Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Взаимодействие органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов в системе взаимоотношений органов публичной власти 13
1.1. Конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти 13
1.2. Правовые принципы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав 28
Глава 2. Муниципальный район и поселение в системе субъектов муниципально-правовых отношений 41
2.1. Понятие муниципального района, сельского и городского поселения как субъектов муниципально-правовых отношений 41
2.2. Соотношение компетенции органов местного самоуправления муниципального района и поселений 51
Глава 3. Основные правовые формы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав 83
3.1. Передача части полномочий органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов друг другу 83
3.2. Участие в формировании органов местного самоуправления 101
3.3. Межмуниципальное сотрудничество по вопросам местного значения 119
Заключение 132
Список использованных источников 140
Приложения 161
- Конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти
- Правовые принципы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав
- Понятие муниципального района, сельского и городского поселения как субъектов муниципально-правовых отношений
- Передача части полномочий органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов друг другу
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 131), местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Закон 1995 года к муниципальным образованиям относит следующие территориальные единицы: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, закон допускает многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления. В результате чего в каждом субъекте Российской Федерации сложились своеобразные модели местного самоуправления. В отдельных регионах местное самоуправление осуществлялось на уровне поселений (так называемая «поселенческая модель местного самоуправления»), в других - на уровне районов, в третьих - на уровне районов и поселений. Такая практика в целом имела негативные последствия для России, воспринималась как ущербная, страдающая системными дефектами и пробелами. По мнению В.И. Фадеева, государство таким образом возлагает на местное самоуправление задачи, которые могут успешно решать лишь немногие муниципальные образования, обладающие соответствующими финансово-экономическим потенциалом. Поэтому, считает автор, требуется классификация муниципальных образований на виды и закрепление за каждым видом своего перечня вопросов местного значения.1
Закон 2003 года упразднил указанное многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления. С вступлением его в
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. -2-е изд., перераб. и доп. М. 2002. С. 246.
5 силу установилась единая система территориальной организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Согласно нормам указанного закона, во всех субъектах России в обязательном порядке создаются муниципальные образования - городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.
Основными целями создания органов местного самоуправления как на поселенческом, так и на районном уровнях является, с одной стороны, приближение местного самоуправления непосредственно к населению, с другой стороны, обеспечение эффективности в решении вопросов местного значения.
Очевидно, что для максимального достижения указанной цели и были изменены сроки вступления в силу Закона 2003 года. Это было обусловлено, по мнению Л.Б. Соболевой, именно разным уровнем готовности субъектов Российской Федерации к введению в действие норм указанного закона . При этом нельзя не отметить тот факт, что особую обеспокоенность вызывала ситуация в тех субъектах федерации, где ранее муниципальные образования существовали на уровне районов и некоторых городов, что в конечном итоге требует усовершенствования взаимоотношений между муниципальными районами и вновь образованными, входящими в их состав поселениями.
Поэтому в условиях реформирования системы местного самоуправления в России представляется важным и необходимым как для науки, так и для практики проведение научного исследования в сфере взаимоотношений муниципальных районов и поселений, входящих в их состав.
Нормативно закрепленное право муниципалитетов на установление взаимоотношений между поселениями и районами требует осмысления, оценки и доработки с учетом практики реализации положений законов в этой сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Аспекты правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления
1К реформе местного самоуправления. Поправк'и приняты. Что дальше? // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 12. С. 14.
рассматривались применительно к финансово-экономической основе местного самоуправления, системе органов местного самоуправления, их компетенции. Отдельные исследования посвящены проблемам взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями, находящимися на территории муниципальных образований.
Следует отметить, что комплексных научных исследований в области правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, не проводилось.
В работе использованы труды следующих ученых в области теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, финансового, гражданского права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.М. Добрынина, Д.Г. Жаромских, А.А. Замотаева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.В. Ларионова, СЮ. Марочкина, М.С. Матейковича, Н.П. Носовой, В.Д. Плесовских, Н.В. Постового, В.Е. Севрюгина, А.П. Сунцова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, В.Н. Фалькова, Г.Н. Чеботарева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других ученых.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения в сфере регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.
Предметом исследования являются регулирующие деятельность органов местного самоуправления правовые нормы федерального, регионального и муниципального уровней в сфере взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, принципы и формы их взаимоотношений.
Основные цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексный анализ правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и
7 поселений, входящих в их состав, как равноправных субъектов муниципалыю-правовых отношений; выработка предложений и практических рекомендаций в части совершенствования правового регулирования взаимоотношений указанных видов муниципальных образований.
Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:
уточнить содержание таких понятий, как «муниципальный район», «городское поселение», «сельское поселение», соотношение ПОНЯТИЙ «компетенция», «предметы ведения», «вопросы местного значения», «полномочия»;
классифицировать принципы и формы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав;
исследовать нормативно-правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней в сфере правового регулирования взаимоотношений указанных видов муниципальных образований;
раскрыть основные правовые формы взаимоотношений муниципальных районов и поселений, входящих в их состав;
сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования в сфере взаимоотношений муниципальных районов и поселений, входящих в их состав;
разработать проект типового соглашения о передаче части полномочий органами местного самоуправления муниципальных районов (поселений).
Методологическую основу исследования составляют метод системного анализа, диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой, индуктивный и дедуктивный методы исследования.
Нормативной базой исследования выступили нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решения судов.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые предпринята попытка комплексного исследования правового
8 регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, в целях наиболее полного и эффективного выполнения ими вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий на соответствующих территориях.
В работе даны авторские определения содержания следующих понятий: «городское поселение», «сельское поселение», «муниципальный район», «представительный орган муниципального района», «соглашение о передаче осуществления части полномочий»; определены цель, объект, схема, формы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений, выделены принципы этих взаимоотношений.
Предложена новая классификация специальных вопросов местного значения муниципальных районов и поселений. К последней отнесены вопросы местного значения, установленные только для поселений, муниципальных районов, городских поселений, вопросы совместного ведения муниципальных районов и входящих в их состав поселений.
В целях предупреждения принятия органами и должностными лицами местного самоуправления необоснованных решений предлагается закрепить в Законе 2003 года дополнительные условия осуществления факультативных вопросов местного значения.
В работе автором обосновывается необходимость введения в научный оборот категории «вопросы совместного ведения муниципальных районов и поселений».
На защиту выносятся следующие положения диссертационного исследования:
1. Взаимоотношения органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, - это урегулированные нормами права отношения между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, направленные на наиболее результативное совместное решение вопросов местного значения в интересах населения соответствующих территорий.
Указанное понятие включает в себя как особое правовое состояние органов публичной (муниципальной) власти, закрепленное конституционным законодательством и муниципально-правовыми актами, прежде всего, нормативное разграничение компетенции, так и деятельность по реализации установленных правил - взаимодействие данных органов власти.
Объектом взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, следует признать общие интересы той совокупности граждан, от имени которой соответствующими органами местного самоуправления осуществляется публичная власть. Под общими интересами следует понимать комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов местного самоуправления.
2. Для наиболее результативного решения вопросов местного значения,
повышения качества бюджетных услуг требуется сосредоточить наибольшую
часть вопросов местного значения на уровне муниципальных районов, передав
им часть вопросов поселений, в т.ч. содержание и строительство
автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных
сооружений в границах населенных пунктов поселения; организацию и
осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и
территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера; создание, содержание и организацию деятельности аварийно-
спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на
территории поселения.
3. Предлагается законодательно закрепить институт вопросов
совместного ведения муниципальных районов и поселений, входящих в их
состав, и разграничить полномочия по этим вопросам по каждому из указанных
видов муниципальных образований. В Федеральном законе от 06.10.2003 г. №
131-ФЗ ряд вопросов местного значения, закрепленных за муниципальными
районами и поселениями, не разграничены и носят совместный характер.
Объединение материально-финансовых, кадровых ресурсов позволит
10 совместными усилиями муниципальных районов и поселений наиболее результативно решать вопросы местного значения во благо населения соответствующих муниципальных образований.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, равно как и
Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ, не разграничивает полномочия
между органами и должностными лицами местного самоуправления по
вопросам местного значения. Указанное обстоятельство приводит на практике к
неопределенности компетенции последних, т.к. не все уставы муниципальных
образований закрепляют конкретные перечни полномочий органов и
должностных лиц. Это влечет за собой юридические конфликты, в т.ч.
закрепление за представительным органом муниципального образования
функций, традиционно выполняемых исполнительно-распорядительным
органом.
В целях сокращения количества споров о компетенции между органами местного самоуправления, необходимо на федеральном уровне законодательно разфаничить функции органов и должностных лиц местного самоуправления с указанием конкретного перечня полномочий.
5. Передача части полномочий органами местного самоуправления
поселений и муниципальных раионо в пределах вопросов местного значения
соответствующего вида муниципального образования ограничивает право
населения на решение вопросов местного значения, закрепленных законом, и
ставит в неравное положение с населением других муниципальных
образований, органами местного самоуправления которых такие полномочия не
переданы на осуществление на другой уровень.
В целях установления действенного контроля за деятельностью муниципальных служащих и обеспечения соблюдения конституционного права населения на осуществление местного самоуправления как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации следует обеспечить участие населения в решении вопроса о передаче части
11 полномочий посредством проведения голосования на соответствующих территориях муниципальных образований.
6. На законодательном уровне для гарантирования права местного самоуправления на достаточность передаваемых финансовых средств необходимо запретить использование органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений при осуществлении части полученных друг от друга полномочий собственных бюджетных средств. Это защитит органы местного самоуправления, принимающих осуществление части полномочий от появления «нефинансируемых» или «недофинансируемых мандатов».
Практическая значимость диссертации заключается в том, что результаты проведенного исследования могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений, при совершенствовании нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней в сфере взаимоотношений органов муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, при проведении последующих научных исследований. Выводы и предложения, изложенные в диссертации, могут использоваться органами государственной и муниципальной власти в нормотворческой деятельности и правоприменительной практике. Материалы проведенного исследования могут применяться в научной и педагогической работе, при составлении учебных пособий и методических материалов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета.
Основные положения и сформулированные выводы исследования отражены в подготовленных и опубликованных научных статьях. Некоторые выводы (по вопросам территориальной организации местного самоуправления, финансово-экономических основ взаимоотношений органов местного
самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений) обсуждались на научно-практических конференциях.
Теоретические положения, материалы диссертационного исследования используются автором при чтении лекций, проведений практических занятий в Тюменском государственном университете.
Структура диссертации. Работа включает введение, принятые сокращения, три главы, семь параграфов, заключение, список использованных источников и приложения.
Конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти
Органы публичной власти (органы государственной власти, органы местного самоуправления) не могут действовать изолированно. В противном случае неизбежно наступит коллапс всего властного механизма, работающего только при условии согласованного функционирования и взаимодействия отдельных его частей. Очевидно и то, что правоотношения органов публичной власти отличаются от тех правоотношений, в которые повседневно вынуждены вступать физические и юридические лица в целях удовлетворения своих материальных, духовных и иных потребностей.
Данные отношения не могут быть результатом свободы волеизъявления сторон, поскольку в них участвуют изначально зависимые от воли избирательного корпуса, от места во властной иерархии субъекты. Эти отношения должны быть детально урегулированы правом: Конституцией, законами, иными нормативными актами, договорами и соглашениями. Они всегда носят взаимный характер, отсюда правильнее говорить не просто об отношениях (правоотношениях), а о взаимоотношениях органов публичной власти.
Указанные взаимоотношения носят конкретный характер, чем вполне вписываются в структуру обычного, классического (относительного) правоотношения. Субъективные права здесь неразрывно связаны с субъективными обязанностями, ибо выход органа публичной власти «за пределы своих полномочий, так же как и неосуществление их в надлежащих случаях, является неправомерным, незаконным действием»1. Субъективное право органа публичной власти во взаимоотношениях с другим органом даже не всегда является непререкаемым, и если оно не используется, не воплощается в реальные действия, то соответствующее право может быть передано другому органу публичной власти (федеральное вмешательство, осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и т.д.)
Вместе с тем, правовая связь органов публичной власти может носить и общий характер, основанием которой, как пишет В.О. Лучин, «служит появление соответствующего субъекта, его конституирование, особое юридическое состояние, в котором он находится», факты «обобщающего свойства, сущностного порядка»1. К таким фактам следует отнести положение органов законодательной, исполнительной и судебной власти, вытекающее из принципа разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации), вхождение автономного округа в состав края или области (часть 4 статьи 66), самостоятельность органов местного самоуправления и возможность наделения их отдельными государственными полномочиями (статья 132). Такие взаимоотношения «возникают главным образом на основе норм Конституции, других основополагающих актов и являются базовыми, исходными»2. Их конструкция «наиболее отвечает характеру конституционного регулирования, своеобразным чертам данного вида правового воздействия на общественные отношения» . В литературе общие правоотношения, куда мы относим и носящие общий характер взаимоотношения органов публичной власти, рассматриваются как «собственно конституционные» .
Понятие «.взаимоотношения» в рассматриваемом контексте включает как особое правовое состояние органов публичной власти, закрепленное конституционным законодательством и актами местного самоуправления, прежде всего, нормативное разграничение компетенции, так и деятельность по реализации установленных правил - взаимодействие органов публичной власти. Взаимодействие возможно даже при абсолютной непересекаемости компетенции. В частности, 66 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации «Взаимоотношения Конституционного Суда с органами конституционного контроля субъектов Российской Федерации» предусматривает только взаимодействие соответствующих субъектов «в целях обмена опытом и информацией, оказания взаимной методической помощи».
Поскольку государственные, муниципальные органы получают от народа не саму власть, а лишь «право на осуществление власти»1, объектом анализируемых взаимоотношений следует признать общие интересы той совокупности граждан, от имени которой соответствующими органами осуществляется публичная власть. Под общими интересами здесь следует понимать комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов публичной власти.
В частности, если речь идет о взаимоотношениях федеральных органов в рамках реализации принципа разделения властей, то общий интерес вполне очевиден - осуществление принадлежащей многонациональному народу России власти. Механизм складывающихся здесь взаимоотношений четко прописан действующей Конституцией. Однако в силу влияния субъективных факторов (в органах публичной власти работают живые люди, а не машины), каждая из ветвей власти стремится максимально «реализовать» себя, в том числе и через попытки «принижения» деятельности или «перехват» некоторых второсте-пенных функций у других властей . В этих условиях могут даже возникать споры о компетенции, аномальные по своей сути для осуществления власти, принадлежащей одному субъекту - народу. Споры о компетенции свидетельствуют о появлении в механизме реализации конституционных норм сбоев, исправление которых должно обеспечиваться через правовые позиции органов конституционного контроля и текущее законотворчество.
Правовые принципы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав
Проблема обеспечения согласованных действий органов местного самоуправления является особо актуальной в связи с принятием Закона 2003 года и установлением на территории Российской Федерации двухуровневой системы организации местного самоуправления (муниципальный район с входящими в его состав поселениями).
Кроме того, надлежащее решение вопросов местного значения напрямую зависит именно от эффективности взаимоотношений на этом публично-правовом уровне.
Следовательно, дальнейшее развитие местного самоуправления без анализа и совершенствования форм и методов взаимоотношений не представляется возможным.
Категория «взаимоотношения» является довольно распространенной в законодательстве Российской Федерации. Указанное понятие закреплено в части 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации, в названии главы IV Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , части 3 статьи 29 Закона 2003 года, др. При этом, на наряду с этим понятием встречается и «взаимодействие».
Ввиду того, что при применении указанных терминов прослеживается определенная непоследовательность законодателя, выражающаяся в подмене понятий, попробуем определить содержание и установить соотношение содержания указанных категорий.
В философии взаимодействие отражает процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимопереход, а также порождение одним объектом другого . Понятие взаимодействия является, с точки зрения философии, исходным для определения понятий движения, изменения, становления, развития, процесса. При этом конкретизация указанного понятия осуществляется именно через эти категории. Взаимодействие обретает определенность как передача движения от одних объектов к другим, как трансляция сообщений в человеческих контактах или как синтез различных человеческих сил, порождающих новые знания, вещи, организационные структуры1.
Отношение же характеризует взаимозависимость элементов определенной системы. Отношения бесконечно многообразны: пространственные и временные, причинно-следственные, отношения части и целого, формы и содержания, внешнего и внутреннего и др. Общественные отношения составляют особый тип отношений.
Таким образом, если взаимодействие представляет собой вид отношения, то взаимоотношения - наиболее общую (абстрактную) категорию, характеризующую взаимную заинтересованность субъектов в установлении отношений.
Как уже отмечалось, в юридической науке понятие взаимоотношения непосредственно связано с категорией правоотношение, где право выступает государственным регулятором общественных отношений. Под последним понимают все виды отношений, возникающих и функционирующих в обществе между индивидами и их объединениями, являются общественными, или социальными2.
Таким образом, благодаря нормативному воздействию на общественные отношения государство придает урегулированным нормами права отношениям правовую форму, что определенно их упорядочивает, стабилизирует, направляет, делает устойчивее.
Поэтому взаимоотношениям в юридическом смысле присущи признаки правоотношений (урегулированность правом; возникновение, изменение или прекращение на основе норм права, взаимосвязь субъектов субъективными правами и обязанностями; волевой характер; возникают по поводу определенных ценностей; охраняются государством)1.
Однако между указанными правовыми категориями есть и различия. Взаимоотношение как правовая категория представляет собой разновидность правоотношений, подразумевающее взаимные отношения субъектов права. Правоотношение же, таким образом, является общим понятием по отношению к взаимоотношению. Из этого вытекает, что «взаимоотношения» и «правоотношения» соотносятся как часть и целое.
Следовательно, право регулирует взаимоотношения между субъектами с точки зрения их юридических прав, обязанностей и ответственности.
На основании вышеизложенного, применительно к теме диссертационного исследования можно дать следующее определение взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав - это урегулированные нормами права отношения между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, направленные на наиболее эффективное совместное решение вопросов местного значения в интересах населения соответствующих территорий.
Урегулированные нормами права взаимоотношения указанных субъектов строятся на определенных принципах.
Известно, что под понятием «принцип» в юридической науке понимают основу, первоначало, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления (учения, организации, деятельности и т.п.).
Для принципов взаимоотношений между органами рассматриваемых муниципальных образований характерно следующее: - они определяют основы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав на всей территории Российской Федерации; - служат обеспечению прав населения на решение вопросов местного значения; выступают в качестве гарантий местного самоуправления. Принципы взаимоотношений закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, Законе 2003 года, что является важной гарантией обеспечения равных прав органов и должностных лиц местного самоуправления на установление взаимоотношений, независимо от того, на территории какого субъекта Российской Федерации они находятся.
Понятие муниципального района, сельского и городского поселения как субъектов муниципально-правовых отношений
Необходимым элементом любых правоотношений является наличие субъекта правоотношений. В теории государства и права под субъектом права понимают индивидов или организации, которые на основании юридических норм могут быть участниками правоотношений, т.е. носителями субъективных прав и обязанностей.
Муниципально-правовая наука выделяет следующих субъектов муниципально-правовых отношений: население муниципальных образований; муниципальные образования; органы местного самоуправления; собрания (сходы) граждан; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления и члены других выборных органов местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы и должностные лица; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации2. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев классифицируют всех субъектов муниципально-правовых отношений на три вида: муниципальное образование, субъекты, наделенные правом принимать решение (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения и субъекты, которые в той или иной степени содействуют осуществлению местного самоуправления)3.
Конституция Российской Федерации (статья 131) гарантирует осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Муниципальное образование в системе субъектов муниципально-правовых отношений занимает особое место.
Понятие «муниципальное образование» является для российской правовой науки и практики относительно новым. В Законе РФ от 06.07.1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» указанный термин вообще отсутствовал. Впервые муниципальное образование как субъект гражданско-правовых отношений было выделено в части первой (часть 1 статьи 2, статья 16, глава 5 и др.) Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ1. Л законодательное определение указанной дефиниции впервые было дано в Законе 1995 года.
В Законе 2003 года (в части 1 статьи 2) под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Как показывает анализ указанной дефиниции, новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятие муниципального образования сводит лишь к перечислению видов муниципальных образований (что связано с унификацией территориальных основ местного самоуправления в России), не выделяя при этом характерных и отличительных признаков последних.
Необходимо заметить, что ранее действовавший Закон 1995 года содержал более развернутое определение муниципального образования, под которым понималось городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная указанным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, в указанном определении содержались такие существенные признаки муниципального образования, как наличие территории, населения, собственности, бюджета, выборных органов местного самоуправления. Однако в дефиниции отсутствовало указание на устав (имеющий высшую юридическую силу среди других нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления) как неотъемлемый признак муниципального образования. Не выделялись и иные органы местного самоуправления, не являющиеся выборными, но совместно с последними участвующие в решении вопросов местного значения.
С учетом вышеизложенного, можно дать следующее определение понятия муниципального образования - это населенная территория городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа либо внутригородской территории города федерального значения, в пределах которых решаются вопросы местного значения непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, принят устав, имеются муниципальная собственность и местный бюджет.
Очевидно, что муниципальное образование является самостоятельным субъектом права. Закон, признавая какое-либо лицо или образование субъектом права, определяет его правовой статус (права, обязанности и ответственность).
Известно, что правоспособность муниципальных образований как публично-правовых образований закрепляется в Конституции Российской Федерации и Федеральных законах, уставе и законах субъекта Российской Федерации, на территории которого они расположены, в местных уставах и принятых в соответствии с ними правовых актах.
Передача части полномочий органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов друг другу
Не вызывает сомнений, что Закон 2003 года по объему правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления опередил предыдущий Закон 1995 года, устранив ряд существовавших пробелов в последнем (в том числе относительно территориальной организации местного самоуправления, порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями).
Указанным законом введены новые нормы относительно статуса муниципальных образований (городской округ, городское и сельское поселение, муниципальный район, внутригородская территория города федерального значения), форм межмуниципального сотрудничества, видов муниципального имущества, взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав. Среди них - и правовое закрепление возможности органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав передавать часть полномочий друг другу в пределах вопросов местного значения, закрепленных законом.
Необходимость установления такой возможности, по нашему мнению, не вызывает сомнений.
Повсеместно на территории Российской Федерации создаются поселения (сельские и городские) и муниципальные районы. Только количество муниципальных районов составит 1805, городских же и сельских поселений - 2087 и 19 736 соответственно .
Как показывает практика существования двухуровневой системы местного самоуправления, не всегда вопросы местного значения соответствующих муниципальных образований обеспечены необходимыми материально-финансовыми и кадровыми ресурсами. Не все вопросы местного значения эффективно могут решаться теми муниципальными образованиями, за которыми они закреплены.
Кроме того, передача части полномочий позволяет учитывать географические, социальные и другие факторы, влияющие на организацию местного самоуправления и надлежащее решение вопросов местного значения. Поэтому, очевидно, что необходимость в передаче части полномочий как с уровня поселений на районный уровень, так и с уровня муниципальных районов на поселенческий существует.
Соглашение о передаче органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав осуществления части полномочий представляет собой правовую форму передачи органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, друг другу осуществления части своих полномочий в пределах вопросов местного значения.
По нашему мнению, соглашение о передаче осуществления части полномочий является разновидностью договора нормативного характера (или нормативного договора), под которым понимают соглашение между правотворческими субъектами, в результате которого возникает новая норма права. В качестве примеров указанного договора можно привести Федеративный договор 1992 года, договоры о разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, соглашения о передаче осуществления части полномочий, заключаемые между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующий вывод: соглашения о передаче осуществления части полномочий органами местного само-управления муниципального района и входящими в их состав поселениями друг другу заключаются на принципах равенства, автономии (независимости) сторон и их свободного волеизъявления, имущественной ответственности за нарушение обязательства.
В отличие от иных видов договоров нормативный договор не носит индивидуально-разового характера, и создает новую норму права.
В абзаце 3 части 4 статьи 15 Закона 2003 года предусмотрены условия передачи полномочий посредством таких соглашений: письменная форма соглашения; определение срока, оснований и порядка прекращения действия соглашения, порядка определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления полномочий; финансовые санкции за неисполнение соглашений.
При этом в указанном законе не решены возникающие в связи с этим ряд вопросов.
Например, каков порядок передачи части полномочий? Кто вправе выступать с инициативой передачи части полномочий: органы и (или) должностные лица местного самоуправления и (или) население? Полномочия каких органов (должностных лиц) могут передаваться? Наконец, каковы условия соглашений о передаче части полномочий? Каков порядок разрешения возникающих разногласий при подготовке и заключении соглашений, а также разрешении споров, которые могут возникать в процессе осуществления переданных части полномочий? Кто и в каких пределах будет нести ответственность за ненадлежащее исполнение условий таких соглашений?
Учитывая существующую необходимость в передаче части полномочий, можно спрогнозировать, что такие вопросы перед органами местного самоуправления при применении этих положений Закона 2003 года появятся. Неизбежны и споры между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов как относительно порядка передачи, так и реализации переданных полномочий.
