Введение к работе
Актуальность темы обусловлена ее непосредственной связью с такими крупными проблемами как природа российского абсолютизма, его особенности, характер эволюции, поскольку бюрократия выступает в качетсве одного из атрибутов этого типа власти.
Интерес к данной теме усиливается в период реформ, в связи с обращением к опыту предшествующих попыток модернизации России, понимание которых невозможно без анализа системы и аппарата государственного управления. Значительная роль властных структур в жизни общества, выдвижение их на первый план в системе традиционных ценностей, обусловили особую роль государственного аппарата как инициатора и проводника преобразований российского общества.
Практическую актуальность темы исследования составляют выделение и осмысление традиционных элементов и тенденций политического развития России, которые могут быть интегрированы в современную политическую систему (например, сочетание элементов государственного управления и местного самоуправления, принципы взаимоотношений различных уровней управления, связь властных отношений с отношениями собственности и др.).
Кроме того, представляет интерес изучение специфики государственного аппарата в условиях Сибири, где он играл особую роль в связи с отсутствием дворянского землевладения и существованием системы государственного феодализма.
Объект исследования - эволюция состава местного государственного управления Западной Сибири конца XVIII-первой половины XIX в. Так как понятия "государственная служба" и "государственный аппарат" для указанного периода достаточно многогранны, включают в себя военных, гражданских, а также придворных чиновников (а каждое из этих подразделений государственной службы имеет и внутреннее членение), в качестве предмета исследования выбран ісадровьій состав учреждений общего губернского ведомства Западной Сибири (служащие губернских правлений, казенной палаты, палат уголовного и гражданского, верхнего и нижнего надворного судов, верхней и нижней расправы, уездных казначейств, приказов общественного призрения, экспедиции о ссыльных, общих и частных управле-
ний, частные комиссары, уездные землемеры и др.), т.е. те служащие, которые включались в штатный состав учреждения (не всегда совпадавший со штатным расписанием), имели какой-либо чин или звание, и для которых служба в государственном учреждении была главным или единственным источником дохода.
Другие ведомства гражданской службы (консисториальное, народного образования и др.), а также военной, придворной и службы по выборам нами не изучаются, поскольку имеют специфику, делающую их объектом самостоятельного рассмотрения. Вместе с тем в губернском ведомстве сосредотачивалась основная масса гражданских служащих. Именно она была наделена широкими полномочиями, охватывавшими все сферы сибирского общества. Этим определена цель работы: изучение кадрового состава местного губернского управления Западной Сибири, изменений, происходящих в его составе и структуре в связи с реформами конца XVIII-первой половины XIX вв.
Задачи исследования определяются содержанием кадровой политики абсолютизма: основные ее принципы, институциональные преобразования системы местного управления, численность, состав, источники комплектования государственного аппарата гражданского ведомства.
Хронологические рамки диссертации охватывают последнюю четверть XVIII - первую половину XIX в. Это время больших административных преобразований на местах, завершивших унификацию местного управления в рамках абсолютистского государства. Система местного уровня власти, составлявшая, по замыслу реформы 1775 г. единый региональный комплекс, утратила целостность и стала представлять сеть учреждений, связанных каждое со своим министерством по отраслям. Изучение процесса этого перехода и его влияния на кадровый состав государственного аппарата требует рассмотрения данного временного периода как единого целого. В качестве конечной даты исследования взята середина XIX в., точнее, ввод в действие штатов 1856 г. и устанавление> нового порядка чинопроизводства, существенно ослаблявшего сословное начало в процессе служебной карьеры. Дальнейшая эволюция государственного аппарата происходила в иных социально-политических условиях и должна быть темой отдельного исследования.
Территориальные границы для XVIII в. ограничены пространством Тобольского и Колыванского наместничеств, из состава которых в XIX в. выделились Тобольская, Томская губернии и Омская область. В этом смысле используется термин "Западная Сибирь".
Методологической основой исследования послужила концепция бюрократии, основные положения которой изложены в работах М. Вебера, с учетом определенной специфики ее российской разновидности, на которы обращалось внимание в ряде работ В.И.Ленина и других исследователей.
В основе метода исследования лежат принципы историзма и объективности, предполагающие рассмотрение явления в его динамике и использование разнообразных по своему характеров источников с целью получения максимально достоверной картины. В качестве основного метода нами был выбран структурно-функциональный анализ состава государственного аппарата местного уровня, основанный на сопоставлении различных видов источников.
Степень изученности проблемы. Исторической наукой накоплен определенный опыт в изучении проблематики российской бюрократии и государственного аппарата. В историографии XIX-нач.XX в. изучение шло преимущественно в рамках "государственной школы" в историографии, в рамках которой были созданы крупные работы по данной теме ("Начала русского государственного права" Градовского А.Д. (1875-1883), "Областная реформа Петра Великого" Богословского М.М., "История областного управления в России от Петра I до Екатерины II", Готье Ю.В., работы Карновича Е.П., Евреинова В.А., Чичерина Б.Н., Романовича-Словатинского А., Кизеветтера А.А.)1. Выводы, сделанные в это время не утратили актуальность и сегодня: идея Градовского об уничтожении сословного деления общества как условии создания бюрократической системы управления, выводы М.Богословского о роли тяглых сословий в формировании аппарата управления и др. Особенностью работ этого времени было сосредоточение внимания на анализе системы учреждений - их структуры, функций, пределов компетенции, характере связи с другими учреждениями, организации делопроизводства и др. О самом государственном аппарате - его соста-
ве, положении и др. в них содержалось сравнительно мало сведений.
Позднее, отдельные аспекты этой темы рассматривались в трудах М.Н.Покровского, но первое серьезное обращение к ней произошло в 60-е гг. Ж в. в связи с дискуссией об абсолютизме (1968-1971 )2, в ходе которой была поставлена задача анализа российской бюрократии как одного из атрибутов абсолютизма. В процессе обсуждении были высказаны различные точки зрения о социальной природе бюрократии, однако единой позиции по этому вопросу выработано не было. Этому помешала, наряду с другими причинами, и теоретическая неразработанность проблемы, в частности, неопределенность самого понятия "бюрократия" применительно к условиям России.
Несмотря на незавершенность, дискуссия привлекла внимание к данной теме и в 70-нач.80-х гг. появляются крупные труды, посвященные российскму чиновничеству, в том числе и рассматриваемого периода. В это время бюрократия исследуется не только как самостоятельное явление, но и в рамках иной проблематики - культуры, города и др. (работы С.М.Троицкого, П.А.Зайончковского, Н.Ф.Демидовой, Н.п.Ерошкина, А.Н.Копыло-ва, Л.С.Рафиенко, П.В.Зырянова, В.В.Рабцевич)3.
Значительное количество работ выходит в конце 80-х гг.в связи с попытками реформирования "командно-административной системы", в ходе которых "советское чиновничество" было объявлено виновником неудачи реформ. В это время анализируются не только исторические, но и теоретические аспекты проблемы, ставится ряд новых вопросов и происходит обращение к опыту западной социологии. Вызывают интерес такие аспекты темы как политическая борьба вокруг реформ, неосуществленные проекты преобразований, взаимоотношение власти и общества, центрального и местного уровня управления (работы Л.Г.Захаровой, Ми-роненкоС.В., Сафонова М.М.)4.
Большое значение для развития исторической науки имело обращение к теоретическому аспекту проблемы. Было начато освоение опыта западной социологии, прежде всего концепции М.Вебера, долгое время остававшейся невостребованной из-за несовпадения с господствовавшей марксистской концепцией, представлявшей бюрократию как социальне зло, подлежащее
уничтожению в ходе социалистической революции. Вебер, напротив, рассматривал бюрократию как единственно возможную форму организации в условиях постоянного массового управления и главным ее достоинством при рассмотрении дел считал учет только формальных обстоятельств5.
Период начала 90-х гг. характеризуется некоторым спадом интереса к проблеме чиновничества, что может быть объяснено необходимостью выработки новых подходов в исторической науке, осмыслением фактов отечественной и мировой истории, ставших доступными исследователям, а также изучением западной традиции в анализе государственного аппарата. Тем не менее, в последние годы появляются работы, авторы которых пытаются заложить новые основы для исследования феномена бюрократии (работы А.С.Ахиезера, и др.) Важным шагом в исследовании сибирского чиновничества стала работа А.В.Ремнева6, в которой автор выясняет специфику административной системы Сибири, анализирует цели и задачи самодержавия в отношении края, деятельность высшей сибирской администрации, осуществляемую в рамках реформ конца 18-сер.Х1Х в.
К проблемам, связанным с реформированием российского общества проявляют интерес и зарубежные исследователи, обращающие внимание на значение реформ второй половины XVIII в. и прежде всего "Указа о вольности дворянства" 1762 г. Как показали, например, Р.Джонс, Р.Гивенс, В.Пинтнер и др., освобождение дворянства от обязанностей государственной службы вело к его оттоку из государственных учреждений и, соответственно, усилению позиций в нем служилого элемента7.
Анализ литературы показывает, что тема государственного аппарата, несмотря на значительный научный интерес, нуждается в дальнейшем исследовании. Прежде всего необходимо отметить значительную неравномерность изучения кадрового состава государственных учреждений. Лучше всего исследован состав центральных органов управления: Сената, Синода, коллегий, министерств. Число служащих в них было относительно невелико, а архивы сохранились достаточно полно.
Гораздо хуже изучен штат учреждений губернского уровня за исключением губернаторов.
Обычно используемые источники обеспечивают исчерпываю-
ший охват высших категорий чиновников, но недостаточны для изучения штатов местных учреждений, поскольку включают не всех чиновников низших классов Табели о рангах, составлявших большинство в учреждениях местного уровня и практически не дают сведений о внетабельных служащих гражданских учреждений.
С учетом этих замечаний и отбирались источники, используемые для данной работы. Это прежде всего официально-документальные материалы - законодательные акты, содержащиеся в первом собрании законов Российской империи и третьей часть "Свода учреждений государственных и губернских" - "Уставах о службе гражданской" (далее - Свод законов (СЗ)). Они позволяют получить сведения о юридическом положении чиновничества, порядке чинопроизводства, круге лиц, имеющих право поступления на гражданскую службу, правах и обязанностях чиновников и др., определить направления эволюции политики правительства по отношению к чиновничеству. Кроме того, нами использовались штаты государственных учреждений за разные годы, позволяющие проследить формально-количественные изменения в структуре государственных учреждений, изменения в направленности их деятельности в связи с эволюцией установок правительства, предполагаемую численность государственного аппарата, расходы на содержание различных его звеньев и др.
Вторая группа источников включает статистические материалы, содержащиеся в отчетах губернаторов по управлению Западной Сибирью за период 1823-1857 гг. Из них были использованы прежде всего Табели народонаселения и Табели о состоянии городов. Ценность их снижена из-за неточности употребляемой терминологии, а также опшбок при подсчетах, достигающих иногда весьма значительных размеров.
Тем не менее, данный вид документовов представляет значительный интерес, поскольку позволяет оценить удельный вес гражданских служащих в общей массе населения Сибири, различия в численности служащих различных ветвей гражданской службы, проследить динамику количественных изменений.
Третья, самая многочисленная группа источников представлена официально-документальными материалами местных учреждений. К ним относятся: "Списки гражданским чинам", сое-
тавлявшиеся для адрес-календарей по заданию Академии Наук, формулярные списки чиновников государственных учреждений, списки чиновников, составлявшиеся для награждения следующим чином или знаками отличия, именные списки классных чиновников и канцелярских служителей, составлявшиеся по заданию губернских властей. Эти материалы содержатся в фондах Тобольского филиала государственного архива Тюменской области (далее - ТФ ГАТюмО), Государственного архива Томской области (ГАТО), Государственного архива Омской области (ГАОО), Центральном государственном историческом архиве (ЦГИА) и представляют особый интерес для анализа, поскольку ранее не использовались в научном обороте, а аналогичные источники более высокого уровня, например издания Адрес-календарей Академии Наук, отличаются гораздо меньшей степенью достоверности, т.к. охватывая широкий круг территорий, они отбрасывают значительную часть служащих государственного аппарата (См. подробнее Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в.). Списки же, собираемые на местном уровне, отличаются гораздо большей полнотой и содержат меньше ошибок, связанных с многократным переписыванием.
Информационная емкость материалов, входящих в эту группу, различна. В Списках для Адрес-календарей указываются название учреждения, должность, чин, фамилия, имя, отчество чиновника. Они могут использоваться для оценки полноты других списков, дают возможность проследить процесс служебной карьеры конкретного чиновника.
Наиболее подробными являются формулярные списки гражданских чиновников, составлявшиеся по заданию Главных управлений или губернских учреждений. Здесь также встречается несколько разновидностей, отличающихся объемом представляемых сведений. Унификация их происходит в XIX в. и в 40-е гг. они включали в себя кроме общих данных о должности, возрасте, чине, фамилии, прохождении службы, пребывании под судом, в военных походах, достоинстве к производству, сведения о вероисповедании, размерах жалования, наличии недвижимости, пребывании в отставке, отпусках, семейном положении, количестве детей и их местонахождении.
Эти документы позволяют производить анализ состава кан-
целярских служители, сведения по которым не собирались центральными учреждениями. Данная группа чиновников представляла собой важный источник пополнения кадров государственных учреждений, именно на ней лежала основная масса повседневной, рутинной работы по управлению краем, выполнявшейся в них. Тем не менее, нам не встречалось работ, связанных с анализом этой группы служащих. Более того, в ряде исследований отмечается, что учет этой группы не производился.
Применительно к указанному периоду понятие "государственный аппарат" нуждается в некотором уточнении связанном, во-первых, как уже отмечалось, со сложностью понятия "государственная служба", а во-вторых, с внутренней неоднородностью аппарата управления.
По роду выполняемых обязанностей, служащие государственных учреждений подразделялись первоначально на две группы: чиновников - членов присутствий и чиновников, работающих в канцелярии - канцелярских чиновников. Члены присутствий должны были состоять в тех или иных классах Табели о рангах, но это требование в Сибири соблюдалось далеко не всегда. Поэтому термин "чиновник" мы будем употреблять для обозначения любого работника государственного аппарата. Следует учитывать и то, что канцелярские чиновники также не составляли единой группы. Среди них можно выделить собственно канцелярских чиновников, канцелярских служителей и низших служителей. Документы не всегда позволяют определить, о какой именно группе идет речь.
Научная новизна работы состоит в том, что на основе широкого круга источников, ранее не включавшихся в научный оборот, исследуется практически не изученный отряд российской бюрократии, что имеет большое значение для решения ряда более общих проблем. Впервые рассматривается состав низовых звеньев государственного управления, что позволяет по-новому оценить характер и роль местной бюрократии в организации жизни края.
Структура работы включает введение, три главы и заключение. Во введении обоснована актуальность темы, практическая значимость работы, определены цель, задачи, предмет и объект исследования, основные понятия, территориальные и
