Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Сущность и методология анализа конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих
1.1. Понятие и сущность конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих 15
1.2. Конституция Российской Федерации как фактор укрепления демократизма профессиональных требований к гражданским служащим 41
1.3. Конституционные принципы в нормативно-правовом обеспечении инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих 63
Глава вторая. Реализация конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих
2.1. Конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе — средство совершенствования профессиональной деятельности гражданских служащих 85
2.2. Обеспечение конституционного равенства государственных гражданских служащих перед законом и судом в процессе развития их профессиональных качеств 110
2.3. Соблюдение конституционных основ действия принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих в условиях реформирования государственного управления 133
Заключение 158
Список использованных нормативно-правовых источников и литературы 164
- Понятие и сущность конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих
- Конституционные принципы в нормативно-правовом обеспечении инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих
- Конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе — средство совершенствования профессиональной деятельности гражданских служащих
- Соблюдение конституционных основ действия принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих в условиях реформирования государственного управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования Конституционно-правовое обеспечение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих связано с формированием современного рынка труда и реформированием государственной службы До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года положение государственной службы не бы то подкретено методологически и юридически Утвержденные Президентом Российской Федерации Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» со всей определенностью указали на необходимость закрепления в потном объеме конституционно-правовых основ профессионализма и компетентности служащих при разработке законодательства о государственной гражданской службе Неотъемлемой частью этого законодательства является конституционно-правовое обеспечение профессиональных качеств государственных гражданских служащих
В контексте научного сопровождения российских реформ важное значение приобретает исследование конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности государственных служащих В ходе подготовки к выборам Президента Российской Федерации в 2008 г , в выступлениях В В Путина, Д А Медведева определены основные параметры обновления кадровой политики — развитие человека и человеческого капитала как национального приоритета, высокая квалификация служащих, поддержка их инициативы и инноваций, использование для этого сменяемости кадров, расширения их компетенции и кругозора2
Вместе с тем в проведении реформы государственной службы имеется немало сложностей Они обусловлены тем, что сущность, содержание развития принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих не в полной мере опираются на конституционно-правовые основы, на институционализацию этого принципа в качестве инновационного
1 Собрание законодательства Российской Федерации 2002 № 47 Ст 4664
2 См , например, выступление В В Путина на расширенном заседании Государ
ственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» // Российская газета
2008 9 февраля, Стенограмма выст\ тения Д А Медведева на V Красноярском эконо
мическом форуме//Российская газета 2008 16 февраля
направления реформирования Искомое качество преобразований охватывает широкомасштабное осуществление конституционно-правовых основ и приоритетов развития, включая предпосылки, факторы, влияющие на реализацию лучших профессиональных качеств гражданских служащих, принципы равенства всех перед законом и судом, равного доступа граждан к государственной службе
Актуальность настоящего исследования обусловлена и тем, что происходит кардинальное обновление законодательства в сфере гражданской службы Все это влечет за собой пересмотр нормативных правовых актов, закрепляющих общественный смысл профессионализма и компетентности гражданских служащих
Чрезвычайно важен вопрос о единстве теории и практики конституционно-правового обеспечения управления инновационными процессами в профессиональной деятельности служащих Такая постановка проблемы предполагает выявление общего и особенного, типичного и уникального в развитии правового статуса гражданского служащего
Создание теоретико-правовой базы реформируемой системы государственной гражданской службы с необходимостью выходит на инновационные аспекты решения проблем конституционно-правового регулирования данной сферы общественных отношений Научные конструкции, модели и принципы государственной службы конкретизируются под воздействием теории и практики применения конституционно-правовых установлений в сфере действия принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих В целях устранения имеющихся пробелов и недостатков в правовом регулировании новых концептуальных явлений необходимы инновационные подходы к реализации конституционных положений и норм, составляющих основы профессионализма и компетентности гражданских служащих
Актуальность исследования определяется также назревшей потребностью рациональной организации развития конституционного положения о праве граждан участвовать в управлении делами государства как одной из важных проблем современного конституционализма Конституционно-правовое обеспечение деятельности гражданских служащих отражает процесс установления адекватных конституционному строю прав и свобод человека и гражданина К тому же переход от негативных тенденций в кадровой политике к прогрессивным изменениям нуждается в крупных институциональных преобразованиях, инновационном развитии деловых ка-
честв гражданского стужащего, его индивидуальной профессионализации Именно эти конституционные основы и административно-правовые действия определяют выбор темы диссертационного исследования, ее научную актуальность и значимость
Степень разработанности темы Конституционно-правовые аспекты исследуемой темы в контексте выработки кадровой политики нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-юристов в разные периоды российской государственности
Концептуальные идеи теоретико-правового и конституционного со
держания сформулированы в трудах С А Авакьяна, А П Алехина,
Г В Атаманчука, И Н Барцица, И Л Бачило, С В Башно, Л Ф Болтенковой,
А В Васильева, В Г Вишнякова, В В Володина, А Г Гуриновича,
Р В Енгибаряна, Т В Закупень, А Д Керимова, Е И Козловой,
Л М Колодкина, И В Котетевской, Ю К Краснова, Г В Мальцева,
А А Муравьева, И В Понкина, В А Прокошина, А Д Селюкова,
Ю А Тихомирова, Е В Хапиповой, Н Ю Хаманевой, И Д Хутинаева, Н М Чепурновой, Ю Л Шульженко и др В своей совокупности труды вышеуказанных ученых послужили теоретической основой настоящего диссертационного исследования
На современном этапе многоплановые проблемы государственной
службы с административно-правовых позиций решают ученые-
административисты Д Н Бахрах, И Л Бачило, К С Вельский,
И И Веремеенко, Б П Елисеев, Н М Казанцев, В А Козбаненко, В М Манохин, А Ф Ноздрачев, А В Оболонский, Ю Н Старилов и др
Ряд ученых, признавая публично-правовой характер государственной службы, рассматривает ее с позиций как административного, так и трудового права (3 К Александрова, М А Бочарникова, А М Куренной, Л А Чиканова, В Ш Шайхатдинов и др )
Становление института управления персоналом государственной службы находит освещение в трудах историков государства и права (И А Исаева, В А Рогова, Ю П Титова и др ) Вопросам профессионализма и компетентности, их страноведческим аспектам уделяют внимание А Н Козырин, В И Лафитский, М А Штатина и др
Информационно-познавательный потенциал государственной службы содержится в научных работах ученых - историков, политологов и социологов В В Бакушева, В В Воробьева, А И Ионовой, В С Комаровского,
И П Марченко, Л А Обуховой, Е В Охотского, В А Сулемова, А И Турчинова, В Н Южакова, Р А Явчуновской и др
С позиций сравнительного изучения статуса гражданских служащих интерес представляют работы зарубежных ученых — Г Брэбана, Ж Веделя, Д Гарнера, Ж Гримо, Б Гурней, Ш Деббаша, К Дэйвиса, Р Драго, Н Оуэна, Р Шафхаузера, Ж -Шевалье, К Экштайна и др
Вместе с тем проблема правового обеспечения профессионализма и компетентности служащих освещается, как правило, без всестороннего анализа соответствующих положений Конституции Российской Федерации, их влияния на инновационно-служебные отношения в системе гражданской службы
Обычно акцент переносится на специфику самой государственной службы в отдельных органах управления При этом освещение получает статус служащих различных видов, но менее всего — динамика конституционного обеспечения применения принципа профессионализма и компетентности гражданского служащего нового типа Специальных научных работ, посвященных конституционно-правовому регулированию профессионализма и компетентности государственных служащих под влиянием юридических инноваций пока нет, несмотря на возросшую актуальность раскрытия особенностей профессиональных качеств служащих Во многом именно этим обстоятельством продиктована необходимость исследования актуальных теоретико-конституционных проблем развития профессионализма и компетентности гражданских служащих в связи с осуществляемыми российскими реформами
Объектом исследования избраны общественные отношения, урегулированные посредством конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих, а также с помощью диалектически взаимосвязанных нормативных элементов, образующих юридическое содержание этих отношений
Предметом исследования являются конституционно-правовые основы инновационного развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих как система правовых актов, норм и мер по регулированию действия принципа профессионализма и компетентности на основе раскрытия его современной сущности, выявления общих и специфических характеристик государственно-служебных правоотношений
Цели и задачи исследования Исходя из актуальности обозначенной проблематики и недостаточной разработанности эволюционных процессов становления современных качеств государственного гражданского служащего, автор поставил цетью исследования выявление и разрешение теоретико-практических аспектов конституционно-правового обеспечения инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих Отсюда определялись решаемые задачи исследования
изучить сущность, особенности конституционно-правовых основ развития настоящего принципа государственной гражданской службы,
выявить общее и особенное в конституционно-правовом развитии профессионализма и компетентности гражданских служащих Российской Федерации и ее субъектов, юридическое содержание которого рассматривается в диалектической взаимосвязи (обязанности и права, ограничения и гарантии, правовое стимулирование и ответственность),
разрешить актуальные проблемы формирования перспективных качеств гражданских сл>жащих на основе укрепления связи их правового статуса с конституционными идеалами служения общественным и государственным интересам, утверждения прав и свобод человека, гражданского мира и согласия,
провести сравнительно-правовое сопоставление российского и зарубежного законодательства (США, Франции, Англии, Германии, Бразилии и других), учитывая общепризнанные нормы и принципы конституционного права, обусловпенные национальной правовой системой,
выяснить воздействие конституционно-правовых основ профессионализма, компетентности гражданских служащих на реализацию инновационного развития служебно-правовых институтов и механизмов
Методологические основы исследования составили общенаучный диалектический метод в соединении с системно-логическим, формально-юридическим, историческим, корпоративно-правовым анализом В рамках настоящего исследования потребовалось применение методов экспертных оценок, моделирования, аксиоматического способа познания конституционно-правовых явлений В ходе работы автор основывался на выводах, содержащихся в литературе по конституционному, муниципальному, административному праву, в трудах по теории права и государства, трудового права, гражданского права, международного права и др
Нормативно-источниковую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации 1993 г , фе-
деральное и региональное законодательство, подзаконные правовые акты, официальные программные документы и материалы по вопросам государственной службы
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем сформулирована совокупность теоретических положений, составляющих основные направления становления конституционно-правовой теории инновационного развития профессионализма и компетентности служащих, в рамках которой решается социально значимая научная проблема повышения ответственности за реализацию статуса гражданского служащего Теоретико-конституционные аспекты данной системы, отличающиеся новизной, в качестве предмета самостоятельного юридического исследования рассматриваются в числе первых Инновационные подходы, предложенные в диссертации, аргументированы и актуальны для внедрения в правоприменительную практику действия конституционно-правовых механизмов управления развитием профессиональных качеств гражданских служащих федерального и регионального уровней и соответствующего законодательства
Положения, содержащие элементы новизны, выносимые на защиту, заключаются в следующем
Сформулирована концепция конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих Она представлена прежде всего совокупностью конституционных принципов, норм и положений (идей), направленных на качественно новое развитие профессионализма и компетентности гражданских служащих В более конкретном, реформацнонном смысле эти основы являются системой конституционных, законодательных и подзаконных правовых актов, регулирующих профессионально компетентную организацию и деятельность гражданских служащих в конституционно-правовом аспекте
Дано определение конституционно-правового обеспечения развития профессионализма и компетентности гражданских служащих в условиях административной реформы как правового регулятора их организации и функционирования в режиме профессионализма и компетентности на современном этапе его реформирования Профессионализм и компетентность составляют целостную систему правовых взаимосвязей, объединяющих конституционные, административно-правовые средства и соци-
ально значимые меры, которые влияют на формирование и реализацию инновационных служебных правоотношений
Представлена в развернутом виде конституционная институциона-лизация права граждан на равный доступ к государственной службе, равенства гражданских служащих перед законом, принципов обеспечения прав и свобод человека и гражданина, что предопределяет развитие профессиональных качеств гражданских служащих на важнейших направлениях кадровой политики
Сдетан вывод о том, что положения Конституции Российской Федерации о конституционном строе (гл 1), о правах и свободах человека и гражданина (гл 2) целесообразно рассматривать в качестве элементов конституционно-правовых основ развития профессионализма и компетентности персонала гражданских стужащих, в своем единстве создающих необходимые условия для формирования наилучших качеств и раскрытия сущностных черт востребованного чиновника С одной стороны, принципы, права, гарантии являются средствами конституционно-правового обеспечения развития профессионализма и компетентности гражданских служащих С другой стороны, обязанности, ограничения, ответственность становятся охранительными средствами в системе конституционно-правового развития профессионализма и компетентности служащих, стимулов их деятельности
Разработан ряд предложений по обновлению и совершенствованию законодательства и правоприменительной практики о принятии Кодекса профессионализма и компетентности служащих социального государства, новых федеральных нормативных правовых актов о денежном содержании, пенсионном обеспечении, дисциплинарной и иной ответственности гражданских служащих, а также ряда инновационных программ развития гражданской службы с применением программно-целевой методологии В том числе обосновано предложение развивать систему формирования современных качеств гражданских служащих, исходя из всего комплекса конституционно-правовых идей и норм, составляющих ядро разработанного диссертантом механизма достижения эффективности государственного управления инновациями в результате повышения уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих
Доказано, что инновационное развитие профессионализма и компетентности служащих должно отвечать незыблемым конституционным основам признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека, закон-
ных интересов граждан, развития консолидационно-правовых служебных отношений Благодаря этому выявлена прямая зависимость форм и методов развития наилучших качеств гражданских служащих от конституционных целей, принципов и норм Она заключается в создании реальных предпосылок для совершенствования механизма реализации норм Конституции и законодательства, относящихся к развитию принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих в силу действия общемировых тенденций и практического исполнения Конституции в Российской Федерации
7 Установлено, что процесс реализации конституционно-правовых основ развития профессионализма и компетентности гражданских служащих необходимо совершенствовать в системном единстве со всей совокупностью материальных и организационно-правовых мер в ходе осуществления реформы государственной службы Важным итогом формирования нового поколения гражданских служащих станут качественные изменения социально-правового положения чиновника в обществе, обновление системы выработки профессиональных качеств гражданских служащих и управление по результатам их деятельности В этой связи выявлено, что формируемая современная система профессиональных качеств гражданского служащего обусловлена конституционно-правовыми основами инновационного развития его компетентности под воздействием норм конституционного и административного права, а также установления конституционно-правового режима гражданских служащих в Российской Федерации
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования Рассмотрение в диалектической взаимосвязи методологических и конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих позволило выявить особенности его юридической природы, структуры и содержания
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут использоваться в нормотворческой работе по вопросам организации и функционирования гражданской службы как на федеральном, так и на региональном уровнях На основе сформулированных теоретических положений диссертантом разработана совокупность конкретных мер, направленных на конституционно-правовое обеспечение механизмов исполнения норм законодательства в части совершенствования системы развития профессионализма и компетентности гражданских служащих Результаты исследова-
ния представ тяют интерес для научных и практических работников, государственных служащих, преподавателей, для всех, кто профессионально занимается решением проблем модернизации государственной службы и повышения качества работы гражданских служащих
Достоверность результатов исследования основывается на научном анализе отечественного опыта конституционно-правового обеспечения государственной службы, а также на изучении зарубежных правовых институтов и процессов, обусловленных инновационным развитием профессионализма и компетентности гражданских с тужащих
Апробация и внедрение результатов исследования Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук
В диссертации обобщенно изложены результаты изучения важнейших проблем и разнообразных проявтений развития институтов государственной службы и связанных с этим актуальных теоретико-правовых и прикладных аспектов применения конституционно-правовых актов в данной сфере общественных отношений Их апробация получила освещение в научной и периодической печати, материалах конференций, а также на научно-практических семинарах и «круглых столах»
Структура диссертации включает введение, две главы, объединяющих шесть параграфов, заключение, список нормативно-правовых источников и литературы
Понятие и сущность конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих
Развитие государственной службы в единстве с профессионализмом и компетентностью гражданских служащих отражает действие конституционно-правовых основ, направленных на конкретизацию правового обеспечения ряда положений Конституции Российской Федерации. Речь идет о конституционно-правовых институтах с конкретными функциями и полномочиями, параметрами и стандартами деятельности, без которых государственная гражданская служба невозможна. В данном аспекте концепция конституционно-правовых основ инновационного развития представлена прежде всего совокупностью конституционных принципов, норм и положений (идей), направленных на качественное развитие профессионализма и компетентности гражданских служащих.
Установленная Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» обязанность служащего обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации определяет активную позицию служащих в отношении Конституции. Более того, настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации требует от гражданских служащих активной защиты конституционного строя. Эта обязанность дает основание считать, что конституционное обеспечение реализации законов Российской Федерации и ее субъектов, закрепляющих необходимость повышения профессионализма и компетентности гражданских служащих, образует один из непременных элементов состава правового статуса этих служащих.
Утвержденное Президентом России в декабре 1993 года Положение о федеральной государственной службе и принятый в 1995 году Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» стали первыми актами конкретизации конституционно-правовой базы, регламентировавшими эту сферу общественных отношений1. Однако государственная власть, государственные служащие действовали малоэффективно, ибо пре-небрежение законом стало доминирующим явлением .
Вряд ли надо подробно анализировать тезис о единственно реальной альтернативе такому ходу событий, которой является стратегия инновационного развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих, создание благоприятного климата на этом направлении. Запустить механизмы роста уровня профессионализма и компетентности этих служащих можно только на базе человеческого потенциала, инноваци-онности в развитии гражданской службы, способной воплощать требования статьи 2 Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека как высшей ценности. Наиболее эффективное применение профессиональных знаний и умений гражданских служащих - один из главных ресурсов улучшения качества государственной службы.
Профессионализм дает возможность достигать значительных качественных и количественных результатов труда гражданского служащего при меньших затратах физических и умственных сил на основе использования рациональных приемов выполнения своих функций. Ведь профессионализм представляет собой состояние профессиональных способностей служащего, востребованных должностью гражданской службы и конституционно-правовой позицией служащего. Компетенция и компетентность в данном контексте становятся логическим продолжением этого состояния и закрепляют в качестве требования (правовой нормы, обязанности) высокую степень выраженности развития инновационных качеств. Таким образом, понятия «профессионализм» и «компетентность» находятся в тесной взаимосвязи и определяют друг друга.
Гражданской службе XXI века необходимы профессионалы нового поколения, которые имеют не только определенный уровень квалификации, знаний и профессиональных навыков, но и способны достигать качественных результатов, соответствовать нормам поведения, принятым на основе Конституции, т.е. быть компетентными в конституционно-правовом понимании этого слова.
Компетентность гражданских служащих имеет в своей конституционно-правовой основе умение использовать активный потенциал Конституции в процессе реализации своих служебных функций, быстро изменяющейся внешней среды, повышения уровня управленческой культуры и оперативности в принятии решений, сборе информации, методах работы с людьми.
В современном понимании компетентность гражданского служащего является более широким понятием, чем их компетенция.
Не случайно законодатель назвал принцип профессионализма и компетентности как единый принцип1. Очевидной является ведущая роль профессионализма и компетентности в конституционно-правовом обеспечении функционального предназначения системы гражданской службы.
Несколько иное содержание вкладывается в понятие «инновационное развитие профессионализма и компетентности». Здесь речь идет о комплексном процессе создания, распространения и использования новых качеств гражданских служащих, т.е. о нововведениях, имеющих практическую направленность в области научных исследований развития институтов профессионализма и компетентности гражданских служащих, их нового управленческого мышления, современных знаний в области профессиональной деятельности.
Понятие «новое управленческое мышление гражданских служащих» охватывает активную политику обновления их качеств, необходимость мыслить и подходить к делу с позиций рационализма и эффективности, сбалансированности текущих и стратегических интересов. Нужен в этом деле поворот от технократического отношения к исполнению компетенций, возложенных обязанностей по должностям гражданской службы в сторону наполнения их инициативным, творческим, гуманистическим и созидательным началом. Необходим переход к иному, отрицающему традиционные рутинные методы управления, к обновленному типу аналитического восприятия и осмысления перспектив развития общества, к выработке инновационных решений и новой организации их исполнения.
На наш взгляд, инновационный корпус гражданских служащих придет на смену распространенному в настоящее время в органах власти и управления преимущественно малокомпетентному типу служащего, т.е. придут профессионалы «новой формации» с высоким уровнем инициативности и новизны генерирования управленческих идей, новаторства в принятии и реализации государственных решений, с устремленностью к достижению наивысшей производительности управленческого труда1. Естественно, в такой ситуации возрастает доля «управленческого риска» как особой формы социального поведения гражданского служащего в условиях неопределенности обстановки или невозможности точной предсказуемости конечных результатов своей служебной деятельности
Конституционные принципы в нормативно-правовом обеспечении инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих
Конституционные принципы представляют собой политико-идеологические и организационные начала, в соответствии с которыми осуществляется регулирование общественных отношений, составляющих содержание профессиональной, компетентной деятельности гражданских служащих. Как отмечалось выше, совокупность этих принципов образует ядро конституционно-правовых основ профессионализма и компетентности гражданских служащих.
Данные принципы (основы), с учетом характера общественных отношений, можно подразделить на три основные группы: универсальные, особенные и единичные.
К первой группе относятся принципы народного (национального) суверенитета и народовластия, правового государства, социального государства, гарантированности прав и свобод человека, разделения властей, политического плюрализма, представительной демократии и др. Эти принципы в условиях демократизации государственной гражданской службы наполняются новым демократическим содержанием1.
К особенным относятся принципы, свойственные конституционной модели российского государства, его службе и служащим. Она охватывает принципы, характеризующие демократизм конституционного строя, права и свободы человека и гражданина (главы 1 и 2 Конституции).
К единичным принципам относятся нормы-принципы, нормы-программы. Эти усложняющие исполнение Конституции нормы «размывают» ее юридическую четкость, определенность, хотя сами по себе являются необходимым условием развития государственной гражданской службы.
Так, в соответствии с Конституцией, Российская Федерация, устанавливая федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования (п. 5 ст. 43 Конституции), в том числе и гражданских служащих. Каждому из них гарантируется Конституцией Российской Федерации свобода творчества, преподавания (п. 1 ст. 44 Конституции), право на получение квалифицированной юридической помощи (п. 1 ст. 48 Конституции).
Развитие конституционных принципов, определяющих сущность государственной кадровой политики и перспективы нормативно-правового обеспечения профессионализма и компетентности гражданских служащих, является одним из приоритетных направлений реформы государственного управления, осуществляемой в интересах совершенствования управленческого, социального и экономического потенциала страны. Применительно к профессионализму кадров гражданской службы она направлена на оптимальный подбор и расстановку кадров, всемерное развитие и использование их профессионального и личностного потенциала, поддержание необходимого квалификационного уровня гражданских служащих на всех уровнях управления: федеральном и субъектов Федерации.
Кадровая политика в системе государственной гражданской службы -совокупность сформулированных и получивших правовое закрепление целей, приоритетов, принципов, правил и норм, которыми руководствуются органы управления при подборе и расстановке работников по должностям, подготовке, переподготовке и перемещении гражданских служащих.
Государственная кадровая политика (ГКП) страны охватывает совокупность социально-экономических и политических задач, решение которых осуществляется на конституционно-правовой основе. Создание законодательной базы ГКП является задачей высших законодательных органов, к решению которой привлекаются Администрация Президента РФ, Правительство РФ, научные учреждения (РАГС при Президенте РФ, Российская академия наук (РАН) и др.).
Происходящие в современных условиях инновационные изменения кадрового потенциала требуют постоянной корректировки действующей законодательной, всей нормативной правовой базы формирования кадрового состава гражданской службы .
Взаимосвязь конституционных принципов, государственного администрирования и кадровой политики в системе обеспечения профессионализма и компетентности гражданских служащих осуществляется в значительной мере посредством системы управления профессиональной подготовкой кадров для гражданской службы (статья 61 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).
Изучение сложного комплекса проблем управления процессом инновационного развития профессионализма и компетентности служащих требует выяснения содержания такого базового понятия, как «аттестация гражданских служащих» (статья 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).
Аттестация кадров в системе государственной гражданской службы -это проверка деловой квалификации и компетентности служащих в целях определения уровня их профессиональной подготовки, компетентности и соответствия замещаемой должности, а также решения вопроса о присвоении служащему классного чина, в том числе очередного1.
Под квалификационным экзаменом на государственной гражданской службе понимается государственная оценка уровня профессиональной подготовки и квалификации гражданского служащего в целях присвоения государственному служащему классного чина, соответствующего исполняемой им государственной должности.
Управление государственной службой включает в себя многие направления организации и функционирования государственной службы, одновременно выступая важным фактором успешной реализации функций управленческих органов, кадрового обеспечения гражданской службы, средством рационального использования ее кадрового потенциала, профессионального развития и должностного продвижения гражданских служащих, стимулирования высоких результатов их труда.
Основанная на конституционных принципах, политика формирования и развития профессионализма и компетентности контингента государственных гражданских служащих имеет свои особенности.
Во-первых, эта политика зависит от этапа развития конституционного строя, самого объекта управления, а также действия различных социально-экономических, организационно-правовых и психологических факторов.
Во-вторых, выбор целей кадровой политики должен производиться, исходя из интересов общества, закрепленных в Конституции Российской Федерации и законодательных актах о гражданской службе. Кадровая политика в общем плане не может быть действенной, если она не охватывает всего кадрового состава гражданской службы.
Конституционно-правовые направления государственной кадровой политики, отраженные в правовом обеспечении профессионализма и компетентности гражданских служащих, должны осуществляться на основе следующих конституционных принципов: демократизации, законности и правопорядка, разделения властей, гласности и открытости, подконтрольности обществу, народу, целостности, эффективности, научности.
Конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе — средство совершенствования профессиональной деятельности гражданских служащих
В условиях равного доступа граждан к государственной службе реальные достижения создаются за счет человеческих ресурсов и на федеральном, и на региональном уровнях. Это, безусловно, определяет возрастание роли профессионализма и компетентности на гражданской службе Российской Федерации, во всех сферах развития деловых качеств служащих как субъектов служебных правоотношений.
Действие Конституции Российской Федерации 1993 года ставит в основу правового положения (статуса) гражданских служащих, их компетенции, наряду с другими, проблему реализации прав и свобод человека и гражданина в области гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст. 32 ч. 4 Конституции «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Каждый гражданин, без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных законом ограничений, имеет право и возможность допускаться в своей стране к государственной гражданской службе.
Осуществление и неотчуждаемость этого конституционного права являются ключевыми направлениями создания, укрепления российской государственности, урегулирования отношений на уровнях «гражданин - государство», «органы власти - профессионализм гражданского служащего», «гражданин - компетентные должностные лица и служащие государственного аппарата».
Естественно, все это разные плоскости единой проблемы комплексной реализации права граждан на равный доступ к гражданской службе в соответствии с требованиями профессионализма и компетентности служащих. Конституционно-правовые основы и принимаемые в соответствии с ними решения в сфере анализируемой проблематики отражают демократическую природу реформационных процессов в России. Они в значительной мере предопределяют доступность гражданам государственной службы как огромный потенциал профессионального, компетентного подлинно инновационного осуществления предоставленных гражданским служащим прав и возложенных на них обязанностей.
Многоплановая тема реализации конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих пока не поставлена в центр внимания научно-теоретических, кон-ституционно-правоведческих и социологических исследований. По существу предстоит разработать новую концепцию этих основ и, прежде всего, реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе как средства совершенствования профессиональной деятельности гражданских служащих Российской Федерации и ее субъектов.
Такое рассмотрение данного права в значительной мере обусловлено современным мышлением, развивающим гуманистическую сущность прав человека, и его творческой ролью в совершенствовании профессиональной деятельности гражданских служащих в России.
Конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе представляет собой урегулированную правом возможность претендовать на государственную должность и замещение ее в соответствии с про 87 фессиональной подготовкой, опытом и уровнем собственного развития .
Конституционно-правовые средства этого демократического права (система осуществления, гармоничное сочетание прав с обязанностями, ответственность перед обществом и гарантии) раскрываются в механизме его реализации. Такой механизм закреплен в системе законов и иных нормативных правовых актов, определяющих правовой статус и деятельность гражданских служащих. В условиях реформы государственного управления необходимо привести этот механизм в эффективное действие, основываясь на конституционном праве, используя административно-правовые процедуры его осуществления.
Система правовых институтов, обеспечивающих действие конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе, включает не только справедливую оценку уровня качеств и подготовки кандидатов на государственную службу, но и законодательное определение ограничений для непрофессионалов при поступлении на государственную гражданскую службу. Это необходимо для того, чтобы конституционное право связывалось с эффективностью исполнения и судебной защитой претендентов на замещение должностей гражданской службы.
Первенство здесь, несомненно, принадлежит новым информационным технологиям, прозрачно, открыто и доступно соединяющим интересы граждан и органов государственной власти, а также права и свободы гражданских служащих, с одной стороны, их обязанности и ответственность, с другой. В не меньшей мере просматривается зависимость уровня подготовки гражданского служащего от требований по должности. Следует сказать и о связи интенсивности развития профессиональных качеств гражданских служащих с карьерой, качества исполнения должностей со стимулированием за такое исполнение, а также о комплексном решении неотложных вопросов совершенствования профессиональной деятельности гражданских служащих.
Вместе с тем, нельзя процессы, происходящие в профессиональных свойствах этих служащих, рассматривать изолированно от развития информационного общества и конституционно-правовых связей Российской Федерации с ее субъектами. Последние глубоко влияют на реализацию рассматриваемого конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.
Развитие информационного общества в России позволяет решать эти и другие не менее актуальные вопросы конституционного права во взаимосвязи и взаимообусловленности информационных и кадровых процессов. Действие демократического принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих не сводится к формальному обладанию общими свойствами правоспособности. Большое значение имеет информация о пользовании правами, свободами человека и гражданина, их приоритетность и непосредственное действие.
Реализация конституционно-правового обеспечения профессионализма и компетентности гражданских служащих (по исполнению полномочий государственных органов) будет свидетельствовать об эффективности инновационного и информационного развития гражданской службы на новых направлениях. А именно: о конкретизации действующего комплекса прав и обязанностей служащих, о закреплении их новых прав, свобод, обязанностей и гарантий. Все это обусловливает необходимость разработки инновационных технологий государственного управления, включая новые информационные юридические процедуры внедрения конституционно-правовых гарантий поступления гражданина на государственную службу. Без этого невозможно представить реальные шаги гражданина на подступах к государственно-служебной, профессионально-компетентной деятельности.
Соблюдение конституционных основ действия принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих в условиях реформирования государственного управления
За последние годы, в процессе осуществления рыночных реформ, с одной стороны, значительно обновился состав гражданских служащих. С другой стороны, не в полной мере обеспечивается стабильность и преемственность существующего порядка обновления нормативно-правовой базы государственной службы при строгом соблюдении конституционных основ действия принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих.
Отсюда возникает необходимость строгого соблюдения действия части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, в том числе и гражданских служащих. Более того, права граждан должны реализовываться через эффективные институты ответственной и честной власти. Многочисленные госучреждения и организации, их служащие призваны стать адекватными рынку. Их руководители должны нести персональную ответственность за качество управления1.
Эти обстоятельства обусловливают задачу: в короткие сроки провести переподготовку гражданских служащих в соответствии с инновационными требованиями рыночных реформ. Данная задача решается, главным образом, на основе: 1) подбора кадров для соответствующей профессиональной подготовки при замещении вакансий; 2) повышения квалификации кадрового резерва на гражданской службе с помощью различных курсов рыночной и управленческой направленности; 3) переподготовки гражданских служащих в соответствующих учебных заведениях с получением второго образования (как высшего, так и среднего специального)".
Устойчивость инновационного развития России предопределяет необходимость стабилизации кадрового резерва и проведение обучения служащих с одновременным закреплением материальных, моральных и других стимулов к непрерывной учебе (полной или частичной оплатой учебы, денежным и иным поощрением и т.п.).
Специалисты, находящиеся в резерве и успешно сочетающие работу с учебой, должны иметь реальную перспективу продвижения по гражданской службе, право первоочередного занятия вакантных должностей с учетом профессиональной подготовки.
Система переподготовки и повышения квалификации кандидатов на должность в первую очередь ориентирована на подготовку специалистов тех профилей, в которых тот или иной орган власти испытывает наибольшую по требность1.
Вопросы повышения квалификации таких кандидатов — предмет особого внимания руководителей органов государственной власти (анализ, рассмотрение на оперативных и специальных совещаниях, планирование карьеры и резерва). И впредь будет верна формула, «объектом резерва может стать каждый, но не обязательно должны быть все». В то же время, карьерная стратегия призвана быть открытой и доступной для понимания каждого служащего.
В юридическом аспекте кадровые службы в органах государственной власти не в полной мере обеспечены необходимыми материальными и процессуальными нормами не только конституционного, но и административного права. В силу этого снижается роль этих служб в решении ряда вопросов прохождения гражданской службы (создание системы непрерывного образования, использование интеллектуального потенциала профессионалов, их инициативы и инноваций, концептуальная проработанность федерального и регионального законодательства о государственных гражданских служащих).
Соблюдение законов служащими является не менее важным вопросом. Даже низкое качество последних не может никогда оправдать нарушение этих законов2. В самом деле, существуют противоречия между провозглашенными в законодательстве целями, принципами гражданской службы и правовым состоянием гражданского служащего как наемного работника. Именно подход к государственной гражданской службе как виду наемной трудовой деятельности привел к тому, что институт прохождения гражданской службы (центральный в ее системе, так как он связан с исполнением государственных должностей) практически функционирует слабо. Это, в свою очередь, сужает сферу деятельности кадровых служб органов государственной власти. С другой стороны, по справедливому замечанию Д.А.Медведева, нечего делать большинству государственных чиновников в советах директоров в компаниях, контролируемых государством .
На основе исследования конституционного, административного и трудового законодательства можно прийти к выводу, что в правовом статусе кадровых служб органов государственной власти порой превалируют функции и полномочия, характерные для кадровых служб предприятий, учреждений и организаций, где вопросы решаются в соответствии с законодательством о труде. Так, многие кадровые службы органов исполнительной власти в основном обслуживают соответствующих руководителей и редко в каком органе государственной власти проводят достаточно эффективную инновационную кадровую работу с учетом общественного мнения.
Практическая деятельность кадровых служб органов государственной власти в области правового регулирования трудовых отношений федеральных гражданских служащих пока носит регистрационный характер и мало влияет на профессиональное развитие личности государственного гражданского служащего.
Что касается правовых основ развития статуса кадровых служб, то в обобщенном виде можно сделать ряд предложений в целях соблюдения конституционного обеспечения инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих.
В процессе реформирования гражданской службы целесообразно создать целостную структуру кадровых служб в системе органов исполнительной власти с тем, чтобы она придавала этим службам отношения научно обоснованной координации и субординации.
В рамках государственной службы следует предусмотреть для кадровых служб органов исполнительной власти принцип «двойного подчинения», при котором многие вопросы персонала гражданских служащих согласовывались бы с кадровыми службами вышестоящих органов исполнительной власти.
Повышение служебного статуса руководителей кадровых служб органов исполнительной власти - потребность теории и практики государственного и муниципального управления.
Работа с персоналом гражданских служащих — одно из направлений управленческой деятельности по приведению ее в соответствие с новыми задачами, стоящими перед организационно-кадровыми службами, обязанными следовать конституционным основам инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих.
