профессиональное (институт, академия, университет). Высшее профессиональное образование регулируется государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования, утвержденным правительством в августе 1994 г., и предусматривает обучение по трем уровням.
Первым уровнем высшего профессионального образования является неполное высшее образование. Проучившись два года в вузе, можно получить сертификат о неполном высшем образовании, который не имеет профессиональной направленности. В эти два года изучаются наиболее важные для жизни индивида дисциплины гуманитарного, социально-экономического и естественно-математического циклов.
Второй уровень высшего профессионального образования обеспечивает подготовку специалиста с присвоением квалификации «бакалавр». Программа «бакалавриата» осуществляется за срок обучения не менее четырех лет, включающий два года обучения на первом уровне.
Третий уровень высшего профессионального образования предусматривает подготовку по двум образовательным программам: специалиста и магистра. Первая является традиционной пятилетней моноуровневой подготовкой специалиста, после которой присваивается квалификация: «инженер», «учитель» и т.д. Вторая - программа «магистра», не менее шести лет, включающих четыре года программы «бакалавриата». Данный стандарт позволяет совершенствовать образование в соответствии с потребностями регионов и страны в целом, а также интегрироваться в международное образовательное пространство.
Масштабы, объемы и задачи современного высшего образования приводят к созданию учреждений такой сложности, размеров, разнообразия, что исключительно централизованное управление становится невозможным. Возникает необходимость передачи части полномочий от центральных органов управления региональным, что находит свое воплощение в политике регионализации высшего образования, предусматривающей как совершенствование централизованного управления вузами, так и повышение роли региональных правительств в регулировании высшей школы.
Вопросы высшего образования относятся к совместному ведению федерального и регионального уровней управления.
Федеральный уровень обеспечивает сохранение единого российского образовательного пространства, гарантирует высокое качество образования, его соответствие мировым стандартам, определяет степень доступности высшего образования, способствует развитию академической мобильности. Но только на региональном уровне, с учетом состояния экономики, структуры занятости населения того или иного региона можно определить оптимальный объем и достаточное разнообразие образовательных услуг, предоставляемых местными учреждениями системы высшего образования.
Актуальность темы определяется тем, что высшее образование является важнейшим рычагом долгосрочного воздействия на развитие экономики страны и регионов, роста уровня жизни населения, которым располагает государство в современном обществе.
Однако с начала 90-х годов ошибочно принятая парадигма развития экономики, заключающаяся в политике ускоренного перехода к либеральной экономике, привела к разрушению системы государственного управления, многократному падению эффективности и доходной части федерального и регионального бюджетов. Достаточно сказать, что в 1999 г. доходная часть госбюджета составляла 20 млр. долларов, что в 50 раз меньше, чем в США, где она составила 1 трл. долларов.
Такое положение привело к сокращению в несколько раз расходов на образование, к резкому увеличению разрыва, отставанию материально технической оснащенности, развитию инфраструктуры и информационного обеспечения вузовского образования и научных исследований.
В этих условиях вузы постоянно изыскивают новые, дополнительные источники для покрытия своих затрат на содержание и развитие образования, разрабатывают соответствующую нормативную базу и, как следствие, приходят к переосмыслению своего места и роли в системе рыночных отношений.
В настоящее время в крупных государственных университетах накоплен значительный опыт мобилизации внутренних, дополнительных ресурсов самофинансирования за счет развития платных образовательных услуг, средств, поступающих от выполнения НИР, от сдачи помещений в аренду, благотворительной помощи и прочее.
В ряде регионов федеральное бюджетное финансирование вузов сопровождается региональным финансированием через систему грантов, губернаторских и муниципальных стипендий. Разрабатываются концепции программы развития высшего образования, делаются конкретные шаги по подготовке и привлечению высококвалифицированных преподавательских кадров, улучшению научной, материальной и информационной базы вузов.
Накопленный опыт лучших вузов России по мобилизации внутренних финансовых ресурсов, помощь региональных правительств и администраций, развитие внутрирегиональных межвузовских связей несомненно способствует созданию нового механизма государственного управления системой высшего образования в Российской Федерации.
Современная теория роста городов и регионов, предложенная Д.Беллом, исходит из концепции трех стадий развития общества -доиндустриальной, индустриальной и постиндустриальной. Одним из главных условий и механизмов перехода городов и регионов в постиндустриальную, информационную стадию являются достижения в сфере высшего образования.
Данная теория, опты российских вузов и мировая практика свидетельствуют, что ведущая роль в новом обществе будет принадлежать не промышленным корпорациям, а исследовательским центрам и университетам, которые превратятся в основные институты общества, с одной стороны, разрабатывающие новые информационные технологии и продукты, с другой - подготавливающие специалистов, отвечающих прогрессивному развитию производства.
В этих условиях высшее образование в отдельных регионах и стране в целом становится одним из основных системообразующих факторов экономического роста. Поэтому государственные органы при разработке концепций, программ развития образования и в своей практической деятельности по управлению вузами должны учитывать складывающиеся в регионах условия, способствовать развитию вузовского образования.
Учет региональных особенностей развития высшего образования и подготовки специалистов выявил ряд серьезных проблем в состоянии и развитии образования в различных субъектах федерации. Оказалось, что: большинство регионов не имеет достаточного количества вузов для самостоятельного обеспечения себя специалистами, в соответствии с законом «Об образовании» - 170 студентов на 10 000 населения. В то же время в ряде крупных городов такая обеспеченность в 2-3 раза выше нормативной; в основной массе регионов существует большое количество учебных заведений, осуществляющих обучение по массовым специальностям, дублирующих подготовку одних и тех же специалистов в силу того, что в свое время они были созданы по отраслевому принципу; основная часть престижных вузов находится в центральных городах; подавляющая часть периферийных вузов являются небольшими по количеству приема и числу обучающихся в них студентов, аспирантов, слушателей системы переподготовки специалистов, уступая по размерам не только аналогичным вузам за рубежом, но и центральным вузам России, что не позволяет получать преимущества (экономию) от масштаба и разнообразия в сфере высшего образования; большинство вузов готовит специалистов по пятилетним, моноуровневым профессионально-образовательным программам, что затрудняет переход системы образования на гибкие технологии обучения на базе преимуществ специализации, не способствует расширению и периодической смене номенклатуры квалификаций в соответствии с меняющимися запросами рынка труда; во всех регионах в государственном образовании достаточно высок удельный вес подготовки специалистов технического, естественнонаучного, педагогического профиля, в то время как на рынке труда спрос на этих специалистов значительно уменьшился в пользу гуманитарного образования и развивающейся сферы услуг, кардинального поворота к развитию самого человека, инфрастурктуры его жизнеобеспечения и жизнедеятельности, созданию необходимых условий, обеспечивающих достойную жизнь; в большинстве регионов недостаточно развита система последипломного образования (аспирантура, докторантура, ФІШ) а следовательно эти регионы не могут воспроизводить новые элиты (политическую, профессиональную, творческую) необходимого качества, расширять и обновлять профессорско-преподавательский состав для своих систем образования, что затрудняет процесс реформирования этих регионов.
Все перечисленные условия приводят к неоправданно большому оттоку талантливой молодежи на обучение в столичные вузы, порождая межрегиональную проблему «утечки умов» из территорий, не имеющих престижных университетов и самодостаточных систем высшего образования, усиливая разрыв и отставание этих регионов в обеспечении их квалифицированными специалистами, бизнесменами, учеными, управленцами.
Новая государственная политика в сфере высшего образования, определенная законом «О высшем и послевузовском образовании», предполагает разработку и осуществление новых механизмов и форм управления вузами, учитывающие общественные интересы и территориальные потребности в объемах, структуре, разнообразии образовательных услуг и занятости населения.
Обновляемая система управления высшим образованием, наряду с федеральными органами управления, включает вновь созданные структуры управления вузами в субъектах федерации, занимающиеся координацией их деятельности непосредственно в регионах. Регионолизация высшего образования связана с изменением сложившихся и привычных методов и приемов управления вузами и требует своего теоретического обоснования поскольку меняются цели, задачи, условия и требования российского государства. Реализация цели развития социального государства и регионов - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь, использование факторов роста постиндустриального общества и рыночных отношений - выдвигает на передний план необходимость многократного повышения эффективности и доходной части бюджетов. В частности, наряду с государственными вузами в последние годы возникла разветвленная сеть негосударственных учебных заведений, набирает силу система многоканального финансирования, разрабатываются новые массивы статистики образования, усиливаются процессы интеграции учебных заведений, получает развитие дифференцированная подготовка специалистов высшей квалификации. В этой связи теория совершенствования государственного управления высшим образованием требует своего развития, разработки и внедрения, новых форм государственного управления, выступает составной частью становления и развития цивилизованного федерализма, что определяет не только актуальность, но и практическую значимость выбранной темы.
Социально-экономические вопросы образования являются объектом исследования многих отечественных и зарубежных авторов, в том числе: В.А. Жамина, С.Л. Констаняна, М. Блауга, С. Боулса, М. Водхула, Дж.Маккулоха, Дж. Псачарополоуса, Т. Шульца. Вопросы экономики высшего образования глубоко разработаны А.Б. Дайновским, В.В.Клочковым, К.Н. Цейковичем, А.Я. Савельевым, В.М. Зуевым, С.Джалаловым, Н.П. Литвиновой. Методологические вопросы государственного управления рассматриваются в работах А.Л. Гапоненко, Г.Г. Азгальдова, Ю.А. Черницкого, В.В. Чекмарева, У.Г. Зиннурова, Ю.Г.Татура, вопросы маркетинга в сфере образования - Э. Берманом, Ф.Котлером, А.П. Панкрухиным. Проблемы механизма финансирования высшего образования анализируются в работах А.И. Галагана, М.А.Левицкого.
В отечественной научной литературе государственное управление высшим образованием до недавнего прошлого рассматривалось преимущественно с позиции совершенствования работы централизованного аппарата управления, который имеет свои методы, разработки, принятия решения, контроля, связь с государственной политикой. В современных условиях управление высшим образованием кардинально меняется в сторону расширения и разнообразия новых способов регулирования, оптимизации совершенствования образования с учетом экономической ситуации, различной политической окраски, культуры, местных условий, исторических особенностей проживающих народов в отдельных регионах.
В настоящее время появляются интересные публикации, посвященные вопросам совершенствования государственного управления высшим образованием и вопросам развития регионального образования, в том числе и высшего. Однако в большинстве случаев эти публикации касаются насущных практических вопросов. Комплексно же этот вопрос еще не исследовался и требует более пристального внимания со стороны российской экономической науки. В зарубежной экономической литературе вопросы экономики высшего образования являются одной из достаточно разработанных проблем. В законодательных государственных документах, определяющих перспективы развития системы российского образования, принятых в последнее время, очерчен круг проблем по совершенствованию экономики образования и разработка научных проблем, к важнейшим из которых относятся вопросы совершенствования государственного управления высшим образованием, разработка статистики образования, повышение внутренней и внешней эффективности образования на федеральном, региональном и институциональном уровне. Отдельно выделяются вопросы повышения конкурентоспособности российского образования, стимулирования интеграционных процессов в образовании, создания новых типов учебных заведений, научных школ и центров в регионах, регионального прогнозирования потребности общества в определенных навыках и видах знаний и удовлетворения социального спроса населения в высшем непрерывном образовании. Усиливается актуальность проблем разработки и внедрения нового механизма финансирования высшего образования, подготовки и переподготовки кадров для системы высшего образования, развитие системы общественных организаций в образовании. Эти и другие вопросы исследуются в настоящей работе.
Цель работы: разработать концепцию государственного управления высшим образованием в регионе в современных российских условиях, обеспечивающую выживание, стабилизацию и дальнейшее устойчивое развитие вузов в соответствии с основной политикой социального государства.
Задачи исследования: выявить основные тенденции и противоречия развития высшего образования в современных условиях перехода России к постиндустриальной стадии развития, превращения научно-исследовательских центров, научных школ, университетов в основные институты общества, системообразующие факторы социально-экономического развития общества и регионов; раскрыть сущность и закономерности развития региональных систем высшего образования как объектов государственного управления в современных рыночных условиях; показать необходимость и основные направления государственного управления региональными системами высшего образования; раскрыть цели, критерии и принципы госуправления региональными системами высшего образования; разработать новый механизм повышения эффективности вузовского образования в регионах в зависимости от их экономических и социальных условий, обеспечивающих выравнивание, межрегиональную и международную конкурентоспособность на основе: стратегического планирования развития региональных систем высшего образования; совершенствования прогнозирования трудовых ресурсов и социального спроса населения регионов; создания многоканального механизма финансирования, включающего рост доли финансирования из бюджетов регионов, широкого привлечения средств населения и бизнеса в развитие региональных систем высшего образования; совершенствования системы подготовки и переподготовки кадров для регионального высшего образования; реформирования государственных высших учебных заведений и развития новых организационных форм и структур региональных систем высшего образования.
Новые научные результаты, полученные автором в ходе исследования, состоят в том, что:
1. Разработана и обоснована новая концепция государственного управления высшим образованием в условиях децентрализации и перехода к рынку, способствующая повышению качества услуг высшего образования, оказываемых региональными системами, населению, предприятиям и учреждениям данных территорий, как основных институтов общества, системообразующих факторов экономического и социального развития. Основы этой концепции состоят в следующем:
Целью разработки концепции является формирование системы государственного управления высшим образованием, обеспечивающей мобилизацию внутренних ресурсов вузов и регионов на развитие высшего образования и оптимизацию распределения общегосударственных ресурсов, направляемых в сферу образования, на принципах эффективности и справедливости.
Средством достижения этой цели выступает реформирование государственных органов управления высшего образования на федеральном и региональном уровнях, направленное на удовлетворение интересов населения, работодателей, территорий и российского государства в качественном и разнообразном высшем образовании, а также дополнение организационно-административных функций управления рыночными.
Первичной областью реализации концепции является система высшего образования наиболее типичного для России региона (по количеству вузов, номенклатуре профессиональных образовательных программ, степени финансирования и пр.) Астраханской области с последующим расширением сферы применения на другие регионы Российской Федерации в целом.
1.4. Результатом реализации концепции должно быть решение следующих задач: а) создание условий для стабилизации функционирования и дальнейшего развития высшего образования в регионе; б) усиление ориентации в развитии вузов на внутренние дополнительные источники самофинансирования и средства регионов; в) создание условий для оптимального распределения высшего образования между группами населения с разноуровневыми доходами, образовательными вкусами, академическими способностями, различными регионами на принципах эффективности и справедливости; г) повышение привлекательности программ академического и профессионального образования для жителей данных регионов на основе принципа необходимого разнообразия специальностей и специализаций с учетом специфики местных и региональных рынков труда и социального спроса населения; д) развитие правовой, информационной, статистической базы в системе высшего образования; е) формирование эффективной системы высшего образования, обеспечивающей максимальную занятость, повышение доходов населения и рост культурного уровня; ж) укрепление доверия к региональному образованию, обеспечение экономической безопасности регионов и равной доступности населения к качественному высшему образованию.
2. В работе выявлены особенности функционирования системы высшего образования как важнейшей сферы деятельности по подготовке специалистов высшей квалификации и обеспечению занятости населения. Раскрыты основные тенденции развития вузов на этапе перехода страны к индустриальной стадии развития, превращения научно-исследовательских центров, научных школ, университетов в основные институты общества, системообразующие факторы социально-экономического развития страны и регионов. Обоснована необходимость смены парадигмы государственного управления высшим образованием. В частности:
Перехода от централизованной плановой подготовки специалистов с высшим образованием на заранее известные отраслевые рынки индустриального производства, на новую стратегию массового высшего образования в соответствии с потребностями рынков труда, социальным спросом населения по индивидуальным образовательным траекториям постиндустриального информационного общества.
Политика регионализации высшего образования, проявляющаяся в замене командно-административных методов управления, передачи части полномочий по руководству вузами правительствам субъектов федерации в соответствии с целями развития социального государства -создания условий, обеспечивающих достойную жизнь населения всех регионов, и использование фактора роста постиндустриального общества.
2.3. Более справедливого и эффективного распределения образовательных программ, вузов и их филиалов между регионами, обеспечивающего кардинальный поворот к развитию самого человека, инфраструктуры его жизнеобеспечения и жизнедеятельности, создания условий роста качества жизни.
3. Сформулированы цели государственной политики регионализации высшего образования, которые заключаются в создании благоприятных условий для развития региональных систем высшего образования: установление эффективных правил для всех вузов и обеспечение доступности населения всех регионов к качественному высшему образованию. Доказано, что отечественное высшее образование должно развиваться на базе модели «смешанного блага», включающей в себя наряду с государственными вузами, занимающимися государственным снабжением высшим образованием населения, оказанием платных дополнительных услуг, и негосударственные учебные заведения, занимающиеся предоставлением частного образования. Определены основные функции государственного управления высшим образованием на всех стадиях (разработки и принятия решений, реализации и контроля):
Функция разработки проектов законодательных и оперативных документов в сфере высшего образования, в том числе предотвращение негативного влияния на рынок высшего образования других видов рыночного и государственного воздействия.
Организационная функция по созданию и совершенствованию региональных систем высшего образования: разработка структуры управления, определение компетенции федерального и регионального уровней, определение оптимального размещения высшего образования между регионами и пр.
Функция регулирования высшего образования в соответствии с государственными нормативами (финансирование, стандарты, доступность) и координации, обеспечивающая согласованность действий на различных уровнях управления.
Стимулирующая функция, побуждающая к эффективной работе всех участников образовательного процесса с помощью материальных, карьерных стимулов и мотиваций.
Функция контроля ( лицензирование, аттестация, аккредитация, соблюдение законов).
3.6. Компенсирующая функция (создание системы защиты производителей образовательных услуг от негативных воздействий рынка и потребителей образования от некачественного образования).
3.7. Информационная функция (разработка массивов статистики образования, занятости, труда).
4. В качестве основного критерия государственного управления региональными системами высшего образования предложено использовать понятие эффективности регионального образования. Определены конкретные критерии эффективности функционирования и государственного управления региональными системами образования.
4.1. Степень занятости и роста доходов от полученного высшего образования.
4.2. Прирост объемов финансирования высшего образования, особенно из региональных и частных источников.
4.3. Уровень концентрации, специализации и диверсификации вузовского образования в регионах.
Способность притягивать на обучения население из других регионов, как степень конкурентности региональной системы высшего образования.
Доля экономического роста региона, обеспеченная системой высшего образования..
5. Разработаны экономические основы теории региональных систем высшего образования и новый понятийный аппарат. В частности:
Предложена классификация конкурентного состояния систем регионального высшего образования по трем группам: депрессивные (несамодостаточные), самодостаточные и конкурентные.
Введены в научный оборот понятия конкурентные условия региональных систем высшего образования (образовательно-производственные факторы, спрос на образование внутри региона, наличие конкурентных вузов и школ, умение вузов конкурировать).
5.3. Определены направления государственного воздействия на условия конкурентных преимуществ в высшем образовании.
6. Доказано, что экономическая эффективность региональных систем высшего образования, проявляющаяся в конкурентности, занятости населения и росте доходов населения в зависимости от полученного уровня образования связана с совершенствованием структуры рынка системы высшего образования, маркетинговых исследований вузов и зависит от правительственного воздействия на них. Разработан новый механизм повышения эффективности функционирования региональных систем высшего образования, который включает совершенствование структуры рынка образовательных услуг, в том числе: развитие специализаций и дополнительных специальностей; вертикальной и горизонтальной интеграции вузов между собой, а так же «вверх», «вниз» с учебными заведениями других типов и уровней образования; усиление диверсификации и концентрации в сфере высшего образования; усиление маркетинговых исследований (использования различных функций, стратегий маркетинга, создания маркетинговых служб).
7. Доказано, что эффективное государственное управление региональными системами высшего образования в силу несовершенства рыночного механизма в регулировании рынков труда и ограниченной возможности замещения между различными профессиями по уровням образования и квалификациям невозможно без стратегического планирования высшего образования в регионе. В том числе показано в каких случаях и когда можно применять такие подходы и модели как:
Модель опроса работодателей в тех отраслях, в тех сферах, где велика роль рыночных механизмов (услуги, торговля и пр.).
Модель международных сравнений (при поиске оптимальной структуры высшего образования путем учета тенденций развития образования в более развитых регионах страны).
7.3. Модель зависимости выпуска и труда (при планировании высококвалифицированных профессий: врачей, учителей, инженеров).
Модель спроса на человеческие ресурсы (при определении общей и дополнительной потребности в специалистах с высшим образованием по отраслям и в целом по региональному народному хозяйству).
Модель социального спроса (при предвидении числа студенческих мест в регионе для удовлетворения индивидуальных потребностей населения в противовес производственному спросу).
8. Разработан новый финансово-экономический механизм, позволяющий привлечь в региональные системы высшего образования государственные ресурсы и частные инвестиции. Он включает:
8.1. Создание льготных налоговых условий и стимулов для привлечения инвестиций бизнеса и пожертвований спонсоров.
Разработку закона о целевых студенческих образовательных кредитов, системы страхования населения для продолжения образования.
Введение частично платного образования для большинства студентов для возмещения вузам затрат на приобретение учебной литературы, студенческой документации.
8.4. Частичное финансирование образовательных программ региональными правительствами и крупными предприятиями региона (региональная компонента, целевые приемы, специализации в интересах региона).
9. Предложена новая структура разделения труда и должностей учебно- вспомогательного, административного, управленческого персонала и профессорско-преподавательского состава вузов, обоснованы основные аспекты государственной программы подготовки и переподготовки, изменения условий найма на работу и улучшения организации и стимулирования их труда. В частности, предлагается: - увеличение срока избрания до десяти лет для доцентов и пожизненный найм для докторов, профессоров; введение на кафедрах ставок научных сотрудников и перевода преподавателей не реже одного раза в 3-5 лет для написания учебников и монографий; расширение количества карьерных ступеней для учебно-вспомогательного и управленческого персонала высшей школы посредством введения ставок инженеров и менеджеров, подкрепляемых соответствующим образованием и дифференцированной заработной платой.
В исследовании установлена зависимость результатов деятельности вузов от продуктивности работы средних элитных общеобразовательных учебных заведений, обоснована необходимость создания более действенной системы карьерного образования для учителей и руководителей школ, в том числе - через их стажировку в вузах и обучение в магистратуре, аспирантуре.
10. В работе доказана необходимость государственных мер по реформированию российских вузов, предусматривающих укрупнение государственных вузов, создание региональных университетов по принципу холдингов с диверсифированной деятельностью, включающей учебно-научную и производственно-финансовую, кредитную, консолтинговую и пр.
11. Предложены новые организационные формы в структуре регионального высшего образования, улучшающие эффективность государственного управления в том числе путем создания:
Общественных, профессиональных объединений и ассоциаций в высшем образовании, как элементов государственно-общественного механизма управления вузами в регионе.
Новых структур финансирования и привлечения инвестиций в региональные системы высшего образования - государственные органы кредитования студентов и страхования населения для получения высшего образования.
11.3. Региональных структур по государственно-общественной аттестации образовательных программ, реализуемых на данной территории.
11.4. При Департаментах образования и Департаментах по труду и занятости отделов по статистике и информации населения в сфере высшего образования.
11.5. Региональных подсистем высшего дополнительного профессионального образования и образования взрослых.
Объектом исследования являются экономические отношения сложившиеся и формирующиеся в системе высшего образования страны в целом и ее субъектах в условиях децентрализации управления экономикой и перехода к рынку.
Предметом исследования является процесс изменения системы управления вузами в условиях проведения государственной политики регионализации в сфере высшего образования.
Практическая значимость работы заключается в том, что предложенная автором концепция реформирования вузов и структуры высшего образования в регионах, положена в основу разработки принятой в 1990 году Администрацией области и Представительным собранием «Программа развития образования в Астраханской области до 2005 года». Данная программа по экспертным заключениям Института Образования Взрослых РАО, республиканского журнала «Регионология» и международного журнала «Экономика образования» оценивается как одна из двух, наряду с программой Новгородской области, самых продвинутых программ развития образования территории России.
Экономическая сущность региональных систем высшего образования
Приоритетное развитие национального высшего профессионального образования, интеграция его в мировое образовательное пространство является одним из главных условий преобразования российского общества, выхода из затянувшегося кризиса. Вузы, располагаясь и функционируя на конкретных территориях, в своей деятельности должны учитывать складывающиеся в регионах реальные условия, способствовать развитию местных экономик и обеспечивать повышение качества жизни населения.
На этапе индустриального развития страны, наряду с развитием и выравниванием производственных потенциалов территорий, материального и культурного уровня их населения, возникали и накапливались новые проблемы становления и развития регионов. К наиболее существенным можно отнести неравномерное распределение научного потенциала и размещения вузов между регионами. Достаточно сказать, что сегодня 49 % высших учебных заведений располагается в 15 из 122 вузовских городов России.1 Изменить ситуацию призвана политика регионализации сферы высшего образования, суть которой заключается в отказе от излишне централизованного управления и неоправданной унификации образовательных программ, единообразного устройства высших учебных заведений, их концентрации в ведении государства,
Кинелев В.Г. Объективная необходимость. Региональный подход к развитию высшего образования не является очередной выдумкой центра, а имеет глубокие социально-экономические причины и связан с переходом страны к постиндустриальной стадии развития в контексте глобальных мировых тенденций.
Мировая цивилизация последовательно проходит три стадии своего развития: доиндустриальную, индустриальную и постиндустриальную. Доиндустриальная стадия характеризуется тем, что основная часть населения занята производством сельскохозяйственной продукции. В индустриальном обществе преобладает доля населения, работающего в промышленном производстве. Первыми в индустриальный этап развития вступили США в 1905 г., именно с этого периода доля занятого населения Америки стала превышать часть, занятую в аграрном секторе и услугах. В 1955 г. , также в США, было зафиксировано преобладание занятости населения в сфере услуг по сравнению с промышленностью и сельским хозяйством. Трехстадийный подход к развитию сообществ можно применять не только к стране, но в определенной мере, к развитию городов и регионов внутри страны.3 Прошлые и современные теории роста и падения городов описывают процессы урбанизации в разных странах и в разные периоды. Классическая теория расположения исходит из того, что города имеют различные преимущества расположения.
Занятость населения и образование
Вопрос эффективности системы высшего образования в регионе связан с созданием альтернатив выбора и управления ими и опирается на экономическое понятие эффективности. Как правило, на каждом конкретном этапе развития образования, в зависимости от государственной политики в сфере образования, целей и задач, возникает свое понимание эффективности, которое фокусируется на различных видах государственных управленческих решений. В одних случаях делается упор на сокращение излишних расходов в образовании, в других - на альтернативных путях развития и способах решения управленческих задач. Для экономики образования эффективность - это отношение, услуг реально производимых, региональной системой высшего образования, к тем, какие она могла бы произвести при существующих ресурсах. Можно выделить две основные причины1 неэффективности функционирования региональных систем образования. Первая связана с излишними расходами и относится к так называемой технической неэффективности, или Х-неэффективности. Вторая причина неэффективности заключается в неэффективном распределении. Этот вид неэффективности называется экономической неэффективностью и возникает, когда ресурсы (труд, технологии, финансы, информация) нерационально распределены между различными типами деятельности. Нахождение более «правильной» структуры высшего образования по горизонтали - между различными учебными заведениями и образовательными программами (специальностями, специализациями) и по вертикали - между различными уровнями регионального образования и ступенями высшего образования существенным образом будет определять эффективность распределения других образовательных ресурсов в соответствии с изменениями на рынке труда.
Эффективность образования является наиболее актуальным аспектом улучшения государственного управления вузами и наименее разработанным в нашей экономической литературе. В теоретическом отношении проблема повышения эффективности образования распадается на две самостоятельные части: внешнюю и внутреннюю эффективности.
Применительно к региональной системе образования внешняя эффективность показывает влияние образования на функционирование других отраслей и сфер деятельности населения и определяется такими показателями, как рост внутреннего продукта регионов, производительность труда, заработная плата - в зависимости от различных уровней, направления образования.
Методологические вопросы планирования образования
Планирование регионального образования должно строиться в соответствии с целями социально-экономического развития региона, фактического состояния и предполагаемыми изменениями на планируемый период. При определении целей и направлений планирования важно учитывать различия в удовлетворении производственного, экономического и социального спроса регионов.
Планирование образования является частью более общей проблемы прогнозирования потребности рабочей силы для нужд экономики и социальной сферы.1 Совершенствование прогнозирования людских ресурсов предполагает подготовку специалистов в соответствии с ожидаемыми потребностями производства в долгосрочном периоде. Объем, уровень и структура образования должны изменяться, согласовываться в соответствии с ожидаемым спросом на конкретные направления и виды квалификации.
При разработке прогнозов кадрового потенциала в субъектах федерации, учитывая специфику региональных рынков труда, необходимо опираться на национальные программы развития рабочей силы, мировые тенденции мобильности трудовых ресурсов и использовать теоретические разработки, практический опыт и модели планирования, созданные в последние десятилетия в стране и за рубежом, и адаптировать их к современным региональным задачам.
Прогнозирование человеческих ресурсов в связи с планированием образования в историко-экономическом плане достаточно полно проанализировано в работах К. Хинглифа, Дж. Псачарополоуса, М.Д. Боумана, Венсона, П.Р. Уильямса.
Родиной планирования производственных ресурсов является наша страна. В 1928 г. впервые были сделаны прогнозы подготовки специалистов, соотносящиеся с планом индустриализации СССР. После второй мировой войны многие страны стали разрабатывать прогнозы подготовки квалифицированных специалистов по ограниченному количеству профессий.
В США в 1949 г. был сделан прогноз спроса на выпускников колледжей, а в 1954 г. - прогноз спроса на ученых. Наиболее удачные прогнозы трудовых ресурсов в послевоенные годы были во Франции.
С 1962 г. по 1965г. международной организацией по экономическому развитию и сотрудничеству изучались образовательные потребности и делались прогнозы сразу в шести странах Европы. С распадом колониальной системы к 1970 году в 20 африканских странах была проведена работа по планированию человеческих ресурсов. В этот же период такие изыскания осуществлялись в странах Юго-Восточной Азии и Латинской Америки.
Совершенствование финансирования высшего образования
Финансы образования, как механизм перераспределения, используемый для удовлетворения индивидуальных и общественных потребностей в данной сфере, являются мощным инструментом управления системой образования. Количество и качество финансовых ресурсов, цели, на которые они выделяются, и условия их предоставления в значительной степени влияют на масштаб и разнообразие образовательных услуг.
Финансирование системы образования может быть централизованным и децентрализованным, а источники и способы предоставления финансовых ресурсов образовательным учреждениям -возвратными и невозвратными. Способы финансирования также зависят от степени свободы образовательного учреждения в распоряжении предоставленными финансовыми ресурсами.
Денежные затраты в образовании можно поделить на три основные группы. В первую группу входят инвестиции на содержание и развитие \у образования, во вторую - затраты на оплату и стимулирование работников образования, в третью - на финансовую помощь студентам.
Пути увеличения расходов на образование, связанные с многоканальным финансированием, общеизвестны и имеют несколько направлений: увеличение государственного финансирования; расширение инициативы вуза в поиске источников привлечения инвестиций; включение образования в систему кредитных отношений.
Затраты на образование в основном складываются из трех источников:
- расходы государства; - расходы предприятий, учреждений и общественных и частных фондов;
- расходы физических лиц или их семей, непосредственно получающих образование.
По способам поступления денежных средств систему образования можно поделить на два сектора: на государственный, к которому относятся государственные учебные заведения, финансируемые из бюджетов различных уровней, и частный, который включает негосударственные учебные заведения, финансируемые за счет платы за обучение. В современной экономике государственного и частного финансирования не существует в чистом виде.
На практике совершенствование финансирования высшего образования в большинстве развитых стран имеет схожие тенденции :
- государство поощряет создание частных вузов;
- государственные вузы значительную часть своего бюджета формируют за счет внебюджетной деятельности (взимание платы за обучение студентов, получение грантов для проведения научной деятельности и пр.);
- нередко используется сочетание централизованного и регионального финансирования;
- частные вузы получают доступ к бюджетным средствам центрального, регионального и муниципального правительств;
- студенты, не располагающие достаточными средствами для получения высшего образования, пользуются целевыми образовательными кредитами;
- в ряде стран практикуется целевое страхование для получения высшего образования.
Подготовка и переподготовка кадров для регионального высшего образования
Современный анализ кадровой политики в высшем образовании предполагает рассмотрение трех подходов (моделей) по управлению подготовкой работников высшей школы.
В основе первого подхода лежит теория человеческого капитала. Стратегия управления здесь заключается в том, что если сотрудник, преподаватель, руководитель обучен вузом, его карьеру необходимо связать с этим же учебным заведением.
Второй подход построен на базовом различии между внутренним и внешним рынками труда в сфере образования. Внутренний рынок имеет дело с иерархией и регулируется внутренними административными правилами (уставом, положениями, приказами руководителей).Основной вопрос данного подхода - модели рынка труда - можно ли приобрести преподавателей вуза и сотрудников на внешнем рынке труда и каковы издержки.
Третий подход опирается на концепцию преданности организации, которая строится на степени вовлеченности преподавателей и сотрудников и идентификации их с данным вузом. Эта модель построена на системе ожидания улучшения в будущем.
Кадровая стратегия крупных государственных вузов (университетов) по формированию управленческого, профессорско-преподавательского, учебно-вспомогательного и административно-хозяйственного персонала в первую очередь строится на модели человеческого капитала, которая заключается в следующем. Вузы ведут тщательный отбор молодежи, начиная со средней школы и студенческой скамьи, через вовлечение в индивидуальную научную работу в школьных научных обществах (НОШ), студенческих научных обществах (СНО), а так же путем тщательного отбора студентов старших курсов по результатам учебной работы и подготовки выпускных квалификационных работ. Дальнейший отбор и подготовка преподавательского состава осуществляется через обучение в аспирантуре и докторантуре.
Вузы, как правило, принимают на работу новых преподавателей и сотрудников в конце августа, но реальный подбор начинается в последние месяцы учебного года, весной, когда в вузах проходит предварительное обсуждение планов на следующий учебный год. Фактический подбор осуществляется еще раньше. В этих целях, как правило, руководители отделов, заведующие кафедрами внимательно присматриваются к студентам старших курсов или аспирантам.
Обучение молодых преподавателей и сотрудников, как правило, осуществляется на рабочем месте руководителями отделов и коллегами по работе. Молодые преподаватели помимо образовательного процесса вовлекаются в научную деятельность, которая является необходимым условием выстраивания вузовской карьеры. На практике в вузе подходы человеческого каптала и преданности учебному заведению тесно переплетаются, а резкие различия в отношении к преподавателям определяются только их стажем и карьерным положением.
