Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Начало реформирования системы местного управления и создание органов самоуправления на Южном Урале (60 - 80-е гг. XIX в.)
1.1 Сельское самоуправление в системе местной власти 44
1.2. Нормативно-правовые основы и начало формирования земского управления на Южном Урале 64
1.3. Правовое обеспечение реформы городского самоуправления и ее реализация на территории региона 88
Глава 2. Развитие системы местного самоуправления на Южном Урале в конце XIX - начале XX века
2.1. Пересмотр законодательства о местном управлении в 80-90-х годах XIX века 117
2.2. Земское управление и самоуправление на Южном Урале в конце XIX-начале XX века 151
2.3. Городские Думы и их практическая деятельность 192
Глава 3. Взаимоотношения и взаимодействие субъектов управления на Южном Урале во второй половине XIX - начале XX века
3.1. Губернская администрация и органы самоуправления 214
3.2. Губерния, уезд, город: проблемы взаимодействия институтов самоуправления 271
Заключение 288
Список источников илитературы 293
Приложения 316
- Сельское самоуправление в системе местной власти
- Пересмотр законодательства о местном управлении в 80-90-х годах XIX века
- Губернская администрация и органы самоуправления
Введение к работе
В этих событиях отчетливо проявились характерные черты российского социума, особенности взаимоотношений власти и общественных институтов, претерпевших существенные изменения во второй половине XIX - начале XX века. Переплетение модернизаторских западноевропейских идей и традиционалистских ценностей народа после падения монархии привели, с одной стороны, к появлению демократического законодательства, которое должно было стать основой формирования новой власти в центре и на местах и попыткам возрождения архаичных властных структур в отдельных губерниях и уездах распадавшейся империи, с другой. В этих условиях «сила мнения народа» оказалась гораздо выше силовых возможностей государственного аппарата. Однако пришедшие к власти большевики подавили вскоре народную инициативу и установили свою собственную диктатуру.
События начала XX века весьма схожи с современными, а появление Союза русских общин, возрождение казачества, съезды общественности под названием «Земское самоуправление в России» заставляют обратиться к историческому прошлому. Его изучение и осмысление позволит избежать повторения ошибок, отладить тесное взаимодействие структур государственной власти и
общественных институтов, органов государственного управления и местного самоуправления.
Социально-политическое развитие России последнего десятилетия поставило на повестку дня ряд актуальных проблем, от решения которых в немалой степени зависит успешное продвижение современного общества по пути прогресса и действительной демократии. Среди них одно из важнейших мест занимает укрепление и расширение основ местного самоуправления. В 1995 году был принят закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», который зафиксировал роль и место органов государственной власти и местного самоуправления в решении проблем социально-экономического развития.
Для России проблема самоуправления имеет особую значимость и глубокие исторические корни. Актуальность ее определяется, с одной стороны, объективной потребностью формирования структур гражданского общества на основе самоорганизации населения, которые обеспечивали бы активное, осознанное, повседневное и самостоятельное участие граждан в решении своих конкретных насущных проблем. Очевидно, что решение этой важнейшей задачи возможно только с учетом исторических традиций и принципов организации различных форм самоуправления в дореволюционной России и их концептуального осмысления. С другой стороны, продолжающийся процесс реформирования политической системы, попытки найти оптимальное соотношение между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, между центром и регионами создают ситуацию, в которой местное самоуправление может быть либо декоративным украшением авторитарного политического режима, либо основным элементом социально-политической системы, выступающим и средством ограничения дезинтеграционных процессов в регионах, и противовесом усилению авторитарных начал во властной вертикали, и одним из механизмов сдержек и противовесов в отношениях между различными ветвями власти, и
институтом политической социализации граждан. Местное самоуправление выступает как один из элементов российской общественной жизни, наиболее близкий населению и подотчетный ему уровень управления, призванный нести основную нагрузку в поддержании важнейших систем жизнеобеспечения общества.
Территориальное и этническое многообразие Российской Федерации предопределяет поиск вариативных моделей местного самоуправления, соответствующих многообразным потребностям различных социальных общностей, с одной стороны, а с другой - укрепляющих федеративные отношения, создающих единое политическое, социально-экономическое и культурное пространство. В этом смысле изучение, анализ и научное осмысление исторического опыта организации и деятельности органов местного самоуправления на региональном уровне представляется весьма полезным и, в известной мере, поучительным. Обобщение конкретного материала дает возможность установить определенные закономерности в развитии государственного строя и гражданского общества.
Объектом исследования является система социально-политических отношений, сложившаяся на Южном Урале в процессе реформирования местного управления во второй половине XIX - начале XX века.
Предметом исследования стали историко-правовой и конкретно-исторический аспекты организации и деятельности институтов самоуправления и взаимодействия субъектов управления на Южном Урале в указанное время.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 60-х гг. XIX века до 1914 года. Это было время модернизации российского общества, которая стала объективной необходимостью, а реализация реформ 60 - 70-х гг. XIX века сделала ее необратимой. В результате организации системы органов местного самоуправления и их результативной деятельности были созданы условия формирования гражданского общества. С началом первой мировой войны произошли существенные изменения в системе управления страной, негативно от-
6 разившиеся на деятельности органов местного самоуправления, что нарушило естественный процесс трансформации социальных институтов.
Территориальные рамки исследования охватывают Южный Урал, который в изучаемый период в административном отношении представляли Оренбургская и Уфимская губернии. Историческое, социально-экономическое развитие определило сходство обеих губерний, что позволяет нам рассматривать их как единый регион.
Во второй половине XIX - начале XX века Южный Урал имел своеобразный сословно-классовый, национальный и конфессиональный состав населения, что обусловило отличия системы управления в Оренбургской и Уфимской губерниях от других губерний Российской империи. Реформы местного управления проводились здесь с опозданием, осложнялись административно - территориальными преобразованиями (разделение Оренбургской губернии в 1865 г. на две губернии: Оренбургскую и Уфимскую, ликвидация института генерал-губернаторства в 1881 г.).
Историография темы. Работ, посвященных вопросам местного управления и самоуправления достаточно много, что обусловлено актуальностью данной проблемы как в прошлом, когда Российская империя встала на путь развития капиталистических отношений, так и на современном этапе, когда наше общество переживает очередной этап модернизации. Однако тема в предложенной постановке в литературе не разрабатывалась.
Интерес к этой теме появился одновременно с введением земских учреждений в 1864 г. Уже в 60-70-е гг. XIX в. в условиях общественного подъема и ожидания дальнейших преобразований разработкой истории местного самоуправления занимались государственные и общественные деятели, профессиональные исследователи, что отразилось как на тематике, так и на характере работ. Значительная часть их представлена публицистикой, для которой свойственны полемичность, политизированность, эмпирический подход.
Не вызывает сомнения научная ценность работ дореволюционного периода, посвященных проблемам самоуправления. Источниковая база, фактические данные, выводы исследователей второй половины XIX - начала XX века используются современными государствоведами и историками. Этот комплекс историографических источников важен не только для понимания процесса организации и деятельности институтов самоуправления в России, но и развития современного научного знания, поскольку он повлиял на последующие исследования в методологическом плане. Подходы к проблеме местного самоуправления, общий тон и направленность выступлений и либералов, и консерваторов предопределялись реальным положением этих учреждений в общественно-политической структуре на конкретном временном отрезке истории России, что является весьма ценным для представленного исследования.
Крупные научные работы о сущности и роли органов самоуправления второй половины XIX - начала XX века принадлежат правоведам, для которых определяющее значение имела теория, и эти вопросы рассматривались ими в рамках проблемы децентрализации управления. Многие из них осознавали и подчеркивали, что «в общем децентрализация предпочтительнее централизации». При этом отмечалось, что простая, механическая передача центром управленческих функций местным бюрократическим учреждениям не даст сколько-нибудь серьезных результатов. Должного эффекта, как правило, ожидали лишь от расширения компетенции местных органов самоуправления. В трудах правоведов предпринимались попытки теоретически осмыслить место органов самоуправления в системе самодержавного государства. Результатом такого рода исследований стали «общественная» и «государст-
1 Лохвицкий А. Губерния, её земские и правительственные учреждения. СПб., 1864. С. 10; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866; Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб., 1868.
8 венная» теории, определившие развитие не только науки, но и процесса реформирования.
Создание земских учреждений в 1864 году оценивалось современниками как равное по значению Манифесту 19 февраля 1861 года событие. Поэтому вопросы местного самоуправления юристы, историки, общественные деятели связывали с земствами, оставляя без особого внимания городскую реформу 1870 г., справедливо считая ее производной от земской.
Первое исследование, затрагивающее тему земских учреждений, появилось еще до начала их деятельности - в 1864 г. А.В. Лохвицкий рассмотрел ряд статей Положения 1 января 1864 г., особо отметив цензовое и куриально - сословное начала, служившие, по его мнению, основанием для стабильности и лояльности будущих органов местного самоуправления. Автор указал также на положительное значение юридического оформления особой - земской - сферы общественной деятельности и становления нормативной базы взаимоотношений государственной администрации с местными представительными учреждения-
ми.
В 60 - 70-е годы XIX века были весьма популярны сочинения В.Н. Леш-кова и А.И. Васильчикова, в которых нашли отражение основные положения концепции, получившей название общественно-хозяйственной теории самоуправления, уходившей своими корнями в учение славянофилов о русской общине как носителе интересов местного сообщества и, одновременно, социальном инструменте, обеспечивающем их реализацию посредством самоуправления, основанного на выборном начале. Профессор юридического факультета Московского университета В.Н. Лешков считал, что земская община, при всем многообразии ее конкретных форм, была основана на единстве интересов землепользователей и коллективной ответственности, что достигалось участием всех членов земской общины в управлении через сознательное делегирование
2 Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864.
исполнительной и распорядительной власти выборным из их же среды. Однако, именно это условие, по мнению автора, не выполнялось по Положению 1864 года: выделение помещиков в отдельную курию и достаточно высокий ценз разделяли земство, которое должно было быть всесословным.
Одним из ярких последователей общественной теории самоуправления в России был князь А.И. Васильчиков, видный общественный деятель, гласный Новгородского земства в 1865-1871 гг., ученый, писатель. Его трёхтомная монография «О самоуправлении», вышедшая в 1869-1871 гг. - была первым крупным научным сочинением в России по проблеме самоуправления. Автор провел сравнительный анализ организации местного самоуправления России, Англии, Франции и Пруссии и пришел к выводу, что ни одна из систем управления Запада не может быть перенесена на почву российской действительности, вследствие отличия русского общественного строя от общественного устройства в странах Западной Европы. В России «отношения самоуправления», по мнению автора, были введены реформами: крестьянской, так как она «выразилась в крестьянском самоуправлении», земской, которая «выразилась в земских собраниях и управах» и судебной, которая «выразилась в мировых учреждениях». Земской реформе он придавал наиболее важное значение. Автор считал, что правильное развитие земского самоуправления должно привести к мирному разрешению всех социальных, аграрных и
политических вопросов в России. Заслугой А.И. Васильчикова было прочное
б утверждение термина «самоуправление» в научной литературе.
К вопросу местного самоуправления обращался в своей книге «О
народном представительстве», вышедшей в 1866 г., профессор Московского
Лешков. В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января 1 //День. 1865. 6,11,13 ноября.
4 Васильчиков А.И. О самоуправлении. В 3-х томах. СПб., 1871. Т. 1. С. 6.
5 Там же. Т. 3. С. 369.
6 Там же. Т. 1.С. 57-58.
университета Б.Н. Чичерин. Он признавал наличие в местном управлении двоякого начала - правительственного и общественного. Правительственное, т.е. политическое начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, а общественное - в местном представительстве. Б.Н. Чичерин указывал на «катастрофическую порочность централизованной бюрократической системы» и считал, что расширение социальной базы за счёт предоставления «простора» общественным силам позволит достичь гармонии между «самодеятельностью» и «самодержавием», удовлетворять потребности государственного и общественного развития.
В 60-е годы среди общественных деятелей и в правящих кругах была популярна общественная теория, согласно которой земские учреждения не являлись органами государственной власти, а были органами общественного самоуправления. В 70-е годы все большее число сторонников стала приобретать государственная теория, которая указывала на тесную связь органов самоуправления с общим государственным устройством и на необходимость включения их в систему государственных учреждений. Отличие земства от коронных учреждений сторонники этой теории видели лишь в способе их формирования и уровне их компетенции.
Одним из первых основные положения государственной теории сформулировал экономист, академик В.П. Безобразов в работе «Земские учреждения и самоуправление». Он рассматривал проблемы самоуправления с точки зрения практической политики. Создание земских учреждений автор считал одним из важнейших мероприятий правительства, но практические результаты реформ им виделись только в будущем. Положительно оценивая некоторые положения земского законодательства, В.П. Безобразов считал систему самоуправления, созданную реформами 60-70-х гг. XIX в., в целом неудачной. По
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 460. 8 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 1.
11 его мнению, в основу деятельности земств было положено два противоположных начала: государственное право сбора налога и частногражданское право юридического лица. Земства были лишены административной исполнительной власти. «Им дано много воли и никакой власти». Единственный путь к процветанию земств автор видел в объединении их с государственным управлением, в создании на базе земств системы административных органов государственной власти, предлагая в качестве образца использовать прусскую систему местного управления.
В 80-х гг. проблема самоуправления получила дальнейшую теоретическую разработку в трудах профессора государственного права Петербургского университета А.Д. Градовского. В ряде монографий и многочисленных статьях он рассматривал проблемы земства на широком историческом фоне, в тесной связи с историей сословий и развитием провинций. Первым из русских ученых он разграничил понятия «самоуправление» и «централизация» -«децентрализация». Децентрализация рассматривалась им как перемещение «различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных её представителей», а самоуправление — как система, при которой исполнение «разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых». А.Д. Градовский считал, что «самоуправление есть государственное явление» и не существует таких местных дел, в которых государство не было бы заинтересовано, а, следовательно, органы самоуправления должны быть введены в общую систему государственных учреждений. Автор пытался соединить Европейский конституционализм с русскими национальными традициями. Следует отметить, что А.Д. Градовский
9 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 37.
10 Градовский А.Д. История местного управления в России; Он же. Системы местного управ
ления на Западе Европы и в России; Он же. Всесословная мелкая единица; Он же. Переуст
ройство нашего самоуправления; Он же. Начала русского государственного права. /Собр.
соч.: В 9 т. СПб., 1904.
11 Градовский А.Д. Собрание сочинений. СПб., 1904. Т. 9. С. 5-9, 30.
развивал идеи, ранее высказанные В.П. Безобразовым. Главный вывод автора состоял в том, что необходимо ввести земские органы в структуру государственной администрации, наделившей их властными функциями, при сохранении представительства и выборности состава.
Другой профессор Петербургского университета - Н.М. Коркунов наряду с признанием государственной природы местного самоуправления видел их отличительные признаки от органов бюрократического управления в особой корпоративной самостоятельности. Отсюда взаимоотношения государства и местных сообществ должны были, по мнению автора, оформить-
ся как юридические отношения. Н.М. Коркунов считал, что все недостатки могли бы быть устранены путем расширения властных функций земства как органа государственного управления. Однако, анализируя «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г., исследователь пришел к выводу, что составители его «превратили вопрос о преобразовании земского самоуправления в вопрос об его уничтожении». Работа Н.М. Коркунова интересна еще и тем, что в ней впервые была дана наиболее полная в отечественной историографии того времени характеристика двух ведущих теорий - общественной и государственной, показаны существенные различия между ними. Основной вывод, сделанный учеными, состоял в том, что в деле построения системы самоуправления должны учитываться интересы и государства, и общества.
Наряду с теоретическими разработками после издания «Положения» 1864 г. появилось множество книг и статей земских и общественных деятелей, посвященных его анализу, а также оценке роли земских учреждений в системе местной власти. В 80-е гг. возник большой интерес интеллигенции к хозяйственным, культурным, экономическим и другим вопросам жизни народа, кото-
12Градовский А.Д. Собрание сочинений. СПб., 1904. Т. 9. С. 426.
13 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2 С. 291-296.
14 Там же. С. 394.
рый вызвал серию исследований по вопросам практической деятельности органов самоуправления. Изучению финансовой базы земского самоуправления посвятили свои работы Е.Д. Максимов, П.П. Фирсов и другие. Деятельность земских учреждений в области народного образования, медицины, статистики освещены в трудах Е.А. Звягинцева, С. Белецкого и других.
Первым комплексным исследованием наиболее важных сторон земской деятельности - здравоохранения, народного образования, мероприятий в области сельского хозяйства и народных промыслов - стала монография обществен-
ного деятеля и публициста Я.В. Абрамова. Автор стремился доказать, что земства, несмотря на все имевшиеся трудности (ограниченность финансовых возможностей, нехватка кадров, низкий уровень культуры населения и т.д) - сумели достичь значительных успехов. Изучая земские ходатайства, исследователь поставил вопрос об отношении правительства к земским учреждениям. Я.В. Абрамов использовал обширный круг источников, что придает этой работе особую значимость. Однако следует отметить, что автор несколько идеализировал земства, критические замечания в работе практически отсутствовали.
Ряд исследований был посвящен проблемам участия земств в общественно-политическом движении, земскому либерализму. К их числу принадлежат
і о
работы И.П. Белоконского, Н.И. Иорданского, Д.Н. Шипова, Д. Шаховского.
Максимов Е.Д. Земские финансы. СПб., 1885; Фирсов П.П. Методы оценки земель как предмет земского обложения. М., 1890; Садовский Г. Сборы с недвижимых имуществ на земские потребности в России. СПб., 1911.
16 Звягинцев Е.А. Полвека земской деятельности по народному образованию. М., 1917; Белецкий С. Земская статистика. М., 1900; Капустин М.Я. Основные вопросы местной медицины. СПб., 1889; Маслов С.Л. Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования 1864-1914 гг. М., 1914; Максимов Е.Д. Очерк земской деятельности в области общественного призрения. СПб., 1895.
Абрамов Я.В. Что сделало земство и что оно делает: (Обзор деятельности рус. земства). СПб., 1889.
Белоконский И.П. Земское движение. М., 1914; Иорданский Н. Земский либерализм. М., 1906; Шипов Д.Н. К мнению меньшинства частного совещания земских деятелей, 6-8 ноября 1904 г. М., 1905; Шаховской Д. (Мирный С.) Адреса земств 1894-95 гг. и их политическая программа. Женева, 1896.
Особое место занимает работа Н. А. Карышева, в которой автор на материале земских ходатайств показал широту интересов земств и плодотворность их деятельности, особенности взаимоотношений этих учреждений с бюрократией.
Вопросы правового регулирования деятельности земств, становились все более актуальными по мере того, как они укрепляли свое положение в системе местной власти. В этот период появилось немало работ, авторы которых указывали на недостатки земских учреждений и предлагали меры по их совершенст-вованию. На страницах «Юбилейного земского сборника», изданного в связи с пятидесятилетием земств, развернулся спор об их юридическом. Н.Н. Авинов, анализируя земское законодательство, высказал мысль, что «Положение» 1864 г. вырабатывалось в борьбе двух теорий самоуправления - государственной и общественной - и его не следует рассматривать как чистый продукт общественной теории самоуправления. Он пришел к выводу, что в начале XX в. для развития земской деятельности необходимо было расширить избирательные права населения, организовать мелкие ячейки самоуправления и наладить общение между земствами разных губерний.
Весомый вклад в изучение истории земства России внес Б. Б. Веселовский, получивший широкую известность прежде всего как земский деятель. Его четырехтомное сочинение «История земства за сорок лет» содержало широкое описание и обобщение опыта земской работы с момента введе-ния земских учреждений в России до 1904 г. Автор обратил внимание на недостатки в организации и деятельности земств, рассчитывая привлечь внимание к их проблемам. Б.Б. Веселовский считал, что сделанные им обобщения можно использовать при подготовке реформы, работа над которой осуществлялась в
19Карышев Н.А. Земские ходатайства 1865 -1884 гг. М., 1900.
20 Скалой В.Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. М., 1884; Головачев А. А.
Десять лет реформ, 1861-1871 гг. СПб., 1872.
21 Авинов Н.Н. Главные черты в истории законодательства о земских учреждениях // Юби
лейный земский сборник. СПб., 1914. С.14.
22 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. В 4-х томах. СПб., 1909-1911.
это время. Исследователь одним из первых предпринял попытку составить перечень работ по земской тематике. Он привел около пяти тысяч названий, что,
по его мнению, «далеко, конечно, не исчерпывает земской литературы».
Анализ земской деятельности привел Б.Б. Веселовского к созданию собственной модели реорганизации земства. Рассматривая проблему децентрализации управления, он положительно оценивал тот факт, что земства с самого начала были «изолированы» от органов коронной администрации и тем самым получили общественный характер. По его мнению, борьба общественных и бюрократических начал составляла основное содержание развития земских учреж-
дений. Законы Временного правительства он принял с удовлетворением, увидев в них воплощение своих идей создания «истинно демократических институ-тов». Б.Б. Веселовский занимался изучением деятельности и городского самоуправления. Проблемы экономики городского хозяйства были представлены им в ряде работ.
Развитие земской тематики и критическое осмысление результатов деятельности органов самоуправления нашли отражение в периодических изданиях. Особенность этих публикаций заключается в том, что оценки авторов отражали различные идеологические подходы и были крайне политизированы.
15 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб., 1909-1911. Т. 1. С. 595-628; Т. 4.
Приложния. С. 3.
24Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906.
25 Веселовский Б.Б. Децентрализация управления и задачи земства //Юбилейный земский
сборник. СПб., 1914. С. 48.
Веселовский Б.Б. Земство и его новое устройство. Пг., 1917; Он же. Местное самоуправление и демократия. Пг., 1917; Он же. Земство и демократическая реформа. Пг., 1918.
27 Веселовский Б.Б. Программа курса «Коммунальное право» на 1929-1930 гг. М., 1929; Он
же. Курс экономики и организации городского хозяйства. М., 1951.
28 Арсеньев К.К. По поводу реформы земских учреждений //Вестник Европы. 1888. № 3; Он
же. Сословное начало в местном управлении и самоуправлении //Вестник Европы. 1887. № 4;
Скалой В.Ю. Вопрос о преобразовании местного управления в земских губерниях //Русская
мысль. 1883. № 9,12; Шелгунов Н.В. Внутреннее обозрение //Русская мысль. 1886. № 18; Ко-
люпанов Н. О преобразовании земских учреждений //Русские ведомости. 1888. № 102; Зар И.
Земские фокусы //Гражданин. 1889. № 317; Самоуправство и земские учреждения
//Московские ведомости. 1886. № 217; Новосельский Н.А. К юбилею. Усиление дворянского
Значительный опыт практической работы, накопленный земскими учреждениями России требовал своего осмысления. Решение этой задачи вылилось в своеобразный спор между сторонниками «общественной» и «государственной» теории самоуправления, который протекал в плоскости выяснения, какими должны быть в России земские учреждения: общественными или государственными. Своеобразную позицию в этом споре занял министр финансов СЮ. Витте. В 1901 г. в Штутгарте (Германия) вышла в свет его записка «Самодержавие и земство». В ней СЮ. Витте стремился доказать несовместимость самодержавия и всесословного земского самоуправления. По его мнению земство было поставлено в ненормальные условия. Либеральная форма, которая была придана земским учреждениям при их создании, не была наполнена соответствующим содержанием. Неизбежным следствием этого явились разного рода запрещения, ограничения и стеснения земств. Появление записки вызвало острую полемику, которая продолжалась несколько лет, вплоть до революции 1905 - 1907 гг. Газеты «Новое время», «Слово», «Наша жизнь», «Южный край» и другие опубликовали десятки статей, в которых речь шла о необходимости реформы мест-ного самоуправления и расширения сферы его деятельности.
Городскому самоуправлению исследователи и общественные деятели уделили значительно меньше внимания, чем земскому. Это объяснялось двумя причинами. Во-первых, социально-политическое развитие России определяло не городское население, а крестьянство, представлявшее большую часть населения страны, поэтому земства рассматривались в качестве основного института, с которым связывались перспективы развития правового государства и гра-
элемента в земстве //Русский Вестник. 1885. № 3; Головин К.Ф. Кому нужна реформа местного управления //Русский Вестник. 1886. № 12; Наша жизнь. 28, 29 января 1905; Новое время. 26, 29 января 1905; Слово. 26, 29 января 1905; Южный край. 11 июня 1905 и др.
29 Витте СЮ. Самодержавие и земство. СПб., 1908.
30 Витте СЮ. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 197-198.
31 Наша жизнь. 28,29 января 1905; Новое время. 26,29 января 1905; Слово. 26, 29 января
1905; Южный край. 11 июня 1905; и др.
жданского общества. Во-вторых, либералы считали органы городского самоуправления институтами буржуазными по своей сути, в отличие от земств, в которых доминирующие позиции были отданы правительством дворянству. На различных этапах развития городского самоуправления исследованием его истории занимались ученые - А.А. Кизеветтер, И.И. Дитятин, Д.Д. Семенов, Г.И. Шрейдер, А.А. Головачев, В.М. Гессен и др.
Наиболее значительной является работа И.И. Дитятина, которая посвящена проблемам городского самоуправления и взаимодействия их с центральной и провинциальной властью. Автор рассмотрел организацию городского самоуправления с допетровского времени до введения «Городового положения» 1870 г., сопоставил ее с самоуправлением европейских городов. В Западной Европе, по его мнению, городское общество подталкивало правительство на преобразования в вопросах самоуправления, а в России инициатива принадлежала правительству. Именно в этом заключалась «характерная черта исторического развития нашей общественно-государственной жизни».
Д.Д. Семенов показал историческую картину развития городского самоуправления в России с середины XVIII до начала XX вв., рассмотрел подготовку «Городовых положений» 1870 и 1892 гг. путем сравнительного анализа. Он изучил деятельность комиссии под руководством М.С. Каханова, разрабатывавшей в 80-х гг. XIX в. проект нового закона о местном самоуправлении, исследовал имущественное положение, количество и образовательный уровень квартиросъемщиков и в результате пришел к выводу о необходимости включения этой категории населения в состав избирателей. Недостаточное развитие общественного интереса среди избирателей «такого рода, делало невозможным
См.: Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893-1913. Т 1-2; Градовский А.Д. Начало русского государственного права. СПб., 1904; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1882; Лазаревский Н.И. Лекции по государственному праву. Ч. 1. СПб., 1910. 33 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 1-2. СПб., 1875; Ярославль, 1877.
осуществление многих мероприятий, которые имеют целью общее благо всего
городского населения».
Деятельность городских дум и управ, состав городского общественного управления России рассмотрены в работах Г.И. Шрейдера. Автор предлагал расширить круг избирателей, за счет тех, кто не имел недвижимой собственности, и освободить города от контроля местной администрации. Большинство историков отрицательно относилось к реальным результатам деятельности го-родских дум во второй половине XIX в. С.А. Приклонский, анализируя деятельность городского общественного самоуправления, высказывал резкую критику в адрес городских дум, которые, по его мнению, были «равнодушны к нуждам городского населения».
А. А. Кизеветтер на основе архивных материалов, опубликованных иностранных источников, Жалованной грамоты городам, впервые в отечественной науке рассмотрел и изучил влияние закона 1785 г. на жизнь русских городов, исследовал деятельность общественных учреждений и бюджетов, результаты городских выборов. Он показал, что основы закона 1785 г., не были осуществлены на практике, так как не отвечали уровню социально-экономического развития русских городов. Историк считал, что важнейшим шагом стало «существенное преобразование провинциальной администрации на началах допущения самого общества к активному участию в делах местного управления важнейшей задачей. С падением крепостного права... открылась возможность сделать но-
Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901. С. 37.
35 Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX в. Т. 4. С. 1 -
29; Он же. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки и заметки. СПб., 1902.
36 См.: Вернер И. А. Городское самоуправление в России. М., 1906; Щепкин МП. Опыты
изучения общественного хозяйства и управления городов. Ч. 1-2. М., 1882-1884; Озеров И.Х.
Большие города, их задачи и средства управления. М., 1906.
Приклонский С. А. Очерки самоуправления земского, городского, сельского. СПб., 1886. С. 309.
вый поступательный шаг в развитии местного самоуправления сравнительно с тем, что было достигнуто в этом отношении законодательством Екатерины II».
Несмотря на наличие работ, написанных известными историками, проблема городского самоуправления не получила должного освещения в дореволюционной историографии. В оценке различных периодов городского самоуправления исследователи, в основном, ограничивались сравнительным анализом законов, Городовых положений 1870 и 1892 гг.
В исследованиях досоветского периода основное внимание было уделено недостаткам в организации земского и городского общественного управления, которые связывались с политикой правительства и пробелами в законодательстве. На этой основе ставился вопрос о необходимости реформирования всей системы местного управления в России. В оценках доминировали формально-правовой и идеологический подходы, что ограничивало возможности всестороннего объективного анализа изучаемых явлений. Комплексные исследования системы местного управления в указанный период не проводились.
Последний вывод в полной мере относится и к региональной южноуральской историографии, в которой нашли отражение лишь отдельные аспекты развития местного самоуправления. Работы В.М. Черемшанского, П.Н. Столпян-ского, П.Ф. Гиневского, М.П. Красильникова, П.Н. Григорьева, М.И. Обухова отличаются описательным характером и отсутствием четких выводов.
Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России IX -ХГХ столетий. Исторический очерк. М., 1910. С. 133.
См.: Черемшанский В.М. Описание Оренбургской губернии в хозяйственном этнографическом и промышленном отношении. Уфа, 1859; Столпянский П.Н. Город Оренбург. Материалы к истории и топографии города. Оренбург, 1908; Гиневский П.Ф. Сборник о деятельности Уфимского уездного земства за истекшую четверть века его существования. Уфа, 1900; Кра-сильников М.П. Земские оценки имуществ в Уфимской губернии. (Исторический очерк). Уфа, 1913; Григорьев П.Н. Очерки деятельности Уфимского земства по народному образованию. 1875-1910. Уфа, 1910; Обухов МИ. Народное образование в Уфимской губернии к 1917 г. Краткий очерк состояния народного образования ко времени преобразования земства. Уфа, 1917.
В послеоктябрьский период вопросы местного управления длительное время практически не исследовались. Единственной работой по теме было учебное пособие Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», вышедшее в конце 20-х годов, в котором автор попытался обобщить и систематизировать данные о методах городского хозяйствования, лежавшие в основе деятельности органов самоуправления городов России и Западной Европы; рассмотрел вопросы избирательного права и сопоставил различные избирательные системы, действовавшие в европейских городах. Впервые в исторической литературе он кратко осветил организацию самоуправления русских городов за более чем 130-летний период его существования (1785-1917 гг.).
В 30-е годы XX века появились первые работы и о земском самоуправлении, в которых комментировались основные положения законодательства, утверждалось, что земские учреждения не имели прогрессивного значения. Подобные утверждения опирались на известную оценку В.И. Лениным земств как пятого колеса «в телеге русского государственного управления». Вместе с тем необходимо отметить, что В.И. Ленин указывал на положительное значение практической деятельности земств, прежде всего, в становлении земской статистики, отмечал высокий профессионализм «третьего элемента».42 Вне поля зрения советских историков оставались такие проблемы, как определение правового статуса земских учреждений, влияние земств на социально-экономическое и культурное развитие России. Господствовавшую в исторической литературе точку зрения сформулировал М.Н. Покровский, утверждавший, что «введение в 1864 году земского самоуправления оказалась шагом назад». Исследования на региональном уровне не проводились.
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928.
Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма / Поли. собр. соч. Т. 5. С. 35.
Там же. С. 32.
Покровский М.Н. Русская история с древнейших времен. М., 1934. Т. 4.
21 В 60-70-х годах XX века в советской историографии определился более объективный взгляд на значение земских учреждений. Серьезным прорывом в исторической науке в этом плане явилась работа В.В. Гармизы, в которой автор доказывал историческую неизбежность земской реформы после отмены крепостного права.44 Особый интерес представляет обобщающая работа Н.М. Пиру-мовой, посвященная земскому либеральному движению. История подготовки и разработки законов 1890 и 1892 гг. получила подробное освещение в работах крупного советского историка П. А. Зайончковского.
Л.Г. Захарова привела ряд новых суждений, позволивших объяснить причины и характер преобразований. Автор отмечала важную роль верховной власти и лично императора Александра II в проведенных реформах. Вместе с тем именно инициативная роль монархии явилась причиной их половинчатости и незаконченности: «Главным препятствием на пути буржуазного развития страны оказалось именно самодержавие». Самодержавный аппарат не был реформирован, а контрреформы 80-х - начала 90-х гг. XIX века дали ему мощное законодательное подкрепление. Оценивая закон о земских учреждениях 1890 г. как одно из звеньев реакционной политики самодержавия, Л.Г. Захарова отмечала, что «реформаторы» не смогли достичь своей цели (обеспечить за дворянством абсолютное большинство в земствах), выполнение которой «парализовалось объективным ходом социально-экономического развития».
В 90-е годы XX века земство становится объектом пристального внимания. Однако первыми к этой проблеме обратились в начале 90-х гг. не историки, а юристы в связи с теоретической разработкой концепции местного самоуправ-
44 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1975.
45 Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала
20 века. М., 1977.
46 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце ХГХ столетия.М., 1970.
47 Захарова А.Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х гг. ХГХ в. в России // Вопросы
истории. 1989. № 10. С. 4.
48 Там же. С.22.
49 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М„ 1968. С. 156-157.
ления, которая в конечном итоге легла в основу закона о местном самоуправлении Российской Федерации.
Книга Л.Е. Лаптевой «Земские учреждения в России» стала первым в современной литературе специальным исследованием проблем организации и деятельности земских учреждений в России. Автор видела в них систему местного общественного управления, которая на протяжении всего периода 1864 — 1918 гг. сосуществовала параллельно с государственной системой местного управления. Земства являлись вольным фактором общественного хозяйства, самодеятельности населения в условиях российского самодержавия. «Заслуга земств состоит в том, что им удалось преодолеть действительно неудобное положение общественной структуры параллельно государственной власти в губернии и уезде».
Из историков советского периода только Г. А. Герасименко в работе «Земское самоуправление в России» проследил историю земств с момента их возникновения до 1918 г. Автор дал объективную картину, отражающую основные этапы истории земства за 50 лет, подробно остановился на земской реформе Временного правительства. Нельзя не согласиться с выводами Г.А. Герасименко о том, что в целом деятельность земских учреждений в царское время следует оценивать положительно. В то же время его утверждение, что «ни одно земское учреждение не занималось решением такого жгучего вопроса, как малоземелье», вызывает возражение. Земства, естественно, не могли в одиночку разрешить этот вопрос, но и не касаться его они не могли, что подтверждают документальные материалы деятельности земства Уфимской губернии. Несколько односторонне выглядит и другой его вывод о том, что сельское население, недовольное финансовой политикой земских учреждений и их низкой эффектив-
50 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.
51 Там же. С 107,132.
Герасименко Г.А Земское самоуправление в России. М., 1990. 53 Там же. С. 47.
ностью, видели в земствах органы кулацко-помещичьего господства, что и пре-
допределило их ликвидацию.
В 1996 году была опубликована монография В.Ф. Абрамова. В ней был
рассмотрен широкий круг вопросов, освещавших правовую основу функциони
рования земских учреждений и их практическую деятельность. Историк отме
чал, что основой для создания подлинного самоуправления в современной Рос
сии может стать опыт российского земства, получившего мировое признание и
доказавшего свою эффективность. В.Ф. Абрамов рассматривал основные на
правления деятельности земств, их функции и пределы компетенции. В качест
ве источников он использовал архивные материалы и документальные публика
ции земств: статистические сборники, переписи крестьянских хозяйств, бюд
жетные и оценочные ведомости. В центре внимания автора монографии были
следующие проблемы: финансовая деятельность земств, становление и развитие
земской статистики, хозяйственно-экономическая и культурно-
просветительская деятельность земских учреждений.
Значительное место в историографии городского самоуправления и его взаимоотношений с административной властью в Российской империи занимают работы В.А. Нардовой. Ее монография «Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века» стала первой в советской историографии работой о городском самоуправлении, созданном в соответствии с «Городовым положением» 1870 г. Автор рассматривала правительственную политику в области общественного управления, отношения городских дум с администрацией, но не затронула хозяйственную деятельность. В дальнейшем тема городского самоуправления получила свое развитие в ее книге «Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века», где был проведен сравнитель-
54 Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 51.
55 Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура. М., 1996. С. 165.
ный анализ законодательства о городском самоуправлении 1870 и 1892 гг., со-
циального состава городских дум и управ.
В настоящее время, по определению автора историографического исследования В.А. Горнова, наблюдается интенсивный научный «штурм» земской темы в отечественной исторической науке. К этому можно добавить, что в центре внимания современных исследователей оказались общие проблемы развития институтов самоуправления и их взаимодействия с административными органами власти.
В сравнительно короткий срок появились многочисленные труды по истории земских и городских учреждений, в которых освещаются различные вопросы: разработка и изменение законодательства о местном самоуправлении, правовой статус общественных учреждений, их сословно-классовый состав и идеология, взаимоотношения органов самоуправления с административными структурами и их эволюция, направления практической деятельности и ее ре-
зультаты. Во всех этих работах безусловно положительно оценивается роль
Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. ХГХ в. Правительственная политика. Л., 1984; Она же. Самодержавие и городские думы в конце ХГХ — начале XX века. СПб., 1994.
57 Горнов В. А. Историография истории земства России. Отечественные исследования второй половины 1940-х - начала 1990-х годов. Рязань, 1997. С. 8.
8 Бурдина Г.Ю. Городские органы самоуправления в Среднем Поволжье: Дисс. ... к.и.н. Самара, 1993; Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество. 1864-1917. М., 1998; Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917гг.). М., 1997; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Петровичева ЕМ. Земское самоуправление Центральной России в 1906-1918: эволюция на последних этапах деятельности: Автореф. дисс. ... д.и.н. М., 2003; Матвеев М.Н. Земства Поволжья в 1917-1918 гг.: Автореф. дисс... к.и.н. Самара. 1995; Кузьмин В.Ю. Земская медицина в России в мирное и военное время. Самара. 2000; Чирков М.С. Земство и власть в России. 1890-1917 гг.: Автореф. дисс... к.и.н. Самара, 2000; Костюков А.В. Социально-экономическая деятельность Самарского земства (1865-1914 годы): Автореф. дисс...к.и.н. Самара, 2003; Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимоотношения: Дисс. ... к.ю.н. Тюмень, 2001; Федоров П.В. Земства и Советы Архангельской губернии в 1917-20 гг.: Автореф. дисс... к.и.н. Мурманск, 2001; Писарькова Л.Ф. Московская Городская Дума 1863-1917. М., 1998; Токарев А.И. Изменения политической системы российского общества 1861-1925. М., 1993; Молчанов Д.В. Российский либерализм. 60-70 гг. ХГХ в. М., 2000; Шлемин П.И. Столыпин и местное самоуправление. М., 1992; Усманов СМ. Безысходные мечтания. Рус-
органов самоуправления в истории России пореформенного периода. Детальное изучение различных аспектов истории институтов самоуправления имеет большое значение в создании объективной картины модернизации государства и общества во второй половине XIX - начале XX в. Тем не менее, комплексных исследований, особенно на региональном уровне, практически нет.
Одной из важнейших проблем современной исторической науки является проблема взаимодействия властных и общественных структур в императорской России. Без ее разработки невозможен полноценный и всесторонний анализ процесса развития российской государственности и политической культуры различных слоев населения. Вопросы, связанные с системой отношений органов власти разного уровня, нашли отражение в работах М.М. Шумилова и Н.П. Ерошкина. Оба автора считают, что в 60-70-х гг. XIX века реорганизация местного управления велась в основном по пути создания новых органов, в том числе с выборным составом. Правительство принимало меры по расширению полномочий губернаторов и одновременно вырабатывало планы модернизации местного аппарата власти. Учреждая земства, оно ставило задачу не только сохранить функции местной коронной бюрократии, но и освободить столичных чиновников от массы дел, не имевших общегосударственного значения. Создание всесословного земства было следствием осознания правительством пагубности исключительно бюрократических приемов управления. Однако, не реформируя кардинально институт губернаторов, как и всю систему местного адская интеллигенция между Востоком и Западом во второй половине ХГХ - начале XX в. Иваново, 1998; Кузьмин А.А. Городское самоуправление Самары 1851-1892 гг.: Автореф. дисс. ... к.и.н. М., 2003; Кудинов О.А. Конституционные реформы в России в ХГХ - начале XX в. М., 2000; Бадретдинов Т.З. Городское самоуправление Казанской губернии в начале XX века: выборы, структура, общественно-политическая деятельность (1905-1917 гг.): Автореф. дисс. ... к.и.н. Казань, 2002; Туманова А.С. Правительственная политика в отношении общественных организаций России. 1905-1917 годы: Дисс. ... д.и.н. М., 2003; Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: Дисс. ... д.ю.н. М., 2001; и др. Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. ХГХ в. Новгород, 1991; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М, 1997.
26 министративного управления, власть в конечном счете обрекла себя на невозможность вести действенную внутреннюю политику.
В работах Е.Е. Некрасова и А.В. Усягина представлен правовой анализ преобразований конца XIX - начала XX вв. Авторы подчеркивают прогрессивность создания институтов самоуправления, прежде всего земств, и необходимость связи самоуправления и государства: «Реформа успешно развивалась и давала эффект лишь в том случае, когда государство и земство тесно сотрудничали, а их отношения строились на определенном балансе власти». То, что традиционно в литературе считали недостатками законодательства — нарочитая усложненность состава выборных учреждений, ограничение сферы деятельности институтов самоуправления хозяйственными функциями, административный контроль — они рассматривают как проявление стремления примирить противоречивые тенденции: автократические импульсы правительства, аристократические планы привилегированных сословий и стремление низших сословий получить максимум избирательных прав. Таким образом, законодательство о самоуправлении стало «продуктом компромисса между различными группировками как в государстве, так и в обществе. В поисках выхода из этого противоречия была создана гибкая система балансов и компромиссов, которая имела сво-ей целью взаимоконтроль, взаимопроверку, взаимосдерживание». Оба автора характеризуют периоды реформирования системы местного управления по традиционной схеме «реформа - контрреформа», предлагая, однако, рассматривать реформы 1890-х гг., изменившие соотношение между государственной властью
Усягин А.В. Политологический анализ концепций развития представительных учреждений в России на этапе реформ второй половины XIX века: Дисс. ... к.п.н. СПб., 1998; Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Дисс. ... д.ю.н. М., 1999.
61 Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Дисс. ... д.ю.н. М., 1999. С. 113.
Усягин АВ. Политологический анализ концепций развития представительных учреждений в России на этапе реформ второй половины ХГХ века: Дисс. ... к.п.н. СПб., 1998. С. 86.
и самоуправлением, назначаемостью и выборностью в пользу первых, как неизбежность в конкретных исторических условиях. Это была попытка в условиях роста революционного движения сохранить монархию и, одновременно, обеспечить народное представительство с ограниченными функциями. Указанная ситуация сохранялась до появления Государственной Думы в 1906 г.
Иной подход к проблеме взаимоотношений властных институтов представлен в работе Т.Н. Михеевой «Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий». Автор на основе собственной теоретической конструкции, главным принципом которой является разграничение двух фундаментальных категорий — государственного аппарата и государственного механизма, предложила более точно определить место и роль институтов самоуправления в политической системе. По мнению автора, они входят в систему государственного механизма, понятия более широкого, чем государственный аппарат: «Местное самоуправление и его органы интегрированы в сложную, многозвенную разноуровневую систему, какой является государственный механизм. Органы местного самоуправления несут свою долю обязанностей и ответственности за реализацию политики государства». На этом основании Т.Н. Михеева отказывается от понятия «контрреформа» и на основе анализа соотношения местного самоуправления и государственного управления пришла к выводу, что закон обеспечивал необходимые гарантии и для административных органов, и для органов самоуправления, что позволило создать весьма эффективную систему местного управления. Придание институтам самоуправления статуса государственных, по мнению автора, ускорило социально-политическую эволюцию страны.
Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Автореф. дисс. ... д.ю.н. М., 2003. 64 Там же. С. 10-11.
28 Сходную точку зрения высказывает В.В. Куликов в работе «Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX века)», который утверждает, что законы 1890-х гг. можно назвать контрреформами только с точки зрения более последовательной защиты интересов государства. Необходимость государственного надзора за деятельностью органов местного самоуправления автор объясняет невозможностью разграничить «государственные» и «негосударственные» дела. Однако, надзор осуществлялся строго в рамках закона и со временем земства получили более определенный статус, за которыми закреплялись некоторые государственные функции, способствовавшие эволюции всей общественно-политической системы. Автор считает несостоятельной точку зрения, что правительство стремилось превратить
66 земства в «казенные» учреждения.
Конфликтам и сотрудничеству бюрократии и органов земского самоуправления на протяжении всего периода существования последних посвящена монография Л.А. Жуковой. Работа носит обобщающий характер. Автор подчеркивает, что «несмотря на ограничительные меры правительства, сама российская действительность, связанная с быстрой капитализацией страны, усложнением хозяйства, способствовала интенсификации деятельности органов земского самоуправления» на рубеже веков. Затрагивая проблему взаимоотношений губернаторов и земского самоуправления Л.А. Жукова делает вывод о том, что губернаторы, мыслящие широко и «выдвигавшие проекты расширения сферы земского управления в России, встречались довольно редко», более характерны для взаимоотношений губернаторов и земств, по мнению автора, были
68 ликтные ситуации.
Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина ХГХ -начало XX века). М, 2001.
66 Там же. С. 104-105.
67 Жукова Л. А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничест
во. 1864-1917. М, 1998.
68 Там же. С 70-71.
Таким образом, вопросы социальной модернизации современные исследователи рассматривают преимущественно в рамках земской проблематики. Отдельно от нее исследуются вопросы трансформации крестьянской общины и
городское самоуправление.
Отличается по постановке проблемы работа Л.Е. Лаптевой и А.Ю. Шутова, в которой представлена краткая история сословных, городских и земских
институтов самоуправления в России. Авторы на основе анализа законодательства и результатов практической деятельности общественных институтов пришли к выводу, что в результате проведения земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ «в системе управления, во всяком случае в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал»: вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости; ее дополняли органы территориального общественного управления - земства, тоже на уровне губернии и уезда; выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии
и уезда) и крестьянского (на уровне сел и волостей) самоуправления. Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы
Александров В.А. Сельская община в России (XVH - начало ХГХ в.). М., 1976; Он же. Обычное право крепостной деревни России ХУШ - начало ХГХ в. М., 1984; Анфимов A.M., Зырянов П.Н. Некоторые черты эволюции русской крестьянской общины в пореформенный период (1861-1914 гг.) // История СССР. 1980. № 4; Громыко М.М. Трудовые традиции русских крестьян Сибири (XVin - первая половина ХГХ в.). Новосибирск, 1974; Данилов В.П. К вопросу о характере и значении поземельной общины в России // Проблемы социально-экономической истории России. М., 1971; Захарова Л.Г. Крестьянская община в реформе 1861 г. // Вестник Московск. гос. ун-та. 1986. Серия 8: История. № 5. С. 36-42; Она же. Самодержавие и реформы в России. 1861-1874: (К вопросу о выборе пути развития) // Великие реформы в России. 1856-1874. М., 1992; Зырянов П.Н. Крестьянская община Европейской России 1907-1914 гг. М., 1992; Кучумова Л.И. Сельская поземельная община Европейской России в 60-70-е годы ХГХ в. // Исторические записки. 1981. Т. 106; Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце ХГХ - начале XX века. СПб., 1994; Писарькова Л.Ф. Московская городская дума. 1863-1917 гг. М., 1998.
Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999. 71 Там же. С. 20.
зо одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. Это вписывалось в традицию, не противореча передовым по тому времени моделям управления на Западе, что и позволяло, по мнению авторов, правящим кругам в период серьезных социальных изломов проводить реформы под своим контролем: «Это были яркие примеры согласования позиций в то время уже политически неоднородного правящего сословия
и общества».
Единственной работой, представляющей всесторонний анализ процесса развития российской государственности, институтов самоуправления и политической культуры различных слоев населения является фундаментальное исследование Б.Н. Миронова «Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в.)». Автор доказывает, что на всех этапах существования российской (досоветской) государственности административная вертикаль дополнялась более или менее разветвленной системой местного самоуправления, которая составляла «неотъемлемую и необходимую часть общественного строя страны». Процессы, которые происходили в XVIII - начале XX в. в сельском и городском самоуправлении под влиянием законодательства и реальной жизни, как полагает Б.Н. Миронов, являлись составной частью эволюции российской государственности в сторону правового государства, общества - в сторону гражданского общества, однако они заметно различались. Если крестьянская община с ее демократическими институтами смогла перешагнуть рубеж двух последних столетий, то в городах (причем только аграрных) к концу XIX в. сохранялись, выражаясь словами Б.Н. Миронова, лишь «островки традиционных от-
Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М, 1999. С. 165.
73 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVuT - начало XX в.): В 2 т. СПб., 2003. Т. 1С. 424.
ношений». Мощный удар по городской общине, по мнению историка, нанесли реформы 1860-х годов и Городовое положение 1870 г. Особенностью модер-низационных процессов в России было то, что государство до конца XIX в. шло впереди общества и потому забегало с реформами, в результате нужно было останавливаться или отступать. Но процесс реформирования всегда возобновлял-ся «с новой силой с той точки, на которой он остановился». Применение различных подходов, в том числе, антропологического, т.е. изучение структур и процессов в человеческом измерении, использование социологических концепций и теорий позволило Б.Н. Миронову наполнить формально-юридический анализ эмпирическими данными и усилить фактическое обоснование вводов, включением в исследование новых объектов.
Б.Н. Миронов предложил подход, который отличается от традиционного, характерного для других исследователей, внесших в последние десятилетия крупный вклад в изучение истории самоуправления в императорской России. В их работах сельское и городское самоуправление рассматривается изолированно друг от друга, не ставится задача выявления их взаимосвязи, преемственности. На этот недостаток указывал и Б.Н. Миронов, который отметил «дефицит серьезных микроисследований» по многим важным проблемам и сохранение однобокости в интерпретации фактов, касающихся, в частности, национальных отношений, влияние менталитета различных социальных групп на эволюцию
государственных и общественных структур, роль самодержавия в истории Росте сии и др.
В региональной южноуральской историографии в советское время вопросы самоуправления затрагивались в трудах по истории крестьянства и городов и
Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.): В 2 т. СПб., 2003. Т. 1С. 509.
75 Там же. Т. 1.С. XXI.
76 Там же. Т. 1. С. XVI-XVE.
этнографии уральских народов. При этом значение органов самоуправления, как правило, сильно принижалось: они оценивались как простой придаток государственного бюрократического аппарата, как проводники интересов местной социальной верхушки, что соответствовало общей концепции советской исторической школы.
Только в последнее десятилетие в историографии темы на Южном Урале определился положительный сдвиг. Появились диссертационные исследования по городскому самоуправлению Г.Э. Емалетдиновой и A.M. Шилкина, в которых дан анализ правового положения органов городского самоуправления, их социального состава, хозяйственной, культурно-просветительской и общественно-политической деятельности. Особый интерес представляют материалы по выборам в городские думы на разных этапах существования этих институтов, поскольку они отражают процесс изменения общественного сознания. На основе широкого круга источников авторы сделали вывод, что сложившаяся система городского самоуправления оказалась достаточно эффективной, отвечавшей потребностям поступательного развития городов Урала.
В последние годы получила развитие земская тематика. Общие вопросы законодательства и правового регулирования земского самоуправления, основные направления их деятельности в уральских губерниях представлены в рабо-
См.: Аполлов Н.Г. Особенности возникновения и развития городов Оренбургского края в ХУШ в. // Города феодальной России: Сб. статей памяти Н.В. Устюгова. М., 1966; Шакурова Ф.А. Опыт изучения структуры общины в первой половине ХГХ в // Исследования по исторической географии башкир. Уфа, 1984; Яровой Г.В. Денежные и натуральные повинности государственных крестьян Урала в дореформенный период // Вопросы истории Урала. Свердловск, 1976; Он же. Регулирование крестьянского отхода на горные заводы Урала в дореформенный период // Вопросы истории Урала: Генезис и развитие капиталистических отношений на Урале. Свердловск, 1980; Леонов Н.И. Буржуазные реформы 60-70-х гг. ХГХ в. в Башкирии. Уфа, 1987.
8 Шилкин A.M. Городские думы на Южном Урале в 1917-1918 гг.: Дисс. ... к.и.н. Челябинск, 2000; Емалетдинова Г.Э. Городское самоуправление на Южном Урале во второй половине ХГХ в.: Дисс. ... к.и.н. Уфа, 2000.
33 тах И.В. Семенченко и Г.А. Иванцовой. Г.А. Иванцова, проанализировав правовые и экономические основы деятельности земства Уфимской губернии, пришла к выводу, что в период 1864 - 1890 г. они не проявляли особой активности. Население в целом весьма равнодушно относилось ко всем мероприятиям земских учреждения, что, по мнению автора, было связано с их преимущественно «русским» составом. Положение изменилось лишь в 1890-е гг.
Состояние и деятельность земских учреждений в годы Первой мировой войны исследованы М.С. Нагорной. Автор на основе сравнительного анализа делает вывод, что война внесла существенные коррективы в практическую работу земств, что способствовало ослаблению их позиций на местах. При этом земства стали организаторами мероприятий по снабжению населения продовольствием, помощи раненым. В целом М.С. Нагорная дает положительную оценку деятельности земских учреждений.
Детальное исследование деятельности земств Уфимской губернии в об-ласти образования провели В.В. Чуприн и Г.Б. Азаматова. Авторы отмечают, что развитие системы образования (начальное, внешкольное, профессиональное) было приоритетным в деятельности земских учреждений на всех этапах их существования, что сыграло важную роль в условиях модернизации.
Деятельность и взаимодействие органов местного управления и самоуправления в Оренбургской губернии в пореформенный период стали предметом исследования Н.К. Сметанниковой. Автор характеризует преимуществен-
Семенченко И.В. Земское самоуправление на Южном Урале в 1917-1918 гг. Челябинск, 1995; Иванцова Г.А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления. Дисс. ... к.ю.н. Уфа, 2000.
Нагорная М.С. Земское самоуправление на Южном Урале накануне и в годы Первой мировой войны (1913-феврвль 1917 гг.): Дисс. ... к.и.н. Курган, 1999.
Азаматова Г.Б. Деятельность Уфимского земства в области народного образования (1874-1917 гг.): Дисс. ... к.и.н. Уфа, 2000; Чуприн В.В. Земство и развитие среднего образования на Урале (60-е годы ХГХ в. - 1917 год): Дисс. ... к.и.н. Челябинск, 2000.
82 Сметанникова Н.К. Деятельность и взаимодействие органов местного управления и самоуправления Южного Урала (во второй половине ХГХ - начале XX вв.): Дисс. ... к.и.н. М., 2002.
но правительственные органы. Отношения между властными институтами были основаны, по мнению исследователя, на разграничении предметов ведения и ресурсов власти и общности цели. По мнению Н.К. Сметанниковой, административно-правовой контроль над деятельностью органов самоуправления необходим для создания эффективного механизма управления на местах.
Вопросы сельского самоуправления получили освещение в работе И.В. Побережникова. Социальную структуру, социальные отношения крестьян Уфимской губернии исследовал М.И. Роднов, который на анализе разнообразных источников показал сложный процесс трансформации крестьянской общины, его положительные (преодоление сословной замкнутости крестьян, изменение хозяйственного уклада) и отрицательные (маргинализация, рост преступно-
ч 84
сти) проявления.
Исследованием жизни крестьян во второй половине XIX — начале XX века занимается Д. А. Сафонов. В его работах дан анализ изменения правового положения крестьян в период реформ и общественных потрясений, особенностей правосознания крестьян и их интеграции в общество.
Первым опытом комплексного исследования сельского и городского самоуправления на региональном уровне стал коллективный труд Е.Ю. Апкари-мовой, СВ. Голиковой, Н.А. Миненко, И.В. Побережникова. В монографии авторы попытались проследить эволюцию структуры и деятельности органов сельского (включая местные народы) и городского самоуправления на Урале на
Побережников И.В. Государственные крестьяне Урала в эпоху феодализма. Екатеринбург, 1992.
84 М.И. Роднов. Крестьянство Уфимской губернии в начале XX века (1900-1917 гг.): социаль
ная структура, социальные отношения. Уфа, 2002.
85 Сафонов Д. А. Крестьянство и власть в эпоху реформ и революций 1855-1922: (на материа
лах Южного Урала). Дисс. ... д.и.н. М., 1999; Он же. Воздействие реформы 1861 г. на пред
ставления крестьян о «законности»// Проблемы истории России: от традиционного к индуст
риальному обществу. Сб. научных трудов. Екатеринбург, 1996.
86 Апкаримова Е.Ю., Голикова СВ., Миненко НА., И.В. Побережников И.В. Сельское и го
родское самоуправление на Урале в ХУШ - начале XX века. М, 2003.
протяжении двух с лишним столетий, в условиях начавшегося перехода от традиционного к индустриальному обществу.
В контексте темы интерес представляют работы, освещающие роль различных слоев населения в общественной жизни, затрагивающие вопросы их менталитета. Л.И. Футорянский исследовал закономерности развития казачьего сословия, дал анализ процессов, происходивших в казачестве как специфическом разряде крестьянства России.
Е.В. Банникова и О.Н. Пашкова на основе анализа архивных документов делают вывод, что купечество являлось «главным действующим лицом» в органах городского самоуправления. Однако, их общественная деятельность была далеко не бескорыстна. Авторы отмечают чрезвычайную устойчивость традиционного уклада жизни и корпоративного сознания купечества. А.И. Ура-зова проследила основные тенденции социально-этнических процессов в городах Южного Урала, что позволило сделать вывод о их влиянии на трансформацию городов. Л.А. Ямаева посвятила свое исследование участию мусульман Уфимской и Оренбургской губерний в либеральном движении и показала, что медленная интеграция башкир в общегражданские отношения была связана с незнанием русского языка, а также неполнотой социальной структуры, прежде
всего с отсутствием технической и научной интеллигенции.
История деятельности органов власти Южного Урала нашла свое отражение в целом ряде работ. Свидетельством растущего интереса исследователей к изучаемой теме стало появление отдельных исторических сборников. В них от-
Футорянский Л.И. Казачество России на рубеже веков. Оренбург, 1997.
ft ft
Банникова Е.В. Купечество Южного Урала в первой половине ХГХ века: Дисс. ... к.и.н. Оренбург, 2000; Пашкова О.Н. Купечество Южного Урала во второй половине ХГХ века (по материалам Оренбургской губернии): Дисс. ... к.и.н. Оренбург, 2001.
89 Уразова А.И. Города Южного Урала во второй половине ХГХ в.: Автореф. дисс.... к.и.н.
Уфа, 2002.
90 Ямаева Л. А. Либеральное общественно-политическое движение российских мусульман в
начале XX в. (по материалам Уфимской и Оренбургской губернии): Автореф. дисс. ... д.и.н.
Уфа, 2003.
четливо проявились новые подходы, идет поиск ответов на непростые вопросы, связанные с особенностями деятельности местных администраций в дореволюционной России. В частности, в сборнике «Проблемы социально-политической истории Урала в XIX - конце XX века» в обширных хронологических рамках прослеживаются изменения в социальной структуре, политической жизни Урала и на этом фоне рассматриваются отдельные аспекты деятельности местных органов административно-территориального управления.
Интерес вызывают диссертационные исследования Р.И. Хафизовой, Р.И.
Кантемировой и К.Ш. Ахтямова, и других, в которых рассматриваются проблемы административного деления и система соподчинения губернских управленческих структур, вопросы деятельности местной администрации с момента разделения Оренбургской губернии на Уфимскую и Оренбургскую губернии в 1865 г. и до 1917 г. В них органы самоуправления оценены как проводники правительственной политики на местах.
Однако до сих пор остается не достаточно изученным вопрос о формировании местных органов самоуправления на территории Южного Урала как системы. Отсутствует характеристика ее структуры, методов и форм деятельности отдельных звеньев, взаимоотношений друг с другом и центральной властью.
Обращает на себя внимание устойчивость стереотипов в оценке законодательства о местном самоуправлении. Причины, вызвавшие изменение избирательных норм земского законодательства в части представительства от сельских обществ, в литературе традиционно связывают со стремлением правительства
91 Имперский строй в региональном измерении (XIX - начало XX гг.) / Под редакцией Савельева П.И. М., 1997; От абсолютизма к демократии: политическая жизнь капиталистической России (1861-1917 гг.) Екатеринбург, 1997; Проблемы социально-политической истории Урала в ХГХ - начале XX вв. Челябинск, 1991.
^Хафизова Р.И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине ХГХ - начале XX века: Автореф. дисс. ... к.и.н. Уфа, 1999; КантемироваР.И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине ХГХ - начале XX века: Дисс. ... к.и.н. Стерлитамак, 2000; Ахтямов К.Ш. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881-1917 гг.: Дисс. ... к.и.н. Оренбург, 2000.
добиться полного подчинения местного самоуправления правительственной администрации. Но представляется, что такой подход вызван идеологическими издержками дореволюционной российской и советской историографии. Объективное изучение института местного самоуправления в России невозможно без внимательного отношения ко всем составляющим его элементам.
Анализ литературы позволяет сделать вывод о том, что исследователями на разных этапах проведена определенная работа по изучению сельского и городского общественного управления, но вместе с тем существует и немалое количество недостаточно изученных вопросов. Многие важные аспекты проблемы самоуправления или вовсе не рассматривались историками, или получили неполное освещение. Все это определяет цель диссертации. Анализ общероссийского законодательства, неизбежно формально-юридический по своему характеру, дополняется в предлагаемой работе исследованием деятельности субъектов управления с учетом особенностей региона.
Цель исследования заключается в комплексном изучении системы органов самоуправления в условиях реформирования местного управления на Южном Урале, анализе особенностей их формирования и деятельности, выявлении изменения их места в системе российской государственности.
Для ее достижения автор поставила перед собой ряд исследовательских задач:
показать процесс становления и развития институтов самоуправления на Южном Урале как одного из основных звеньев системы местного управления, выявить его особенности;
рассмотреть механизм трансформации самоуправленческих институтов южноуральского региона от сословно-корпоративной организации к общегражданской в условиях модернизации страны;
исследовать состояние органов местного самоуправления (городских дум, земств, сельского управления), их состав, структуру, полномочия, основные формы и результаты практической деятельности;
проанализировать взаимоотношения и взаимодействие самоуправленческих структур региона с административными органами власти, друг с другом, выявить основные направления их сотрудничества, причины, формы и характер конфликтов, способы их разрешения в условиях реформирования системы местного управления и изменения статуса органов самоуправления в конце XIX -начале XX века.
Источниковую базу исследования составили разнообразные материалы, которые можно разделить на несколько групп.
Первую группу источников составляют неопубликованные материалы трех центральных и четырех местных архивов:
Российского Государственного исторического архива (РГИА);
Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ);
Отдела рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РЫБ):
Центрального Государственного архива Республики Башкортостан (ЦГИА РБ);
Государственного архива Оренбургской области (ГАОО);
Государственного архива Самарской области (ГАСО);
Объединенного государственного архива Челябинской области (ОГАЧО).
Всего было использовано 47 фондов названных архивов.
Важнейшей группой архивных источников является делопроизводственная документация различных учреждений, органов земского и городского самоуправления: отчеты, рапорты, циркуляры, протоколы, письма и др., отложившиеся в фондах Министерства внутренних дел (Ф. 102 - Департамент полиции МВД; Ф. 1788 - Министерство внутренних дел Временного правительства; Ф.
1789 — Главное управление по делам местного хозяйства МВД Временного правительства (ГАРФ); Ф. 1182 - Канцелярия Министра внутренних дел; Ф. 1284 -Департамент общих дел МВД; Ф. 1287 - Хозяйственный департамент МВД; Ф. 1288 — Главное управление по делам местного хозяйства МВД; Ф. 1291 — Земский отдел МВД; Ф. 1316 - Комиссия о губернских и уездных учреждениях при МВД 1866 - 1885 гг. (РГИА)); в фондах органов управления Оренбургской и Уфимской губерний (Ф. И-9 — Уфимское губернское правление; Ф. И-10 -Уфимское по крестьянским делам присутствие; Ф. И-11 - Канцелярия Уфимского гражданского губернатора (ЦГИА РБ); Ф. 6 — Канцелярия Оренбургского генерал-губернатора; Ф. 10 — Канцелярия Оренбургского губернатора; Ф. 11 — Оренбургское губернское правление; Ф. 15 - Оренбургское губернское по городским и земским делам присутствие (ГАОО)). Большой интерес представляют Всеподданнейшие отчеты губернаторов, приложения к ним, названные «Обзорами губернии», в которых руководители администраций обозначали главные проблемы, решавшиеся на губернском уровне, вносили предложения по собственному видению и решению тех или иных вопросов, приводили статистические данные за отчетный период по отдельным отраслям экономики, народонаселению и т.д. Они дают возможность извлечь самые разнообразные сведения о практической деятельности губернских администраций по реализации правительственных мероприятий, об отношениях между различными учреждениями местного управления и общественного самоуправления, проследить ответную реакцию на их предложения и деятельность высших властных структур.
Наиболее значимым и информативным видом документации являются стенограммы и журналы очередных и чрезвычайных сессий губернских и уездных земских собраний и городских дум, доклады и отчеты управ (Ф. И-132 -Уфимская губернская земская управа; Ф. 303 - Уфимское губернское по земским и городским делам присутствие; Ф. И-311 - Уфимская городская Дума; Ф. И-340 - Уфимская городская управа; (ЦГИА РБ); Ф. 41 - Оренбургская город-
екая управа; Ф. 368 - Оренбургская городская Дума (ГАОО); Ф. И-3 - Челябинская городская управа (ОГАЧО) и др.) Эти документы дают достаточно полную информацию о деятельности органов самоуправления, раскрывают не всегда простой процесс принятия решений, позволяют проследить позиции гласных по принципиальным вопросам земской и городской деятельности, определить реальную картину взаимодействия и взаимоотношений властных структур разных уровней, основные формы и методы руководства, степень оперативности в разрешении возникающих проблем и многое другое.
К этой же группе источников относятся документы делопроизводства правительственных органов: законопроекты, связанные с земской и городской реформами, циркуляры и переписка Министерства внутренних дел и Главного управления по делам местного хозяйства при МВД с губернаторами по земским вопросам. Такого рода документы отложились как в фондах центральных и региональных учреждений (Ф. 1284 - Департамент общих дел МВД; Ф 1287 - Хозяйственный департамент МВД; Ф. 1288 - Главное управление по делам местного хозяйства МВД; Ф. 1316 - Комиссия о губернских и уездных учреждениях при МВД (РГИА); Ф. 6 - Канцелярия Оренбургского генерал-губернатора (ГАОО); Ф. И-11 - Канцелярия Уфимского гражданского губернатора (ЦГИА РБ) и др.), так и в личных фондах государственных деятелей (Ф. 908 - графа П. А. Валуева; Ф. 1662 - П.А. Столыпина (РГИА) и др.). Анализ материалов официального делопроизводства помогает понять, как менялось место выборных органов в структуре российской государственности и исследовать динамику взаимодействия властных структур разных уровней с органами местного самоуправления.
Вторую по важности группу источников составляют законодательные акты, сосредоточенные в «Полном собрании законов Российской империи» (ПСЗРИ), «Сводах законов Российской империи» (СЗРИ), «Собраниях узаконений и распоряжений» и др. Они дают возможность рассмотреть функции, штат, структуру системы местного управления, уяснить официальный взгляд на роль
и место в ней органов местного самоуправления. Сравнение декларированных в законе норм и реальной практики, анализ подзаконных актов, которые нередко противоречили ранее принятым законам и друг другу, позволяет понять содержание правительственной политики, ее социальную направленность.
Третьей группой источников послужили данные официальной статистики, опубликованные или отложившиеся в архивных фондах. Это материалы переписей населения, статистические обзоры и очерки, сборники статистических сведений и др. Важные сведения содержат такие справочные издания, как «Адрес-календари», «Памятные книжки», «Календари и справочные книжки» по каждой из изучаемых губерний. Они позволяют описать систему местного управления и самоуправления, используя возможности статистического метода исследования.
Четвертой группой источников являются материалы периодических изданий, центральных и местных. Они представляют интерес, поскольку позволяют проследить процесс обсуждения разных концепций самоуправления, определить взгляды представителей различных социальных групп на роль представительных органов власти в России и перспективы местного самоуправления. Среди центральных изданий следует отметить журналы «Самоуправление», «Земское дело», «Волостное земство», «Вестник Европы», «Известия по делам земского и городского хозяйства». Местная печать, использованная в работе, представлена, в основном, газетами «Оренбургские губернские ведомости», «Оренбургский листок», «Уфимские губернские ведомости» и др. В них содержится достаточно разнообразный материал о деятельности местных органов власти. Следует отметить, что материалы периодических изданий заключали в себе конкретно-исторический материал, а анализа событий, как правило, не содержали.
Использование указанных групп источников позволило изучить проблему эволюции институтов самоуправления в период реформирования системы местного управления, связанного с модернизацией российского общества.
Основой методологии исследования является принцип историзма, предусматривающий рассмотрение всех явлений и процессов в их взаимосвязи и развитии. Для создания объективной картины формирования и деятельности системы региональной власти использовались традиционные для исторической науки методы, такие как: проблемно-исторический, статистический, хронологический, структурно-логический и сравнительно-исторический, а также принцип исторического моделирования. Выводы строятся на критико-аналитическом подходе. Все это позволяет рассматривать проблемы эволюции институтов самоуправления в интересующий автора период с достаточной степенью достоверности. Исследуемые проблемы потребовали применения комплексных междисциплинарных подходов. В работе использованы понятия и методы, присущие не только исторической науке, но и политологии, социологии, юриспруденции.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного анализа эволюции институтов самоуправления на Южном Урале в условиях реформирования системы местного управления, вызванного объективными потребностями модернизации страны. Исследование основывается на изучении новых источников, введении в научный оборот значительной части не использованных ранее документов и архивных данных.
Рассматриваемая тема не являлась прежде предметом специального исследования в указанных территориальных и хронологических рамках. Впервые осуществлена попытка показать деятельность всей системы органов местного самоуправления, установить результаты перераспределения функций между коронной администрацией и самоуправленческими институтами с учетом региональных особенностей, а также проанализировать объективные и субъективные
факторы, определившие задержку в проведении земских реформ 1864 г. и 1890 г. на территории региона.
Практическая значимость. Положения и выводы исследования могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории учреждений управления монархической России, при подготовке спецкурсов и спецсеминаров по социальной и политической истории региона. Вопросы, решаемые в диссертации, имеют прямую связь с современностью. В настоящее время от характера взаимоотношений и согласованности действий центральных и местных органов власти, от умения тех и других оперативно реагировать на возникающие проблемы зависит экономическая и политическая стабильность в России.
Структура диссертации обусловлена поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Сельское самоуправление в системе местной власти
Реформа местного управления, важнейшей составляющей которой было создание органов самоуправления, как и другие реформы Александра II, была вызвана, прежде всего, включением 22,5 млн. бывших крепостных крестьян в гражданскую жизнь страны. Второй причиной переустройства системы управления было неудовлетворительное состояние местного хозяйства, что связывалось с бесконтрольным господством администрации в губерниях.
Министр внутренних дел П.А.Валуев писал, что «многочисленность форм составляет у нас сущность административной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь. Взгляните на годовые отчеты: везде сделано все возможное, везде приобретены успехи, везде водворяется если не вдруг, то по крайней мере постепенно, должный порядок. Взгляните на дело, всмотритесь в него, отделите сущность от бумажной оболочки, то, что есть, от того, что кажется, и - редко где окажется прочная плодотворная почва. Сверху - блеск, а внизу - гниль».1
Бюрократический произвол осуждал и тверской предводитель дворянства A.M. Унковский: «В настоящее время новое устройство управления является в России первою и главною потребностью. Вся жизнь народа взята под опеку правительства. Нет ни одной мелочи безусловно доверенной самому народу; все делается с разрешения высших властей. Вся администрация наша представляет целую систему злоупотреблений, возведенную в степень государственного устройства. Система этого управления или, лучше сказать, злоупотребления властью, так сильна и последовательна, что она покрывает собою всю Россию, не оставляя ни одного живого места для разумно-свободной жизни».
Вопрос о новом устройстве местного управления обсуждался в Главном комитете по крестьянскому делу в 1858 году. 25 марта 1859 г. Александр II изложил свою точку зрения на предстоящую реформу в записке, известной как «Главные начала». Основная ее идея состояла в том, что хозяйственному управлению регионами необходимо предоставить большую самостоятельность и что следует «определить степень участия каждого сословия» в земских делах.
Еще одной причиной реформы стал рост оппозиционных настроений в обществе. П.А. Валуев отмечал в записке «О внутреннем состоянии России» 22 июня 1862 г., подготовленной на имя шефа жандармов кн. В.А. Долгорукова: «Правительство находится в состоянии изоляции, внушающей серьезную тревогу всем, кто искренно предан императору и отечеству. Дворянство ... не понимает своих истинных интересов, недовольно, возбуждено, несколько непочтительно, раздроблено на множество различных течений, так что оно нигде в данный момент не представляет серьезной опоры. Купечество мало вмешивается в политику, но оно не пользуется доверием и не оказывает никакого полезного воздействия на массы. Духовенство содержит в самом себе элементы беспорядка; впрочем, оно не поддержало никакого прогресса и обладает влиянием только в качестве оппозиции или когда имеет тенденцию принести вред. Крестьяне образуют более или менее независимую или беспокойную массу, подверженную влиянию опасных иллюзий и несбыточных надежд. Наконец, армия - единственный магнит, еще удерживающий различные элементы государства в состоянии видимого единства, и главная основа общественного порядка - начинает колебаться и уже не представляет собой гарантии абсолютной безопасности».4 Далее П.А. Валуев писал, что преданность царю и монархии подорвана, в правительстве отсутствует единство. Пресса, ставшая «несокрушимой силой», целиком находится в оппозиции к правительству.
Пересмотр законодательства о местном управлении в 80-90-х годах XIX века
Надежды правительства на быстрое улучшение дел в системе местного хозяйства за счет перераспределения управленческих функций между административными органами управления и институтами самоуправления не оправдались. Появившиеся в 60-70-х годах в России крестьянские, земские, городские органы самоуправления, как было отмечено выше, медленно завоевывали позиции в общественной практике и сознании населения. Институты самоуправления находилась под пристальным вниманием представителей различных общественно-политических кругов. Отклики на результаты их деятельности появились сразу же после проведения соответствующих реформ, а оценки часто были диаметрально противоположными. В них отразилась неудовлетворенность результатами деятельности формирующейся системы местной власти либералов и консерваторов, земских деятелей и чиновничьей бюрократии.
Представители либеральной общественности относились к деятельности органов местного самоуправления преимущественно критически. Выборные земские и городские учреждения воспринимались ими как своеобразный «откуп» от общественного представительства во всероссийском масштабе. Критике подвергалась система выборов в органы земского управления, ограничение сферы их деятельности исключительно хозяйственными вопросами, система бдительного административного контроля над их деятельностью.
В конце 70-х - начале 80-х гг. XIX в. в таких изданиях, как газеты «Порядок» М.М. Стасюлевича, «Страна» Я.П. Полонского, «Земство» В.Ю. Скалона и А.И. Кошелева, «Русь» И.С. Аксакова, журнал «Русская мысль» С.А. Юрьева и др., печатались материалы о действующем в России самоуправлении и необходимости его преобразования в соответствии с передовыми конституционными идеями. Либералы требовали продолжения реформ в следующих направлениях: с одной стороны, создание земских органов на волостном уровне и введение принципа бессословности в сельское управление, а с другой - в законодательном оформлении института народного представительства в России.2
В 1876 г. в одном из самых популярных журналов, «Вестнике Европы», ведущий рубрики «Внутреннее обозрение» Л.А. Полонский писал о необходимости увенчания земской реформы реформой государственного управления. Фактически это была программа введения земских представителей в Государственный совет: каждое губернское земское собрание должно было выдвинуть двух или трех кандидатов, «из которых один назначался затем властью к присутствию в Государственном совете с правом голоса на земское трехлетие». Автор, таким образом, предлагал создать отдельную земскую структуру не при Государственном совете, а непосредственно в его составе. Кроме этого, по мнению Л.А. Полонского, необходимо было передать земским собраниям всю власть в уездах, а управление губерниями наполовину должно было состоять из выборных от земств. Итогом столь радикальных выступлений стало запрещение цензурой «Внутреннего обозрения».3
Губернская администрация и органы самоуправления
Реформы 60-70-х гг. XIX в. положили начало совершенствованию системы местного управления России в направлении его приспособления к новым общественным отношениям. Накануне Великих реформ территориальное управление в Российской империи представляло собой довольно сложную систему, в которой наряду с административной составляющей использовались и традиционные местные и сословные механизмы саморегуляции жизни социальных общностей, что особенно наглядно проявлялось на окраинах, в том числе и на Южном Урале. Созданные в ходе земской 1864 г. и городской 1870 г. реформ органы самоуправления как всесословные выборные институты, принципиально отличались от существовавших ранее общественных институтов, и они не могли сразу органично вписаться в политическую структуру самодержавия.
Органами самоуправления по закону признавались земские губернские и уездные собрания и городские думы, наделенные распорядительной властью, и создаваемые ими управы как исполнительные органы (соответственно губернские и уездные земские управы и городские управы).
В работах российских государствоведов, уделявших внимание проблемам самоуправления, отмечался такой недостаток земских и городских учреждений, как их обособленное положение по отношению к другим правительственным и общественным учреждениям. Это порождало противоречия, особенно ярко проявлявшиеся во взаимодействиях государственных учреждений и земств. Противопоставление земских учреждений государству привело к тому, что земства не включались в общую систему управления: они были «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей». Поэтому все местное управление было «проникнуто дуализмом».
Признание правительством учреждений земского и городского управления общественно-хозяйственными союзами привело к ограничению их власти. По закону органы самоуправления обладали достаточно широкой самостоятельностью в хозяйственной сфере. Вместе с тем, наделенные определенными властными полномочиями, прежде всего, издавать постановления, они были лишены права непосредственного принуждения по отношению к местному населению, поэтому должны были обращаться за содействием в реализации конкретных решений к администрации и полиции. Помимо полиции существовали и другие учреждения, прямо не связанные с органами самоуправления, но затрагивавшие их интересы, такие как губернские и уездные по крестьянским делам присутствия, губернское по воинской повинности присутствие, губернское акцизное управление, комитет общественного здравия, училищные советы, распорядительные и статистические комитеты, комитет по делам печати, почтово-телеграфное управление, управление земледелия и государственных имуществ, губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие, окружное управление путей сообщения и т.д. В ряде этих учреждений земство имело своих представителей, но они составляли меньшинство, и влиять на ход дел не могли. В то же время существовали целые отрасли, например, школьное дело, средства на которые целиком отпускались земствами. На такой достаточно противоречивой основе вполне естественно возникали споры, конфликты, для рассмотрения которых была предусмотрена соответствующая процедура.
