Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Формирование организационно-правовой структуры государственного регулирования миграционных процессов на Дальнем Востоке России
1.1. Особенности миграционной ситуации в южных дальневосточных приграничных субъектах Российской Федерации 23
1.2. Создание и реформирование Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов на юге Дальнего Востока 52
1.3. Государственное регулирование миграционных процессов 65
ГЛАВА 2. Развитие иммиграционного контроля в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации
2.1 Нормативно-правовое обеспечение иммиграционного контроля 87
2.2 Осуществление иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ 108
2.3 Организация иммиграционного контроля на территориях южных субъектов Дальнего Востока России 122
ГЛАВА 3. Образование системы иммиграционного контроля на юге Дальнего Востока России
3.1 Совершенствование государственного контроля иммиграционных процессов в южных дальневосточных субъектах РФ 138
3.2 Взаимодействие государственных органов при осуществлении иммиграционного контроля 158
3.3 Проблемы организации системы иммиграционного контроля 176
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 195
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 207
ПРИЛОЖЕНИЯ 230
- Особенности миграционной ситуации в южных дальневосточных приграничных субъектах Российской Федерации
- Нормативно-правовое обеспечение иммиграционного контроля
- Совершенствование государственного контроля иммиграционных процессов в южных дальневосточных субъектах РФ
Введение к работе
Актуальность темы. Радикальные перемены, происходившие в Российской Федерации после распада СССР в 90-е годы XX столетия, отозвались столь же существенными изменениями во внутренних и внешних миграционных процессах России. За этот период миграция превратилась в глобальную политическую и социально-экономическую проблему, от успешного решения которой во многом зависит будущее страны. Значительные изменения в международных отношениях Российской Федерации усилили внешнюю иммиграцию на Дальний Восток России из стран СНГ и Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР).
Президент Российской Федерации В.В. Путин в послании Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2003 года отметил, что за последнее десятилетие в Россию переехало около 7 миллионов человек - в основном из стран Содружества Независимых Государств1. Действительно, иммиграция в Российскую Федерацию стала носить масштабный характер. Анализ внешних миграционных потоков в исследуемый период свидетельствует, что количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышало количество выехавших граждан РФ, причем в приграничных районах интенсивно формировались иностранные общины. По оценке председателя «Совета по миграции стран СНГ и Балтии» Ж.А. Зайончковской, самая большая волна иммиграции в Россию пришлась на 1994год, когда чистый приток населения вырос в два раза по сравнению с 1993 годом и составил 810 тыс. человек .
С расширением внешних иммиграционных потоков продолжалась устойчивая тенденция к росту незаконной иммиграции в Россию, которая вызывала тревогу общественности и оказывала негативное воздействие на внутреннюю обстановку в Российской Федерации. По оценке руководителя Федеральной миграционной службы России Т.М. Регент в 1996 - 1997 годах масштабы нелегальной иммиграции в Россию оценивались в 600-700 тыс.
ф человек, что было связано, главным образом, с «прозрачностью» российских
границ со странами СНГ, отсутствием законодательства, регулировавшего правовое положение иностранных граждан в России. Настоящего учета не вело ни одно ведомство, поэтому цифры считались заниженными в 3-3,5 раза3.
В 90-е годы двадцатого столетия массовый и неконтролируемый приток иностранных граждан на Дальний Восток (в основном граждан КНР) был спровоцирован правовой и экономической неразберихой, охватившей
# Россию после распада Советского Союза. Открытие границ без
соответствующей регламентации порядка их пересечения, либерализация внешне-экономических отношений при отсутствии соответствующей правовой базы привели к тому, что в этот регион России под видом туристов, торговцев, бизнесменов, студентов, рабочих устремилась огромное количество иностранных граждан, в основном, из Китая, Кореи, Вьетнама.
Анализ миграционной обстановки на Дальнем Востоке
свидетельствовал, что значительная часть дальневосточников мигрировала в
центральные регионы России и за рубеж. Губернатор Хабаровского края В.И.
Ишаев в своем докладе Президенту Российской Федерации В.В. Путину «О
социально-экономическом развитии Дальнего Востока и Забайкалья»
констатировал, что к началу 2002 года регион потерял по сравнению с 1991
годом 1 млн. 227 тыс. человек, или 12% постоянного населения, а
Дальневосточный федеральный округ- 1млн. 62 тыс. человек5. Вместе с тем,
^ в регион ежегодно увеличивался приток иностранных граждан, который в
2003 году достиг 501,2 тыс. человек 6.
Правоохранительные и контролирующие органы России оказались не готовы к эффективному контролю за массовым въездом и интенсивным передвижением иностранных граждан. Без достаточного опыта регулирования массовой миграции и борьбы с незаконной иммиграцией Хабаровский и Приморские края, Амурская область превратились в зону притяжения иностранных мигрантов из стран АТР со сложной социально-
5 экономической и демографической ситуацией. Возрос поток лиц, пытавшихся пересечь Государственную границу РФ с целью незаконного проживания на территории Дальнего Востока России, последняя одновременно рассматривалась как плацдарм для выезда в Центральную часть Российской Федерации, а также в страны Западной Европы, США и Канаду.
На эффективную борьбу с незаконной миграцией негативно влияли незавершенность разработки на государственном уровне комплекса правовых и социально-экономических мер, направленных на нормализацию миграционных процессов в стране; отсутствие единого порядка контроля за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан в южных субъектах Дальнего Востока России; недостаточные координация деятельности и обмен информацией об изменяющейся миграционной обстановке как между контрольными службами одного ведомства, так и между взаимодействовавшими ведомствами.
Недостаточное внимание к проблеме незаконной миграции вело к нарастанию негативных явлений в общественно-политической и социально-экономической обстановке на Дальнем Востоке, создавало угрозу национальной безопасности России на ее дальневосточных рубежах. В этих условиях чрезвычайно важно было определить политическую стратегию регулирования процессов внешней миграции, которая позволила бы России не только не утратить свои позиции на Дальнем Востоке, но и обеспечить новые перспективы развития восточных регионов, располагавших огромным незадействованным или плохо используемым потенциалом. Для реализации миграционной политики в приграничных районах Дальнего Востока была необходима разработка системы административных мер регулирования миграционного притока из приграничных государств, условий проживания и хозяйственной деятельности иностранных граждан в этих регионах.7 Стремительное развитие миграционных процессов вызывало необходимость адекватного реагирования на них со стороны органов государственного
управления. В связи с этим одним из актуальных направлений государственной политики должно было стать жесткое регулирование внешней миграции и пресечение незаконной миграции иностранных граждан.
Научное осмысление новых социально-политических реалий, роли и места государственного регулирования в области внешних миграционных процессов и миграционных правоотношений, их всесторонний анализ является актуальной задачей для выработки стратегии государственной миграционной политики. Анализ миграционной ситуации и управления миграционными процессами в России и субъектах РФ свидетельствует, что историческая наука еще не ответила ни на вопросы концептуального характера, касающиеся миграционной политики, ни на практические требования интеграции мигрантов. При принятии управленческих решений зачастую остро чувствуется недостаток аргументов, представленных наукой.
Исследование процесса становления и развития иммиграционного контроля, который рассматривается как «..осуществляемая Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами деятельность по регулированию миграции и осуществлению в пределах своей компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», является одной из приоритетных задач для дальнейшего развития государственного регулирования внешней иммиграцией 10.
В рассматриваемый период ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов РФ не были достаточно глубоко разработаны меры по созданию конкретного, четко отлаженного механизма государственного управления внешними миграционными потоками путем повышения эффективности иммиграционного контроля, совершенствования его нормативно-правовой базы, информационного обеспечения, улучшения взаимодействия организаций, служб и ведомств, принимающих участие в его осуществлении. Кроме того, актуальность выбранной темы обусловлена необходимостью
7 анализа, обобщения и систематизации всех аспектов развития иммиграционного контроля и выработки предложений по дальнейшему совершенствованию государственного управления иммиграционными процессами.
Восьмилетний опыт работы автора в качестве руководителя отдела иммиграционного контроля управления по делам миграции УВД Хабаровского края в самые сложные (1996-2003) годы становления и развития иммиграционного контроля и личное участие в вопросах решения проблем регулирования внешней миграции послужили основанием выбора темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы. Историография проблемы находится в стадии становления. В рассматриваемый период шел процесс накопления научных знаний, фактического материала. В первой половине 90-х годов XX столетия в большинстве государственных научных центров из-за низкой заработной платы распадались десятилетиями существовавшие научные коллективы, проводившие научные исследования в области миграции населения. Происходило разрушение преемственности исследований п. Тем не менее в ряде опубликованных работ этого периода представлены результаты достаточно глубоких статистико-социологических разработок проблем миграции начала 90-х годов. Главное внимание ученых было сосредоточено на анализе новой миграционной ситуации, сформировавшейся после распада СССР, ее взаимосвязях с национальными конфликтами, экономическим кризисом, политической и экономической дифференциацией постсоветского пространства. Так, Л.Л. Рыбаковским были проведены обширные исследования причин и характера процессов миграционного обмена населением между Центральной Азией и Россией12, а также влияния новых миграционных обменов России с новым зарубежьем на демографическую динамику в субъектах РФ13. Им, совместно с В.В. Миндогуловым и О.Д. Захаровой, дан анализ состояния нелегальной миграции в приграничных районах Дальнего Востока в начале 90-х годов и
8 ее возможных последствий ' . Ж.А. Зайончковской были выявлены и раскрыты причины и тенденции миграционных процессов между Россией и странами СНГ, а также взаимосвязи рынка труда в России с миграцией населения15.
Г.С.Витковской, на основе исследований процессов вынужденной миграции, была разработана классификация факторов вынужденной миграции и дано ее мотивированное определение16. Эти работы позволили детализировать научные представления об истории активизации миграционных процессов в России в указанный период. Вместе с тем, по мнению автора, статистические данные о внешних миграционных процессах в работах носили приблизительный характер, так как систематизированного и точного учета внешних миграционных потоков, а тем более его качественных характеристик, в начале 90-х годов XX века не вело ни одно ведомство. Проблемы иммиграционного контроля не были выделены как самостоятельный объект исследования.
В 1997-1999г.г. в исследованиях миграции населения, а точнее в публикации их результатов, наступил перелом. В эти годы было издано несколько десятков достаточно солидных сборников статей, а также ряд авторских монографий по миграционной проблематике. Наиболее активным издателем работ по миграции населения явился Московский Центр Карнеги. Благодаря финансовой поддержке одноименного Фонда были опубликованы брошюры и сборники статей по проблемам миграции, рынка труда, миграционной ситуации в Московском регионе, на Дальнем Востоке таких известных ученых по проблемам миграции, как Л.Л. Рыбаковский, Ж.А.Зайончковская, В.А. Ионцев, Е.С. Красинец, В.И. Мукомель, Г.С. Витковская и т.д. При поддержке Фонда была издана коллективная монография «Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России», в которой проанализирована специфика миграционных процессов на Дальнем Востоке РФ, исторические, экономические и политические факторы их развития, последствия для России, а также возможные решения.
9 Особый интерес представляют работы В.И. Портякова, В.И. Трубина и В.Г. Гельбраса17.
Важным событием второй половины 90-х годов стало появление научно-практического ежеквартального журнала ФМС России «Миграция». В его номерах были опубликованы разнообразные, во многих случаях интересные, статьи о проблемах вынужденной и трудовой миграции, иммиграции на Дальнем Востоке и др. К числу наиболее актуальных изданий последних лет можно отнести такие, как первый выпуск научно-популярного приложения к журналу «Миграция в России» - «Миграция населения: Теория и практика исследования»18. Сборник статей знакомит с основным понятийным аппаратом миграционных исследований, подходами к изучению миграций и их показателями. Авторы дают анализ сложившейся миграционной ситуации в России и раскрывают последствия тех изменений, с которыми Россия вступила в XXI век.
В 1999 году была опубликована книга В.А. Ионцева «Международная миграция населения: Теория и история изучения», которая является фундаментальным исследованием в области теории и истории изучения международных миграций19. В работах А.Н. Каменского и Е.С. Красинец рассматриваются проблемы трудовой миграции, обобщен мировой опыт привлечения и использования иностранной рабочей силы, проанализированы экономические и правовые механизмы регулирования международного трудового обмена . В конце 90-х годов были опубликованы три работы первого руководителя Федеральной миграционной службы России Т.М. Регент, которые посвящены проблемам государственного управления вынужденными миграциями. В них обобщен фактический материал, накопленный ФМС России в области реализации российской миграционной политики по обустройству беженцев и вынужденных переселенцев21.
Большой интерес представляет изданный в 2001 году отдельной книгой сборник научных статей «Миграция в России: проблемы правового обеспечения» под редакцией М.В. Немытиной . Представленные в нем
^ материалы отражают теоретические и практические проблемы правового
регулирования миграционных процессов в России, формирование миграционной политики, соотношение норм международного права и национального законодательства в регулировании миграционных процессов, вопросы российского гражданства, защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев.
Вместе с тем, анализ научной и публицистической литературы свидетельствует, что большинство ученых, исследователей, практических
^ работников в своих научных разработках, статьях и монографиях,
рассматривая историческое развитие миграционных процессов в России, затрагивают лишь отдельные аспекты проблем, которые в той или иной степени связаны с иммиграционным контролем. Так, Ю.И. Прокофьев свое исследование посвятил вопросам использования иностранных рабочих в национальной экономике с обязательным квотированием и государственным контролем за порядком привлечения и использования иностранной рабочей силы, как необходимым элементом формирования российского рынка труда
* 23
В.А. Волох, рассматривая причинную связь между наличием на территории России огромного количества иностранцев с неопределенным правовым статусом и социальной обстановкой в регионах, сделал вывод, что бесконтрольное и самовольное расселение иностранных мигрантов по стране зачастую приводило к ухудшению социальной обстановки в местах их появления, вызывало недовольство местных жителей. Причины таких
явлений автор справедливо усматривал в несовершенстве Российского законодательства и отсутствии единого механизма осуществления иммиграционного контроля24. В.И. Мукомель, анализируя правовые основы и практику регулирования миграции в субъектах Федерации, отметил, что во многих субъектах Федерации (в том числе и в Хабаровском крае) отдельные законодательные и нормативные правовые акты в области регулирования
миграции иностранных граждан противоречили федеральным законам и
отдельным статьям Конституции Российской Федерации и требовалась их отмена или приведение в соответствие с Федеральным законодательством 25.
Современные демографические и миграционные процессы на Дальнем Востоке России, их влияние на социально-экономический потенциал региона нашли отражение в серии статей и монографий дальневосточных ученых и исследователей.
К числу фундаментальных исследовательских работ по проблемам демографических и миграционных процессов на Дальнем Востоке можно отнести научные статьи и монографии Е.Л. Мотрич, которые охватывают широкий круг вопросов: динамику демографии и внутренней миграции, использование в России иностранной рабочей силы, миграции граждан КНР и т. д. Информационной базой исследования миграционных процессов послужили не только статистические данные, но и результаты проведенных автором социологических опросов в дальневосточном регионе России 2б.
П.А.Минакир и Е.И.Деваева, рассматривая вопросы международного экономического сотрудничества российского Дальнего Востока и Забайкалья, констатируют плохое состояние рынка труда в данном регионе. По их мнению, Россия в целом и ее восточные районы продолжают оставаться закрытыми с точки зрения трудовой миграции рабочей силы. Авторы считают, что «перспективы широкой трудовой миграции, которая на Дальнем Востоке и в Забайкалье может основываться на китайской иммиграции, воспринимается на обывательском уровне и в административных кругах как угроза суверенитету и территориальной целостности страны»27. Вопросы использования иностранной рабочей силы для освоения Сибири и Дальнего Востока затронуты в статьях Л.Н. Луценко, Н.А. Долгих, А.В. Островского28. А.В. Островский в работе «Интеграция России в экономику Северо-Восточной Азии» отмечает, что плановое перемещение избыточной рабочей силы из КНР сможет не только смягчить, но и решить проблему дефицита трудовых ресурсов на российском Дальнем Востоке .
ш. В статье «Китайское присутствие на российском Дальнем Востоке:
историко-экономический анализ» В.В. Карлусов и А.П. Кудин, используя отдельные материалы Я.М. Бергера и В.Л. Ларина, приходят к выводу, что проблема китайского присутствия на российском Дальнем Востоке имеет комплексный характер и требует системного, по ряду аспектов сравнительного и междисциплинарного анализа. Проводя исторический анализ использования труда китайских рабочих на Дальнем Востоке на рубеже Х1Х-ХХвв. и в конце XX - начале ХХІвв., авторы высказывают
I мнение, что привлечение рабочей силы из Китая на цивилизованной,
легитимной основе будет способствовать успешному освоению природно-ресурсного потенциала Сибири и Дальнего Востока. Это даст России и Китаю реальные шансы для экономического развития двух стран и большую социально-экономическую выгоду для дальневосточных регионов России30.
Особенности и проблемы миграционной политики в дальневосточном регионе раскрыты в работах А.Н. Чистякова, A.M. Чикишева, Ю.А. Ермакова31. Вопросы стабилизации социально-экономического положения и регулирования современных миграционных процессов на российском Дальнем Востоке рассмотрены в работах СП. Ионычевой М.В.Александрова в статье «Приграничное и межрегиональное торгово-экономическое сотрудничество КНР и РФ» выдвигает тезис о том, что именно благодаря вступлению России в АТЭС стало возможным на равных условиях продолжить российско-китайский межрегиональный и
# приграничный торгово-экономический диалог. Это положение она
последовательно развивает на примере развития торгово - экономических связей с КНР Приморского и Хабаровского краев, Сахалинской и Амурской областей33.
Вопросы трудовой и предпринимательской деятельности граждан КНР в Дальневосточном регионе освещены в статьях М.А. Алексеева, Н.М.
!>' Байкова, И.П. Цапенко34. Вопросы государственного регулирования
иностранной рабочей силы в Приморском крае рассмотрены в работах С.Г.
^ Пушкарева и О.В. Кузьминой 35. Развитие миграционной ситуации в
Амурской области в 90-е годы XX века и проблемы, связанные с пребыванием китайских граждан на Дальнем Востоке, раскрыты в статье СП. Шумкова «К вопросу о влиянии граждан КНР, проживающих на территории РФ, на охрану границы»36.
Проблемы безопасности дальневосточных территорий, миграционной политики, незаконной иммиграции находились в центре внимания участников международной научной конференции «АТР в глобальной
, политике, экономике и культуре XXI века»37. Так, С.А. Шевченко
акцентировал внимание на важнейших составляющих миграционной ситуации в России и на Дальнем Востоке .
В автореферате кандидатской диссертации С.А. Кравчука, при рассмотрении пограничной политики России на Дальнем Востоке и ее влияния на развитие региона, затрагиваются проблемы пресечения незаконной миграции иностранных граждан при охране Государственной
границы РФ .
Вопросы улучшения работы паспортно-визовых подразделений по регистрации иностранных граждан в субъектах РФ изложены в автореферате кандидатской диссертации П.Б.Музыченко «Административно-правовая информациология паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации»40.
В автореферате кандидатской диссертации Н.Н.Сощенко
К* «Административно-правовой механизм управления иммиграционными
процессами в РФ» рассмотрены проблемные вопросы правового обеспечения иммиграционных процессов41.
Значительный исторический интерес представляет автореферат
докторской диссертации М.Л. Тюркина «Миграционная система России:
концептуальные организационно-правовые основы». В первой главе
* диссертации дан историко-правовой анализ отечественной и иностранных
ь миграционных систем, в том числе анализируются правовые основы
заселения восточных земель России42.
Анализ зарубежной историографии показал, что в трудах иностранных авторов в достаточной мере нашли отражение вопросы международной миграции и международного рынка труда. Заслуживают внимания работы С. Кастлса43, Р. Алба, и В. Ни44, анализирующие процессы современной международной миграции. Вопросы международного рынка труда и трудовой миграции нашли отражение в работах Л.Поттса45, И.Харриса и М.
0ь Тодаро46. Проблемы миграции, торгового и военно-технического
сотрудничества между Россией и Китаем раскрыты в статье Ш. Гарнетта47 и т.д.
Таким образом, историографический анализ позволяет сделать вывод, что проблематика миграции населения в 90-х годах XX - начале XXI века нашла отражение в современной научной и публицистической литературе. Вместе с тем в прямой постановке вопросы становления и развития иммиграционного контроля в исследуемый период, решения проблем его организации, систематизации и совершенствования как единой системы государственного регулирования внешней миграции на Дальнем Востоке пока не нашли научного обобщения.
Целью исследования является комплексный анализ и обобщение процесса становления и развития иммиграционного контроля на Дальнем Востоке в период 1992-2003 гг. Исходя из цели исследования, определены
* следующие задачи:
- рассмотреть исторический процесс формирования и развития
иммиграционного контроля;
- раскрыть особенности деятельности территориальных подразделений
ФМС России по пресечению незаконной иммиграции в южных
дальневосточных субъектах РФ в исследуемый период;
15 проанализировать нормативно-правовую базу обеспечения иммиграционного контроля и взаимодействие государственных ведомств и служб, участвующих в регулировании внешней иммиграции;
выявить проблемы, возникающие в организации осуществления иммиграционного контроля, и предложить пути их решения;
на основе результатов исследования предложить проект создания системы иммиграционного контроля в ДВФО.
Объектом исследования является иммиграционный контроль в Российской Федерации.
Предметом исследования является процесс развития и совершенствования иммиграционного контроля в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации.
Географические рамки исследования включают Хабаровский и Приморский края и Амурскую область, как основные дальневосточные субъекты Российской Федерации, через которые идут внешние миграционные потоки иностранных граждан. ЕАО не рассматривается в силу малочисленности потока иностранных граждан и позднего образования одного поста иммиграционного контроля «Биробиджан-авто» на два сезонных пункта пропуска.
Хронологические рамки исследования охватывают 1992-2003 годы. Начальный период обусловлен созданием Федеральной миграционной службы России и ее территориальных подразделений на Дальнем Востоке. Завершающий период исследования связан с новым этапом в развитии иммиграционного контроля на основе новой законодательной и нормативной правовой базы в сфере миграционных правоотношений, принятой в России в 2002-2003г.г. Это позволило в достаточной степени проследить динамику развития иммиграционного контроля.
Методологической основой диссертационного исследования является теория научного познания, главными принципами которой являются объективность, историзм, связь с общественно - политической практикой.
Принцип историзма позволил рассмотреть развитие миграционной
ситуации и иммиграционного контроля на Дальнем Востоке в теснейшей связи
с экономическими, политическими и социальными процессами,
сложившимися в дальневосточном регионе в исследуемый период.
Исследование процесса формирования и функционирования государственных
органов управления в сфере миграции в конкретных исторических условиях
позволило автору реконструировать процесс становления и развития
иммиграционного контроля. С позиций объективности рассмотрена
деятельность государственных учреждений, обеспечивающих
иммиграционный контроль.
Использование таких частных методов, как сравнительный, проблемно-хронологический, статистический, способствовало изучению миграционных процессов в динамике с выходом на обобщение как регионального, так и общегосударственного уровня. Историко-системный метод позволил проанализировать становление и развитие иммиграционного контроля, выявить системообразующие элементы контроля над внешней миграцией. Историко-юридический анализ в исследовании помог проследить изменения в нормативно-правовом поле, выявить организационно-правовые основы формирования иммиграционного контроля. Перечисленные методы способствовали всестороннему освещению процесса становления и развития иммиграционного контроля на Дальнем Востоке России.
Источниковая база исследования включает в себя самые разнотипные и разнородные источники как опубликованные, так и неопубликованные, касающиеся организации и развития иммиграционного контроля.
К первой группе относятся официальные документы федерального уровня: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и распоряжения МВД Российской Федерации и т.д.
Ко второй группе относится нормативная правовая база, разработанная в субъектах Дальнего Востока России, статистические и архивные источники.
|i Это постановления и распоряжения глав администраций; законы, принятые
депутатами представительных органов государственной власти субъектов Федерации, и т.д. Официальные документы предоставили автору возможность проанализировать организационную и юридическую основу развития иммиграционного контроля в южных приграничных субъектах Дальнего Востока Российской Федерации. Статистические источники позволили проанализировать динамику миграционных процессов. Значительные трудности при исследовании проблемы вызвало отсутствие в государственных
^ архивах дальневосточных субъектов РФ систематизированных фондов по
вопросам государственного регулирования миграционных процессов в исследуемый период, тем не менее была использована следующая литература научной справочной библиотеки ГАХК: НСБ, инв. № 503-504. Свод законодательства Российской империи (СЗРИ); НСБ, инв. № 7483, 2323-2328. Статистические сборники Хабаровского крайкомстата; НСБ, инв.7577, 7622, Экономические реформы в регионе: Тенденции развития и регулирования. // г.Владивосток, 1998.-177с; НСБ, инв.8215. Особенности демографической ситуации в регионах Дальнего Востока: Материалы регион, науч.-практ. конф. / М-во труда и соц. развития, М-во экон. развития и внешних связей. -Хабаровск, 2000, 146с; ГАПК Ф. 131, Статистические сборники Приморского крайкомстата и др., которые способствовали историческому анализу развития миграционных процессов на Дальнем Востоке.
К третьей группе относятся ведомственные нормативные акты и отчетная
v4 документация территориальных подразделений ФМС МВД России
Хабаровского и Приморского краев, Амурской области, которые позволили автору провести сравнительный анализ результатов деятельности этих служб. При этом следует отметить, что в отчетных материалах отсутствует единый стандарт по оформлению документов, материалы недостаточно систематизированы и по отдельным вопросам сведения отсутствуют.
v# Существенную помощь автору оказали материалы научных журналов и
сборников, международных, межрегиональных, и региональных научно-
18
*4 практических конференций, на которых рассматривались вопросы миграции,
обеспечения национальной безопасности государства, социально-экономического развития региона. В целом источниковая база исследования позволила решить поставленные задачи.
Научная новизна исследования обусловлена как самим выбором темы
диссертации, так и целостным, комплексным исследованием процесса
организации и совершенствования иммиграционного контроля в южных
дальневосточных приграничных субъектах Российской Федерации,
4р независимо от его отдельных элементов, которые выполняются различными
ведомствами и организациями.
Исследована специфика миграционной ситуации на Дальнем Востоке и очерчен ее важный компонент - незаконная иммиграция.
Выявлены условия формирования незаконной трудовой иммиграции и негативного ее воздействия на экономическое развитие дальневосточных субъектов РФ.
Освещен исторический опыт государственного регулирования иммиграционных потоков на Дальнем Востоке России в конце XIX - начале XX веков.
Проанализирована и систематизирована законодательная и нормативная
правовая база обеспечения иммиграционного контроля в Российской
Федерации и субъектах РФ ДВФО, ее влияние на регулирование внешних
иммиграционных потоков.
Ф Определена система организующих и исполнительных субъектов в
области управления иммиграционными процессами и обозначены элементы их взаимодействия в рамках этой системы с целью повышения эффективности ее функционирования.
Введена в научный оборот значительная часть не публиковавшегося
ранее фактического материала о деятельности территориальных
подразделений ФМС России и других контрольных органов, что позволило
увидеть новые аспекты дальнейшего научного исследования внешних
миграционных процессов и иммиграционного контроля, экономической целесообразности привлечения иностранной рабочей силы и др.
На основе исследования деятельности территориальных органов ФМС МВД РФ в южных, приграничных субъектах Дальнего Востока России выявлены проблемы и сформулированы конкретные практические рекомендации по совершенствованию государственного регулирования внешней миграции и контрольно-надзорной деятельности сотрудников миграционной службы.
Предложен проект единой системы иммиграционного контроля.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов, предложений и рекомендаций автора в практической деятельности территориальных органов Федеральной миграционной службы и паспортно-визовых подразделений МВД России, Федеральной пограничной службы ФСБ России, других государственных организаций по повышению эффективности мер пресечения незаконной миграции иностранных граждан в Российскую Федерацию. Результаты исследования позволяют заинтересованным ведомствам войти в Правительство Российской Федерации с предложениями о совершенствовании законодательства и механизма его исполнения в области миграционных правоотношений. Содержащиеся в работе материалы могут быть использованы при подготовке обобщающих трудов по истории государственного управления иммиграционными процессами, при чтении курсов «Отечественная история», «История Дальнего Востока», «История государственного управления в России». Выводы, предложения и результаты исследования будут востребованы при проведении занятий по повышению профессионального уровня с сотрудниками организаций, участвующих в иммиграционном контроле.
Апробация результатов исследования нашла отражение в докладах и выступлениях автора на конференциях, семинарах: Международной научно-практической конференции при поддержке Фонда Карнеги «Миграция и рынки труда на Дальнем Востоке России: межрегиональные и межстрановые
20 взаимодействия» (Хабаровск, 1998г.); Пятой межрегиональной научно-практической конференции «Пограничная безопасность России в Дальневосточном федеральном округе, проблемы и пути решения» (Хабаровск, 2002г.); Первой межрегиональной научно-практической конференции «Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие Дальневосточного региона России» (Хабаровск, 2003г.); шестой и седьмой межрегиональных научно-практических конференциях «Обеспечение безопасности личности, общества, государства в Дальневосточном федеральном округе» (Хабаровск, 2003 - 2004 г.г.); материалах региональной научно-практической конференции «Особенности демографической ситуации в регионах Дальнего Востока» (Хабаровск, 2002); Второй межрегиональной научно-практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей «Экономика, управление, общество: история и современность» (Хабаровск, 2004г.); в докладе на международном семинаре Директората по правам человека Совета Европы «Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод мигрантов и коренных малочисленных
ЛЯ.
народностей» (Хабаровск, 2004г.) .
Сноски и примечания
'Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2003г. / Российская газета. №
93 (3207). 2003.
2 Зайончковская Ж.А. СНГ через призму миграций. // Миграция, 1998. № 3. С.5
3Регент T.M. Проблемы регулирования миграционных процессов. // Миграция, 1997. № 4. С. 1
4 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной
Республики о безвизовых групповых туристских поездках. // Бюллетень международных договоров, 1993. № 5.
С. 40-44.
5 Ишаев В.И. О социально - экономическом развитии Дальнего Востока и Забайкалья. ( Доклад Президенту
РФ 23.08.2002.) // Хабаровск. Б.И. 2002.-24с.
6 Данные управления по делам миграции УВД Хабаровского края.
7 Регент T.M. Проблемы регулирования миграционных процессов. / Миграция, 1997. № 4. С.4.
10 Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Положения об иммиграционном контроле:
Постановление Правительства Российской Федерации от 8.09. 1994, № 1020. // Собрание законодательства
РФ.-1994.№21.-Ст.2384.
11 Рыбаковский Л.Л. Изучение миграционных процессов в России и формирование научных направлений. //
Под ред. О.Д.Воробьевой, М57 Миграция населения. Вып.1: Теория и практика исследования. Приложение к
журн. «Миграция в России».- М., 2001.176с.
12 Рыбаковский Л.Л. Миграционный обмен населением между Центральной Азией и Россией. // СОЦИС, 1995.
№ 9. С.89-96.
13 Рыбаковский Л.Л. Россия и новое зарубежье: Миграционный обмен и его влияние на демографическую
динамику,-М., 1996.
14 Рыбаковский Л.Л. Нелегальная миграция в приграничных районах Дальнего Востока: История,
современность и последствия. / Л.Л. Рыбаковский, О.Д. Захарова, В.В. Миндогулов. - М., 1994.
*
Зайончковская Ж.А. Миграционные связи России после распада СССР. // Миграционные процессы после
распада СССР: Программа по исследованию миграции, Вып. 5. - М., 1994. С.3-46.; Зайончковская Ж.А.
Миграция населения и рынок труда в России. - М., 1994.
16 Витковская Г.С. Вынужденная миграция: Проблемы и перспективы. - М., 1993.
17 Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России: Науч. доклады // Моск. Центр Карнеги;
Вып. 1.-М., 1996.-120 с.
18Миграция населения. Вып.1: Теория и практика исследования. Приложение к журн. Миграция в России. // Под ред. О.Д.Воробьевой. - М., 2001.176с.
19 Ионцев В.А. Международная миграция населения: Теория и история изучения.- М., 1999.
20 Каменский А.Н. Проблемы международного трудового обмена и Россия. М.1999; Красинец Е.С.
Иностранцы на российском рынке труда // Миграция. - 2000. № 4. С. 18-20.
21 Регент Т.М. Иммиграция в Россию. М., 1997.; Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного
управления.-М.,1999.; Регент Т.М. Российское государство - вынужденным переселенцам и беженцам.- М.,
1998.
22 Миграция в России: проблемы правового обеспечения. Сборник научных статей. // Под ред.
М.В.Немытиной.- Саратов, 2001. 288с.
#' 23 См. подробнее: Прокофьев Ю. И. Внешняя трудовая миграция в России. // Миграция, 1997. № 2. С. 12-14.
24 Волох В.А. Незаконная иммиграция: причины и следствия. // Миграция в России, 2000. № 2. С. 34-36.
25 Мукомель В. И. Правовые основы и практика регулирования в субъектах Федерации. // Миграция, 1997. №
3.48с.
26 Мотрич Е. Л. Население Дальнего Востока и стран СВА: современное состояние и перспективы развития //
Перспективы Дальневосточного региона: население, миграция, рынки труда /под ред. Г.С. Витковской, Д.И.
Тренина. (Моск. Центр Карнеги. Вып.2). - М.: Гендальф, 1999.-101 с- С. 13-22.; Китайский фактор // Сибирь и
Восток России, 2000. №1-2.С.19-21.; Демографический потенциал как фактор устойчивого развития ДВФО. /
Пограничная безопасность России в ДВФО: проблемы и пути решения: Материалы пятой межрегион, науч.-
практ. конф. ХВИ ФПС РФ.-Хабаровск, 2002.С.84-89; О китайской миграции на Дальнем Востоке. //
Обеспечение безопасности личности, общества, государства в ДВФО: Материалы шестой межрег. науч.-практ.
конф. ХВИ ФПС РФ.- Хабаровск, 2003. С. 168-171 и др.
27 Минакир П.А., Деваева Е.И. Российский Дальний Восток и Забайкалье: программа международного
экономического сотрудничества. // Проблемы Дальнего Востока. ИДВ РАН.- М, 2002. № 1.
28 Луценко Л.Н., Долгих Н.А. Проблемы привлечения и использования иностранной рабочей силы на
российском Дальнем Востоке: Особенности демографической ситуации в регионах Дальнего Востока:
Ч Материалы регион, науч.-практ. конф. / М-во труда и соц. развития, М-во экон. развития и внешних связей. -
Хабаровск, 2002. 146с. С.60-66. ГАХК.НСБ. Инв.8215.; Островский А.В. Интеграция России в экономику Северо-Восточной Азии. // Россия в АТЭС и АТР: сборник ИДВ РАН.- М., 2001.
29 Островский А.В. Интеграция России в экономику Северо-Восточной Азии. // Россия в АТЭС и АТР:
сборник ИДВ РАН.- М., 2001.
30 Карлусов В.В., Кудин А.П. Китайское присутствие на российском Дальнем Востоке: историко-
экономический анализ. // Проблемы Дальнего Востока, 2002. № 3. 187с. С76-87.
31 Чистяков А.Н. Проблемы миграционной политики России на Дальнем Востоке. // Материалы пятой межрег.
науч.-прак. конф. / Под ред. В.А. Сухарева ВПИ ФПС РФ.- Хабаровск, 2002. 352с.С.108-111.; Некоторые
угрозы безопасности Дальневосточных регионов России. // Материалы шестой межрег. науч.-прак. конф. /
Под ред. В.А. Сухарева ВПИ ФПС РФ.- Хабаровск, 2003. С.199-202.; Чикишев A.M. Особенности
миграционной политики России в Дальневосточном регионе. // Материалы пятой межрег. науч.-прак. конф. /
Под ред. В.А. Сухарева. ВПИ ФПС РФ.- Хабаровск, 2002. С. 117-121.; Ермаков Ю.А. Некоторые вопросы
«^ миграционной ситуации в Дальневосточном регионе. // Материалы шестой межрег. науч.-прак. конф. / Под
ред. В.А. Сухарева. ВПИ ФПС РФ.- Хабаровск, 2003. С.93-96.
Ионычева СП. О регулировании современных миграционных процессов на российском Дальнем Востоке. // Материалы пятой межрег. науч.-прак. конф. / Под ред. В.А. Сухарева. ВПИ ФПС РФ.-Хабаровск, 2002. С. 125-131.; Стабилизация социально-эконмического положения Дальнего Востока и национальной безопасности. // Материалы шестой межрег. науч.-прак. конф. / Под ред. В.А. Сухарева. ВПИ ФПС РФ.- Хабаровск, 2003. С.125-131.
33 Александрова М.В. Приграничное и межрегиональное торгово-экономическое сотрудничество КНР и РФ. //
Россия в АТЭС и АТР. ИДВ РАН.- М., 2001.
34 Алексеев М.А. Угрожает ли России китайская миграция? // Мировая экономика и международные
отношения. 2000, № 11. С. 97-103.; Байков Н.М. Китайский фактор на Востоке России: региональный аспект
// Власть и управление на Востоке России, 2002. №3.; Цапенко И.П. От иммиграционного контроля к
управлению миграционными процессами. // Мировая экономика и международные отношения, 2001. № 10. С.
^ 23-33.; Цапенко И.П. Социально-политические последствия международной миграции населения. // Мировая
экономика и международные отношения, 1999. № 3. С. 52-63.
35 Пушкарев С.Г. Оценка миграционной ситуации, ее влияние на экономическое состояние субъектов РФ
дальневосточного региона и меры по ее нормализации. // Материалы пятой межрег. науч.-практ. конф. 30-31
мая 2002 года. / Под ред. В.А. Сухарева. ВПИ ФПС РФ.- Хабаровск, 2002.С. 92-98; Мифационная политика России на Дальнем Востоке. // Дальний Восток России и Северо-восточная Азия./ Материалы междун. науч. конф. (10.12 октября 2001г.). Владивосток: ВГУЭС, 2001.С.171-176. и др.; Кузьмина О.В. Миграционная политика в Приморском крае. //Молодой международник: ДВГУ.- Владивосток, 2001. № 2.
36 Шумков СП. К вопросу о влиянии фаждан КНР, проживающих на территории РФ, на охрану фаницы. //
Материалы пятой межрегиональной научно-практической конференции. / Под ред. В.А. Сухарева. ВПИ ФПС
РФ. -Хабаровск, 2002. 352с. С. 134-141.
37 См. АТР в глобальной политике, экономике и культуре XXI века.: Международная научная конференция.-
Хабаровск, 2002. 312с.
38 Шевченко С.А. Проблемы мифационной политики на Дальнем Востоке: АТР в глобальной политике,
экономике и культуре XXI века. // Материалы междунар. науч. конф. -Хабаровск, 2002. С 177-180.
39 Кравчук С.А. Пофаничная политика России на Дальнем Востоке и ее влияние на развитие региона (90-е
годы XX века): Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. исторических наук. / С.А. Кравчук. // Хабаровск:
ХГПУ, 2003.28с.
40 Музыченко П.Б. Административно-правовая информациология паспортно-визовой работы при
регулировании мифационных процессов в РФ: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юридических наук. /
П.Б. Музыченко. // Хабаровск: ХГТУ, 2002.-25с.
41 Сощенко Н.Н. Административно-правовой механизм управления иммифационными процессами в РФ.:
автореф. дис. на соиск. уч. степ, кандидата юридических наук. / Н.Н. Сощенко // Хабаровск: ХГТУ, 2004.- 28с.
42 Тюркин М.Л. Мифационная система России: концептуальные организационно-правовые основы.:
автореф. дис. на соиск. уч. степ, доктора юридических наук. / М.Л. Тюркин. // Москва: Академия МВД РФ,
2004.- 36с.
43 Castles. S. International Migration 20001 International Social Sciense Journal. -Vol.165.
44 Alba R. and Nee V. Rethinking Assimilation Theory for a New Era of Immigration II International Migration
Review/1997,-Vol. 31. №4.
45 Potts L. The World Labour Market: A History of Migration, London./1989.
46 Harries, I. R., and Michael P. Todaro. Migration, Unemployment, and Development: A Two Sector Analysis.
American Economic Review 60: 126 142. 1970.
47 Garnett S. Russia s China Problem: Russian-Chinese Relations Through the Eyes of Americans I Ed. By Dmitri
Trenin.- M., 1997. 48
Новиков A.H. Иностранцы в Хабаровском крае: проблемы и решения. / А.Н. Новиков // Перспективы
Дальневосточного региона: население, мифация, рынки труда / Под ред. Г.С.Витковской и Д.И. Тренина. -
М., Гендальф, 1999. - С.32-36.
Новиков А.Н. Мифационная политика и проблемы пофаничной безопасности в Дальневосточном регионе. / А.Н. Новиков // Пофаничная безопасность России в Дальневосточном федеральном округе: проблемы и пути решения: Материалы пятой межрегиональной научно-практической конференции. 30-31 мая 2002 года. / Под ред. В.А. Сухарева. - Хабаровск: ВПИ ФПС РФ, 2002.- С.21-26.
Новиков А.Н. Проблемы внешней мифации в Дальневосточном федеральном округе. / А.Н. Новиков // Особенности демофафической ситуации в регионах Дальнего Востока: Материалы регион, науч.-практ. конф. / М-во труда и соц. развития, М-во экон. развития и внешних связей. - Хабаровск, 2002.- С.54-60.
Новиков А.Н. О состоянии внешней мифации иностранных фаждан на территории Хабаровского края в 2002 году и мерах по пресечению незаконной мифации. / А.Н. Новиков // Интеллектуальный потенциал вузов
- на развитие Дальневосточного региона России: материалы межрегиональной научно-практической
конференции. Ч. 2 - Хабаровск: ДВАГС, 2003.- С.27-32.
Новиков А.Н. Актуальные проблемы противодействия незаконной мифации иностранных фаждан на территорию Российской Федерации в Хабаровском крае. / А.Н. Новиков // Материалы шестой межрегиональной научно-практической конференции 2003 года / Под ред. В.А. Сухарева. - Хабаровск: Хабаровский военный институт Федеральной пофаничной службы РФ, 2003.- С.35-39.
Новиков А.Н. Государственное регулирование внешней трудовой мифации в Хабаровском крае. / А.Н. Новиков //Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Ч. 2. - Хабаровск: ДВАГС, 2004.-С.31-39.
Новиков А.Н. Проблемные вопросы регулирования внешней мифации в Хабаровском крае. / А.Н. Новиков // Материалы седьмой межрегиональной научно-практической конференции 2004 года / Под ред. В.А. Сухарева.
- Хабаровск: Хабаровский военный институт Федеральной пофаничной службы ФСБ РФ, 2004. - С.23-27.
Новиков А.Н. Проблемы обустройства вынужденных мифантов и государственного регулирования внешней
трудовой мифации в Хабаровском крае. / А.Н. Новиков // Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод мифантов и коренных малочисленных народностей: Материалы международного семинара Директората по правам человека Совета Европы. - Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД РФ, 2004.- С.32-41.
Особенности миграционной ситуации в южных дальневосточных приграничных субъектах Российской Федерации
Миграция в России, будучи значимым фактором в российской истории, до 90-х годов не осознавалась ни властью, ни обществом в качестве самостоятельного явления, а была подчинена экономическим и политическим целям государства. Во времена существования Советского Союза миграционная ситуация в России в основном характеризовалась внутригосударственным перемещением населения. Миграция имела плановый характер с двумя основными доминантами: движением населения из сельской местности в городскую и наоборот; переселением из западных районов в северные и восточные районы страны. «..Массовые перемещения людей в СССР были подчинены интересам государственной политики и в весьма незначительной степени зависели от воли и желания самих людей. Вопреки стремлениям человека политическая воля в отечественной истории была нацелена на направление миграционных потоков в экономически отсталые регионы. Миграция рассматривалась как фактор, подчиненный задачам расширения геополитического пространства и подъема народного хозяйства..»1.
В последнее десятилетие XX столетия развитие миграционной ситуации было обусловлено политическими и социально-экономическими переменами, имевшими место на всем постсоветском пространстве после распада СССР. Ее основными слагаемыми стали: смена направления внутренних миграционных потоков в стране; сокращение численности населения; концентрация мигрантов в центральных регионах европейской части страны; иммиграция в Россию выходцев из стран с нестабильной общественно-политической и социально-экономической обстановкой; продолжавшийся приток мигрантов в Россию из стран нового зарубежья - бывшего СССР; экономическая эмиграция в страны старого зарубежья; интеграция России в международный рынок труда2.
Кровопролитные события межнациональных конфликтов в Фергане, Сумгаите, Баку, Нагорном Карабахе и других местах в конце 80-х - начале 90-х годов вызвали изгнание одних национальных групп другими. Противоречия, имевшие, безусловно, экономическую основу, умело направлялись в русло национальной розни. В связи с этим в огромных масштабах проявился такой вид вынужденной миграции, как беженцы и вынужденные переселенцы. По данным Федеральной миграционной службы России уже в 1992 году только официально беженцев и вынужденных переселенцев (а они - граждане бывшего СССР) насчитывалось 400 тыс. человек3. Из этого числа 360,1 тыс. человек составляло русскоязычное население. Наибольшее количество вынужденных мигрантов отмечалось из Казахстана - 82,4тыс.чел; Узбекистана - 65,2тыс.чел.; Таджикистана -47,1тыс.чел; Азербайджана - 35,1тыс.чел. В 1994 году их количество достигло 612 тыс. человек 4. Кроме вынужденной миграции, Российская Федерация, при отсутствии полноценной Государственной границы, подверглась обвальному, бесконтрольному наплыву различной добровольной иммиграции, в основном трудовой. Большинство иммигрантов при этом занимались незаконной деятельностью. Основные потоки незаконной миграции из стран дальнего зарубежья в Россию шли по четырем направлениям: маньчжурское направление (граница с Северо-Восточным Китаем), среднеазиатское направление (Иран, Афганистан, Китай), закавказское (Турция, Иран), а также западное направление (граница с Румынией, Венгрией, Словакией, Польшей)5.
Нормативно-правовое обеспечение иммиграционного контроля
К середине 90-х годов XX века положение с нелегальной (незаконной) миграцией иностранных граждан на территории России, в том числе и на Дальнем Востоке, становилось катастрофическим. Короткий, но бурный период «открытой границы» вызвал к жизни процесс массового перемещения в Россию иностранных граждан как Дальнего зарубежья, так и бывших республик СССР. В отличие от западных регионов России, где в основном отмечался наплыв вынужденной миграции (беженцы и вынужденные переселенцы), для Дальнего Востока характерным был практически неконтролируемый массовый въезд иностранных граждан. В то время ни одна из российских служб не могла установить точного числа иностранных граждан, находившихся в России незаконно.
Недостаточно разработанная федеральная законодательная база в начале 90-х годов XX века способствовала нахождению иностранных граждан на территории России значительно дольше установленных сроков и занятию незаконной трудовой и предпринимательской деятельностью, а также совершению различных административных правонарушений и уголовных преступлений. Отдельные статьи Закона СССР 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» (действовавшего до 2002 года) и Правил пребывания и передвижения иностранных граждан в СССР, утвержденные в 1991 году постановлением Кабинета Министров СССР, носили расплывчатый характер. Так, согласно третьему пункту 1 части статьи 31 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР»: «Иностранный гражданин может быть выдворен из пределов СССР: если он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан в СССР, таможенное, валютное или иное советское законодательство», т.е. выдворение иностранного гражданина предусматривалось за грубое нарушение установленных правил, а что понималось под грубым нарушением, конкретно определено не было. Статья 35 Правил пребывания иностранных граждан в СССР определяла: «Иностранные граждане, изменившие место пребывания в СССР в нарушение настоящих правил, обязаны по требованию органов внутренних дел возвратиться к прежнему месту пребывания или следовать в соответствии с избранными пунктами назначения», т.е. непонятно, какими избранными иностранным гражданином пунктами (их может быть много, по усмотрению иностранного гражданина).
Наказание за административные правонарушения было мизерным. На пример, за нарушение режима регистрации, передвижения и несвоевременный выезд согласно ст. 184 административного Кодекса РСФСР, принятого в 1984году, виновное лицо подвергалось штрафу от 10 до 50 рублей 3. Привлечение работодателя к ответственности за незаконное использование иностранной рабочей силы, а иностранного гражданина - за незаконную трудовую деятельность, практически было невозможно. Так 2 часть 7 статьи Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» определяла, что: « временно пребывающие в СССР иностранные граждане могут заниматься трудовой деятельностью в СССР, если это совместимо с целями их пребывания в СССР». Пользуясь этой расплывчатой формулировкой, иностранные граждане въезжали по многократным коммерческим визам, которые не имели конкретного определения, что позволяло им заниматься различной трудовой деятельностью, особенно торговлей.
Совершенствование государственного контроля иммиграционных процессов в южных дальневосточных субъектах РФ
Начало XXI века ознаменовалось новым этапом развития государственного регулирования внешней миграции в Российской Федерации. Пребывание на ее территории большого числа иностранных граждан и лиц без гражданства, не имевших установленных российским законодательством документов, подтверждавших право на проживание и пребывание, а также трудовую и предпринимательскую деятельность на территории России, создавало реальную угрозу общественному порядку, обороноспособности и безопасности государства, правам и свободам граждан Российской Федерации. Разноплановость деятельности Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации не позволяла уделять должного внимания миграционной политике и борьбе с незаконной иммиграцией.
В 2001-2003 годах Президентом Российской Федерации В.В.Путиным, Государственной Думой и Правительством России были приняты ряд федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства России, в корне изменивших подходы государственной законодательной и исполнительной власти к регулированию миграционных процессов в Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 16 октября 2001г. № 1230 Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики России было упразднено с передачей функций, касающихся реализации миграционной политики, в Министерство внутренних дел Российской Федерации Расформирование Минфедерации и передача миграционных функций структурам МВД России означало усиление государственного контроля над миграционными процессами. В выстраиваемой системе органов исполнительной власти МВД России отводилась особая роль в обеспечении правомерности миграционных процессов. Такой вывод можно было сделать после того, как Президент Российской Федерации своим указом от 23.02.2002г. № 232 « О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» возложил функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе на Министерство внутренних дел Российской Федерации2.
Государственной Думой Российской Федерации в 2002-2003 годах был принят ряд федеральных законов в сфере миграционных правоотношений, способствовавших более эффективному государственному регулированию внешних миграционных потоков. Одним из основополагающих документов являлся Федеральный закон « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года, в котором было установлено правовое положение и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 3. Законом были определены права, обязанности и ответственность должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, граждан Российской Федерации и иностранных граждан, а также российских и иностранных юридических лиц, приглашавших иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию4. Закон поднял на совершенно новый, более качественный уровень правоотношения в области миграции и соответствовал реалиям начала XXI века.
Похожие диссертации на Иммиграционный контроль в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации
