Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации 17
1. Основные правовые дефиниции и теоретические подходы к изменению состава субъектов Российской Федерации 17
2. Правовые основы и принципы изменения состава субъектов Российской Федерации 32
3. Требования и условия изменения состава субъектов Российской Федерации 47
4. Порядок принятия в состав Российской Федерации нового субъекта и порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта .61
Глава II. Конституционно-правовое регулирование переходного периода образования в составе Российской Федерации нового субъекта 82
1. Цель и основные задачи переходного периода образования нового субъекта Российской Федерации. Правовые аспекты функционирования органов государственной власти в переходный период образования нового субъекта Российской Федерации 82
2. Правовое регулирование вопросов правопреемства комплекса прав и обязанностей вновь образованным субъектом Российской Федерации. Особенности статуса бывшего автономного округа в составе вновь образованного субъекта Российской Федерации 106
Глава III. Влияние процесса изменения состава субъектов Российской Федерации на развитие России как федерации 128
1. Способы образования федераций и способы образования нового субъекта в существующей федерации: сходство и отличия. Правовое регулирование образования нового субъекта в-зарубежных федерациях 128
2. Изменение состава субъектов Российской Федерации в аспекте асимметричности Российской Федерации 145
Заключение 170
Библиографический список 176
Приложение 194
- Правовые основы и принципы изменения состава субъектов Российской Федерации
- Порядок принятия в состав Российской Федерации нового субъекта и порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта
- Правовое регулирование вопросов правопреемства комплекса прав и обязанностей вновь образованным субъектом Российской Федерации. Особенности статуса бывшего автономного округа в составе вновь образованного субъекта Российской Федерации
- Изменение состава субъектов Российской Федерации в аспекте асимметричности Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовое регулирование процессов изменения состава субъектов Российской Федерации является важным шагом в создании правовых условий для гармонизации и развития федеративной структуры России.
В настоящее время субъекты Российской Федерации при сопоставлении имеют значительные диспропорции территориального, экономического и политического развития. Несовершенство государственного устройства усугубляется наличием в составе Федерации сложносоставных регионов, а также различиями в правовом статусе субъектов федерации.
Вопросы федерализма в России, особенно связанные с изменением состава субъектов Федерации, являются важнейшими, ключевыми вопросами государственности и будущего страны, поскольку успешное их решение является гарантией целостности федерации и эффективной управляемости ее субъектов. Под эффективной управляемостью субъектов при этом понимается их способность самостоятельно решать вопросы в рамках собственной компетенции субъектов, готовность идти на сотрудничество и взаимодействие с федеральным центром в вопросах совместного ведения, обеспечение быстрого и полного выполнения решений федерации, принятых в рамках собственной компетенции федерации.
В настоящее время происходит масштабное развитие законодательства, направленное на осуществление коренных преобразований, связанных с образованием в составе Российской Федерации новых субъектов. Вместе с тем, анализ норм принятых федеральных конституционных законов, а также практика их реализации дают основание говорить о наличии пробелов и противоречий в правовом регулировании способов изменения субъектного состава страны. В частности, законодателем оставлены без внимания такие процессы как преобразование субъектов федерации, их разделение и выделение; отсутствует законодательно установленный предел укрупнения субъектов федерации. Кроме того, при наличии законодательной регламентации двух процессов – образования нового субъекта федерации и принятия в состав Российской Федерации нового субъекта, отсутствует законодательное определение субъекта федерации как такового.
Можно констатировать, что в современной российской юриспруденции нет разработанной концепции изменения субъектного состава страны. Развитие законодательства идет в одном сугубо узком направлении – укрупнения субъектов федерации. Однако, очевидно, что на данном этапе развития федеративных отношений, существование целостной концепции, включающей все способы изменения субъектного состава страны и отражающей основные цели и задачи изменения субъектного состава Российской Федерации, его приоритеты, этапы и пределы, является, безусловно, необходимым.
Действующее российское законодательство допускает только два способа изменения состава субъектов федерации – образование нового субъекта федерации, связанное с объединением двух и более граничащих друг с другом субъектов, а также принятие в Российскую Федерацию иностранного государства либо его части с предоставлением ему статуса субъекта федерации. Иные способы образования субъектов федерации законодательством не допускаются и никак не регулируются. Отсутствие правового регулирования иных способов изменения состава субъектов федерации – таких как выделение или разделение субъектов - не позволит оперативно отреагировать в случае возникновения необходимости разделения субъектов, например, при возможных межэтнических конфликтах, либо в случае возникновения трудностей, связанных с управлением значительными по размеру субъектами федерации, в том числе появившимися в результате укрупнения двух и более субъектов.
Таким образом, концептуальная разработка комплекса вопросов, связанных с изменением состава субъектов федерации является актуальной задачей современного конституционного права России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе изменения состава субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, регулирующие изменение состава субъектов Российской Федерации, включая каждый из способов изменения субъектного состава страны, принципы, цели и задачи изменения состава субъектов федерации, особенности организации и функционирования органов государственной власти новых субъектов в переходный период образования субъекта федерации, особенности образования конкретных субъектов федерации, а также практика правоприменительных органов.
Цели и задачи исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики сформулировать основные положения концепции изменения состава субъектов Российской Федерации, определить правовую природу каждого из способов изменения состава федерации, выявить проблемы правового регулирования изменения субъектного состава страны и предложить способы их решения.
Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи:
- рассмотреть и проанализировать сущность, правовые основы, принципы, цели и задачи изменения состава субъектов Российской Федерации в результате реализации какого-либо из способов изменения состава субъектов федерации;
- исследовать порядок образования нового субъекта федерации в результате объединения двух и более субъектов и принятия в состав Российской Федерации нового субъекта;
- проанализировать процесс изменения состава субъектов федерации в аспекте асимметричности федерации и его влияние на дальнейшее развитие Российской Федерации;
- раскрыть особенности правового регулирования переходного периода в процессе образования нового субъекта федерации;
- изучить основные проблемы правопреемства при возникновении нового субъекта федерации;
- выработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего изменение состава субъектов Российской Федерации, по принятию новых нормативно-правовых актов, регламентирующих иные, кроме принятия и образования, процессы изменения субъектного состава страны.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды видных российских ученых и практиков С.А. Авакьяна, Р.Г. Абдулатипова, А.Н. Аринина, М.В. Баглая, А.В. Безрукова, М.В. Глигич-Золотаревой, А.С. Емельянова, В.В. Иванова, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, А.Н. Медушевского, А.А. Мелкумова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, В.А. Черепанова, С.Н. Чернова, А.Н. Черткова и других исследователей, рассматривавших проблемы оптимизации федеративного устройства страны в целом в ключе развития российского конституционализма.
Вопросам поиска путей совершенствования состава федерации через отказ от асимметричности, исследованию проблем взаимоотношения автономных округов с включающими их субъектами, а также анализу возможности изменения субъектного состава страны на базе федеральных округов посвящены исследования М.В. Глигич-Золотаревой, М.Я. Гохберга, В.Г. Ермакова, Д.В. Замышляева, В.В. Иванова, И.А. Конюховой, А.Н. Черткова, К.В. Черкасова, С.Н. Чернова.
Проблемы сравнительного исследования федеративного устройства, в том числе и изменения состава субъектов современных федераций, а также вероятность федеративного будущего Европейского союза явились предметом исследования в работах В.Г. Баева, С.В. Ершова, И.В. Лексина, А.Н. Кокотова, А.А. Мелкумова, А.Н. Медушевского, П.И. Савицкого, Д.Сиджанкски, Е.С. Смирновой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Е.Н. Шеленковой.
Вопросы правового определения понятия и правового статуса субъекта федерации как самостоятельного участника конституционно- правовых отношений нашли свое отражения в исследованиях А.В. Безрукова, Ф.С. Бекировой, М.В. Глигич-Золотаревой, Л.М. Карапетяна, О.Е. Кутафина, А.В. Усса, И.В. Худяковой, В.А. Черепанова.
Отдельные аспекты процесса изменения состава субъектов страны, такие как правовые аспекты оформления образования нового субъекта, вопросы правопреемства органов власти при образовании нового субъекта, правовое закрепление прав национальных меньшинств при изменении субъектного состава страны рассматривали в своих работах Л.Н. Васильева, А.С. Емельянов, Н.Р. Калита, О.А. Камалов, В.А. Кряжков.
Проблемы изменения субъектного состава страны как проявление поиска оптимального варианта государственного устройства Российской Федерации неоднократно являлись предметом исследования в монографиях, диссертациях, научных публикациях. Вместе с тем, проблематика заявленного направления исследования до сих пор остается недостаточно разработанной в силу того, что в ранее проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты проблем, связанных с изменением субъектного состава страны. Изменение состава субъектов федерации рассматривалось либо исключительно в аспекте укрупнения субъектов федерации, либо в целях решения иных исследовательских задач – в ключе анализа образования новых субъектов как способа разрешения конфликтов в федеративных отношениях, либо упрощения структуры федерации.
Серьезного теоретического изучения требуют вопросы правового регулирования переходного периода образования нового субъекта федерации. Существует необходимость в более глубоком теоретическом осмыслении правового регулирования процесса принятия в состав федерации нового субъекта. Фрагментарно в научных исследованиях представлен вопрос правопреемства прав и обязанностей вновь возникшим субъектом федерации, крайне мало исследованы проблемы конституционно-правовой ответственности за нарушение порядка образования и принятия в состав федерации нового субъекта.
Эмпирическую базу исследования составляют практика применения конституционно-правовых норм в сфере регулирования изменения субъектного состава федерации при образовании нового субъекта в результате объединения двух и более субъектов федерации, граничащих между собой, а также при принятии в состав Российской Федерации нового субъекта, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции иных федеративных государств.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания политической и правовой действительности. Общими методами, использованными в научной работе, являются анализ, синтез, индукция и дедукция, экстраполяция и интерполяция. Также в работе использованы сравнительно-правовой метод, системный, формально-юридический, историко-юридический. Так, при раскрытии особенностей переходного периода образования нового субъекта, в исследовании его правовой природы и определении сущности использовался сравнительный метод, метод анализа, наблюдение, логический метод, в частности, сопоставлялись особенности в правовом регулировании организации и функционирования органов власти пяти созданных субъектов федерации, при этом каждая ветвь власти анализировалась отдельно по определенной системе признаков.
Научная новизна исследования. Настоящее диссертационное исследование представляет собой комплексное исследование проблематики изменения состава субъектов Российской Федерации на основе действующего законодательства с учетом зарубежного опыта и правоприменительной практики. В работе предложен новый научный подход к исследованию правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации: данный процесс рассмотрен целостно, исследована сущность каждого из допускаемых законодательством способов изменения состава субъектов Российской Федерации, выделены общие и специфический принципы изменения субъектного состава страны, проанализированы цели и задачи оптимизации федеративного устройства, разработан понятийный аппарат, используемый для исследования заявленной проблематики.
Изменение состава субъектов Российской Федерации проанализировано в аспекте асимметричности Российской Федерации, рассмотрено влияние указанного процесса на развитие федеративного устройства России. Дана оценка правовому регулированию переходного периода образования нового субъекта федерации. Разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной деятельности органов государственной власти, предложен проект соответствующего федерального конституционного закона.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:
1. Изменение состава субъектов Российской Федерации как правовой институт базируется на комплексе принципов, в рамках которых реализуются соответствующие процессы, включающем как общие принципы конституционного права, так и специфические правовые принципы. Диссертантом выделены общие принципы изменения субъектного состава Российской Федерации: принцип равноправия субъектов федерации как возможных участников процесса образования нового субъекта; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Второй принцип является развитием основополагающего принципа конституционного права о том, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью. При изменении субъектного состава федерации их высшая ценность проявляется в приоритете над политической и экономической целесообразностью изменения субъектного состава Российской Федерации.
В работе выделен специфический принцип изменения состава субъектов Российской Федерации - принцип добровольности инициирования процесса изменения состава субъектов федерации любым из допускаемых законодательством способов.
2. Предлагаются авторские определения правовых категорий, которые используются в нормативных правовых актах, регулирующих изменение состава субъектов федерации:
- основные требования к изменению состава субъектов Российской Федерации – это базовые критерии, необходимые обстоятельства, исходя из соблюдения которых происходит изменение состава субъектов Российской Федерации (данные критерии являются универсальными, и их возможно применить ко всем случаям изменения состава субъектов страны, в том числе и не нашедшим отражения в действующем законодательстве);
- условия изменения состава субъектов Российской Федерации – это правила, соблюдение которых обязательно при инициировании конкретного процесса изменения состава субъектов Российской Федерации, причем для каждого процесса изменения состава субъектов Российской Федерации – принятия нового субъекта, образования нового субъекта, выделения или разделения субъекта федерации - они будут различаться.
- субъект Российской Федерации – это государственно-правовое образование, территория которого является частью территории Российской Федерации, имеющее собственное наименование, символы, собственную конституцию или устав и законодательство, изданное в рамках собственной и совместной сфер ведения субъекта и федерации, имеющее систему органов государственной власти, реализующих свои функции в рамках собственной и совместной компетенции субъекта и федерации.
3. Обязательным этапом процесса образования нового субъекта федерации является переходный период, главной целью которого является обеспечение стабильного существования нового субъекта как полноправного участника федеративных отношений. Для достижения заявленной цели сформулированы задачи переходного периода образования нового субъекта и предложено их деление на следующие группы:
- учредительные: связанные с решением вопросов о статусе бывшего субъекта-участника объединения, а также направленные на урегулирование вопросов формирования и функционирования органов власти образованного субъекта в переходный период;
- процессуально-обеспечительные: связанные с решением вопроса правопреемства комплекса прав и обязанностей новым субъектом федерации; вопросов преемственности органами власти нового субъекта со всеми субъектами правоотношений, направленные на регламентацию процедуры проведения референдума по вопросу объединения, и определение порядка действия нормативных правовых актов объединившихся субъектов на территории нового субъекта.
4. В структуру механизма реализации таких процессов изменения состава субъектов федерации как разделение и выделение субъектов в качестве условий необходимо включать следующие ограничения: запрет на создание «сложносоставного» субъекта федерации; порядок определения статуса будущего субъекта (при выделении - на референдуме заинтересованного субъекта, при разделении – предоставление новым субъектам статуса аналогичного статусу разделяемого субъекта); запрет присваивать новым субъектам наименования, отражающие принадлежность к определенной национальности.
5. Предлагается включить в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ следующие возможные способы изменения субъектного состава Российской Федерации:
образование в составе Российской Федерации нового субъекта – это способ изменения состава субъектов Российской Федерации, при котором происходит объединение двух и более субъектов Российской Федерации, граничащих друг с другом, с сохранением наименования одного из субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению, или без такового;
выделение нового субъекта Российской Федерации – способ изменения состава субъектов Российской Федерации, при котором из территории существующего субъекта (либо существующих субъектов) Российской Федерации выделяется новый субъект, при этом прежний субъект (субъекты) сохраняет свое существование в рамках изменившейся территории.
разделение субъектов Российской Федерации - способ изменения состава субъектов Российской Федерации, при котором из территории существующего субъекта Российской Федерации образуется два и более новых субъекта федерации, при этом прежний субъект прекращает свое существование.
6. В целях совершенствования порядка изменения состава субъектов Российской Федерации предлагается реализовать следующие мероприятия:
- урегулировать нормами права подготовительный этап образования нового субъекта в составе федерации, предусмотрев создание координационного комитета, состоящего из представителей органов государственной власти субъектов и федерации, целью деятельности которого является мониторинг общественного мнения по вопросу образования нового субъекта и подготовка документов, направляемых Президенту Российской Федерации вместе с предложением об образовании нового субъекта федерации;
- включить в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ в качестве основания для прекращения процедуры образования нового субъекта федерации признание референдума несостоявшимся на территории хотя бы одного из субъектов – участников процесса объединения;
- предоставить Президенту Российской Федерации право отклонения предложения об образовании нового субъекта без его рассмотрения по существу, в случае, если оно либо прилагаемые к нему материалы не соответствуют требованиям Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ.
7. В целях совершенствования правового регулирования процесса правопреемства прав и обязанностей органов государственной власти субъекта в переходный период образования нового субъекта федерации предлагается:
- унифицировать подход к определению срока окончания переходного периода и во всех случаях определять в этом качестве срок окончания формирования законодательного органа власти нового субъекта;
- закрепить ограничения полномочий органа законодательной власти и высшего должностного лица субъекта в переходный период в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ, с целью невозможности их варьирования в каждом конкретном случае.
8. Для совершенствования процесса правового регулирования правопреемства прав и обязанностей субъектов федерации как самостоятельных участников правоотношений, а также для конкретизации правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом предлагается:
- законодательно определить понятие административно-территориальной единицы с особым статусом: как часть территории субъекта федерации, статус которой определяется федеральным конституционным законом об образовании нового субъекта федерации, федеральными законами, уставом и законами субъекта федерации, создаваемая с целью сохранения этнической идентичности, исторических, культурных и иных традиций исконно проживающих на данной территории народов.
- основные особенности правового статуса административно-территориальных единиц с особым статусом определять до проведения референдума об образовании нового субъекта и отражать их в материалах, направляемых Президенту Российской Федерации, и впоследствии - в федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что положения, изложенные в представленной на защиту работе, представляют собой новый подход в исследовании теоретических основ конституционно-правового процесса изменения состава субъектов Российской Федерации. На основе сформулированных предложений по совершенствованию законодательства диссертантом разработан проект федерального конституционного закона о внесении изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ. Сделанные выводы и рекомендации могут быть применены в практической деятельности по совершенствованию конституционно-правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации. Выводы и предложения могут найти применение в научной и педагогической работе в процессе преподавания курса конституционного права, при подготовке программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Наиболее значимые теоретические положения и практические выводы отражены в опубликованных автором работах. Основные идеи диссертационного исследования были обсуждены на научно-практических конференциях.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Правовые основы и принципы изменения состава субъектов Российской Федерации
В настоящее время в сфере федеративных отношений в российском государстве происходят значительные изменения: переоценивается соотношение законодательных и договорных форм разграничения компетенции между федеральным центром и регионами, изменен порядок назначения глав исполнительной власти регионов, происходит изменение состава субъектов страны - в структуре федерации образуются новые субъекты.
Современная Конституция Российской Федерации допускает возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом (часть 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации), таким образом, Россия не является закрытой по своей структуре федерацией.
Федеральный конституционный закон, урегулировавший общий порядок образования нового субъекта в составе Российской Федерации был принят в 2001 году, хотя необходимость его принятия возникла практически с первых лет становления России как федеративного государства, и очевидную потребность в этом законе отмечали как теоретики, так и практики.
В Указе Президента Российской Федерации «Об исследовательской программе «Пути и формы укрепления Российского государства» от 29 апреля 1994 года было отражено, что закрепление федеративного характера российского государства предполагает последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве принципов единства основ государственного строя, равноправия субъектов Российской Федерации, верховенства федерального закона, территориальной целостности государства (в том числе в плане свободного передвижения людей, информации, товаров, денег и т.п.) В связи с этим необходимым представлялись разработка и принятие законов о порядке изменения конституционного статуса субъекта Российской Федерации, об образовании нового субъекта Российской Федерации, о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта . Федеральный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и принятии в ее состав нового субъекта был принят через восемь лет после принятия Конституции Российской Федерации.
Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ регулируется общий порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Норма Конституции Российской Федерации, содержащаяся в части второй статьи 65, и указанный федеральный конституционный закон являются правовой основой для изменения. субъектного состава Российской Федерации. Если точнее, то отсылочная норма Конституции Российской Федерации на базе, которой принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ, делает его главной правовой основой для принятия и образования нового субъекта в составе Российской Федерации. Данный федеральный конституционный закон определяет основные требования и условия к принятию и образованию нового субъекта в составе Российской Федерации, регулирует процедуру принятия нового субъекта в ее состав, регламентирует процедуру образования в составе федерации нового субъекта, в том числе разъясняет, кто может инициировать образование нового субъекта в составе Российской Федерации, определяет ряд особенностей, связанных с проведением референдума по указанному вопросу, устанавливает перечень вопросов, которые должны быть отражены в федеральном конституционном законе об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Поскольку образование нового субъекта Российской Федерации, связано с процедурой проведения референдума, то правовой аспект проведения референдума содержится в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ .
Следует отметить, что применительно к конкретному способу изменения состава субъектов федерации нормативная база, регулирующая соответствующий процесс дополняется соответствующим федеральным конституционным законом об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта либо международным договором и федеральным конституционным законом о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта. Например, правовой основной для образования нового субъекта федерации — Иркутской области стали Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ и Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ2. Референдум по вопросу образования нового субъекта состоялся 16 апреля 2006 года. Датой образования нового субъекта стало 01 января 2008 года.
Таким образом, обобщенно систему нормативных актов, регулирующих процесс образования нового субъекта можно выстроить следующим образом (на примере образования такого субъекта как Забайкальский край): - Конституция Российской Федерации 1993 года; - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. №б-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»; специальный федеральный конституционный закон, предусматривающий образование нового субъекта Российской Федерации (в настоящем примере - Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 года № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» ).
Порядок принятия в состав Российской Федерации нового субъекта и порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта
Общей нормативной базой и для принятия, и для образования в составе Российской Федерации нового субъекта является Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ. Оба процесса предполагают принятие в каждом конкретном случае специального федерального конституционного закона - об образовании либо о принятии нового субъекта в состав федерации, и, помимо этого, принятие в Российскую Федерацию нового субъекта также должно регулироваться международным (межгосударственным) договором Российской Федерации.
Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части является данное иностранное государство как субъект международно-правовых" отношений. После поступления соответствующего предложения Президент Российской Федерации обязан уведомить о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости провести с ними соответствующие консультации.
Рассмотрение предложения о принятии в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключение соответствующего международного договора осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ.
После подписания международного договора Президент Российской Федерации обращается в Конституционный суд Российской Федерации с запросом о проверке на соответствие Конституции Российской Федерации данного международного договора. Если Конституционный суд Российской Федерации признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации, он вносится на ратификацию в Государственную Думу одновременно с проектом федерального конституционного закона о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта. Предполагается, что в данном случае законодательную инициативу должен проявить Президент Российской Федерации, то есть тот субъект, который вносит на ратификацию международный договор. Далее следует принятие федерального закона о ратификации международного договора и принятие федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, причем дата вступления в силу указанного федерального конституционного закона не может быть ранее даты вступления в силу для каждой из сторон соответствующего международного договора.
Федеральный конституционный закон о принятии нового субъекта будет являться основанием для внесения изменений в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации — включения в перечень субъектов, составляющих Российскую Федерацию, нового субъекта.
Известным последствием подписания международного договора для присоединяемого государства является потеря его суверенитета. Как не бывает государства в государстве, так невозможно наличие суверенитета в суверенитете, поэтому если государство входит в состав другого государства, то потеря суверенитета неизбежна. Если же присоединяется часть другого государства, то происходит неизбежное изменение границ государства, часть которого подлежит присоединению к Российской Федерации и принятию в качестве нового субъекта.
Инициатива образования нового субъекта принадлежит существующим субъектам федерации, на территориях которых образуется новый субъект, в лице их органов власти. Является обоснованным мнение, согласно которому органам государственной власти объединяющихся субъектов вменяется в обязанность внесение предложений по объединению с другими субъектами, опираясь на мнение населения, в том числе коренных малочисленных народов заинтересованных субъектов ; закон этого не требует, но принципы народовластия и самоопределения народов предполагают, что подобные мероприятия не усложнят процедуру, а сделают ее более основательной. Подобная инициатива представляется автору настоящей работы разумной и целесообразной, в связи с чем предлагается подключать к данному процессу организации, занимающиеся изучением общественного мнения, проводить общедоступные публичные обсуждения, опросы населения. Перечисленные мероприятия позволят избежать инициирования заранее безрезультатной процедуры по объединению субъектов, а также повысить правовую грамотность населения в указанном вопросе.
Предложение органов власти об объединении субъектов, содержащее предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, направляется Президенту Российской Федерации. Он, в свою очередь, также как и при получении предложения о принятии в состав федерации нового субъекта, уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.
Вопрос об образовании нового субъекта выносится на референдумы заинтересованных субъектов, и, если в результате проведения референдума вынесенный вопрос не получает одобрения хотя бы в одном субъекте, в котором проводился референдум, повторные референдумы могут проводиться в указанных субъектах не ранее чем через один год. При этом они должны быть проведены снова во всех субъектах, независимо от того -получил одобрение поставленный вопрос на предыдущем референдуме или нет.
Правовое регулирование вопросов правопреемства комплекса прав и обязанностей вновь образованным субъектом Российской Федерации. Особенности статуса бывшего автономного округа в составе вновь образованного субъекта Российской Федерации
Развитие экономики является одним из главных направлений деятельности государства. Экономическое развитие страны в целом невозможно без учета экономического статуса ее составляющих — эффективного функционирования экономик субъектов Российской Федерации. Субъекты федерации, в свою очередь, имеют различия и, порой, существенные в своем экономическом развитии. Когда возникает — образуется или принимается в состав федерации - новый субъект, очень важно учесть имеющиеся различия. Необходимо осознавать, что образование нового субъекта в результате объединения двух и более субъектов со значительно отличающимся экономическим состоянием может привести к тому, что не будет достигнута основная цель образования нового субъекта — улучшение уровня жизни населения. Поскольку в результате проведенных преобразований в том субъекте, где уровень жизни был достаточно»высок, он может понизиться в связи с перераспределением материальных и финансовых ресурсов. Это может быть обусловлено тем, что в стране существует настолько резкая дифференциация между территориями по многим показателям, в том числе по производству, доходам, по налоговым сборам; соответственно, при ненадлежащем государственном управлении связь между регионами и центром будет ослабевать, что грозит деградацией всей федерации1.
Вместе с тем, ни экономическая, ни социальная, ни политическая, ни иные сферы жизни в новом субъекте не будут развиваться, если не обеспечить правопреемство прав и обязанностей объединившихся субъектов новым субъектом. Этот вопрос актуален не только для образования нового субъекта путем объединения существующих субъектов федерации, но и для всех способов изменения состава субъектов страны — и для принятия в состав Российской Федерации иностранного государства, и для разделения и выделения существующих субъектов, когда последние два способа станут возможными в силу действующего законодательства. Одной из правовых основ российского федерализма является норма Конституции Российской Федерации, согласно которой на всей территории России гарантируется единство экономического пространства. Субъекты, не располагающие достаточным потенциалом развития, не смогут обеспечить эффективного государственного управления на своей территории, поэтому крайне важным является вопрос о социально-экономической структуре субъекта (ресурсной обеспеченности управления в его рамках), его размере и территориальной организации. Можно согласиться с точкой зрения Н.М. Добрынина, согласно которой только экономически самодостаточные территориальные образования могут выступать в качестве полноценного субъекта федерации, иные территориальные образования могут лишь рассчитывать на статус территориальной автономии . В рамках рассматриваемого экономического аспекта вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта необходимо снова вернуться к оценке предложения об укрупнении субъектов в рамках образованных в 2000 году федеральных округов.
В мировой практике: различают две модели федеральных округов: в первой модели федеральный округ является субъектом внутрифедеративных отношений, представляет собой составную часть государства с особым статусом наряду с другими территориальными образованиями; при второй модели федеральный округ не является субъектом внутригосударственных отношений, создается в зависимости от специфики объекта управления и цели их создания и может быть военным, почтовым, образовательным, судебным1.
Благодаря укрупнению на базе федеральных округов предполагается повышение управляемости и эффективности управления за счет появления координирующей подсистемы, объединяющей ряд элементов более крупной системы". Кроме того, сами федеральные округа могут играть роль вспомогательной структуры в процессе проведения территориальных преобразований в Российской Федерации. Некоторые исследователи отмечают, что создание федеральных округов может рано или поздно ускорить процесс «территориальной реформы» и изменения границ нынешних субъектов федерации ; рассматривают федеральные округа как основу укрупнения субъектов Российской Федерации, унификации их правового статуса, а также как альтернативу собственно укрупнению субъектов4. В то же время противники реализации указанного предложения приводят аргументы в пользу отсутствия необходимости дробления экономического и социального пространства страны на национально-региональные секторы5. В настоящее время существование федеральных округов, по сути, не меняет и не должно менять федеративного устройства страны при условии того, что органы власти, функционирующие в рамках федеральных округов, не наделяются компетенцией, выходящей за пределы компетенции федерации, поскольку государственные служащие федеральных округов - это представители федеральных органов власти.
По мнению автора настоящей работы, создание новых субъектов на базе федеральных округов является искусственным и не гарантирует создания полноценных субъектов федерации, способных самостоятельно решать вопросы, относящиеся к их ведению и в полном объеме участвовать в федеративных отношениях. Одной из целей укрупнения субъектов является повышение управляемости федерации и формирование прочной экономической и финансовой базы регионального социально-экономического развития. Но, по мнению многих исследователей, без изменения основ функционирования современной системы государственных финансов в сторону повышения финансовой самостоятельности субъектов федерации, достижение указанной цели невозможно1. Нельзя создать финансово и экономически самодостаточные субъекты без надлежащего правового сопровождения вопросов правопреемства.
При образовании нового субъекта до конца неразрешенным остаются вопросы — как процессуально должно осуществляться правопреемство комплекса прав и обязанностей, а также каким образом должна осуществляться передача управленческих функций и ресурсов вновь возникшему субъекту. Непроработанность организационных и экономических аспектов замедляет процесс образования субъектов, в отношении которых уже проведены референдумы и приняты соответствующие федеральные конституционные законы.
Правопреемство — понятие, предполагающее собой переход комплекса прав и обязанностей от одного субъекта к другому в результате наступления того или иного юридического факта. Речь в таком случае идет о качественных изменениях субъекта права, порождающих переход его прав и обязанностей другому субъекту права. Субъект права может прекратить свое существование, объединиться с другим субъектом права с образованием нового субъекта, разделиться на два или несколько субъектов права. Российское законодательство в отношении субъектов федерации допускает только два варианта развития событий - объединение двух и более существующих субъектов федерации в один и включение в состав федерации иностранного государства или его части. Юридическими же последствиями таких качественных изменений явится переход прав и обязанностей субъекта федерации (полный или частичный) к вновь созданному субъекту, то есть правопреемство как таковое.
В каждом из указанных случаев появления нового субъекта федерации будет иметь место такой юридический состав как правопреемство комплекса прав и обязанностей - в первом случае иностранного государства или его части новым субъектом, во втором случае — объединившихся субъектов субъектом вновь возникшим.
В случае принятия в Российскую Федерацию нового субъекта, согласно статье 7 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ вопросы правопреемства в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов могут быть урегулированы международным договором.
Изменение состава субъектов Российской Федерации в аспекте асимметричности Российской Федерации
В России в настоящее время идет научный и практический поиск такой модели федеративных отношений, которая смогла бы обеспечить последовательное преодоление еще сохранившихся противоречий федерального и регионального законодательства, территориальную целостность государства, признание экономической и политической приоритетности социальной сферы как важного фактора создания основ реальной федерации. Как отмечали всегда теоретики, одной из особенностей развития России как федеративного государства являлась асимметрия ее субъектов1. Она присутствует как фактически и выражается: 1) в значительных отличиях в численности субъектов (Москва — более 10 миллионов человек, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ - менее 100 тысяч), 2) в разном экономическом потенциале субъектов (например, по объему производства промышленной продукции на душу населения по состоянию на 2000 год разница между наименее развитым по данному показателю субъектом -Республике Алтай и наиболее развитым — Тюменской областью была в 64 раза", 3) в разном развитии инфраструктуры, разном климате, географическом положении, так и юридически, что отражается в различиях в правовом статусе субъектов федерации. Отношение к асимметрии федерации, как правило, отрицательное. Несоблюдение принципа симметрии на практике приводит к конфликтам и расшатывает основы федерализма. Исключением может быть особая природа субъекта в силу географического положения, например, Калининградская область либо в силу определенных форс-мажорных обстоятельств.
Применительно к Российской Федерации асимметрия всегда рассматривалась как фактор консолидации государства, особые права некоторых субъектов - как средство учета региональной специфики1, именно поэтому асимметрия нашла свое закрепление в основном законе страны. При этом отмечается, что причинами различия в социально-экономическом развитии субъектов федерации являются: 1) наличие регионов с разной структурой экономики; 2) значительное ослабление регулирующей роли государства".
Как отмечают некоторые исследователи, в частности С. А. Авакьян, процесс восстановления и укрепления основ российской государственности, начавшись вполне обоснованно, пошел по пути перегиба в сторону централизации3; в России не просто централизация, а сверхцентрализация государственного руководства, причем выход из ситуации видится не в отказе от централизованного руководства, а в изменении методов такого руководства, которые могут быть оформлены конституционным правом4. При этом следует отметить, что укрупнение субъектов - это еще более существенный шаг в сторону централизации государственного устройства. Так, В.П. Федоров в своём исследовании «Интеграционные и дезинтеграционные процессы в России» акцентировал внимание на том, чтобы курс центра на сохранение России и неделимость ее государственного устройства должен включать в себя меры по пресечению всяческого сепаратизма, соблюдению единого экономического пространства, проведению реформ по разгосударствлению производительных сил на уровне субъектов федерации и созданию негосударственного капитала, поддержке православия, частичному пересмотру Конституции Российской Федерации- устранению у части субъектов статуса государств и укрупнении субъектов за счет национальных автономных округов; созданию облегченных условий для переселения в Россию бывших советских соотечественников из стран СНГ и Балтии; принятию действенных мер по сохранению и укреплению позиций русского языка в субъектах, особенно в республиках; превращению семи федеральных округов в федеративную основу государства .
Как показала практика, образование новых субъектов в составе России пошло по пути объединения так называемых «сложносоставных» субъектов. Сложносос-тавные субъекты возникли исторически на основе наследия Советского государства, а до этого - и Российской империи. Российская-империя всегда была единым государством, она никогда не являлась федерацией, но с постепенным расширением ее границы охватывали одно за другим множество самостоятельных прежде государств или владений других государств, и российская власть нередко сохраняла в присоединенных областях местные законы и учреждения, предоставляя иногда более или менее широкую местную автономию. В отдельных случаях автономия была весьма значительной, что и дало некоторым исследователям возможность рассматривать ряд присоединений как унию с Россией самостоятельных государств2. Однако в России имперская идея всегда превосходила национальную идею, общие интересы государства постоянно стояли на первом месте, хотя даже такая расстановка приоритетов не мешала правительству империи проводить дифференцированную, включающую охранительные нормы, касающиеся малых народов, политику.
Сложносоставные субъекты возникли на месте существования административных автономий - наследия СССР, причем изначально государственно-правовая специфика автономных округов характеризовалась отсутствием конституционных основ - округа учреждались постановлениями ВЦИК (впоследствии - Указами Президиума Верховного Совета РСФСР). Автономные округа фактически получили статус административно-территориальных единиц краев, областей, наделенных дополнительными правами и льготами, обусловленными их национальной, экономической и иной спецификой. Входя в состав той или иной области или края, автономные округа подчинялись им не только территориально, но и административно. Однако уже в 60-80-ые годы XX века обозначилась тенденция к постепенной утрате этнической основы окружной автономии в результате демографический изменений, связанных, в частности, с бурным развитием нефтегазового комплекса в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах1. Федеративный договор признал автономные округа субъектами федерации, и органы государственной власти округов отдельно и на равных подписали Федеративный договор, при наличии одной оговорки, согласно которой органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа.
Следующим базовым нормативным актом, определяющим статус автономных округов, областей и краев, в состав которых они входят, стала Конституция Российской Федерации. Она признала округа равноправными» субъектами Российской Федерации, но в то же время входящими в состав других субъектов. Однако ни Конституция Российской Федерации, ни Федеративный договор не предусматривают обязательность вхождения автономного округа в состав края или области или какую-то зависимость от них.
