Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Федерализм как основа стабильности и территориальной целостности Российской Федерации 12
1.1. Методологические основы федерализма: Российский и зарубежный опыт 12
1.2. Национальные и территориальные начала в организации Российского государства (историко-юридический аспект) 48
ГЛАВА 2. Конституционно-правовой статус субъектов российской федерации (1917-2004) 70
2.1. Становление и особенности развития субъектов Российской Федерации (1917-1992) 70
2.2. Федеральные округа в механизме укрепления территориальной целостности и единства Российской Федерации 97
ГЛАВА 3. Конституционные основы субъектного состава российской федерации 118
3.1. Конституционно-правовые основы образования и становления нового субъекта Российской Федерации 118
3.2. Конституционно-правовое регулирование полномочий нового субъекта Российской Федерации
(на примере Пермского края) 141
Заключение 181
Список использованных источников 185
- Методологические основы федерализма: Российский и зарубежный опыт
- Национальные и территориальные начала в организации Российского государства (историко-юридический аспект)
- Становление и особенности развития субъектов Российской Федерации (1917-1992)
- Конституционно-правовые основы образования и становления нового субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема укрупнения субъектов Российской Федерации (то есть совершенствования субъектного состава Федерации) является одной из актуальных, серьезнейших и неоднозначных, а также самых обсуждаемых в науке конституционного права Российской Федерации. Она предполагает решение на конституционном уровне теоретических и практических задач, определение содержания правового статуса укрупненного субъекта Федерации с учетом специфических особенностей региона.
Реформирование федеративных отношений Российской Федерации связано, прежде всего, с поиском реальных механизмов, форм их организации и образования, методов, которые бы на практике способствовали укреплению государственности, а также становлению реального федеративного демократического правового государства. Именно это является одной из сложных проблем становления российского федерализма.
Актуальность темы исследования определяется новизной процесса укрупнения субъектов РФ, так как аналогов по многим критериям данного процесса в международной практике не существует. Так до недавнего времени в новейшей истории Европы был всего лишь один успешный пример объединения: в 1952 г. три федеральные земли Германии - Баден, Вюртем-берг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн - объединились в землю Баден-Вюртемберг1.
Процессу укрупнения субъектов Федерации предшествовало создание семи федеральных округов Российской Федерации, которое явилось не только укреплением вертикали власти, повышением ее эффективности и действенности, но, прежде всего, еще одним шагом, направленным на сохранение территориальной целостности и государственного единства Российской Федерации.
1 См.: Колмогорова Д.М. Российский и германский опыт укрупнения регионов: публикации по теме // ПОЛИС. № 5.2005. С. 153-154.
Самые главные аргументы против сохранения существующего территориального устройства России — это высказывания о том, что последнее было сформировано под нужды административно-командного управления и «под партийную структуру» и не способно учитывать неких вновь возникших «потребностей» демократии, гражданского общества. Другие ученые, напротив, полагают, что в стране отсутствует политическая необходимость проведения коренных преобразований.
Сегодня российский федерализм, испытывает серьезный управленческий дисбаланс из-за превышения оптимального количества субъектов Федерации, поэтому необходимо его реформирование. Сторонники теории управления считают, что для совершенствования ветвей власти необходимо оптимальное количество «единиц управления», колеблющееся между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными).
Реформа субъектного состава Российской Федерации — достаточно сложный и противоречивый процесс существенного преобразования, изменения, переустройства, так как необходимо не только подготовить и создать новые правила поведения, отличные от предыдущих, но и изменить мышление социума.
Действующая Конституция содержит в себе правовую основу образования нового субъекта Федерации, а сам факт принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
Конституция РФ в своих нормах определила основные идеи, характеризующие модель и природу федеративного устройства России, принципы федеративного устройства; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1 закрепил процесс укрупнения субъектов РФ.
1 См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916; СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4581.
Изложенные обстоятельства, наряду с практической потребностью в правильном толковании конституционных принципов и норм, регламентирующих процесс создания новых укрупненных субъектов РФ, обусловили выбор темы настоящего исследования. Таким образом, вышеизложенное позволяет обосновать необходимость изучения и оценки опыта укрупнения субъектов Федерации, выявления положительных и отрицательных сторон, а также формулирования предложений, направленных на совершенствование и реализацию полномочий новых субъектов Федерации.
Степень научной разработанности темы. Теоретические основы данной темы диссертационного исследования изложены в трудах ученых, разрабатывавших проблемы федеративного устройства государства.
При написании диссертации исследовались работы, посвященные общим вопросам федерализма и федеративных отношений российских ученых-
правоведов С.А. Авакьяна, А.Н. Аринина, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, ] А.А. Безуглова, Я.Е. Борисова, М.В. Глигич-Золотарева, Н.И. Грачева, Н.М.Добрынина, В.В.Иванова, И.А.Ильина, В.Т. Кабышева, Е.Р. Кастеля, \ Л.М. Карапетяна, В.В. Кистанова, Г.Н. Комковой, В.А. Кряжкова, СИ. Некрасова, Ж.И. Овсепян, В.И. Радченко, О.Ю. Рыбакова, В.Е. Сафонова, И.Н. Сеняюша, И.А. Умновой, Б.С. Эбзеева, О.И. Чистякова, М.А. Ша- ) фира, А.С. Ященко, а также труды зарубежных государствоведов и политологов прошлого и современного периодов: Г. Еллинека, Т. Гоббса, И. Канта, К. Каттанео, Дж. Локка, Н. Макиавелли, Ш.Л. Монтескье, Алексиса де Ток-виля, Д. Элейзера и др.
Ученые-государствоведы заложили прочный фундамент для исследования указанных проблем, дальнейшего развития и совершенствования процесса научного обоснования конституционно-правового статуса вновь образованных субъектов РФ.
Однако признавая важность вклада вышеуказанных ученых в разработку вопросов федеративного устройства России и государственно-правового статуса ее субъектов, следует отметить, что вопросы субъектного состава РФ,
6 регулирования статуса новых субъектов пока еще не получили полного и всестороннего освещения в научной литературе.
Правовые основы конституционно-правового статуса субъекта в той или иной степени затрагиваются в диссертационных работах СВ. Нагаевой «Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации» (Екатеринбург, 2003), Д.М. Сусликова «Конституционно-правовые основы изменения статуса субъекта Российской Федерации» (Челябинск, 2005).
Однако за пределами научных исследований остались проблемы реализации законодательных положений о проведении референдумов в объединяемых субъектах, о разграничении компетенции субъектов при «переходном» периоде, о коллизиях, возникающих при принятии Устава нового субъекта в контексте проводимого в современной России укрупнения субъектов Федерации, трудности и сложности, с которыми сталкиваются объединяющиеся субъекты на практике при реализации современного законодательства.
Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе образования нового субъекта РФ, базирующиеся на конституционных принципах федеративного устройства России, а также модель конституционно-правовых форм организации субъектного состава Российского государства.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые принципы и нормы, выступающие в качестве основы структуры нового субъекта РФ, а также взаимоотношения государственной власти России и ее субъектов.
В качестве предмета исследования выступают также проблемы правового регулирования процесса укрупнения, обеспечиваемые федеральным и региональным законодательством. Особое внимание в работе уделено анализу разработки и принятия Устава Пермского края — единственного на сегодняшний день действующего устава нового субъекта Федерации.
Целью диссертационного исследования является изучение конституционных основ организации процесса укрупнения субъектного состава РФ, исследование проблемы правового статуса Пермского края, как первого опыта образования нового субъекта в Российской Федерации.
Указанная цель определила постановку следующих задач:
сравнить отечественный и зарубежный опыт развития федерализма и административно-территориального устройства, обеспечивающего эффективную государственную власть и территориальную целостность;
рассмотреть национальные и территориальные начала государства, поскольку формирование Российского государства происходило с учетом многих признаков на основе комплексно-территориального подхода, который должен был обеспечить единство и территориальную целостность многонационального государства;
исследовать процесс укрупнения субъектного состава РФ на примере образования Пермского края;
проанализировать правовое положение законодательных и исполнительных органов власти в новом российском субъекте;
выявить проблемы, возникающие при укрупнении субъектов РФ и определить основные пути их решения.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы, такие как системный, статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический (с 1917 г. по настоящее время); основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция), позволяющие выявить определенные закономерности и тенденции дальнейшего развития укрупненных субъектов РФ.
Теоретическую и эмпирическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам федеративного устройства, вопросам правового статуса субъектов РФ и укрупненных субъектов РФ, конституционное и текущее законодательство РФ и другие правовые акты: федеральные конституционные законы, федеральные зако-
ны, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Устав Пермского края, материалы, нашедшие отражение в специальной научной литературе и в средствах массовой информации, а также результаты исследований указанной проблемы другими авторами, которые позволят обеспечить обоснованность и достоверность сделанных в диссертации выводов.
Научная новизна диссертации определяется исследованием института правового обеспечения укрупнения субъектов РФ еще недостаточно изученного наукой конституционного права.
В работе предполагается проследить весь процесс укрупнения субъектного состава РФ, выделив основные элементы, определяющие конституционно-правовой статус нового субъекта Федерации, рассмотреть наиболее актуальные проблемы с учетом практики, позволяющей определить более совершенную структуру процесса становления укрупненных субъектов РФ.
В работе впервые специально анализируется Устав Пермского края от 19 апреля 2007 г.
На основании действующего законодательства определяются конституционно-правовые проблемы образования и становления Пермского края.
Особое внимание в работе отведено сравнительному анализу положений Конституции РФ, федерального законодательства, конституций, уставов субъектов Федерации, и как результат выработке рекомендаций для изменения порядка образования новых субъектов Российской Федерации. На защиту выносятся следующие положения: 1. Исследование начавшегося процесса формирования новых субъектов Федерации обосновывает необходимость на законодательном уровне установить пределы укрупнения субъектов РФ. Крупные, экономически и политически мощные субъекты — это потенциальные агенты суверенитета РФ и перераспределения властных и иных ресурсов. Анализ существующей практики административно-территориальной реформы свидетельствует о неизбеж-
ных тенденциях к расширению властных амбиций политических элит в субъектах, что также требует своевременной корректировки федерального законодательства.
Конституционная модель становления (или трансформации) в России федерализма, показывает, что в стране активно идет процесс образования новых субъектов при соблюдении баланса интересов федерального центра и отдельных субъектов с учетом их особенностей, устранения противоречий между принципом равноправия субъектов Федерации и их разной конституционно-правовой природой, субъектным составом и численностью, а также разными социально-экономическими возможностями.
Национальные начала построения Российской Федерации не должны подменять территориальные, так как в основе процесса объединения субъектов Российского государства лежит именно синтез национальных и территориальных начал. Процесс объединения субъектов Федерации будет продолжаться и дальше, базируясь на унитарных началах российского федерализма с тенденцией административно-территориального принципа построения государства.
Процесс объединения подразумевает следующие этапы: инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов России; проведение референдума в заинтересованных субъектах РФ; принятие Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта; переходный период объединенного субъекта.
Статус субъекта Федерации определяется совокупностью таких элементов, как официальное наименование субъекта РФ, официальные языки, символика, территория, органы субъекта, предметы ведения и полномочия, правовые акты субъекта Федерации, конституционно-правовая ответственность субъекта РФ.
Обоснование необходимости урегулирования института судопроизводства во вновь созданных субъектах и принятия федерального конституци-
онного закона, определяющего порядок создания и упразднения судов при объединении субъектов; а также совершенствования правового статуса субъекта Федерации, которое предполагает принятие специального Федерального закона «О статусе субъекта Российской Федерации», поскольку данный аспект требует более конкретного правового регулирования.
Анализ Конституции и федерального законодательства об укрупнении субъектов Федерации дает основание полагать, что база для дальнейших преобразований субъектного состава Федерации существует, однако требует дальнейшего совершенствования, разработки, детализации, так как укрупненные субъекты Федерации обладают всеми признаками, присущими типу данных субъектов, поскольку эти признаки указаны в Конституции РФ и в Уставе нового субъекта (например: Устав Пермского края).
В условиях сохранения актуальности проблемы укрупнения субъектов Федерации важное значение имеет определение основных направлений его совершенствования. Для выработки правовых основ этого процесса необходимо создание органа, специализирующегося на выявлении динамики перспектив дальнейших преобразований на уровне Правительства РФ.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что материалы исследования могут способствовать углублению научных знаний в области конституционного права, а также могут быть использованы при подготовке соответствующих спецкурсов для студентов юридических учебных заведений и слушателей различных форм повышения квалификации практических работников.
Конкретные научно-практические рекомендации и предложения могут быть учтены при разработке спецкурсов и практикумов по актуальным проблемам государственного строительства Российской Федерации.
Выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшей научной разработке проблем образования новых субъектов РФ.
Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем современной России, возможностью приме-
11 нения ряда разработанных предложений по совершенствованию законодательства об укрупнении субъектов РФ на новом этапе конституционной реформы в России. Результаты исследования важны для совершенствования конституционной модели новых субъектов Федерации.
Апробация результатов исследования.
По теме диссертации опубликовано 5 работ.
Положения диссертационного исследования были изложены в докладе и публикациях на VIII Всероссийской научно-практической конференции «Институт Президента и современная государственность» (г.Саратов, 15-16 декабря 2006 г. ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина»); Избирательные процессы в современной России: теория и практика. Всероссийская научно-практическая конференция (г. Саратов, ГОУ ВПО СГАП, 23-24 октября 2007 г.); Законодательная и правоприменительная практика реализации избирательного законодательства в современной России. Всероссийская научно-практическая конференция (г. Саратов, ГОУ ВПО СГАП, 23 мая 2007 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Конституционные принципы: понятие, содержание механизм реализации» (г. Саратов. 12 декабря 2007г. ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина»),
Структура диссертационного исследования определена содержанием темы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Методологические основы федерализма: Российский и зарубежный опыт
Исследование идеи федерализма - одной из глобальных проблем современной конституционной теории и практики - это поиск ответа на важнейшие гуманистические вопросы, не теряющие своей актуальности на протяжении веков, так как связаны с ключевыми проблемами существования человеческого общества.
Для государств, существующих в посткоммунистическую эпоху, особенно актуальны задачи построения современной формы государственной власти - демократия, а также нахождение ответов на следующие вопросы: как сохранить целостность государства, государственное единство, суверенитет, территориальную неприкосновенность, как, наконец, разделить власть, чтобы она позволяла эффективно осуществлять управление в интересах человека, соблюдая его права и свободы, декларируемые в конституциях?
Поискам основополагающих идей гармоничного общества и принципов государственного устройства, созданием конституционных основ разделения государственной власти по вертикали занимаются сегодня самые авторитетные исследователи проблемы федерализма.
Федерализм достаточно давно занимает умы ученых, политиков, общественных деятелей в разных странах и потому представляет собой довольно «растяжимое» понятие, о чем свидетельствует множество даваемых ему определений. Федерализм - одна из самых широко распространенных моделей политической организации в мире. Федеративные системы действуют во многих странах в разных концах земного шара, а иные государства используют федеративные принципы для децентрализации своих систем управления.
Элементы федерализма можно найти сегодня как в конституциях, так и названиях органов управления или способов распределения между центром и субъектами в разных странах со сложным формированием их структуры. Основные принципы федеративной формы государственного устройства можно определить следующим образом: организационный принцип, т.е. конституционное закрепление; автономия и участие (когда каждый уровень власти самостоятелен и участие происходит лишь на федеральном уровне); суверенитет и субсидиарность (разумное сочетание автономного самоуправления и разделения властей).
В основе понятия «федерализм» заложены общепризнанные положения или соглашения партнеров (независимых образований), которые стремятся к сотрудничеству, поиску равновесия в регулировании отношений между государством и личностью, гармоничному сочетанию интеграции и автономии. Первоначальное значение понятия «федерализм» формируется еще в Древнем мире и связано с объединением независимых городов в Древней Греции, которые взаимодействовали друг с другом в дипломатической, военной, коммерческой и даже спортивной сферах, создавая единые органы власти. Термин «федерализм» происходит от латинского слова foedus, что означает «союз», «соглашение»1. «Понятие «федеративный» включает в себя соотношение между категориями «давать» и «получать»: компромисс, который предполагает взаимное согласие и частичный отказ от суверенитета объединяющихся партнеров в пользу восполняющих эту потерю преимуществ. Другими словами, идея федерализма предполагает возможность и необходимость сочетания единства и многообразия»
В настоящее время не дано универсального определения федерализма. Европейские политики и ученые еще с середины XIX в., стали рассматривать федерализм как форму демократической политической организации. Многие работы, посвященные теории федерализма, появились в немецкоязычных странах, где изучение федерализма определяли проблемы национализма, суверенитета и народного согласия. На наш взгляд, достойны особого внимания теоретические разработки И. Блунчли (1849-1852), основанные на анализе федеративных преобразований в Швейцарии, а также исторические исследования Отто фон Гирке. Принципы федерализма были применены при объединении Германии и вошли в современную федеральную конституцию Швейцарии. Элементы федерализма для решения конкретных проблем унификации и децентрализации использовали государства, отказавшиеся от чисто федеративного пути.
Так, Карл Фридрих определял федерализм как процесс, в ходе которого отдельные политические сообщества договариваются о единых подходах к разрешению проблем, об осуществлении общей политики и принятии совме- I стных решений, что позволяет унитарному политическому сообществу становиться единым целым, организованным по федеративному принципу
Американский профессор Даниэль Элейзер указывает, что федерализм позволяет сохранить одновременно единство и многообразие, соеди-няет воедино цели и средства их достижения . Он определяет федерализм : как сочетание самоуправления и разделения власти. Федерализм выступает у него не просто политической и правовой доктриной, но и своеобразным учением о государстве и о человеке. Даниэль Дж. Элейзер считает, что «в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений.
Национальные и территориальные начала в организации Российского государства (историко-юридический аспект)
Национальные и территориальные начала любой страны имеют свои давние исторические корни - политические, экономические, национальные и другие. В России было несколько крупных реформ административного деления и территориального управления. Они диктовались разными потребностями и задачами государственного строительства на разных этапах. В то же время определенные цели (укрепления государства, прежде всего) и функции управления (наблюдение за использованием законов, сбор налогов и т.д.) оставались постоянными.
Начиная с эпохи правления Петра I, Россия пережила 16 крупных административных реформ, не считая корректировки и изменения границ в промежутках между ними. И каждая реформа преследовала свои цели.
Еще в XVII в. основной единицей местного управления являлись города и уезды, возглавляемые царскими воеводами (в 1614 г. последние были в 103 городах с уездами). Новые экономические потребности государства при Петре I, вызвавшие усиленное насаждение промышленности, строительство морских портов и флота, а также большие войны с иностранными государствами за обеспечение выгодных торговых путей, привели к резкому росту различных повинностей, налогов и сборов. Старый консервативный государственный аппарат не мог решительно устанавливать правопорядок быстро взыскивать подати, осуществлять массовый набор в армию. С утверждением абсолютной монархии необходимо было и на местах иметь сильную власть. Решение этой задачи явилось частью государственных реформ Петра I.
Слово «губерния» встречается в официальном языке еще раньше в Указе от 25 октября 1701 г., в котором говорится «об отпуске хлеба иноземцами, когда куль муки в Московской губернии продаваться будет ниже рубля»1. А термин «губернатор» в применении к областному правителю встречается в 1694 г. по отношению к архангельскому воеводе Апраксину. В 1703 г. Меньшиков был назначен «губернатором» Петербурга. В 1704-1705 гг. Голицын получил титул «губернатора». Но общим административным делением губерния с губернатором во главе появляется только после Указа 1708 (1710)2.
Указом от 18 декабря 1708 г. о разделении на губернии «Великий государь указал для всенародной пользы учинить губернии и к ним припи-сать города» . Учреждалось 8 губерний с приписанными городами: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. — Санкт-Петербургская), Архангел о-городская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Сибирская, несколько позже выделились Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская ликвидирована. Губернаторы имели весьма широкие полномочия, осуществляли административные, полицейские, судебные, финансовые и военные функции. Они не только командовали войсками и подавляли "бунты", но и с помощью чиновничьего аппарата следили за исполнением царских указов, обеспечивали сбор казенных налогов и выполнение населением всех государственных повинностей (рекрутских, гужевых, строительно-дорожных и т.д.). Размещенные по губерниям полки содержались за счет местных жителей.
Губернии в свою очередь поделены на уезды; Указом от 28 января 1715 г. было введено еще новое деление на «доли», размерами приблизительно, как уезд. Доли вскоре были упразднены. Реформа 1719 г. число губерний увеличила до 11, поделив каждую на провинции4. Однако этим дело не ограничивается. В 1719 г. вводится новое административное деление -губернии состоят из провинций, а провинции - из дистриктов. Дистрикты вводятся вместо старых русских уездов и не совпадают с ними по границам - иногда они меньше уездов, иногда сравнимы по размерам, а иногда и больше, то есть все границы заново перекраиваются. В 1724 г. Сибирская губерния состояла из пяти провинций - Тобольской, Енисейской, Иркутской, Вятской и Соликамской - с воеводами или вице-губернаторами во главе, но, как и прежде, оставалась под властью одного губернатора. К тому времени всего в Сибирской губернии числилось 61430 «обывательских дворов». В 1727 г. Вятская и Соликамская провинции были выделены из состава Сибирской губернии и причислены к Казанской. В 1764 г. была создана отдельная Иркутская губерния. Не стоит говорить о том, что все границы проводятся произвольным образом. Легкость и простота их введения связана с тем, что все эти единицы носят чисто фискальный характер, являются исключительно уполномоченными органами центрального правительства.
Петр I вполне серьезно относился к образованию первой новой губернии - Воронежской - на базе группы городов Азовской губернии, приписанной к корабельным делам. Более того, Петр надеялся на некоторую самостоятельность губерний, но не ожидал, что формы этой самостоятельности совершенно противоположны ожидаемым.
Понять это невозможно, если только не иметь перед глазами образец, с которого Петр пытается построить Россию — это Голландия. Именно по образцу Соединенных Провинций Петр пытается перекроить Россию, не учитывая особенности государства российского. Устройство Голландии, созданной добровольным объединением городов, прошедших долгий путь развития, страны весьма небольшой и немногочисленной, отличающейся от России и культурой, и историей, нельзя автоматически перенести на почву такого громадного и своеобразного государства, как Россия.
Становление и особенности развития субъектов Российской Федерации (1917-1992)
Историко-юридический анализ правового положения автономных республик в период 1917 по 1922 гг. характеризуется весьма слабой юридической регламентацией, недостаточной оформленностью и унификацией правового режима, большой широтой прав республик как юридически закрепленных за ними, так, в особенности, фактически осуществляемых.
Видный ученый М.Г. Кириченко считает, что Российская Советская Республика с точки зрения модели государственного устройства создавалась на федеративных началах двумя путями: во-первых, путем предоставления широкой автономии для всех наций, населяющих её территорию; во-вторых, путем заключения договоров и Соглашений об установлении федеральных связей с другими советскими республиками. В конституционных и законодательных актах верховных органов автономных национально-государственных образований отмечалось, что эти автономии входят добровольно в РСФСР, являясь ее составными частями1.
В постановлении ВЦИК от 31 декабря 1918 г. «Об областных объединениях» сказано, что «впредь до коренного пересмотра административного деления Советской Республики сохраняются уездные, губернские и областные центры»2. Этим же постановлением были учреждены областные объединения: на Урале, состоящие из Пермской, Вятской, Уфимской и Оренбургской губерний; на западе страны — из Смоленской, Могилевской, Витебской, Минской и Гродненской губерний; на севере — из Петроградской,
Олонецкой, Псковской, Новгородской, Архангельской, Вологодской, Северодвинской и Череповецкой губерний. Территориальные объединения (округа) возникли как временные. Возможно, что опыт их создания и кратковременной деятельности, послужил одним из оснований для Президента России В.В. Путина, при подготовке программы образования семи федеральных округов, объединяющих группы субъектов Федерации, как способа укрепления вертикали власти и сохранения целостности Российской Федерации.
Таким образом, Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа и указанная Резолюция съезда провозгласили начало новой формы государственного устройства Советской России - Федерация. Однако последующее развитие субъектов Федерации после января 1918 г. осуществлялось во многом формально, не всегда последовательно.
Е.А. Лукьянова отмечает, что первая Конституция РСФСР (утвержденная 10 июля 1918 г.) была, по сути, конституцией унитарного государства1, однако уже вступившего на путь федерализации. В Конституцию была включена январская Декларация, установившая коренные начала Федерации советских республик России и представившая «рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях» (ст. 8).
К ведению высших органов власти Республики — Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК были отнесены, помимо вопросов, прямо перечисленных в Конституции (ст. 49), все вопросы, «которые они признают подлежащими их разрешению» (ст. 50). Следовательно, у субъектов создававшейся Федерации не было и не могло быть сферы собственного исключительного ведения. Таким образом, федеративная «составляющая» РСФСР изначально основывалась на автономии.
В Конституции 1918 г. говорилось о федерации национальных республик (ст. 2, 8), об «автономных областных союзах», которые входят в РСФСР «на началах федерации» (ст. 11) и о «сочленах Советской Республики» (п. «д» ст. 49). Однако различия между всеми этими образованиями не были проведены, что создавало трудности при определении: какие из них следует считать субъектами федерации, а какие нет1.
Согласно ст. 11 Конституции была определена возможность создания областных союзов в составе РСФСР, в том числе союзов областей, отличающихся особым бытом и национальным составом. Последние должны были входить в состав РСФСР на началах автономии («автономные областные союзы»). Складывалось впечатление, что Конституция действительно не признавала существования автономных республик. Однако если сопоставить ст. 11 со ст.ст. 2 и 8, где прямо говорится о «федерации советских национальных рее-публик», «федерации Советских Республик России», то можно с уверенностью полагать, что под автономными областными союзами, входящими в РСФСР на началах федерации (ст. И)3, в это время понималось такое образование, как автономные советские республики. Эти республики как национально-государственные единицы следовало отличать от иных областных объединений, представлявших собой лишь административно-территориальные единицы без определенной национальной специфики. Так, автономная республика по терминологии ст. 11 Конституции была областным союзом, но не всякий союз был республикой. Титул республики должен был отличать ее от других, вскоре возникших видов автономных областных союзов - автономных областей и трудовых коммун, которые стали менее высокой формой автономии.
Конституционно-правовые основы образования и становления нового субъекта Российской Федерации
Анализ современного этапа развития России позволяет отметить, что приоритетами законодателей, о чем объективно свидетельствуют и жаркие дискуссии ученых-государствоведов, выступают задачи обеспечения целостности территории, единство экономического пространства, выступающие как главные социально-политические ценности, способные утвердить и развить демократический режим в стране, необходимый для всестороннего и гармоничного существования граждан. Именно Конституция 1993 г. выступает сегодня основой, регулятором общественных отношений в решении стоящих перед страной задач, среди которых одной из серьезнейших и неоднозначных выступает проблема совершенствования субъектного состава Российской Федерации.
В России существует наибольшее число различных видов субъектов Федерации: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Республика в составе РФ - один из шести видов субъектов РФ. В соответствии с п. 2 ст. 5 Конституции РФ 1993 г. является государством, имеющим свою Конституцию и законодательство. Юридически и фактически обладает наиболее высоким статусом. Отметим, что только республика имеет собственное гражданство, собственную государственную символику. В РСФСР в 1924 г. край представлял собой крупную административно-территориальная единицу. С 1992 г. стал одним из видов субъектов Федерации. По своему государственно-правовому статусу ничем не отличается от такого вида субъектов РФ, как область. Область образуется не на национальной основе, а на территориальной. Имеет устав и законодательство. Город федерального значения также представляет собой один из 6 видов субъектов Федерации - Москва, Санкт-Петербург, которые имеют устав и законодательство. Автономная область - национально-территориальное образование - Еврейская АО. Автономный округ - национально-территориальное образование, входит в состав других субъектов краев и областей.
Некоторые исследователи полагают, что в силу различных геополитических, экономических, национально-культурных и иных особенностей субъекты Российской Федерации сегодня объективно не могут обладать равным статусом1. В ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Считается, что республики, автономные области и автономные округа образованы на национально-территориальной основе, в то время как другие субъекты Федерации являются чисто территориальными образованиями .
Из чего же состоит структура конституционно-правового статуса субъ- [ екта РФ? Элементами конституционно-правового статуса субъекта являются: социально-политическая роль и назначение субъекта; общая правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые отношения; права и обязанности, или компетенция и ответственность; гарантии устойчивости и еальности правового состояния субъектов конституционного права (система «правовых условий, средств и способов, обеспечивающих достойное существование и развитие человека и общества в целом, а также нормальное и должное функционирование государства по вы-полнению его социально-политического назначения»).
Анализ положений конституций и уставов субъектов РФ, а также научные разработки данной проблемы позволяют выделить следующие группы элементов статуса субъекта: статическая составляющая статуса (статика субъекта РФ, которая выражает его положение как субъекта публичного права); функциональная составляющая статуса (предметы ведения и полномочия субъекта Российской Федерации и совокупность правовых актов, принимаемых по указанным предметам ведения и в соответствии с их полномочиями органами государственной власти субъектов РФ); юрисдикционная составляющая статуса (характеризующая подконтрольность деятельности субъекта РФ и его ответственность)1.
При исследовании данной проблемы приходится сталкиваться с юридическими проблемами, которые трактуются учеными по-разному. Это соотношение таких понятий, как «статус субъекта РФ», «конституционно-правовой статус субъекта РФ», «статус республики», «статус края, области».
Институт «конституционно-правового статуса субъекта РФ» как субъекта федеративных правоотношений имеет два источника: Конституцию РФ и Основной закон субъекта РФ, что следует из толкования ст. 66 Конституции РФ. Следует признать справедливость сомнений по указанному поводу известного ученого Н.М. Добрынина, считающего, что этого недостаточно, и необходимо принятие федерального конституционного закона, который закрепил бы перечисленные признаки статуса субъекта Федерации и устранил, таким образом, противоречия в области равноправия субъектов Федерации
