Введение к работе
Актуальность темы исследования. Демократические и модернизационные процессы в современной России, выразившиеся в развитии многопартийности и конституционном закреплении принципов политического и идеологического многообразия, определили необходимость совершенствования федерального и регионального законодательства, направленного на регулирование конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий, на усиление их роли в политической жизни. Место, занимаемое региональными отделениями политических партий в социально-политической системе, позволит им стать важнейшим связующим звеном между публичной властью и населением субъектов Российской Федерации, а также между руководством и рядовыми членами политических партий. В своем Послании Федеральному Собранию 2008 г. Президент России Д.А. Медведев отметил: «Считаю, что граждане России сейчас в гораздо большей степени, чем в начале реформ готовы к свободной деятельности (и профессиональной, и общественно-политической). Деятельности – без государственной опеки. Всё большее число людей рассчитывают, прежде всего, на себя. Полагают, что только от них зависит и их личный успех, а, следовательно, и успех всей страны. Поэтому возможно и просто необходимо повышать уровень доверия в обществе». Региональные отделения потенциально являются эффективной формой участия населения в осуществлении публичных дел и влияния на формирование высших органов власти субъектов Российской Федерации, на формирование высшего представительного органа России – Федерального Собрания.
Этот потенциал региональных отделений политических партий не был должным образом осмыслен конституционно-правовой наукой и не получил отражение в конституционном законодательстве. Недостаточно разработана юридическая конструкция конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий, не решен вопрос о нормативном закреплении и фактическом содержании их конституционно-правового положения.
Усложнение конституционно-правового законодательства последних лет, направленное на повышение требований к организации и функционированию политических партий, не отразилось в должной мере на нормах, регулирующих их деятельность на региональном уровне. Оно не отразилось на нормах, закрепляющих гарантии реализации прав региональных отделений и членов политических партий. Не определены степень самостоятельности регионального отделения и влияние рядовых членов партии на деятельность регионального отделения, на состав его руководящих органов. Не выработаны механизмы, обеспечивающие участие региональных отделений политических партий в осуществлении молодежной политики, в формировании правосознания и правовой культуры.
Нерешенность этих вопросов способствует развитию клиентелизма, перерождению региональных отделений из организационных структур массовых партий в кадровые партии региональных элит, эта тенденция наиболее ярко проявляется в Северо-Кавказском федеральном округе, где существенной частью политической жизни являются сложные этноконфессиональные процессы.
Действующее конституционное законодательство не позволяет в полной мере реализовать потенциал региональных отделений политических партий в обеспечении взаимодействия населения и публичной власти.
Изменения конституционно-правового законодательства не привели к существенному повышению эффективности участия региональных в осуществлении социально-политических отношений между населением и публичной властью.
Это позволяет утверждать, что теоретические и практические проблемы нормативно-правового регулирования статуса региональных отделений политических партий являются приоритетными для конституционно-правовой науки.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросам правового положения политических партий и их региональных структур уделялось внимание в работах таких отечественных и зарубежных ученых конца XIX начала XX в., как М. Вебер, В.М. Гессен, Л. Дюги, Г. Еллинек, Р. Иеринг, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, В.И, Ленин, К. Маркс, Д. Милль, М.Я. Острогорский, Б.Н. Чичерин, Ф. Энгельс, А. Эсмен.
В советский период развития науки конституционного права, рассматриваемые вопросы являлись предметом пристального внимания таких ученых, как Т.Б. Бекназар-Юзбашев, В.Н. Даниленко, М.Н. Марченко, Ю.П. Урьяс, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др.
Исследованиям конституционно-правового статуса политических партий посвящены работы современных ученых-правоведов: А.С. Автономова, С.А. Авакьяна, Ю.А. Веденеева, В.И. Даниленко, Ю.А. Дмитриева, С.Е. Заславского, З.М. Зотовой, А.В. Иванченко, А.Д. Керимова, В.В. Лапаевой, М.Н. Марченко, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и других авторов.
Проблемам становления российской многопартийности и вопросам правового регулирования участия российских политических партий в выборах посвящены работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Алиева, В.В. Альхименко, Г.В. Голосова, В.П. Дубровиной, В.А. Зайцева, С.Е. Заславского, Б.И. Зеленко, З.М. Зотовой Ю.Г. Коргунюка, В.В. Лапаевой и других ученых.
Анализу конституционно-правового положения политических партий и его отдельных аспектов, посвящен ряд диссертационных исследований последних лет. Это работы С.Е. Абакуменко, Т.К. Байковой, Ю.С. Белоус, А.Н. Волобуевой, А.Д. Ермакова, А.М. Моисеева, А.С. Николаева, О.Ю. Петровой, С.В. Сологуба, Т.Т. Узунян и др.
Степень изученности вопроса нельзя признать достаточной. В имеющихся исследованиях затрагивается в большей степени проблематика конституционно-правового статуса политических партий в целом, а рассмотрение конституционно-правовой статус их региональных отделений носит фрагментарный характер, касаясь лишь отдельных его аспектов, либо обращаясь к общим для политических партий и их региональных отделений вопросам, таким, например, как участие в выборах. В данном исследовании основное внимание уделено рассмотрению конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий и его комплексной характеристике, что не характерно для большинства работ в этой области.
Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий.
Предметом настоящего исследования являются нормы, закрепляющие конституционно-правовое положение региональных отделений политических партий в Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий в Российской Федерации.
Для достижения указанных целей автором поставлены следующие задачи:
- исследовать понятие и элементный состав конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий;
- раскрыть процесс становления и развития конституционно-правового регулирования статуса региональных структур политических партий в России;
- рассмотреть конституционно-правовое закрепление положения региональных структур политических партий в зарубежных странах;
- проанализировать конституционно-правовое закрепление положения региональных отделений политических партий в России;
- охарактеризовать содержание конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий в России;
- выявить проблемы реализации конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий в субъектах федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа и предложить способы их преодоления.
Теоретическую основу настоящей работы составили труды отечественных и зарубежных ученых – специалистов в области философии права, теории государства и права, конституционного права. Это работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, Н.А. Богдановой, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.Г. Графского, Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, И.В. Мухачева, В.С. Нерсесянца, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, А.Ю. Якимова, а также зарубежных ученых, таких как: М. Вебер, М. Дюверже, Л. Дюги, Й. Изензее, Г. Кельзен, П. Кирххоф, О. Лафонтен, Р. Михельс, В. Парето, У. Райсингер, Г. Сапаргалиев, А. де Токвиль, Дж. Хадсон, К. Хессе.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также зарубежные нормативно-правовые акты и международно-правовые документы в рассматриваемой сфере.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях, правоприменительная практика, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования, акты и документы политических партий и их региональных отделений, документы зарубежных политических партий.
В качестве методологической основы исследования, использовались следующие общенаучные, частно-научные и специальные методы: диалектический, формально-логический, структурно-функциональный, историко-правовой, сравнительно-правовой (синхронный и диахронный), формально-юридический, юридико-герменевтический, юридико-технический, дескриптивный методы, метод деонтической логики и другие.
Научная новизна диссертационного исследования. Новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одно из первых исследований конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий. В работе разработано авторское определение конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий. Уточнены конструкция юридического статуса региональных отделений политических партий и состав элементов их фактического положения. Показано значение социальной исполнимости норм закрепляющих юридический статус, уставных и иных партийных актов и их исполнимости для фактического положения региональных отделений политических партий в социально-политической системе.
Предложена периодизация становления и развития правового положения региональных структур политических партий в России. Выявлены общие закономерности и групповые признаки конституционно-правового регулирования положения региональных структур политических партий в зарубежных странах, на основе чего разработаны модели правового закрепления положения региональных структур политических партий. Рассмотрено законодательное закрепление конституционно-правового положения региональных отделений политических партий в современной России и выявлены его пробелы. Рассмотрено действующее законодательство об участии региональных отделений политических партий в электоральном процессе и сделаны конкретные предложения по его совершенствованию. Дана характеристика содержания конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий, проанализировано влияние на фактическое положение региональных отделений актов политических партий, выявлены проблемы реализации прав членов региональных отделений, сделаны конкретные предложения по их преодолению. Рассмотрение особенностей конституционно-правового регулирования участия региональных отделений политических партий в электоральном процессе, позволило разработать конкретные предложения по повышению уровня гарантированности пассивных избирательных прав членов региональных отделений политических партий. В диссертационном исследовании обоснована необходимость упрощения порядка создания политических партий на основе комплексного изменения избирательного законодательства и законодательства о политических партиях с целью закрепления переходного периода в процессе создания политических партий и обосновано закрепление особой роли региональных отделений в этом процессе.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1. Конституционно-правовой статус регионального отделения политической партии – это сложное образование, отражающее положение регионального отделения в социально-политической системе современной России, основанное на конституционном законодательстве.
Конституционно-правовой статус регионального отделения политической партии складывается из норм конституционного законодательства (юридический статус); актов партий и социальной исполнимости норм законодательства и актов партий (фактическое положение).
2. Предлагается следующая конструкция юридического статуса регионального отделения политических партий:
- структурно-функциональный блок (нормы, устанавливающие общие требования к организации и структуре региональных отделений, целям, задачам и функциям, порядку образования и ликвидации региональных отделений политических партий);
- содержательный блок (система норм, закрепляющих права и обязанности региональных отделений политической партии, права и обязанности членов региональных отделений, компетенцию руководящих органов региональных отделений политических партий);
- блок правовых гарантий (система норм, устанавливающих гарантии деятельности политических партий и их региональных отделений)
- блок ответственности (нормы, закрепляющие ответственность за нарушение законодательства о политических партиях, в той части, которая касается деятельности их региональных отделений).
3. Предлагается следующий состав фактического положения региональных отделений политических партий:
- элементы организационно-целевого блока: место и роль региональных отделений в социально-политической системе; цели и задачи, закрепленные в уставных документах политической партии; конкретизация организации и структуры регионального отделения в актах партии и регионального отделения;
- элементы содержательного блока: социальная исполнимость прав и обязанностей регионального отделения; компетенция регионального отделения и его руководящих органов, установленная актами политической партии и актами регионального отделения;
- элементы блока гарантий: состояние правового гарантирования деятельности регионального отделения, предусмотренного конституционным законодательством; гарантии деятельности регионального отделения, предусмотренные актами политической партии.
- элементы блока ответственности: социальная исполнимость юридической ответственности, установленной за нарушение конституционного законодательства в рассматриваемой сфере; политическая ответственность членов партии и руководящих органов регионального отделения, предусмотренная актами партии.
4. Предлагается следующая периодизация развития региональных структур политических партий в России:
I. Дореволюционный период, в котором выделяется нелегальная (до 1905 г.) и легальная (1905-1917 гг.) деятельность региональных структур политических партий.
II. Советский период, включающий процессы становления, отражения в государственно-правовых и партийных актах возрастающей роли региональных партийных структур, конституционного закрепления руководящей роли партии.
III. Современный период, включающий формирование многопартийной системы, появление региональных отделений политических партий (1991-2001 гг.) и современное состояние конституционно-правового закрепления статуса региональных отделений политических партий (с 2001 г. по настоящее время).
5. Разработаны следующие модели конституционно-правового закрепления положения региональных структур политических партий:
- «открытая модель», при которой отсутствует законодательное закрепление положения политических партий и их региональных структур. Региональные структуры в своей деятельности могут опираться на правовые обычаи и нормы, закрепляющие свободу организаций, избирательные права и порядок проведения выборов (например, Великобритания, США);
- модель частичной регламентации, согласно которой законодательством регламентируются отдельные аспекты положения партий и их региональных структур, главным образом их финансирование и порядок участия в избирательной кампании (например, Испания, Франция);
- модель детального закрепления, согласно которой законодательство подробно регламентирует деятельность политических партий и их региональных отделений (например, ФРГ);
- модель специального закрепления, согласно которой законодательство устанавливает специальное требование о наличии региональных структур у политических партий и требования к их минимальному количеству и численности (например, Россия, Мексика).
- запретительная модель, согласно которой деятельность партий и их региональных структур запрещена (например, Саудовская Аравия).
6. В целях совершенствования отечественного законодательства, предлагается использовать зарубежный опыт, на основе которого разработать положение, закрепляющее при проведении выборов в региональные легислатуры специальную предварительную выборную процедуру – «праймериз». Это повысит гарантированность пассивного избирательного права членов региональных отделений политических партий и снизит возможность злоупотреблений руководством регионального отделения в процессе принятии решения о выдвижении кандидатов. Право выдвижения кандидатов для «праймериз» предоставить конференции регионального отделения, местным отделениям субъекта федерации, инициативной группе членов регионального отделения. Предоставить право принимать решение о выборе конкретного избирательного округа кандидату, набравшему наибольшее число голосов, в порядке очередности.
7. Для упрощения порядка создания политических партий установить специальный переходный период в три года. Началом этого периода считать регистрацию политической партии, для которой понизить существующие требования о количестве региональных отделений и общей численности политической партии. Предлагается установить следующие требования к регистрации: создание региональных отделений в более чем трети субъектов федерации с общей численностью не менее двадцати тысяч человек. В течение трех лет общую численность членов партии необходимо будет довести до сорока тысяч человек, а региональные отделения создать в более чем половине субъектов. Это позволит проводить поэтапное увеличение численности политической партии и получать право на участие в выборах различных уровней – муниципальном, в случае, если в субъекте федерации создано региональное отделение, и региональном, если региональное отделение существует более года.
8. Предлагается внести изменения в Федеральные законы «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Запретить использовать в агитационных материалах региональных отделений политической партии упоминания о реализации проектов, осуществленных за счет средств федерального бюджета, в рамках федеральных целевых программ и т.д. В дальнейшем, разработать комплекс правил, регламентирующих отчет о деятельности регионального отделения политической партии, представленной в региональной легислатуре, в том числе, установить запрет на любые отчеты о деятельности за рамками избирательной кампании.
9. Для совершенствования гарантированности участия региональных отделений политических партий в электоральном процессе, предлагается:
1). Освободить региональные отделения политических партий от сбора подписей для выдвижения кандидатов на региональных выборах в субъектах федерации, где они зарегистрированы. Это будет выступать гарантией равенства региональных отделений политических партий.
2). Для более полной реализации принципа демократизма установить дополнительные гарантии, обеспечивающие должную реализацию пассивного избирательного права членов региональных отделений политических партий, с учетом и без ущерба реализации аналогичных прав беспартийных граждан. Пункт 3 Статьи 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дополнить следующим положением: «Запрещено включение в состав списка кандидатов более половины кандидатов, не являющихся членами избирательного объединения. Для кандидатов являющихся членами избирательного объединения, установить минимальный стаж пребывания в рядах соответствующей политической партии – не менее одного года». В пункт 2 статьи 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» внести следующие изменения: фразу «кандидат вправе указать в заявлении свою принадлежность к политической партии либо не более чем к одному иному общественному объединению», заменить следующей – «в случае, если кандидат является членом политической партии, он обязан указать в заявлении свою принадлежность к политической партии и дату вступления в политическую партию. Кандидат вправе указать принадлежность к не более чем одному иному общественному объединению».
10. В целях повышения гарантированности прав членов регионального отделения политических партий на участие в решении вопросов регионального отделения предлагается закрепить в нормах Федерального закона «О политических партиях» следующие требования. Проводить выборы конференции и лиц, занимающих руководящие должности в региональном отделении, тайным голосованием. Установить обязательность ротации руководящих работников, в том числе – запрет на замещение одних и тех же должностей более двух сроков подряд, запретить замещать руководящие должности более трех сроков подряд.
11. Предлагается включить в Федерального закона «О политических партиях» нормы, закрепляющие механизмы распределения части средств федерального бюджета, получаемых политическими партиями их региональным отделениям сообразно итогам выборов, где принимали участие кандидаты, выдвинутые региональным отделением. В Федеральном законе «О политических партиях» необходимо включить норму, разрешающую региональному отделению политической партии самостоятельно решать вопрос о выдвижении кандидатов на региональных выборах. Это выступит действенной гарантией самостоятельности регионального отделения и защитит политическую систему от негативных последствий излишней централизации деятельности партий.
12. С целью повышения активности участия населения, в том числе – молодежи в деятельности региональных отделений необходимо:
- закрепить в Федеральном законе «О политических партиях» норму, обязывающую региональные отделения политических партий создавать официальные сайты в сети Интернет, с возможностью применения технологий электронного голосования для обеспечения возможности участия всех членов регионального отделения в решении важнейших организационных вопросов и для проведения предварительной выборной процедуры – «праймериз»;
- закрепить в Федеральном законе «О политических партиях» норму, устанавливающую возможность создания региональными отделениями молодежных групп в средних специальных и высших учебных заведений, а также специальных координационных отделов в них;
- разработать целевые программы на уровне федеральных округов, направленных на внедрение электронных социально-сетевых технологий во взаимодействие населения и региональных отделений политических партий, повышение правовой культуры населения, в том числе – молодежи.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором проведено комплексное исследование механизма реализации конституционно-правового статуса регионального отделения политических партий. Авторская концепция способствуют всестороннему и полному пониманию сущности регионального отделения политических партий. Материалы диссертации могут использоваться для последующих научных исследований в данной области. Практический интерес диссертационного исследования состоит также в том, что его результаты могут быть применены в учебном процессе в рамках курса по конституционному (государственному) праву России, конституционному праву зарубежных стран, муниципальному праву России и дисциплинам специализации государственно-правового цикла.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автор предлагает конкретные меры по развитию и совершенствованию правового закрепления и механизмов реализации конституционно-правового статуса регионального отделения политических партий. Разработан проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О политических партиях»».
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, основные результаты исследования оглашены публично на международных, региональных и вузовских конференциях. Автором в рамках работы над диссертационным исследованием разработаны рекомендации по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Разработан проект поправок к Федеральному закону «О политических партиях», направленных на совершенствование конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий.
Основные итоги диссертационного исследования нашли отражение в 10 публикациях автора, из них 3 – в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России.
Практическое применение положений и выводов диссертации подтверждается актами о внедрении в учебный процесс Ставропольского филиала ГОУ ВПО «Московский государственный гуманитарный университет им. М.А. Шолохова».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
