Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы формирования целевых показателей развития региона 15
1.1. Научные основы целеполагания в системе управления развитием пространственной социально-экономической системы (региона) 15
1.2. Проблемы разграничения полномочий и предметов ведения (сфер компетенции) между федеральной, региональной, муниципальной
Властью и их влияние на формирование целей развития региона 33
1.3. Формы и механизмы направленного на гармонизацию целей развития региона взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества 46
ГЛАВА 2. Методические принципы построения системы стратегического планирования развития региона на базе системной диагностики региональных проблем и ситуаций и их применениев россии и за рубежом 62
2.1. Зарубежный опыт системной диагностики региональных проблем и ситуаций и ее применения в качестве инструмента разработки перспектив развития регионов 62
2.2. Методологические принципы построения эффективной системы стратегического планирования развития региона на базе системной диагностики региональных проблем и ситуаций 86
2.3. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации по стратегическому планированию 100
ГЛАВА 3. Методические аспекты и организация практической реализации принципов эффективного планирования развития региона 129
3.1. Механизмы практической реализации принципов эффективного стратегического планирования развития региона 129
3.2. Формы и механизмы взаимодействия региональной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества в рамках стратегического планирования развития региона 145
3.3. Практическое применение методики оценки региональных стратегических планов на основе выделенного комплекса ключевых принципов эффективного стратегического планирования (на примере республики карелия и ленинградской области) 153
Заключение 179
Список литературы
- Проблемы разграничения полномочий и предметов ведения (сфер компетенции) между федеральной, региональной, муниципальной
- Формы и механизмы направленного на гармонизацию целей развития региона взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества
- Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации по стратегическому планированию
- Практическое применение методики оценки региональных стратегических планов на основе выделенного комплекса ключевых принципов эффективного стратегического планирования (на примере республики карелия и ленинградской области)
Проблемы разграничения полномочий и предметов ведения (сфер компетенции) между федеральной, региональной, муниципальной
Наиболее интересной является дефиниция региона, предложенная Ю.В.Росляком: «Регионы (субъекты Российской Федерации) являются многофункциональными и многообъектными социально-экономическими подсистемами хозяйственного комплекса страны в ее едином экономическом пространстве, и должны рассматриваться в качестве носителей особых экономических и социальных интересов территорий во взаимоотношениях с другими территориями страны и хозяйствующими субъектами. Эти особые интересы регионов предопределяются их экономическим и социальным положением в народнохозяйственном комплексе страны при решении конкретных практических задач. В свою очередь субъекты Российской Федерации выступают как системы для территориальных образований микрорегионального уровня» [125, с.3-4].
Безусловно, интерес представляет и юридический аспект трактовки понятий регион и субъект федерации. Региону государства, например, присущи некоторые специфические признаки, которые были выведены Парламентом Евросоюза еще в 1988 г. в «Хартии регионализма» [145]: физико-географическая структура; экономическая структура региона; социокультурная составляющая региона; политическая составляющая региона; прочие составляющие (правовая, этническая, административная). Конституция Российской Федерации дает четкое определение составу отечественной Федерации и называет ее составные части субъектами, классифицируя в дальнейшем уже в зависимости от порядка образования, географических особенностей и этнической дифференциации на республики, области, края, автономные округа, автономные области, города федерального значения.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие регион государства является больше научным и политологическим термином, а субъект -административно-юридическим. Но в целом исследуемые понятия близки и могут полностью совпадать, когда речь идет о субъектах Российской Федерации. Так, в подавляющем большинстве нормативно-правовых актов Российской Федерации понятия «регион» и «субъект федерации» отождествляются. Можно считать, что этот подход, подразумевающий, что рассматриваемые определения совпадают и отражают особенные формы государственного устройства в рамках теории федерализма, где регион (субъект) государства играет особую роль и обладает особым статусом, является не только приемлемым с точки зрения терминологического обеспечения настоящего исследования, но и оптимальным, исходя из целей работы.
Таким образом, в дальнейшем исследовании термины регион и субъект федерации будут использоваться как равнозначные для обозначения субнациональной единицы административно-территориального деления федеративного государства с юридически регламентированным политическим процессом, включающим ограниченно автономный порядок организации государственной власти и взаимодействия локальных сообществ, посредством которого обеспечивается гармонизация субнациональной составляющей национального и государственного суверенитета и устойчивого развития самого региона.
При таком определении региона упомянутое ранее требование взаимного соответствия объекта и субъекта управления, при котором генеральная совокупность управляющих воздействий, генерируемых субъектом управления (совокупностью региональных органов управления), абсолютно совпадает с совокупностью управляющих воздействий, воспринимаемых объектом управления (региональной социально-экономической системой).
Существуют и другие общесистемные подходы, которые должны учитываться при формировании целевого блока системы управления региональным развитием, из которых наиболее важным является необходимость учета того факта, что достижение какой-либо цели может обеспечиваться в результате совместной реализации нескольких управляющих воздействий, и, в то же время, то или иное управляющее воздействие может оказать влияние на эффективность достижения нескольких целей. В случае неправильно сформированного целевого блока множественность проявлений описанного дуализма - пересечения фундаментальных множеств целей и управляющих воздействий - может привести к полной невозможности построения системы прямых и обратных связей, отвечающей принципу разумности и позволяющей обеспечить достижение целей при оптимальном (или хотя бы допустимом) использовании располагаемых ресурсов.
С другой стороны, неоправданное композирование целей, ведущее к их упрощению, может привести к ситуации, когда многие аспекты развития общества вообще окажутся вне контура управления, следствием чего будет диссонанс между декларируемыми целями развития и реальными потребностями региона.
Таким образом, можно утверждать, что научная обоснованность как самих целей социально-экономического развития региона, так и методологии их «встраивания» в систему управления региональным развитием является ключевым моментом, определяющим эффективность всей этой системы. Среди основных групп теорий, используемых для формирования целевых показателей развития регионов на различных этапах становления стратегического планирования как научной базы регионального развития можно выделить теорию уровня жизни, теорию качества жизни и теорию экономической безопасности.
Истоки современной теории уровня жизни прослеживаются в учениях о богатстве, которые вначале связывались с различными формами бытия человека. В научных школах XIX века и первой половины XX века внимание ученых было сконцентрировано вокруг исследования двух понятий «богатство общества» и «благосостояние». В научных школах этого периода времени понятие «качество жизни» не исследовалось и не рассматривалось. Однако, исследование понятий «богатство общества», «благосостояние» создавало основу для формирования методологических и теоретических подходов к осмыслению понятия «уровень жизни». Научную категорию «уровень жизни» впервые ввел в научный оборот Карл Маркс применительно к определению стоимости рабочей силы [16, с. 150]. С тех пор содержание понятия уровень жизни постоянно трансформировалось и до сегодняшнего дня не обрело единой формы, приемлемой для удовлетворительного описания всех аспектов жизнедеятельности людей, проживающих в различающихся кардинальным образом экономических, социальных, экологических, политических условиях.
Так, в первой статье Конвенции 117 МОТ «Об основных целях нормах социальной политики», принятой Международной Конференцией Труда в 1962 году и вступившей в силу в апреле 1964 года четко прописано: «Всякая политика должна, прежде всего, направляется на достижение благосостояния и развитие населения...... И далее во второй статье прямо отмечается, что «повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цепи при планировании экономического развития», однако ни в самом документе, ни в комментариях к нему не раскрывается, каким образом этот самый «жизненный уровень» измеряется [80].
Формы и механизмы направленного на гармонизацию целей развития региона взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества
Применение стратегических методов в практике регионального и местного управления началось еще в 60-х гг. XX века в странах Европы и Северной Америки (США, Канада).
Считается, что в Европе это было связано с проведением в конце 60-х годов структурных реформ в области планирования, в частности в Великобритании, Голландии, Франции и Германии. Стратегическое планирование понималось как часть комплексного планирования и средство межструктурного взаимодействия (но не в контексте долгосрочного развития). Принимаемые в рамках проектного планирования в достаточной степени связанные между собой программы были нацелены на поэтапное изменение ситуации, однако данный механизм не позволял стимулировать устойчивую тенденцию регионального развития. Однако недостаточный горизонт планирования программ не позволял добиться преемственности в региональной политике и существенно повышал риски реализуемости крупных проектов.
Отсутствие подходов долгосрочного планирования привело к кризису системы планирования как дисциплины в 70-х и 80-х гг. и способствовало формированию нового направления в практике планирования, в рамках которого на первый план вышли принципы рациональности и эффективности, несколько позже трансформировавшиеся в принцип устойчивости развития, а доминирующим механизмом регулирования стал рынок (так называемый период «тэтчеризма» и «рейганизма») [157]. Одновременно получили развитие методология и методы корпоративного стратегического планирования, ставшего важной составляющей региональных стратегий. Этот период связан с расширением числа заинтересованных сторон и участников процесса планирования именно за счет корпоративных партнеров региональных органов управления.
Однако уже в 90-х годах описанные подходы постепенно утратили приоритетность, и развитие получили современные принципы стратегического планирования, разработанные в ответ на выявляемые недостатки регионального планирования и новые вызовы; одним из основных нововведений было повышение роли и степени участия в процессе планирования гражданского общества. Можно выделить несколько причин, обусловивших объективность таких трансформаций теории и методологии стратегического планирования: отсутствие проблемно-ориентированного подхода в традиционных методах планирования, которые «слишком сильно ориентировались на формальную сторону процесса: полномочия, поручения, назначения, и слишком мало на решение самих проблем» [153]; излишняя концентрация традиционных методов на единичных проектах, имеющих сугубо местное значение; отсутствие долгосрочного видения регионального развития, что приводило к дублированию различных программ, росту затрачиваемых инвестиций и труда, снижая тем самым эффективность приложения совместных усилий; процессы принятия решений отличались непрозрачностью, а система управления - явной недостаточностью обратных связей; базирующееся на отраслевом подходе стратегическое планирование страдало недостаточной системностью, так как было не в состоянии обеспечивать координацию всех аспектов развития, планирование по секторам не могло справиться с решением сложных многоаспектных задач [142]. Кроме того, в рамках традиционного планирования удавалось в большей степени гарантировать предотвращение нежелательных событий, нежели обеспечить наступление желательных событий там и когда это определено в качестве необходимости [144, с.754]. Разрыв между желаемым и реальным результатом реализации программ также увеличивало то, что в традиционном планировании при анализе возможных вариантов развития рассматривались только аспекты, касающиеся непосредственно самой территории (ее расположение, климатические и физические условия, окружение) и расположенной на ней инфраструктуры (промышленные и жилые объекты, транспорт, коммуникации), без исследования условий «принятия» населением изменений.
Новый этап развития стратегического планирования не является возвратом к прежнему комплексному планированию, а скорее представляет собой сочетание традиционных и новых подходов к планированию устойчивого развития, где связующую роль играет региональный уровень, позволяющий учесть социокультурные традиции и особенности местного населения, адаптировать к ним общегосударственные тренды развития. Можно утверждать, что именно усиление значимости регионов в системе государственного управления способствовало формированию современных подходов к стратегическому территориальному планированию.
Одновременно с трансформацией подходов к стратегическому планированию, определенным изменениям была подвержена и терминология, используемая для определения стратегического регионального планирования. В теориях планирования существуют различные мнения на данный вопрос, однако в основном стратегического планирования определяется как социальный процесс управления пространственными изменениями [47, 144, 146]. Так, например, по мнению Дж. Хуттера и Т. Вейшмана стратегическое планирование представляет собой социальный процесс координации усилий участников и государственных структур в рамках неустойчивой, неравномерной окружающей среды, в целях определения полномочий, направлений и целей развития для управления региональными изменениями [52, с. 131].
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации по стратегическому планированию
Оценивая итоговые результаты в баллах можно заключить, что наибольший уровень соответствия стратегического документа обозначенным ключевым принципам отмечен в случае долгосрочных программ регионов Канады и США, в частности территории «Большого Торонто», района Ниагара, региона Атланты. Основными достоинствами данных программ является широкая вовлеченность общественных кругов в процесс формирования стратегии и далее в обсуждение оценки промежуточных и итоговых результатов. Сама процедура создания стратегии здесь подразумевает прохождение многоступенчатых обсуждений и утверждений. В отдельных случаях (регион Атланта) дополнительно разработаны специальные планы по вовлечению всех заинтересованных сторон в процесс обсуждения стратегии с подробным указанием всех мероприятий, сроков их выполнения и результатов. Для повышения эффективности процесса сбора различных мнений, активизации общества вокруг него научным сообществом разрабатываются рекомендации по налаживанию общественного диалога, где приводятся конкретные механизмы вовлечения максимального числа стейкхолдеров (указываются инструменты и способы организации сбора мнений).
Несмотря на то, что в названиях данных стратегических документов отсутствует прямое упоминание нацеленности на повышение качества жизни, непосредственно в содержании плана данные аспекты в полной мере отражены. Сложившаяся здесь практика регионального планирования предусматривает возможность внесения корректив в документ; в результате раз в несколько лет публикуется обновленный стратегический план. Это возможно только в условиях эффективно работающей системы постоянного мониторинга реализации стратегии, выстроенного механизма сбора промежуточных результатов, а также проведения регулярных опросов общественного мнения на предмет поддержки осуществляемых в рамках стратегии мероприятий.
Высокие оценки параметров научной обоснованности обусловлены тем, что структура самого документа выстроена с учетом последних тенденций стратегического планирования, максимально используются инструменты анализа социально-экономической ситуации, сценарное прогнозирование, разработка мероприятий с учетом новейших технологий в различных отраслях, а также с учетом возможного их дальнейшего развития. Кроме того, к самому процессу планирования привлекается широкое научное сообщество, о чем зачастую упоминается в самом документе.
Близкие к наилучшим результатам показывают стратегии, реализуемые в регионах Германии, достоинством которых является высокий уровень научной обоснованности (привлекаются научно-исследовательские круги, например, German Academy for Urban and Regional Spatial Planning) чётко обозначаются цели и задачи развития, базирующиеся на глубокой проработке сложившейся ситуации и инновационных подходов к формулированию необходимой программы мероприятий.
Так же необходимо отметить высокий уровень долгосрочности и перманентности с системе планирования; в стратегии упоминается перечень реализованных региональных планов Гонконга начиная с 70-х гг. Данный документ отличает глубокая проработка всех аспектов стратегии, подробно рассмотрены варианты развития событий в будущем и представлены возможные пути корректировки плана в том или ином направлении. Уровень реализации принципа гармонизации достаточно высок, в тексте документа упоминается наличие общественного диалога между стейкхолдерами на предмет целей и содержания программы развития, в то же время данная стратегия несколько проигрывает в сравнении с практикой общественных слушаний в Канаде и США, в частности - по разнообразию используемых инструментов диалога власти с участниками социально-экономической жизни региона.
Вовлечение заинтересованных сторон и организация взаимодействия стейкхолдеров в основном идет с помощью инструментов обсуждения проблем с привлечением различных представителей от промышленности, науки, культуры, федерального правительства, тем самым создавая непрерывный и структурированный диалог в рамках форумов (Бавария, Саксония, регионы Австрии), данный процесс получил название «легитимации путем переговоров». Однако необходимо отметить ограниченное число используемых инструментов при организации общественного диалога непосредственно с населением региона. Это объясняется тем, что система регионального планирования предусматривает опору на муниципальные планы развития («bottom up»), принятие которых в свою очередь предполагает проведение широкой дискуссии среди местных жителей.
Основные недостатки касаются низкой адаптивности документа к возможным изменениям внешних экономических условий, что в некоторой степени нивелируется сравнительно небольшими сроками горизонта планирования. Кроме того, большинство региональных планов Германии имеют существенную экономическую направленность, вопросы повышения качества жизни выражаются лишь в отдельных аспектах реализуемых мероприятий.
Необходимо отметить, что полученные в диссертационном исследовании итоговые оценки зарубежных стратегий территориального развития практически полностью совпадают с рейтинговыми оценками, содержащимися в работах таких зарубежных экспертов как: А.Тирстейн [155], Дж.М.Брисон [47], Л.Альбрехт [143].
В целом, можно сказать, что рассмотренные примеры зарубежного опыта отвечают современным тенденциям стратегического регионального планирования, во всех них в той или иной степени отражены выделенные нами ключевые принципы.
Практическое применение методики оценки региональных стратегических планов на основе выделенного комплекса ключевых принципов эффективного стратегического планирования (на примере республики карелия и ленинградской области)
В некоторых документах (Ульяновская, Кемеровская область, Ставропольский край) отмечена необходимость проведения актуализации (уточнения) программы в случае изменений социально-экономической ситуации в регионе, однако не раскрывается с какой регулярность и с использованием каких процедур должен проходить данный процесс, какие именно аспекты могут быть пересмотрены и кем. Кроме того, как показывает пример некоторых регионов (Ставропольский край, Волгоградская область) существует практика полной отмены уже принятых к реализации стратегических планов (в случае Ярославской области, несмотря на действующую стратегию до 2030г. в настоящее время идет компания по общественному обсуждению плана развития региона до 2025г., в которой не прописаны механизмы сопряжения двух стратегических документов или обеспечения их преемственности).
Реализация принципа адаптивности в стратегии развития региона на сегодняшний день, пожалуй, наиболее сложная задача, особенно если система стратегического планирования на региональном и муниципальном уровне еще полностью не сформировалась, и при этом региональные власти не располагают большим опытом самостоятельной оценки и прогнозирования внешнеэкономических тенденций и ориентируются в этом вопросе на утвержденные стратегии развития федерального уровня (и/или федеральных округов).
Таким образом, исследование примеров современных долгосрочных стратегий в российских регионах позволяет сделать вывод, что отечественная практика идет по пути заимствования зарубежного опыта в части попыток использования отдельных элементов стратегического территориального планирования: в большинстве случаев применяются методики предварительного анализа социально-экономической обстановки для выявления проблем, используется сценарный подход для прогнозирования ситуации, в ряде случаев предусматривается система мониторинга и оценки результатов.
Однако наряду с этим российская практика пока не избавилась от свойственных ей недостатков регионального управления: излишняя централизованность, протекционизм, высокий уровень коррупционных рисков, незаинтересованность, отсутствие мотивированности на достижение финансовой самодостаточности, независимости.
В качестве основных отличий от зарубежных аналогов можно выделить ее использование как инструмента преимущественно экономической политики, нацеленного на получение конкретных количественных показателей. В то время как в развитых странах положительным результатом помимо достижения обозначенных целей, считается также непосредственно реализация самого процесса стратегического планирования на основе общественного диалога и согласия в ходе его обсуждения, оценки, контроля, корректировки.
Следовательно, для совершения качественного рывка отечественной практике мешает наличие целого комплекса проблем, большинство из которых относятся к выделенным нами ключевым принципам успешности стратегического территориального планирования.
Одной из основных причин низкой эффективности является игнорирование современных требований к обеспечению на региональном уровне гармонизации процессов взаимодействия всех заинтересованных сторон. Во многих случаях население до сих пор рассматривается как один из ресурсов территории, но не как один из заказчиков (потребителей) такой стратегии.
В целом, авторы стратегий апеллируют общими категориями, без соотнесения с ожиданиями всех заинтересованных сторон. В результате цель долгосрочного планирования региона в сближении позиций общества и власти не достигается. Говорить о том, что в России реализуются стратегии (стратегия) развития в своем истинном смысле нельзя - это в большей степени планы, проекты и программы.
Среди причин этому можно также выделить отсутствие научного подхода, непоследовательность в формировании системы целей и задач, обоснования их реалистичности, непрозрачность, кулуарность процесса разработки стратегий, неучастие в нем всего спектра стейкхолдеров, отсутствие эффективного контроля и оценки результатов документов, все это не позволяет отдельным планам социально-экономического развития территорий превратиться в стратегический документ, содержание которого разделяется и активно поддерживается всеми заинтересованными сторонами.
Таким образом, можно сделать следующие выводы по главе 2:
1. На современном этапе стратегическое планирование фокусируется на территориально интегрированных программных подходах, нацеленных на повышение качества жизни, поддержку регионализма, индивидуальный подход к определению направлений развития, достижение устойчивого развития, разработку новых форм регионального сотрудничества, повышение качества взаимодействия в области координации усилий на наднациональном, национальном, региональном и местном уровне.
2. Современное региональное стратегическое планирование опирается на взаимодействие и сотрудничество заинтересованных сторон, а в его структуру встроены механизмы инициирования широкой общественной дискуссии по самому широкому кругу вопросов. Предметом обсуждения и соглашения между участниками является не только достижение определенных ключевых показателей, но и сам процесс. Только многостороннее участие в процессе планирования позволяет на практике достичь политического и общественного консенсуса на местах, обеспечивая тем самым высокое доверие к администрации, а также поддержку и участие в реализации стратегических планов, т.е. только в этом случае можно говорить о достижении гармонизации отношений местных властей и общества.
