Введение к работе
Актуальность темы исследования
Местное самоуправление является основой демократического устройства страны, составляет базовую территориальную основу государства и отражает систему общественных отношений и ценностей. Любое демократическое государство ставит своей целью защиту прав человека, признание главенства закона и формирование гражданского общества, в котором граждане не только желают, но и могут участвовать в процессе принятия решений на муниципальном и государственном уровнях. Местное самоуправление - это управление гражданами своей территорией и возможность влияния на решения, принимаемые на государственном уровне. Поэтому эффективное развитие системы местного самоуправления является приоритетной задачей любого демократического государства. Президент России В.В. Путин в своих выступлениях неоднократно подчеркивал, что вопросы местного самоуправления носят «...системный, концептуальный характер...»1.
В южных дальневосточных субъектах Российской Федерации созданы и функционируют более тысячи муниципальных образований. Органы местного самоуправления несут ответственность за создание условий для реализации гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод граждан в таких важных сферах жизнедеятельности, как: здравоохранение, образование, оказание жилшцно-бытовых, торговых, транспортных, коммунальных услуг, трудоустройство и социальная защита населения и др.2.
Принятие в октябре 2003 г. нового Федерального закона № 13І-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» означает, что начатая в 90-х гг. XX в. в регионах страны реформа местного самоуправления еще далека от завершения. Поэтому вопрос о дальнейших перспективах его развития является сегодня одним из самых актуальных и значимых. Необходимо научное изучение и обобщение исторического опыта реформ.
Актуальность избранной темы обусловлена также тем, что в условиях экономической и политической децентрализации на первый план вышла проблема учета региональных интересов. В этой связи требуется глубоко изучить как предпосылки и закономерности реформирования органов местного самоуправления, так и провести сравнение опыта его организации в различных субъектах Российской Федерации. Обращение к процессам реформирования местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока России в период 1990 - 2003 гг. позволяет выделить как общероссийские закономерности этого процесса, так и его региональные особенности.
1 Путин, В.В Выступление на заседании Госсовета Российской Федерации по реформе
местного самоуправления 23 октября 2002 года / В.В. Путин // Муниципальная власть. -
М.,2002.-№11.-С.З. '
2 Конституция Российской Федерации. - М., 1996. - С. 5. . рос. НАЦИОНАЛЬНАЯ і
^ ^" 7 1//" *
оэ ті__, ., f
СПетерву— л ' -
Тема исследования актуальна не только в научном, но и в практическом отношениях. Результаты исследования могут способствовать дальнейшему совершенствованию правовой базы функционирования органов местного самоуправления, а также определению подходов к разрешению проблем, с которыми ныне сталкивается местное самоуправление в регионах России. Выявление и обоснование местных интересов позволит вести более продуманную региональную политику, в том числе и в осуществлении реформы местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Становление и развитие современной системы местного самоуправления недостаточно разработано в отечественной исторической науке. Гораздо полнее изучен опыт самоуправления в дореволюционной России, особенно земства.
Российскую историю изучения местного самоуправления условно можно разделить на три периода: дореволюционный (XIX B.-1917 г.), советский (1917 - вторая половина 80-х гг. XX в.) и постсоветский (конец 80-х гг. XX в.- по н.в.).
В отечественной дореволюционной науке вопросам теории и практики местного самоуправления уделялось достаточно много внимания. В центре внимания ученых находился вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления. Были сформулированы принципы общественной (А.И. Васильчиков) и государственной (В.П. Безобразов, А.Д. Градовский) теории самоуправления3, однако в то время понятия «местное управление» и «местное самоуправление» не имели четкого разграничения. До 1917 г. историками был собран огромный фактический материал, дан детальный анализ состава и хозяйственно-культурной деятельности земств4. В целом земства оценивались как прогрессивный институт, с их развитием связывалось реформирование российского государства.
На Дальнем Востоке земства были введены только в 1917 г. Отдельные аспекты организации и деятельности местного самоуправления Приамурского генерал-губернаторства, введения на востоке России земств нашли отражение в ряде работ дальневосточных авторов. Среди этих изданий необхо-
См.: Васильчиков, А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских учреждений / А.И. Васильчаков - СПб., 1869 -1971; Безобразов, В.П. Земские учреждения и самоуправление / В.П. Безобразов - М , 1874; его же. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть / В.П. Безобразов - СПб., 1882; Градовский, А.Д. История местного самоуправления в России / А.Д. Градовский // Собр. соч. Т.2.-СПб., 1899.
См.: Авинов, Н.Н. Местное самоуправление / Н.Н. Авинов - М., 1913; Белоконский, И.П. Земское движение / И.П. Белоконский. - СПб., 1914; Всселовский, Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? / Б.Б. Веселовский. - СПб., 1906; его же. История земства за 40 лет / Б.Б. Веселовский. - СПб, 1909-1911; его же. Земство и его новое устройство / Б Б Веселовский. - Пг., 1917.
димо отметить оригинальный исторический очерк Н.П. Матвеева о Владивостоке и публикации С. Скоробогатова и A.M. Бодиско о Хабаровске5.
Опыт деятельности Советов депутатов трудящихся с 1917 по 1985 гг. в отечественной исторической науке изучен также достаточно подробно. Историография этого периода чрезвычайно обширна. Но до начала 1990-х гг., когда начался общий пересмотр истории советского периода и возобладал критический взгляд на самоуправленческие возможности Советов депутатов трудящихся в строго централизованном монопартийном государстве, работы по истории советской системы управления носили в основном пропагандист-ско-апологетический характер. Основное внимание в трудах этого периода ученые уделяли пропаганде ленинского учения о Советах как высшей форме власти народа и принципов советского самоуправления6.
Советский период историографии проблемы на региональном уровне несравненно беднее как по количеству публикаций, так и в качественном их отношении. Для 30-40-х годов XX в. характерны лишь небольшие газетные заметки и пропагандистские брошюры, посвященные местному самоуправлению на восточной окраине страны. В конце советского периода появляются публикации, в которых вопросы управления на Дальнем Востоке рассматриваются достаточно подробно и более объективно7.
Во второй половине 80-х гг. XX в. в связи с политическим курсом руководства СССР на перестройку начинается период переосмысления сущности, статуса, функций и ресурсов местной власти. Наблюдается массовое обращение исследователей к понятию «социалистическое самоуправление», которое характеризовалось как высшая форма демократии8. Наиболее развернутое определение этому термину дали в своих работах Б.М. Лазарев и Ю.И. Скуратов9.
Отдавая предпочтение теории, исследователи обычно останавливались на показателях демократизации Советов депутатов трудящихся (сокращение
5 Матвеев, Н.П. Краткий исгорический очерк г. Владивостока / Н.П. Матвеев. - Владивосток, 1910, Скоробогагов, С. Чем и как живег город Хабаровск / С. Скоробогатов. - Хабаровск, 1912, Бодиско, А М Из жизни Хабаровска / A.M. Бодиско. - Хабаровск, 1913. * Банков, П И. Ленин о Советах / П.И. Банков - М.,1926; Крыленко, Н.В. Советы депутатов трудящихся - политическая основа СССР / Н.В. Крыленко - М., 1937; Трайнин, И.П. Местные органы государственной власти в СССР и «самоуправление» в капиталистических странах / И.П. Трайнин. - М.,1947 и др.
7 Владивосток: Штрихи к портрету. - Владивосток, 1985; Востриков, Л.А.Востоков, З.В.
Хабаровск и хабаровчане: очерки о прошлом / Л.А. Востриков, З.В. Востоков. - Хаба
ровск, 1991; История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма (ХУ11 в.
-февраль 1917г.).- М., 1991 идр.
8 Бутенко, А.П Власть народа посредством самого народа: О социалистическом само
управлении / А.П Бутенко. - М., 1988; Ильинский, И.П. Социалистическое самоуправле
ние народа/ И.П. Ильинский. - М., 1987.
9 Лазарев, Б.М Государственное управление на этапе перестройки / Б.М. Лазарев. - М.
1988; Скуратов, Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа <'
Ю.И. Скуратов. - Свердловск, 1987.
аппарата, расширепие альтернагивности выборов, гласности в работе ), но глубокого исюрического исследования проблемы проведено не было В целом, исследования 1985-199 h г., поднимая множество новых вопросов, использовали социально-классовый подход к изучению проблемы.
Определенный интерес представляют выступления видных государственных и общественных деятелей этого периода", в которых отражена проблема становления демократии и самоуправления в России.
Разработки по вопросам теории и практики местного самоуправления в современном его понимании появились в России после 1991 г. в связи с развитием законодательства о самоуправлении. В качестве наиболее основательного исторического исследования проблемы следует отметить монографию Н.В. Постового12, в которой автор анализирует институт местного самоуправления от его истоков до наших дней с позиции актуальности исторических традиций. Новой отрасли законодательства - муниципальному праву -посвящены работы В.И. Фадеева13, разъясняющие современные законы о местном самоуправлении и процесс их реализации на практике.
В монографиях и статьях В.Ф. Абрамова, СВ. Вобленко, Л.В. Гильчен-ко, А.Г. Гладышева, 3-М. Зотовой, И.А. Исаева, Л.А. Лаптевой, Т. Самолето-вой и др.14 проводится анализ теории и истории самоуправления в России, поднимаются вопросы современного его реформирования. Несмотря на различие подходов, авторов объединяет идея значимости скорейшего создания современной концепции местного самоуправления.
Из современных работ дальневосточных ученых региональному опыту местного самоуправления посвящены работы О.И. Сергеева, СИ. Лазаревой,
Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1988; Авакь-ян, С.А. Принципиальный шаг вперед / С.А. Авакьян // Советы народных депутатов. -1989. - №2.
" См.: Горбачев, М.С. Избранные речи и статьи / М.С. Горбачев. - М., 1985; ею же. Доклад / Материалы ХХУ11 съезда КПСС. - М.,1986; Ельцин, Б.Н. Исповедь на заданную тему / Б.Н Ельцин. - Л., 1990; его же. Россия: человек, семья, общество, государство: Программа действий на 1996-2000 годы / Б.Н Ельцин - М., 2000; Сахаров, А.Д. Иного не дано / А.Д. Сахаров. - М , 1988; Солженицин, А.И Как нам обустроить Россию: Посильные соображения / А.И. Солженицин. - Л., 1994 и др.
12 Постовой, Н.В. Местное самоуправление- История, теория, практика / Н.В. Постовой. -М., 1995.
1 Фадеев, В.И. Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации / В.И. Фалеев. - М , 1994; его же. Муниципальное право России / В.И Фадеев - М , 1994; ею же Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления РФ / В.И. Фадеев. - М., 1994.
14 Абрамов, В.Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура / В.Ф. Фадеев. - М., 1996; Гильченко, Л.В. Становление самоуправления в России / Л.В. Гильченко // Городское управление. - 1995. - №1; Гладышев, А.Г. Правовые основы месіного самоуправления / А.Г. Гладышев. - М., 1996; Зотова, 3-М. Политические аспекты государственного управления, региональный опыт / З.М. Зотова // Политические аспекты государственного управления- федеральный и региональный опыт - М , 1997; Лаптева, Л А Земские учреждения в России /Л.А Лаптева - М., 1993; Самолетова, Т Городское самоуправление- отечественный и зарубежный опыт/Т. Самолетова //Политика -1998 - №2 и др.
Г Я. Тригуба, Е.С Скрабневской и др.,s. В научных публикациях этих авторов анализируются условия формирования системы местного самоуправления и основные направления его деятельности на российском Дальнем Востоке в дореволюционный период
Важную роль для понимания особенностей социально-экономического и политического развития Дальнего Востока в дореволюционные годы имеют также работы Н.И. Дубининой, Т.Я. Иконниковой, А.А. Белоусова и др.16
Реформирование местного самоуправления в России во второй половине 90-х гг. XX в. вызвало большой научный интерес. Местные исследовагели неоднократно обращались к разным сторонам этой проблемы. Различные конкретные аспекты реформирования местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации рассмотрены в статьях В.М. Кор-даса, Н.М. Байкова, В.Н. Шияна и др.17
В публикациях Н.М. Горбунова, Ю.Б. Кравченко и др. |8. нашли отражение отдельные теоретические вопросы местного самоуправления, такие как: природа, назначение и сущность самоуправления, принципы взаимодействия исполнительных и представительных органов местного самоуправления.
15 Сергеев, О.И. Из истории местного самоуправления на Дальнем Востоке России / О.И.
Сергеев, СИ. Лазарева, Г.Я. Тригуб, А.Д. Иванов., А.Ю. Баев. - Владивосток, 2000;
Скрабневская, Е С Городское самоуправление на Дальнем Востоке России (конец XIX -
начало XX вв.): Автореф канд. дисс./ Е.С. Скрабневская - Хабаровск, 2004 .
16 Дубинина, Н.И. Генерал-губернаторская власть, ее особенности / Н.И. Дубинина // Ма
териалы межрегиональной научно-практической конференции 5-6 декабря 1998г - Хаба
ровск, 1998; Иконникова, Т.Я. Хабаровская городская дума в годы первой мировой войны
1914-1917 гг.) / Т.Я. Иконникова // Власть и управление на Востоке России. - Хабаровск,
1997. - № 1; Белоусов, А А. На алтарь Отечества: из истории меценатства и благотвори
тельности в России / А.А. Белоусов. - Владивосток, 1996; Вежновец, А.В., Крадин, Н.П
Записки краеведов / А В. Вежновец, Н.П. Крадин. - Хабаровск, 2000.
17 Кордас, В.М Становление местного самоуправления: трудности адаптации к новым со
циально-историческим условиям / В.М. Кордас // Формирование органов местного само
управления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы: Материалы регион, науч.-
практ. конфер. - Хабаровск, 1997; Банков, Н.М., Курлович, В.М., Шиян, В.Н. Наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / НМ
Байков, В М. Курлович, В.Н Шиян // Власть и управление на Востоке России - Хабаровск
1998.-№4.
18 Горбунов, Н.М. Органы местного самоуправления: формы, их взаимодействие, направ
ления развития / Н.М. Горбунов // Формирование органов местного самоуправления на
Дальнем Востоке' опыт, проблемы, перспективы. Материалы регион, науч.-практ. конфер.
- Хабаровск, 1997, Кравченко, Ю.Б. Правовые основы деятельности органов местного са
моуправления в Российской Федерации / Ю.Б Кравченко. - Хабаровск, 1998; его же О
правовых основах деятельности органов местного самоуправления в Хабаровском крае /
Ю.Б. Кравченко II Проблемы нормотворческой деятельности Хабаровского края и других
субъектов РФ на Дальнем Востоке: Сб материалов межвузовской науч.- практ конфер -
Хабаровск, 1997, его же Краевое законодательство о местном самоуправлении / Ю.Б.
Кравченко // Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае Сб. материалов
межвузовской науч.-практ. конфер. - Хабаровск, 1997.
В работах В.П. Канищева, В.А. Лихобабина, В.М. Курловича19 исследованы вопросы конституционно-правовых гарантий местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации.
Вопросам реформирования институтов власти на Дальнем Востоке России посвящены работы Е.В. Буянова. В монографии «Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 - 1997 гг.» он исследовал процессы реформирования органов государственной власти в Приморском и Хабаровском краях, Амурской области и Еврейской автономной области в период нарастания кризиса политической власти, охарактеризовал проблемы функционирования и взаимодействия исполнительных, представительных и судебных органов в указанный период. В другой работе «Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец 1980-х-1990-е гг.) Е.В. Буянов систематизировал историографию истории реформирования органов государственной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации. В докторской диссертации он обобщил результаты своих исследований и подвел итоги реформирования органов государственной власти на Дальнем Востоке в постсоветский период2. Вопросы реформирования местного самоуправления Е.В. Буянов в своих работах не рассматривает.
Интерес представляет также диссертационное исследование Р.В. Го-лощапова, объектом которого являются органы власти на Дальнем Востоке в период 90-х гг. XX в.. В отношении местного самоуправления в работе Р.В. Голощапова исследованы в основном только особенности избирательного процесса его представительных органов21.
Принципы законодательной деятельности дальневосточных субъектов Российской Федерации по формированию институтов местного самоуправления охарактеризовал в своих работах Б.Г. Хачатурян. Позиция автора в от-
Канищев, В.П. Конституционно-правовые гарантии деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. канд. дисс/ В.П. Канищев - Хабаровск, 2000; Лихобабин, В.А Изменение конституционно-правовых представлений о смысле и содержании местного самоуправления в постсоветской России / В.Л. Лихобабин // Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае Сб материалов межвузовской науч.-практ конфер - Хабаровск, 1997; Курлович, В.М. Проблемы законодательного обеспечения становления института местного самоуправления в Дальневосточном регионе / В.М. Курлович // Восток России: Проблемы и опыт преобразований: Материалы межрегиональной научн -практ. конф. 17-18 февр. 2000 г. Вып.2. - Хабаровск, 2000; и др.
Буянов, Е В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990-1997 гг. /ЕВ. Буянов. - Благовещенск., 1998; его же Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации- история и итоги реформирования (конец 1980-х - 1990-е гг.) Историография проблемы / Е.В. Буянов. - Благовещенск, 2001, его же. «Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации, история и итоги реформирования (конец 80-х - 90-е гг. XX в : Автореф докт дисс / Ь.В. Буянов - Владивосток, 2003.
21 Голощапов, Р.В История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990-2000 гг ) I олощапов. Автореф канд дисс / Р.В Голощапов. - Хабаровск, 2002.
ношении современного местного самоуправления заключается в убеждении, что в современной России оно не имеет под собой социальной базы .
Ценные сведения по различным аспектам организации и функционирования органов местного самоуправления содержатся в материалах межрегиональных, региональных и межвузовских научно - практических конферен-ций23.
Анализ опубликованных работ позволяет сделать вывод о том, что дальневосточными учеными (историками, юристами, политологами) проделана значительная работа по изучению проблем государственного строительства на российском Дальнем Востоке. В то же время по дальневосточной проблематике современной реформы местного самоуправления опубликованные работы имеют некоторую ограниченность в освещении поставленных вопросов, а также хронологических рамок. Рад составных частей и аспектов темы требуют дальнейшего исследования и разработки.
Таким образом, можно сделать вывод, что сегодня существует потребность в создании целостной картины процесса реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в 1990-2003 гг.
Недостаточная изученность проблемы, отсутствие обобщающего труда по истории реформирования органов местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока России и были приняты во внимание при выборе темы диссертационного исследования.
Актуальность темы диссертационной работы, степень её научной разработанности определили основную цель диссертационного исследования.
Целью работы является исследование процесса и обобщение итогов реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в 1990-2003 гг.
Исходя из актуальности и недостаточной изученности обозначенной темы, автор ставит перед собой следующие исследовательские задачи:
-обобщить практический опыт самоуправления в России и на примере регионального материала выявить его характерные черты;
-определить исторические факторы современной реформы местного самоуправления в регионах Российской Федерации;
Хачатурян, Б Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации (1990-1997 гг): Автореф. канд. дисс/ Б.Г. Хачатурян - Хабаровск, 2000; его же. Особенности и проблемы местного самоуправления на Дальнем Востоке России в XX веке/ Б Г. Хачатурян // Власть и управление на Востоке России - Хабаровск, 2003 - № 3. его же. Исторические особенности развития местного самоуправления на российском Дальнем Востоке в XX веке / Б.Г. Хачатурян // Государственная служба - Хабаровск, 2004 - № 1
23 См.: Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации Москва 17 февраля 1995 года. - М, 1995; Концепция реформы местного самоуправления в современной России. - Екатеринбург, 1995, Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. - М , 1995, и др.
-исследовать правовую базу, обеспечивающую функционирование местного самоуправления в российских регионах;
-проанализировать особенности организации местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока России;
изучить степень эффективности деятельности и общественного доверия к органам местного самоуправления;
показать пути возможной оптимизации деятельности органов местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации на современном этапе.
Объектом диссертационного исследования является государственная политика в области местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования стал процесс реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в период 1990-2003 гг..
Территориальные рамки исследования включают Приморский и Хабаровский края, Амурскую область и Еврейскую автономную область как регионы с общей историей освоения и сходным социально-политическим укладом и условиями жизнедеятельности населения. На территории данных субъектов Российской Федерации проживает почти 70% населения Дальневосточного федерального округа, что обеспечивает репрезентативность исследования применительно к федеральному округу в целом.
Хронологические рамки диссертационного исследования определяются спецификой развития политических реформ в стране. В 1990 году с принятием закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался процесс реформирования советской системы управления на местах, основным содержанием которого стало отделение местного самоуправления от государственной власти.
С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации и в 1995 г. Федерального закона № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в регионах России во второй половине 90-гг. XX в. была создана современная система местного самоуправления, принципиально отличная от прежней советской модели. Вместе с тем на практике возникло множество вопросов, без решения которых невозможно успешно продолжить развитие этого важного института гражданского общества. Поэтому в октябре 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленный на существенные изменения сложившейся системы местного самоуправления. Это дает возможность подвести определенные итоги проведенной реформы.
Методологической основой диссертационного исследования послужила теория научного познания, главными принципами которой являются объективность, историзм, связь с общественно - политической практикой.
Объективность исследования состоит в точном учете всех исторических фактов, выявлении основных тенденций развития местного самоуправления в различные исторические периоды. Все рассуждения и выводы по-
строены на конкретных фактах, документальных первоисточниках, официальных справочниках.
Принцип историзма позволил рассмотреть и проанализировать развитие местного самоуправления в динамике, тесной связи с современными социально - экономическими процессами. Историческая методология предполагает также конкретность, которая была обеспечена за счет комплексного и синтетического подхода к пониманию объективных исторических процессов. Использование таких частных методов, как: сравнительный, проблемно-хронологический, статистический, системно-функциональный, ретроспективный способствовало изучению местного самоуправления с различных сторон, в динамике, с выходом на обобщение как регионального, так и общегосударственного уровня.
С помощью ретроспективного взгляда выявлены истоки современных явлений и событий. Современная организация местного самоуправления в регионах раскрыта не только в статике, но и в ее эволюции, что позволило понять характер и спрогнозировать направленность развития, его перспективу.
Проблемное построение материала сочетается с раскрытием временной эволюции системы местного самоуправления в России и на юге Дальнего Востока.
Теоретико-методологическая основа исследования также включает ряд положений социальной и политической философии, теории политических систем, теории государства и права, что позволило проанализировать местное самоуправление в системной взаимосвязи и избежать фрагментарности его научного анализа.
В условиях теоретико - методологического плюрализма автор использовал разнообразный теоретический инструментарий. При анализе исторических явлений использован формационно - цивилизационный подход, основным принципом которого является признание объективной обусловленности сущностных характеристик и связей предмета исследования.
Главными методами исследования явились конкретно - исторический, сравнительно-исторический и проблемно - хронологический методы. Для обобщения данных социологических исследований и статистических данных были применены конкретно - социологический анализ и статистический метод исследования.
Исторический характер работы определяется тем, что при ее написании были применены историко - ситуационный и историке - ретроспективный подходы. Это позволило отказаться от упрощенчества и идеологизации при анализе проводимой в регионах России современной реформы местного самоуправления. Синтез различных методологических принципов и обширный познавательный инструментарий позволили глубоко проанализировать различные аспекты местного самоуправления в контексте исторической реальности.
Источниковая база исследования включает комплекс опубликованных и неопубликованных источников. Условно их можно разделить на несколько групп.
Основную группу источников составили официальные документы и материалы. Это- Конституции Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы и постановления Съезда и Верховного Совета народных депутатов Российской Федерации (до октября 1993 г.), правовые акты Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации, а также правовые документы, принятые в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации (краевые и областные законы, уставы муниципальных образований, постановления и распоряжения глав администраций). Официальные документы дали автору возможность изучить и сравнить подходы к формированию института местного самоуправления в различных субъектах, выявить их особенности.
В процессе исследования были также использованы конституции и другие основные законодательные акты различных стран мира, посвященные как определению их политического устройства вообще, так и регламентации самоуправленческих начал в этих странах. Источники этой группы опубликованы как отдельными изданиями, так и в самых различных сборниках24.
Особого внимания заслуживают материалы центральных и местных государственных архивов. В процессе исследования были изучены фонды Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Приморского края (ГАПК), Государственного архива Хабаровского края (ГАХК), Государственного архива Амурской области ГГААО), Государственного архива Еврейской автономной области (ГАЕАО) 5. В этих архивах
См.: Италия: Конституция и законодательные акты. - М , 1988; Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты - М , 1991; Французская Республика. Конституция и законодательные акты - М., 1989; Решетников, ФМ. Правовые системы стран мира / Ф.М. Решетников. - М., 1993; Маклаков, В.В. Иностранное конституционное право / В.В. Маклаков М., 1996; Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. - М., 1996, Местное самоуправление. Опыт Дании. - М., 1995 и др. 25 Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории. Фонд 372. Государственная Дума Российской Федерации, Государственный архив Амурской области. Фонд Р-114. Амурский областной Совет депутатов трудящихся и его исполнительный комитет; Там же. Фонд Р-481 Амурский губернский исполком Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов; Государственный архив Хабаровского края. Фонд 442 Партийный архив Хабаровскої о крайкома КПСС; Там же. Фонд 904. Хабаровский городской Совет народных депутатов. Исполком Хабаровского городского Совета депутатов трудящихся; Там же Фонд Р-2039. Хабаровский краевой Совет народных депутатов, Там же. ФОНД 137. Исполком Хабаровского краевого Совета депутатов трудящихся (с крайисполкомом); Там же Фонд Р-1971. Администрация города Хабаровска; Там же. Фонд Р-2070 Хабаровская городская Дума; Государственный архив Приморского края Фонд Р-26. Исполком Приморского краевого Совета народных депутатов; Там же Фонд Р-85 Исполком Владивостокского городского совета депутатов трудящихся, Государственный архив Еврейской автономной области Фонд Р-101 Постановления, решения пленумов, сессий областного Совета народных депутатов и его исполкома; и др
автор изучил протоколы и стенограммы заседаний Государственной Думы Российской Федерации, протоколы, стенограммы, постановления и решения заседаний президиумов, пленумов и сессий областных (краевых) Советов депутатов трудящихся, их исполкомов, документы городских (районных) исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, их постоянных комиссий, отчеты депутатов перед избирателями. Архивные материалы позволили расширить круг источников, отражающих процессы реформирования органов местного самоуправления.
Неопубликованные материалы, отражающие функционирование органов местного самоуправления, обнаружены автором также в текущих архивах органов государственной власти и органов местного самоуправления. В исследовании использовались документы текущих архивов администрации Приморского края (ТАГЕК), Думы Приморского края (ТАДПК), Правительства Хабаровского края (ТАПХК), Законодательной Думы Хабаровского края (ТАЗДХК), администрации Амурской области (ТАААО), Амурского областного Совета народных депутатов (ТААОСНД). Именно в них помещены подлинники постановлений и решений, на основе которых происходило реформирование органов местного самоуправления.
Документальные материалы по дореволюционному периоду развития местного самоуправления на юге Дальнего Востока представлены сборниками официальных документов и статистических сведений о регионе, Всеподданнейшими отчетами генерал - губернаторов, военных губернаторов, областными обзорами. Уникальные материалы о полномочиях органов самоуправления и проблемах их реализации содержат также сборники постановлений, отчеты, обзоры деятельности городских дум и управ Владивостока, Хабаровска, Благовещенска 26.
При исследовании также был использован большой объем фактических и информационно - аналитических материалов, опубликованных в региональных изданиях периодической печати: газетах «Амурские вести», «Амурская правда», «Владивосток», «Тихоокеанская звезда» и др. Материалы местной прессы позволили оценить социально - политические особенности регионов и проанализировать проблемы формирования и развития местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в динамике исторического развития последнего десятилетия.
Пространство и население Восточной Сибири // Сборник историко - статистических сведений о Сибири и сопредельных ей странах. - СПб., 1875 -1876. - Т.1; Документы по главнейшим мероприятиям, совершенным в Приамурском крае // Сборник главнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирью. - Иркутск, 1884. - Т.8, Всеподданнейший отчет Приамурского генерал-губернатора Гродскова 1898 - 1900 гг. -Хабаровск, 1901; Приложение к всеподданнейшему отчету. - Владивосток, 1899; Приложение к всеподданнейшему отчету военного губернатора Амурской области за 1914 г-Благовещенск, 1915; Приамурье Цифры. Факты Наблюдения: Приложение к отчету Общеземской организации за 1908 год. - М., 1909; Земское хозяйство в связи с общественным и административным устройством и управлением в Амурской и Приморской областях //Труды командированной по Высочайшему повелению Амурской экспедиции. - СПб.. 1911; и др.
Научная новизна работы определяется самой постановкой проблемы, кругом исіорических источников, вводимых в научный оборот впервые, а также методами междисциплинарного анализа, которые использовались автором в данном исследовании.
На основе применения общепринятой в отечественной историографии методики выявлены типичные черты российского опыта, присущие всем историческим этапам развития нашего государства:
местное самоуправление в России всегда создавалось государством;
государство стремилось держать самоуправление под контролем, политическим и финансовым;
присутствовало постоянное стремление к усилению исполнительной власти по сравнению с представительной;
существовал запрет на участие органов местного самоуправления в активной политической жизни.
На основе анализа современных форм организации местного самоуправления, созданных в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации во второй половине 90-х гг. XX в., выделено три типовых модели, которые автор определил как территориальную, поселенческую и смешанную, а также показал преимущества и недостатки каждой из них.
Для определения степени эффективности деятельности местного самоуправления на примере административных центров субъектов исследования применена специальная методика интегральной оценки уровня социально-экономического развития территорий. Данная методика разработана министерством экономического развития и внешних связей Хабаровского края при непосредственном участии автора и позволяет объективно оценить уровень и качество жизни населения любого муниципального образования.
В научный оборот введены новые документальные источники, хранящиеся в текущих архивах Полномочного представителя Президента Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу. Изучение материалов постоянно действующих Межведомственных комиссий по поддержке развития местного самоуправления позволило определить круг общих проблем, препятствующих успешному функционированию местного самоуправления на Дальнем Востоке, обосновать необходимость и определить возможные пути дальнейшего совершенствования организации местного самоуправления в регионах России.
Часть предложений, которые автор в 2000-2003 гт. неоднократно высказывал в научных публикациях и как работник органов местного самоуправления направлял в вышестоящие органы, была учтена в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Это: определение различного перечня вопросов местного значения для городских округов, муниципальных районов и поселений, законодательное разграничение функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, закрепление соответствующей схемы их финансового обеспечения, а также порядок
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующих финансовых ресурсов.
Выводы и предложения диссертационного исследования о возможных подходах к дальнейшей оптимизации деятельности местного самоуправления можно использовать в других регионах Российской Федерации для организации эффективного функционирования всех уровней власти и управления.
Научно-практическая значимость исследования. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть полезны работникам органов государственной власти и местного самоуправления дальневосточных регионов в практической деятельности по оптимизации организационных структур местного самоуправления и повышению эффективности деятельности его органов.
Собранный и обобщенный в диссертации материал можно также использовать в преподавании истории государственного управления, отечественной истории, политологии, государственного строительства, муниципального управления, спецкурсов по истории Дальнего Востока в вузах и на курсах переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Положения диссертационного исследования нашли отражение в 7 работах общим объемом 2,1 печатного листа. Они были изложены автором в докладах и сообщениях на трех межрегиональных научно - практических конференциях молодых исследователей, аспирантов и соискателей, на заседании межкафедральной проблемной группы ДВАГС по научной специальности 07.00.02 - Отечественная история.
Структура работы. Диссертация состоит из Введения, двух глав, Заключения, Списка источников и литературы, Приложений.
Похожие диссертации на Местное самоуправление в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации
