Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Доктринирование категории «гражданин бывшего СССР» в конституционно-правовой науке 14
1.1. Категория «гражданин бывшего СССР» в контексте оформления статусно-учредительного законодательства России 14
1.2. Условия возникновения и трансформации статуса граждан бывшего СССР 47
1.3. Содержание правового статуса граждан бывшего СССР 57
Глава II. Гарантирование статуса граждан бывшего СССР в России 79
2.1. Нормативные гарантии правового статуса граждан бывшего СССР на территории России 79
2.2. Институциональные гарантии правового статуса граждан бывшего СССР на территории России 105
3.1. Зарубежный опыт гарантирования правового статуса сопоставимых категорий лиц 142
Заключение 153
Список использованной литературы 162
- Категория «гражданин бывшего СССР» в контексте оформления статусно-учредительного законодательства России
- Содержание правового статуса граждан бывшего СССР
- Институциональные гарантии правового статуса граждан бывшего СССР на территории России
- Зарубежный опыт гарантирования правового статуса сопоставимых категорий лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена неопределенностью статуса граждан бывшего СССР на территории России, которая ввиду известных исторических событий стала государством-правопреемником. По статистическим данным 30 тыс. человек прибыли в Россию из других стран СНГ и живут в ней по советским паспортам или свидетельствам о рождении1, и число таких лиц возрастает. Статусная ясность для них может быть достигнута путем принятия соответствующего законодательства, легализующего сформированную с учетом современных научных разработок политическую волю.
Это было внятно артикулировано на самом высоком государственном уровне. В своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент подчеркнул, что Россия нуждается в притоке новых сил, в умных, образованных, трудолюбивых людях, которые не просто хотят здесь подработать и уехать, а хотят переехать, обосноваться в России и считают ее своей родиной. Однако действующие правила не способствуют этому процессу, а скорее, наоборот. Процесс получения гражданства для наших соотечественников, для тех, кто культурно и духовно близок России, затруднен и забюрократизирован2.
Вопрос конституционно-правового статуса граждан бывшего СССР на территории России осложнен тем, что происходившие на постсоветском пространстве перемещения людей носили стихийно-массовый характер. Именно этим можно объяснить опаздывающий научный анализ и правовое регулирование данной сферы. При этом и спустя более двадцати лет, проблема сохраняет свою актуальность в части, касающейся определения правового статуса граждан бывшего СССР посредством их легализации в России, приобретения гражданства и связанных с этим прав, свобод и гарантий.
Следует уточнить, что подавляющее большинство граждан бывшего СССР в свое время законно въехали на территорию России с целью получения работы, воссоединения с семьей, постоянного жительства, однако в силу коллизий правового регулирования не смогли легализоваться в нашем государстве.
На сегодняшний день особую актуальность приобретает также проблема, связанная с судебными процессами, инициируемыми по жалобам о признании незаконными заключений территориальных органов Федеральной миграционной службы России о признании паспортов граждан Российской Федерации необоснованно выданными. При этом подчеркнем, что все обращения такого рода были со стороны выходцев из республик бывшего СССР.
1 Российская газета. 2012, 12 декабря.
2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета.
2011, 23 декабря.
Федеральный закон №182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» , вступивший в силу 14 ноября 2012 г. и направленный на урегулирование правового статуса лиц, длительное время находящихся на территории России, не принес ожидаемого результата. Причины этого, помимо прочего, связаны с тем, что в законодательстве о гражданстве и правовом положении иностранных граждан отсутствует ряд принципиальных определений, требующих доктринальной разработки и легального оформления.
Изложенное позволяет констатировать, что задача определения в России именно конституционно-правового статуса граждан из государств, образованных на территории постсоветского пространства, является актуальной и требует дополнительного научного анализа.
Степень научной разработанности заявленной темы обусловлена важностью конституционно-правового определения и совершенствования статуса граждан бывшего СССР, находящихся на территории России.
Вопросам статусных особенностей различных категорий граждан по
священы работы СЮ. Андрейцо, Е.Д. Аникеевой, Н.Н. Анисимовой,
А.А. Богославского, Ю.Р. Боярса, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина,
P.P. Искендерова, А.П. Казанкова, М.А. Казанковой, С.А. Калачевой,
Е.К. Кирилловой, В.В. Колесова, С.А. Комарова, Т.В. Кочукова,
А.С. Кручинина, А.П. Меркуловой, В.Ф. Миронова, А.В. Мицкевича,
И.И. Овчинникова, М.Д. Оздоева, З.М. Омаровой, В.Г. Полякова,
Д.В. Петухова, Р.А. Рахимова, Е.С. Смирновой, Е.В. Тарибо,
А.Г. Хабибулина, П.Р. Чепиницкой и др.
Различные аспекты гарантирования прав и свобод человека и гражданина освещались в исследованиях П.П. Баранова, Н.А. Бобровой, Р.С. Гринберга, А.П. Иванова, Ю.Л. Корабельниковой, В.В. Копейчикова, М.В. Мархгейм, А.С. Мордовца, А.Е. Новиковой, В.А. Патюлина, В.В. Речипкого, СВ. Рыбак, Т.В. Удалой, Г.С Хайровой, В.М. Чхиквадзе и др.
Тема настоящего диссертационного исследования имеет межотраслевой характер, поэтому при его подготовке были также использованы работы, касающиеся миграционных правоотношений, таких ученых как - Л.В. Андриченко, И.Н. Барциц, Л.Н. Васильева, Е.Ю. Владимирова, И.Н. Гаврилова, К.Д. Галиахметова, СН. Градировский, Ж.А. Зайончковская, В.А. Ионцев, Е.А. Костырь, Л.В. Косыгина, М.Э. Леонтьев, И.В. Плюгина, А.В. Подольский, В.Е. Подшивалов, Ю.Н. Старилов, М.Л. Тюркин, Т.Я. Хабриева и др.
3 Федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013 г.) // Российская газета. - 2002, 5 июня; 2013, 5 июля.
Объектом диссертационного исследования явилась совокупность общественных отношений, возникающих в связи с определением статуса граждан бывшего СССР на территории Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционных и иных правовых норм, опосредующих статус граждан бывшего СССР на территории Российской Федерации.
Цель диссертационной работы - конституционно-правовое исследование статуса граждан бывшего СССР на территории Российской Федерации.
Достижению указанной цели способствовало решение ряда исследовательских задач:
- определение категории «гражданин бывшего СССР» в контексте
оформления статусно-учредительного законодательства России;
анализ условий возникновения и трансформации статуса «гражданин бывшего СССР»;
раскрытие содержания правового статуса граждан бывшего СССР;
рассмотрение нормативных гарантий статуса граждан бывшего СССР на территории России;
- характеристика институциональных гарантий правового статуса
граждан бывшего СССР на территории России;
исследование зарубежного опыта гарантирования статуса лиц соотносимых категорий;
формулирование предложений по совершенствованию правового статуса граждан бывшего СССР на территории России.
Методологическую основу исследования составила совокупность общенаучных (системный, анализа и синтеза) и частных научных методов познания, в числе которых историко-правовой, сравнительно-правовой, логико-юридический, формально-юридический. С учетом объекта исследования потребовалось обращение к статистическим и социологическим методам. Приоритет использования каждого из них определялся сообразно поставленным задачам.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована на базе научных исследований, посвященных различным категориям граждан, гарантиям реализации их прав в современной России с учетом особенностей, характерных для граждан бывшего СССР.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой, и позволивший сохранить преемственность развития конституционно-правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, М.В. Баглай, Н.А. Богданова, Г.А. Борисов, СБ. Глушаченко,
В.Г. Ермаков, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Ю.И. Лейбо, Н.Н. Олейник, Е.Д. Проценко, В.Н. Самсонов, Е. Е. Тонков, В.Е. Чиркин, Л.М. Энтин и др.
Правовую основу диссертационной работы составила совокупность юридических норм, сопряженных с регулированием статуса граждан бывшего СССР и содержащихся в российском федеральном и субъектов федерации законодательстве, подзаконных нормативных правовых актах. Для раскрытия темы привлечены также конституционно-правовые нормы зарубежных стран. Помимо этого использованы соответствующие проблематике международные правовые акты.
Эмпирическая основа исследования охватывает обобщенные данные правоприменительной практики, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Экономического Суда СНГ, политике-правовые акты (послания Президента Российской Федерации), ежегодные и специальные доклады федерального и региональных уполномоченных по правам человека, связанная с заявленной темой деятельность миграционных и правоохранительных органов России и зарубежных стран, статистические и социологические материалы, касающиеся статуса граждан бывшего СССР в России.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
разработана новая научная идея, обогащающая научную концепцию конституционно-правового статуса граждан бывшего СССР в России;
предложены понятийное обособление в российском законодательстве его статусно-учредительной разновидности; теоретические, нормативные, прикладные и темпоральные условия трансформации статусно-учредительного законодательства; авторские интерпретации особенностей правового статуса граждан бывшего СССР в России;
- доказана целесообразность наделения судов функцией признания
российского гражданства в отношении бывших советских граждан; учрежде
ния в порядке эксперимента в субъектах Российской Федерации должности
Уполномоченного по статусно-учредительным правам;
- введены в научный оборот авторские трактовки понятий «российское
статусно-учредительное законодательство», «гражданин бывшего СССР в
России», «гарантии правового статуса граждан бывшего СССР в России».
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Анализ доктринальных и формальных источников в целях достижения определенности на территории России статуса граждан бывшего СССР позволил обосновать необходимость понятийного обособления в российском законодательстве его статусно-учредительной разновидности. По мнению ав-
тора диссертации, статусно-учредительное законодательство представляет собой совокупность правовых актов, нормами которых регулируются общие и специально-видовые отношения гражданства, а также порядок их реализации, включая гарантирование.
Статусно-учредительное законодательство диссертантом охарактеризовано:
с позиции формы (Конституция России, федеральные законы, подзаконные акты (Президента России, федерального Правительства, соответствующих ведомств), международные договоры);
с позиции содержания (статусно-статичные и статусно-динамичные акты, каждая из групп которых имеет свои разновидности).
Нормы статусно-статичных актов носят как общий (определяют положение граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства), так и специальный (определяют положение соотечественников, беженцев, вынужденных переселенцев и, как предложено автором, граждан бывшего СССР) характер.
Нормы статусно-динамичных актов представлены программным (устанавливают порядок реализации мероприятий, направленных на оптимизацию приобретения российского гражданства определенными статусными категориями) и институциональным (определяют правовой статус органов и организаций, участвующих в реализации норм, регулирующих порядок приобретения российского гражданства определенными статусными категориями) блоками.
2. Руководствуясь логикой развития правового российского государства с конституционно-определенным аксиологическим предпочтением и обязательствами нашей страны по международным договорам гуманитарного свойства в сопряжении с доктринальными разработками отечественных представителей конституционно-правовой науки, выявлены условия возникновения и трансформации статусно-учредительного законодательства в части, касающейся его понятийного дополнения категорией «гражданин бывшего СССР». В числе таких условий:
нормативные (включают многочисленные акты, нормами которых устраняются пробелы и противоречия в статусно-учредительном законодательстве с учетом реальной практики);
теоретические (включают многообразие научных подходов к терминологическому ряду статусно-учредительного законодательства, а также не содержат понятия, отвечающего современным требования в рассматриваемой сфере);
прикладные (включают практику реализации государственных программ по переселению в Россию граждан бывшего СССР и приобретению ими российского гражданства);
- темпоральные (указывают на своевременную реализацию государ
ственных программ переселения в Россию и актуальную востребованность
таких предложений для граждан бывшего СССР).
-
Основываясь на том, что существующие легальные понятия, содержащиеся в статусно-учредительном законодательстве, а также соответствующие правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации не обеспечивают определенности статуса граждан бывшего СССР, проживающих на территории России, диссертантом выявлены признаки и на их основе предложена авторская трактовка понятия «гражданин бывшего СССР в России». Это лицо, легально въехавшее в Российскую Федерацию из республики, ранее входившей в состав СССР, имевшее в прошлом советское гражданство, являющееся или нет гражданином одного из указанных государств, пребывающее на территории России как законно, так и нелегально, перемещающееся внутри России по своему усмотрению.
-
Принятые законодательные меры, адресованные длительно проживающим в России лицам и получавшим отечественные паспорта (на 1 июля 2007 г.), не исчерпывают всего комплекса их статусных проблем. В этой связи автором диссертации обоснована необходимость наделения судов функцией признания российского гражданства в отношении бывших советских граждан, если будет установлена их устойчивая правовая связь с государством с учетом ценза оседлости (например, более 15 лет), прохождения военной службы в Вооруженных Силах России, вступления в брак, рождения детей и т.п.
-
Анализ доктринальных и правовых источников на предмет обнаружения особенностей правового статуса граждан бывшего СССР в России показал, что он:
не получил унифицированной интерпретации в конституционно-правовой теории;
предстает разновидностью специального правового статуса лица;
не раскрывается в действующем законодательстве;
поглощается статусом соотечественника, но не совпадает с ним;
получил судебную легитимацию (первоначально через решения Конституционного Суда Российской Федерации, затем через суды общей юрисдикции);
не имеет специальных правозащитных гарантий.
6. Автором диссертации на основе синтеза научных трактовок юриди
ческих гарантий предложено их понимание применительно к статусу граж
дан бывшего СССР. Они определены в качестве совокупности правовых
условий, способов и средств, включая реализуемую на их основе деятель-
ность государственных органов и институтов гражданского общества, направленных на обеспечение такого статуса.
Систематизация институциональных гарантий правового статуса граждан бывшего СССР, проживающих в России, позволила выявить, что:
в аппарате Президента Российской Федерации наличествуют структуры общего (советы по межнациональным отношениям, по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека) и специального (Комиссия по вопросам гражданства, Межведомственная комиссия по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом) назначения;
в палатах Федерального Собрания Российской Федерации также наличествуют структуры общего (комитеты Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества; федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера; по международным делам; Государственной Думы по делам национальностей) и специального (Совет при Председателе Совета Федерации по вопросам поддержки соотечественников, проживающих за рубежом, Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками) назначения;
в сфере федеральной исполнительной власти Российской Федерации наличествуют структуры специального назначения (правительственные комиссии по миграционной политике, по делам соотечественников за рубежом; Федеральная миграционная служба Российской Федерации, Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству).
Совокупность названных органов через гарантии статуса соотечественников и миграционную политику в целом покрывает проблемы правового положения граждан бывшего СССР в России.
7. Автором диссертации приведены доводы в пользу учреждения в порядке эксперимента в субъектах Российской Федерации, где сосредоточено наибольшее число лиц исследуемой категории, должности Уполномоченного по статусно-учредительным правам, основные направления деятельности которого состоят в:
мониторинге обращений иностранцев и лиц без гражданства в связи с нарушениями их прав на территории субъекта Федерации;
участии в деятельности общественно-консультативных советов по делам миграции на территории региона;
инициировании проверок условий проживания и труда иностранцев;
обращении в суд по вопросам защиты нарушенных прав иностранцев, лиц с неурегулированным правовым статусом и др.
8. В диссертации обосновано, что совершенствованию статуса граждан бывшего СССР на территории России, помимо прочего, будет способствовать:
- принятие нормативных правовых актов, раскрывающих вопросы по
рядка оказания юридического сопровождения и поддержки гражданам быв
шего СССР в России, что, на наш взгляд, может быть достигнуто в рамках
реализации Концепции государственной миграционной политики Российской
Федерации до 2025 г.;
- терминологическое дополнение Федерального закона от 25 июля
2002 г. № 151-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Россий
ской Федерации» предложенными авторскими определениями, касающимися
граждан бывшего СССР в России.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные обобщения и выводы направлены на развитие и углубление концептуальных положений статуса граждан бывшего СССР в России и, как представляется, могут пополнить ряд теоретических исследований данной комплексной правовой категории во всей совокупности имеющихся в ней межотраслевых связей.
Практическая значимость работы заключается в полученных результатах, направленных на совершенствование теоретических основ статуса граждан бывшего СССР в России, норм статусно-учредительного законодательства; эффективности правоприменительной практики в части гарантирования такого статуса на территории России.
Апробация результатов исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «БелГУ», а также в процессе участия в международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого представлены в четырнадцати научных публикациях общим объемом около 6 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования данной проблематики и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Категория «гражданин бывшего СССР» в контексте оформления статусно-учредительного законодательства России
Исследование правового граждан бывшего СССР требует анализа законодательства о гражданстве и правовом положении иностранных граждан в России с момента фактического начала распада СССР до настоящего времени. Внимание именно данному терминологическому ряду уделено в связи с тем, что указанные понятия являются смежными и отграничение их друг от друга является залогом установления надлежащих статусных особенностей со всеми вытекающими из этого последствиями. Особый акцент, по нашему мнению, надлежит сделать на проблеме соотечественников ввиду частичного совпадения их правового статуса со статусом граждан бывшего СССР. Уточним, что в различных исследованиях уже неоднократно анализировалось законодательство о гражданстве и правовом положении иностранных граждан в России . Однако не всегда в ретроспективном аспекте. Имеются и исследования миграции в целом3, статуса соотечественников4, беженцев5 и вынужденных переселенцев , а также зарубежного опыта в этой связи . При этом с позиции регулирования правового статуса граждан бывшего СССР на территории России подробные исследования практически отсутствуют.
В связи с распадом СССР, Россия столкнулась с рядом новых для нее крайне сложных проблем. В прошлом население Советского Союза было закрытым, так как почти полностью отсутствовало внешнее перемещение граждан.
После распада СССР образовались государства «ближнего зарубежья» -новый термин, включающий в себя все бывшие республики Советского Союза.
«Ближнее зарубежье» - собирательное понятие, применяемое к определению бывших республик СССР - ныне стран СНГ, а также прибалтийских республик. Термин носит политический и историко-культурный, нежели географический характер, т.к. среди относимых к «ближнему зарубежью» стран, есть и такие, которые не имеют общей границы (Молдавия, Армения, Туркменистан, Таджикистан, Узбекистан, Киргизия), в то время как некоторые государства, напрямую граничащие с ней, к «ближнему зарубежью» не относятся (Финляндия, Норвегия, Польша, Монголия, КНР). Термин «ближнее зарубежье» распространен в России на бытовом уровне и неизменно употребляется в кавычках.
За словосочетанием «ближнее зарубежье» первоначально стояло представление о том, что границы России после распада СССР пока нельзя считать окончательными. Официальные заявления об этом делались первым заместителем Министра обороны Российской Федерации А.А. Кокошиным, членом президентского совета А. Миграняном3.
«Постсоветское пространство» - термин, также характеризующий независимые государства, которые вышли из состава Советского Союза в результате его распада в 1991 г.1
Термин «СНГ и Балтия» возник после декабря 1991 г., когда Советский Союз был трансформирован в международную организацию - СНГ2. Эстония, Латвия и Литва в организацию СНГ не вошли.
Содружество независимых государств (далее - СНГ) - межгосударственное объединение, созданное для развития сотрудничества в политической, экономической, гуманитарной, культурной и других областях. В него входят все бывшие республики СССР, кроме прибалтийских государств. Грузия, заявившая о выходе из состава СНГ после войны в Южной Осетии, перестала быть членом СНГ 18 августа 2009 г.
Исходя из осуществленного анализа многочисленных правовых актов в заявленной сфере, полагаем российское статусно-учредительное законодательство представляет собой совокупность правовых актов, нормами которых регулируются общие и специально-видовые отношения гражданства, а также порядок их реализации, включая гарантирование.
При этом уточним, что применительно к данному исследованию мы будем использовать широкий подход к интерпретации законодательства: «общность и дух всех постановлений, законов страны»3; «совокупность всех правовых норм, действующих в данном государстве»4.
Исходя из критерия формы, статусно-учредительное законодательство можно представить следующими разновидностями: конституционное, законодательно-определенное, подзаконное (представлено актами Президента, Правительства Российской Федерации, а также ведомственным блоком), международное.
Таким образом, в рамках конституционного уровня следует указать на следующие нормы: ст. 6 (о гражданстве России), ч. 2 ст. 61 (о соотечественниках), ст. 62 и ч. 1 ст. 62 (об иностранных гражданах)1.
По мнению А.В. Подольского после распада СССР открытые границы для свободного перемещения людей привели к сложностям в контроле потока передвижения. В Российской Федерации ситуация, касающаяся перемещений через границу с последующими претензиями на приобретение отечественного гражданства, остается сложной и в настоящее время. По сравнению с 1990-ми гг., отмеченными стихийно-обвальным характером миграции, получилось несколько скорректировать ситуацию. Однако не представляется возможным утверждать наличие взвешенной комплексной многоцелевой государственной программы в данной сфере пока преждевременно2.
Полагаем, обострение проблем, связанных со въездом на российскую территорию иностранных граждан, обусловлено и отсутствием соответствующей требованиям времени нормативной основы, определяющей порядок регулирования и квотирования пребывающих иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, их легальной депортации или гарантирование их включения в гражданское общество. Помимо прочего, облегченный въезд и последующее пребывание иностранцев в России опосредованы практически открытой государственной границей со странами СНГ, отсутствием визового режима и несовершенным миграционным законодательством. Озабоченность вызывает ситуация, сложившаяся с российскими гражданами и гражданами бывшего СССР3, относящими себя к русским и проживающими в странах бывших союзных республик1.
В Конституции Российской Федерации прямо установлено, что приобретение и прекращение российского гражданства осуществляется в соответствии с федеральным законом (ст. 6). Таковой - Федеральный закон № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» был принят 31 мая 2002 г. на смену Закону от 27 ноября 1991 г. Появление акта сопровождалось неоднозначными оценками со стороны теоретиков и практиков по причине несоответствия его отдельных положений конституционным требованиям. В юридической литературе отмечено, что нормативный документ «грешит двойственностью и непоследовательностью» , что говорит о неоконченном процессе оптимизации содержательных характеристик указанного института.
Представляется важным особое внимание обратить на существенный период в генезисе российского гражданства - исключение из законодательства его политической характеристики. В преамбуле Закона СССР о гражданстве от 23 мая 1990 г. таковое определялось через политико-правовую связь граж-данина и государства . Данный факт с учетом гипертрофии политического аспекта создавал для граждан ре только гипотетическую, но и реальную опасность лишения советского гражданства в случае разных позиций в восприятии официальной государственной политики.
Уточним, что вступивший в силу 1 июля 2002 г. Федеральный закон № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» был призван регулировать после затянувшегося «переходного периода» все аспекты российского гражданства.
Содержание правового статуса граждан бывшего СССР
В науке правовой статус в самом кратком виде трактуется как юридически закрепленное положение личности в обществе1. В переводе с латинского слово «статус» обозначает положение, состояние кого-либо или чего-либо. Применительно к нашей тематике речь идет о статусе личности, человека, гражданина. Этимологически указанные термины совпадают, это слова-синонимы. Однако, в правовой литературе были обозначены позиции (Н.В. Витрук, В.Л. Кучинский2), связанные с терминологическим разграничением правового статуса и правового положения индивида, ввиду того, что первое выступает частью (ядром) второго. Также предлагалось рассматривать в уз-ком и широком значениях понятие правового статуса (В .И. Новоселов ).
Распад СССР привел не только к образованию на его территории независимых государств, но и к появлению значительных групп людей (беженцы, мигранты, перемещенные лица, граждане бывшего СССР и др.), правовой статус которых невозможно четко определить до настоящего времени. В свою очередь, огромная масса людей из ближнего зарубежья оказалась на территории России, но другим стал статус самого государства.
В данной связи представляют интерес результаты исследования процессов перемещения граждан из бывших республик СССР на территорию России1.
Анализ выявил три варианта «прочерчивания» этой границы между «нашим» и «чужим» государством. Согласно первому варианту «наше» пространство представляется в виде города-региона, второй вариант расширяет «наше» пространство до Российской Федерации, а третий рассматривает как «наше» все постсоветское пространство.
Наиболее позитивно в исследовании представлены русские без относительно того, откуда они прибывают в Россию. Наиболее негативно изображены нерусские мигранты из бывших советских республик в Центральной Азии и Закавказье. 43 % россиян, включая москвичей, убеждены, что само присутствие «нерусских» портит им жизнь2.
Возвращаясь к теории, отметим, вопросы правового статуса личности в контексте современных условий основательно исследовались Л.Д. Воеводиным . Автор, опираясь на уже известные работы в данной сфере, а также на положения соответствующего законодательства, продемонстрировал особенности этого статуса в российском государстве4.
Ввиду многогранности данного правового феномена, выделяют и множество его разновидностей: а) общий (или конституционный) статус гражданина; б) специальный (родовой) статус отдельных категорий граждан; в) индивидуальный статус; г) статус физических и юридических лиц; д) статус иностранцев, апатридов или бипатридов, беженцев; е) статус российских граждан за рубежом; ж) отраслевые статусы: административно-, гражданско-правовой и т.д.; з) профессиональные и должностные статусы (депутата, судьи, министра, прокурора и пр.); и) статус лиц, трудящихся в различных экстремальных условиях или особых регионах страны (Крайнего Севера, Дальнего Востока, оборонных объектов, секретных производств). Как видно, каталог, правовых статусов разнообразен, однако, в теоретическом аспекте наибольшую ценность представляют первые три вида.
Так, с помощью специального (родового) статуса отражены особенности положения отдельных категорий граждан. К примеру, студентов, пенсионеров, военнослужащих, работников ВУЗов, учителей, рабочих, инвалидов, участников войны и т.д. Представленные группы и слои населения, исходя из общего конституционного статуса гражданина, могут обладать собственной спецификой, дополнительными правами, обязанностями, льготами, предусмотренными текущим законодательством. Одна из задач современной юридической науки состоит в совершенствовании этих статусов.
Само собой разумеется, что специальные, индивидуальные и все иные статусы не должны противоречить общему (конституционному) статусу, они должны соответствовать ему как базовому, первичному, исходному.
Видится, что наиболее явно проблематика правового статуса граждан бывшего СССР может быть проанализирована через призму, установленных Конституцией Российской Федерации принципов, а также общепризнанных субъективных прав.
Принципы правового статуса личности, закрепленные в Конституции России, в полной мере могут быть адресованы и к категории граждан бывшего СССР. Ими не только гарантируются соблюдение основных прав и свобод человека, но и определяются векторы для развития сравнительно молодых отраслей права, касающихся интересов лиц, пребывающих на территории государства и не являющихся его гражданами. Именно конституционные положения ввиду собственной универсальности и стабильности позитивно влияют на современную ситуацию в области закрепления и защиты прав граждан бывшего СССР. Таковые обеспечивают баланс частных и публичных интересов, не позволяя преступить незримую грань между демократией и произволом.
Российская Федерация на данный момент не только на территории постсоветского пространства, но и в мировом масштабе в целом является одним из крупнейших центров по приему граждан бывшего СССР. Как считает И.С. Шойко, в сложившихся экономических реалиях приток населения объективно востребован и будет сохранять свою востребованность еще в больших масштабах по причине сложившейся демографической ситуации1. Следует согласиться, что такое положение вещей опосредовано не только уменьшением численности населения на всей территории России, но и рядом иных факторов: более стабильное экономическое положение нашего государства по сравнению с другими странами бывшего СССР, «прозрачность» границ между государствами СНГ, наличие больших национальных диаспор. Представленные аргументы свидетельствуют о том, что Россия была и еще на долгое время останется принимающей страной.
Уточним, что регулярно растущей частью населения нашей страны, являются граждане бывшего СССР, переезжающие в Россию на постоянное место жительства.
Необходимо отметить, что большая часть граждан бывшего СССР преследует цели постоянного проживания в России и последующего приобретения гражданства. Многие из тех, кто изначально прибывает с иной целью (к примеру, работа), часто остаются здесь на несколько лет в нелегальном порядке, превращаясь в незаконных мигрантов, чей правовой статус также требует более детальной законодательной проработки.
Несмотря на то, что количество мигрантов во всем мире значительно, для Российской Федерации особое влияние на демографическую и миграционную ситуацию оказывают выходцы из республик бывшего СССР, в связи с чем исследуемая проблематика приобретает особое значение.
Институциональные гарантии правового статуса граждан бывшего СССР на территории России
Специальный статус заявленной нами категории отражает особенности положения граждан бывшего СССР. Однако ввиду того, что легитимно в отечественном законодательстве данный термин не формализован, институциональные гарантии нами будут рассмотрены, исходя из различных групп лиц, потенциально относимых к гражданам бывшего СССР на территории России (как уже было отмечено, это соотечественники). Также нами будет обращено внимание на отдельные публичные институты, гарантирующие права смежных категорий лиц - вынужденных переселенцев, мигрантов.
Исходя из конституционных установлений ст. 10 и ч. 1 ст. 11 о разделении государственной власти и субъектах ее реализации, в исследовании будут раскрыты гарантные ресурсы Президента, Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) и Правительства Российской Федерации. Уточним, что ввиду ограниченного объема диссертационной работы аспект судебного гарантирования не будет отображен (хотя в параграфе 1.3. Главы 1 представлена отдельная практика Конституционного Суда Российской Федерации в этой сфере).
Итак, перейдем к рассмотрению обеспечительного потенциала Президента России. Ранее уже было обращено внимание на его нормотворческую деятельность применительно к предмету исследования.
Из Конституции Российской Федерации (п. «е» ст. 84) и реальной политической практики следует, что основная роль координатора стратегии государственного развития России отводится Президенту Российской Федерации, во многом реализующему эту функцию через ежегодные обращения к Федеральному собранию1.
Анализ посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, на предмет обнаружения в них предложений по совершенствованию гарантирования статуса граждан бывшего СССР, позволил установить, что таковые адресованы соотечественникам (2000 г.1, 2002 г.2 и 2005 г.).
Исследование структуры аппарата Президента России также дало основания назвать органы, имеющие отношение к гарантированию заявленной категории лиц. Таковые можно разделить на органы и специального общего характера.
К первым необходимо отнести Совет при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям - совещательный и консультативный орган при Президенте Российской Федерации, образованный с целью обеспечить взаимодействие органов публичной власти различного уровня, общественных объединений, научных и иных структур при рассмотрении вопросов, касающихся реализации государственной национальной политики Российской Федерации.
Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека является консультативным органом при Президенте, предназначенным содействовать ему в осуществлении конституционных полномочий в сфере гарантирования прав и свобод человека и гражданина . Президент Российской Федерации и указанный Совет взаимодействуют по вопросам обеспечения прав человека.
Во второй из заявленных групп можно назвать Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации4. Это совещательный и консультативный орган при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий осуществление его конституционных полномочий в сфере решения вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.
Также здесь следует указать Межведомственную комиссию по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Она является коллегиальным органом, осуществляющим организацию управления Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и контроль за ходом ее реализации.
С учетом приведенных положений можно отметить следующее: при Президенте Российской Федерации учреждены структуры, которые решают как общие вопросы гарантирования статусов различных категорий лиц на территории России, так и частности — проблемы прав соотечественников. Уточним, что отсутствие при Президенте специального органа, занимающегося проблемами граждан бывшего СССР на российской территории, не является отрицательным моментом ввиду координирующей роли главы государства. А сложившаяся при нем структура, действительно, отображает универсальные стратегические задачи по координации в государстве.
Далее отметим, что в обеспечительных мерах в качестве исходного и главного звена выступает и законодательная деятельность. Об этом же повествует и норма ст. 18 Конституции Российской Федерации: «права и свободы человека и гражданина ... определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной ... власти».
В целом же огромным гарантным вкладом следует считать нормативные правовые акты, принятые парламентом России и имеющие отношение к рассматриваемым нами правоотношениям (перечень таковых был представлен в параграфе 1.1. Главы 1 диссертации).
Обращение к исследованию структуры и Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации также показало наличие как подразделений общего, так и специального характера применительно к заявленной проблематике.
К первым необходимо отнести Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. Был образован в ноябре 2011 г. на основе ранее действовавших Комитета по конституционному законодательству, Комитета по правовым и судебным вопросам и Комиссии по вопросам развития институтов гражданского общества.
К ведению Комитета отнесены вопросы, в том числе, прав и свобод человека и гражданина, конституционного права, развития гражданского общества и др.
Также здесь стоит указать Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера.
В числе органов общей характера укажем и Комитета Совета Федерации по международным делам в части решения им вопросов ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации, разработки предложений по вопросу поддержки и защиты соотечественников, проживающих за рубежом, и по развитию связей с общественными организациями соотечественников; развития интеграционных процессов в рамках Содружества Независимых Государств; реализации миграционной политики.
Комитет Государственной Думы по делам национальностей1. Задача современной государственной национальной политики Российской Федерации состоит в укреплении духовной консолидации многонационального народа России как единой гражданской нации.
Таким образом, из представленных органов у Комитета Совета Федерации по международным делам имеется наибольший потенциал в решении не специальных задач совершенствования гарантирования заявленной категории лиц.
Зарубежный опыт гарантирования правового статуса сопоставимых категорий лиц
Обращаясь к вопросу гарантирования статуса граждан бывшего СССР, следует обратить внимание на зарубежный опыт в данной области. Уточним, что эта часть исследования, ввиду оригинальности заявленного нами термина, будет выстроена с учетом типичных для зарубежных государств понятий.
Так, в иностранном законодательстве, как и в международной нормативной базе, не используют термин «добровольное переселение соотечественников». Наиболее близким к нему по смыслу понятием является «репатриация мигрантов».
Во всем мире развитие миграционных систем находится в центре внимания государственных и общественных структур, и рядом передовых государств накоплен значительный опыт управления в этой области. Многие государства сформировали идентичные миграционные системы, вне зависимости от национальной специфики. Но при этом изучение зарубежного опыта все же требуется проводить исходя из особенностей национальных особенностей процесса миграции, а также с учетом ошибок и просчетов в данной области различных государств. Необходимо изучение всех позитивных и негативных сторон функционирования миграционных систем в развитых странах.
Современные процессы миграции населения характеризуются сложностью и многообразием. Безусловно, в той или иной группе стран, а нередко и в отдельно взятых странах проблемы миграции имеют свои особенности. Так, например, миграция в основном европейского населения в США1 при некоторых общих чертах отличается от миграции в Австралию или Новую Зеландию1. Свои особенности имеет современная миграция из Африки во Францию . Эти особенности оказывают существенное влияние на формирование миграционной политики государств, а соответственно и на правовую политику в сфере миграции: стимулирование или ограничение миграции законодательством, установление поощрений в определенных отношениях и для одних категорий лиц либо ограничений для других. В результате создается определенная система взаимосвязанных правовых норм, обеспечивающих миграционную политику государства, призванную придать миграционным процессам определенную направленность.
Опыт индустриально развитых зарубежных государств в сфере регулирования процессов миграции заслуживает самого внимательного изучения и частично может быть использован в статусно-учредительном законодательстве Российской Федерации. В данной связи, уточним, что богатый опыт репатриации накоплен в Израиле и Германии.
Израиль - страна, занимающаяся проблемами репатриации евреев, в течение полувека. Израильская иммиграционная политика венчается принципом права возвращения еврейского народа на его историческую родину. Согласно Закону о возвращении от 1950 г., «каждый еврей имеет право на иммиграцию в Израиль»3. Закон о гражданстве от 1952 г. в совокупности с положениями Закона о возвращении гарантирует каждому въехавшему мигранту, гражданство.
В 1968 г. отмечен созданием в Израиле Министерства абсорбции. Таковое значительное внимание обращало на вопросы социальной адаптации репатриантов.
Следует указать принятие закона, которым гарантировалось субсидирование жилья, снижение налогов, страхование здоровья и другие льготы для иммигрантов-евреев.
В 1970 г. принята поправка к Закону о возвращении. В соответствии с ней у членов семей евреев, принявших решение о миграции, есть возможность получения гражданства.
Преимущественно для мигрантов с высшим образованием были созданы специальные Центры абсорбции, имеющие своим предназначением оказание помощи в изучении иврита, а также в их профессиональной переподготовке и трудоустройстве. Для работодателей, принявших на работу вновь прибывших, предоставлялись стипендии на срок до трех лет.
Перечисленные меры значительно увеличивали миграционную привлекательность Израиля и способствовали массовой миграции евреев в Израиль в 1960-х гг., особенно из бывшего СССР.
В качестве примера положительного опыта в данной сфере следует указать Германию. В ней на протяжении долгих лет осуществлялась репатриация этнических немцев. Таким образом, в государстве выстроилась оптимальная схема по приему переселенцев. В немалой степени этому способствовали специализированные лагеря. В качестве основной задачи приема соотечественников в федеральном лагере значилось осуществление проверки личности переселенца и его документов, выдача пособий, требующихся для начала самостоятельной жизни в Германии. Дальнейшее распределение соотечественников по германским землям также осуществлялось в лагере. Переселенцев направляли в земельные лагеря после двухнедельного их пребывания в федеральном лагере. Все это время с ними предметно работали органы государственной и муниципальной власти: решались конкретные вопросы их дальнейшего проживания, определялась община, готовая к принятию нового жителя Германии, оформлялись заявления на получение пособий, компенсаций, иных выплат.
Представительства многочисленных гуманитарных организаций, в том числе фондов, располагавшихся в земельных лагерях, информировали молодых переселенцев о возможных стипендиях для получения обучения в немецких вузах или средних специальных учебных заведениях. Репатриантов, кроме того, опрашивали представители спецслужб. Для земельных лагерей характерно проведение интеграционных семинаров. До момента введения тестирования по немецкому языку, репатрианты получали направления и на курсы немецкого (до полугода).
Позже (в 1990-х гг.) правительством Германии начали предприниматься шаги, направленные на повышение качества миграционных потоков, была установлена система квот на репатриантов, особенно прибывающих из стран Восточной Европы. В случае же с переселенцами-немцами из России было обозначено требование по предъявлению доказательств фактов их этнической дискриминации в стране выезда. По итогам обозначенных мер к началу XXI в. миграция этнических немцев существенно снизилась до порядка 100 тыс. человек в год.
В Германии реализация иммиграционной политики — обязанность Федерального министерства внутренних дел, которое ответственно и за разработку политики иммиграции и интеграции. Миграционное управление Министерства курирует центральную базу данных по иностранцам и Федеральную службу по миграции и проблемам беженцев. Пограничная служба в ФРГ относится к другому подразделению МВД — Федеральной полиции и обеспечивает контроль за передвижением на границе и преследование.
