Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Концептуальные основы государственного суверенитета и федеративная организация государства 14
1. Понятие и юридическая природа государственного суверенитета 14
2. Отличительные черты и политико-правовая природа федеративного государства 29
3. Основные концептуальные подходы к пюблеме суверенитета федеративного государства и практика конституционного строительства федераций 44
Глава II. Проблемы конституционно-правового регулирования суверенитета в современных федерациях 78
1. Суверенные права и конституционный статус субъектов федерации в современных федеративных государствах 78
2. Особенности конституционной организации верховной власти в современных федеративных государствах 88
Глава III. Государственное устройство и суверенитет Российской Федерации 128
1. Конституционная концепция суверенитета в российской федерации и проблемы ее Реализации в90-е годы xx столетия 128
2. Реформа федеративного устройства 2000-2005 гг. И проблематика государственного Суверенитета в конституционном праве современной россии 155
Заключение 191
Библиография 197
- Понятие и юридическая природа государственного суверенитета
- Отличительные черты и политико-правовая природа федеративного государства
- Суверенные права и конституционный статус субъектов федерации в современных федеративных государствах
- Конституционная концепция суверенитета в российской федерации и проблемы ее Реализации в90-е годы xx столетия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важность и значимость изучения проблемы суверенитета в федеративном государстве обусловлена как общими тенденциями развития суверенной государственности в современном мире, так и ее особой актуальностью для Российской Федерации, которая в последнее время «столкнулась с системным вызовом государственному суверенитету и территориальной целостности».1
В связи с глобализацией экономического, культурного и политического пространства современного мира в зарубежной науке выдвигаются альтернативы международному и конституционно-правовому принципу государственного суверенитета. В качестве более приемлемого правового инструмента организации государства предлагается принцип автономии в условиях федерализма, а сам федерализм рассматривается как форма полицентризма власти в различных социальных и политических системах. Тем самым федеративное устройство и автономный статус территориальных подразделений государственно организованного общества противопоставляются суверенитету как неотъемлемому качественному признаку государства.
В отличие от унитарного государства, любая федерация имеет сложную структуру своего политико-территориального устройства. Она состоит из территориальных образований, имеющих статус государства или государственно-территориального образования и обладающих определенной политико-правовой самостоятельностью. Поэтому в федеративном государстве существует определенный дуализм в организации верховной власти. Не случайно на протяжении всего существования федеративной государственности так и не сформировалось общей для всех федераций концепции государственного суверенитета. В практике и теории
Путин В.В. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - М.: Известия. 2000. - С. 9.
конституционного строительства федеративных государств сложилось несколько концепций организации верховной, суверенной власти. В их числе концепции: делимости верховной власти между федерацией и субъектами; принадлежности всей ее полноты федерации; ограниченного и потенциального суверенитета субъектов федерации; участия субъектов федерации в осуществлении общефедерального суверенитета; органичного сочетания суверенитета федерации с суверенитетом ее субъектов; их совместного осуществления верховной власти.
Единую, приемлемую для всех участников федеративных отношений, концепцию государственного суверенитета создать в юриспруденции так и не удалось. Это в полной мере относится и к положению дел в отечественной правовой науке. В ней по настоящее время существуют серьезные разногласия по вопросам делимости суверенитета между Российской Федерацией и ее субъектами, ограниченного суверенитета последних и наличия у них суверенных прав, определения статуса республик и других субъектов Российской Федерации. Данные проблемы не только по-разному трактуются не только учеными, но и не одинаково решаются в практике конституционного и законодательного регулирования на различных уровнях федеративной системы. При этом концептуальные подходы к данным проблемам на протяжении последних полутора десятков лет неоднократно претерпевали существенные изменения.
В последние годы в связи с проводимой в России реформой федеративных отношений, созданием федеральных округов, введением института ответственности органов власти субъектов Федерации за нарушение федерального законодательства, изменением порядка их формирования и т. д. в юридической науке появились различные концепции изменения государственного устройства Российской Федерации, что еще более обострило проблему суверенитета в нашей стране. По этой причине представляется весьма актуальным рассмотрение современной федеративной
организации российского государства и возможных путей ее реформирования сквозь призму комплексного исследования проблемы суверенитета федеративного государства, его политико-правовой природы, анализа различных моделей конституционного регулирования организации верховной власти в современных федерациях.
Подобным подход позволяет оценить весь исторический путь развития отечественного федерализма, найти адекватное соотношение между конституционными принципами государственного суверенитета и федеративного устройства, определить оптимальную модель политико-территориальной организации российского государства, гарантирующую ему самостоятельность, независимость, государственную целостность и конкурентоспособность в современном мире.
Степень научной разработанности темы. Проблема исследования конституционно-правовых основ суверенитета федеративного государства неразрывно связана с общими категориями «государство», «суверенитет», «верховная власть», «государственное устройство», «федерация» и «федерализм», с анализом их содержания и соотношения. Этим вопросам уделяли пристальное внимание классики политико-правовой мысли: Ж. Боден, А. Гамильтон, Г. В. Гегель, Т. Гоббс, Г. Гроций, А. Дайси, Л. Дюги, Г. Еллинек, И. Кант, Дж. Мэдисон, А. Токвиль, Ж. Ж. Руссо и другие. В русской дореволюционной и советской юридической и философской литературе эти вопросы рассматривались в трудах: Н. Н. Алексеева, А. С. Алексеева, Н. И. Ананова, В.А. Дорогина, И. А. Ильина, П. Е. Казанского, Ф. Ф. Кокошкина, Н. М. Коркунова, Н. Ю. Козловой, Б. С. Крылова, И. Д. Левина, А. И. Лепешкина, Д. А. Магеровского, Б. Л. Манелиса, А. А. Мишина, Н. И. Палиенко, Л. А. Тихомирова, Н. П. Фарберова, Б. Н. Чичерина, О. И. Чистякова, В. С. Шевцова, А. Ященко и других.
При рассмотрении проблем суверенитета и федеративного устройства в современной России и за рубежом использовались работы отечественных и зарубежных авторов: Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. Алена, К. В. Арановского, М. В. Афанасьева, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, Д. Д. Басу, А. А. Безуглова, Л. Ф. Болтенковой, Р. Бернхардта, И. М. Вайля, Н. Гараджи, Г. Герцога, М. В. Глигич-Золотаревой, Н. И. Грачева, Ю. А. Дмитриева, Н. М. Добрыдина, А. Н. Домбрина, В. В. Иванова, Д. В. Золотопольского, Р. В. Енгибаряна, Г. В. Каменской, Л. М. Карапетяна,
A. Е. Козлова, Е. И. Козловой, А. Н. Кольева, А. Н. Кокотова,
И. А. Конюховой, Г. Королевой-Конопляной, А. Лейпхарта, С. Лейкоффа,
B. О. Лучина, А. Н. Медушевского, В. В. Маклакова, В. Острома,
Э. А. Позднякова, В. И. Радченко, Н. Н. Сенякина, В. Н. Синюкова,
C. А. Солдатова, В. Суркова, Э. В. Тадевосяна, Д. Тэпса, В. А. Черепанова,
B. Е. Чиркина, Т. Я. Хабриевой, К. Хессе, Ф. И. Хачима, Дж. Шаавона,
C. М. Шахрая, Б. С. Эбзеева, Д. Элазара и других.
Однако, несмотря на обилие работ, рассматривающих те или иные аспекты суверенитета в федеративном государстве, специальных монографических исследований, посвященных данной проблематике, написано совсем не много. Последние из них были изданы в начале -середине 90-х годов 20-го столетия (работы Г.Б. Агабекова, И.Н. Барцица).1
В изданной в 2006 г. работе Н. Б. Пастуховой проблемам суверенитета в Российской Федерации на современном этапе посвящена лишь одна глава из четырех.2 К тому же, сквозь призму комплексного исследования различных конституционных моделей организации верховной власти в федерациях проблемы суверенитета федеративного государства в юридических науках еще не рассматривались.
1 Агабеков Г. Б. Суверенитет в федеративном государстве: обзор. - М.: ИНИОН РАН.
1993; Барциц И. Н. Категория «суверенитет» в правовой теории и практике Российской
Федерации: автореф. дис канд. юрид. наук. - М., 1995.
2 См.: Пастухова Н. Б. Проблемы государственного суверенитета. - М.: Норма, 2006. - С.
128-194.
Объектом диссертационного исследования выступают публично-правовые отношения, возникающие в процессе организации и осуществления верховной власти в России и других федеративных государствах.
Предметом диссертационного исследования является
конституционно-правовое закрепление и регулирование отношений, связанных с оформлением и реализацией суверенитета в государствах, с федеративной формой государственого устройства.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексный анализ конституционных концепций суверенитета в различных федеративных государствах и определение оптимальной модели организации верховной власти в Российской Федерации, с наибольшей вероятностью позволяющей ей сохранить самостоятельность, независимость и государственную целостность.
Указанная цель достигается решением следующих научных задач:
раскрыть основные концепции ученых в вопросах определения понятия государственного суверенитета и выяснить его политико-правовую природу;
выявить и систематизировать характерные черты федеративного устройства государства, определить его специфические особенности и основные тенденций конституционного развития в современную эпоху;
исследовать основные концептуальные подходы к суверенитету федеративного государства и -определить их соответствие практике конституционного строительства в различных федерациях;
выявить основные особенности конституционного статуса субъектов федерации, отличающие их от других территориальных образований суверенных государств;
определить основные особенности конституционной организации верховной власти в современных федеративных государствах и выявить различия в ее строении по сравнению с унитарными государствами;
- раскрыть политико-правовое содержание конституционной
концепции государственного суверенитета в Российской Федерации;
- проследить эволюцию российского федерализма и определить
основные направления его реформирования в целях нахождения
оптимальной конституционной модели его устройства, позволяющей
сохранить и обеспечить России ее государственную целостность и
суверенитет.
Теоретическую и эмпирическую основу работы составили научные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные общим вопросам государственного устройства, федерализма, и организации верховной власти, а также как специфическим проблемам государственного суверенитета федеративного государства в целом, так и особенностям его конституционных моделей в конкретных странах. Использовались конституции и конституционное законодательство зарубежных государств, внутригосударственное законодательство России, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, Автор опирался на фактический материал, нашедший свое отражение в решениях Конституционного Суда России, посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, материалах научно-практических конференций и семинаров, публикации в средствах массовой информации и др.
Научно-теоретические, нормативно-правовые материалы , данные социологических исследований в их совокупности стали информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений и выводов.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является практически первым комплексным исследованием государственного суверенитета в федерации. В ней рассмотрены различные концепции суверенитета федеративного государства в их соотношении с практикой конституционного строительства и правовой организацией верховной власти
при различных моделях федеративной организации государственного устройства.
В работе проведен анализ эволюции федеративной государственности на протяжении всего времени ее существования, представленной в различных концепциях суверенитета. Рассмотрены конституционные концепции государственного суверенитета и современное состояние федеративной организации российского государства.
Итогом исследования явились определенные выводы и рекомендации, касающиеся построения оптимальной организации взаимоотношений между федеральной властью и субъектами Российской Федерации, позволяющие упрочить государственный суверенитет и территориальную целостность российского государства.
Положения, выносимые на защиту;
Основная идея классической теории государственного суверенитета заключается в полновластии государства в лице его верховной власти, которая представляет собой единый высший уровень принятия решений общегосударственного значения, концентрирующий в своих руках все полномочия суверенного характера. В зависимости от формы правления верховная власть может состоять из одного или нескольких высших органов власти.
Образование федеративных государств в XVIII-XIX вв. поставило под сомнение абсолютность унитарной организации верховной власти, и вместе с тем классическую концепцию государственного суверенитета. Данная концепция стала подвергаться серьезной корректировке именно в связи с появлением федеративной формы государственного устройства,
3. Субъекты федерации имеют статус государства или
государственного образования. В связи с этим верховная государственная
власть осуществляется в федерациях на двух уровнях, двумя формально
самостоятельными системами высших государственных органов -
федеральными органами и органами соответствующих субъектов федерации, которые, как и федеральные органы, обладают целым рядом суверенных полномочий. Это и создает значительные сложности в определении юридической природы федеративного государства и построении непротиворечивой концепции государственного суверенитета в федерации.
Сложности в определении юридической природы федерации привели к возникновению нескольких теоретических концепций суверенитета в государствах с федеративным устройством: полного суверенитета федерации и его отсутствия у ее субъектов (унитарная теория); делимости суверенитета между ними федерацией и субъектами федерации; ограниченного суверенитета субъектов федерации; участия субъектов федерации в осуществлении общефедерального суверенитета; синтетического суверенитета федерации, осуществляемого ею совместно с субъектами федеративного государства, и некоторых других.
Все эти концепции имеют право на жизнь. Каждая из них в той или иной степени отражают практику конституционно-правового строительства в каких-то конкретных федерациях. Каждая из них отражает, как правило, какую-то одну модель федеративной организации верховной власти на определенном этапе федеративного строительства (американскую, германскую, швейцарскую, советскую и др.). Но все они претендуют на универсальное объяснение природы федеративного устройства и суверенитета в федеративном государстве.
На протяжении своего существования федеративные государства непрерывно эволюционировали в направлении более тесного политического и правового единства, организационная форма их государственного устройства все более приближается к унитарной. Однако формально юридически за субъектами федерации по-прежнему остаются некоторые суверенные права, важнейшим из которых является право на участие в осуществлении федеральной верховной власти.
7. Основой особенностью любого федеративного государства, его
самым значимым конституционно-правовым признаком является тот
юридически значимый факт, что образование и реализация верховной власти
(то есть его суверенитета) в нем всегда происходит при непосредственном
участии субъектов федерации, которые на конституционной основе
привлекаются к процессу принятия важнейших общегосударственных
решений.
Участие субъектов федерации в общефедеральной верховной власти выражается в следующих основных организационно-правовых формах:
бикамеральном строении федерального парламента, верхняя палата которого представляет субъекты федерации при принятии федеральных законов и некоторых других важнейших общегосударственных решений;
участии законодательных органов субъектов федерации в изменении федеральной конституции.
8. Б федеративных государствах, так же как и в унитарных,
существует одна единая общегосударственная верховная власть, которой и
принадлежит суверенитет. Однако эта власть, в отличие от верховной
власти в унитарных странах, носит сложный, составной характер и
является дуалистичной по своей природе. Она имеет своим источником,
кроме всеобщего государственного интереса, также и региональные
интересы, которые необходимо согласовывать в процессе принятия
общегосударственных решений и реализации суверенных прав. Таким
образом, суверенитет в федеративном государстве организуется и
осуществляется верховной федеральной властью при участии субъектов
федерации либо совместно с ними, если за последними конституционно
признается наличие ограниченного суверенитета.
9. Российская Федерация в составе СССР по всем конституционно-
правовым признакам являлась унитарным государством с наличием
политической и административной автономии. Попытка построить в
России классическую федерацию с разделенным суверенитетом,
предпринятая новым российским руководством в 90-е годы XX столетия на основе договорно-федеративного права поставила страну на грань дезинтеграции и распада. Между тем конститугщонная концепция суверенитета, закрепленная в новой Конституции России 1993 года, имела унитарный характер, указывая на принадлежность всей полноты верховной власти Федерации в целом, и была близка по существу к классической теории суверенитета.
10. Именно поэтому президентство В. В. Путина в 2000 г. началось с
реформы федеративных отношений. Эта реформа была направлена на
восстановление суверенных прерогатив федеральной власти и вела к
усилению унитарных компонентов в политико-территориальной организации
страны, что было совершенно необходимо для дальнейшего существования и
развития российского государства, сохранения его независимости
территориальной целостности.
11. Не может существовать единая конституционная концепция
государственного суверенитета для всех федеративных государств.
Юридическое содержание такой концепции в любом конкретном государстве
зависит от многих обстоятельств объективного характера: культурных
особенностей, политических и правовых традиций, конкретных условий
места и времени. События конца XX - начала XXI вв. показали, что
сохранить территориальную и политическую целостность российского
государства, позволить ему проводить самостоятельную внутреннюю и
внешнюю политику и обеспечить достойное место в мире в условиях
глобализации может только лишь унитарная концепция государственного
суверенитета. В свою очередь, последовательное проведение этой концепции
в жизнь требует лишения субъектов Российской Федерации
государственного статуса и закрепления за ними статуса автономных
образований без всякого намека обладания ими собственным суверенитетом.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы способствуют углублению научных
знаний в области теории и практики конституционного строительства федеративных государств. В первую очередь это касается проблем организации верховной власти, распределения суверенных правомочий, определения статуса территориальных образований в федерации.
Положения и выводы диссертации представляют интерес для дальнейшего проведения научных исследований по проблемам государственного устройства и организации суверенной власти в России и других странах.
Основные положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания таких дисциплин, как «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права», а также спецкурсов по проблемам государственного строительства.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть
учтены в практической деятельности органов государственной власти и в
правотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и і выводы диссертации применялись в процессе преподавания учебных курсов
«Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право
зарубежных стран» и «Теория государства и права», а так же спецкурса
«Проблемы государственного устройства в России» в Волгоградском
институте экономики, социологии и права.
Результаты исследования докладывались в виде научных сообщений на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.
Основные теоретические выводы и положения диссертационной работы были изложены в тезисах и докладах на международных и межрегиональных научно-практических конференциях: «Право и правосудие в современном мире» (Краснодар, 2006 г.); «Современное общество: актуальные проблемы и тенденции развития» (Волгоград, 2006 г.).
Понятие и юридическая природа государственного суверенитета
Под государственным суверенитетом обычно понимается присущее государственной власти свойство верховенства внутри страны и независимость, самостоятельность государства в отношениях с иными странами при определении и осуществлении своей внутренней и внешней политики. Отсюда следует, во-первых, что суверенитет - это важнейшая качественная характеристика государственной власти, без которой она не может быть действительно высшей, главенствующей в пределах политически организованного территориального целого. Во-вторых, суверенитет является одним из важнейших признаков государства, если и не всегда присутствующим в государственно организованном обществе реально, то, во всяком случае, являющимся необходимым атрибутом самой идеи государства.
Суверенитет как политический и правовой феномен может рассматриваться в трех аспектах: 1) как идея, то есть некий умопостигаемый образ, взятый в его потенциально имманентной цели и возможности существования; 2) реально существующее явление, взятое в его историческом развитии; 3) юридическая конструкция, правовая форма закрепления, реально или идеально отображенная в конституционно-правовых нормах того или другого государства.
Слово «суверенитет» в переводе с французского означает «верховная власть».2 Оно происходит от латинского «super» - выше. Отсюда происходит и выражение «suprema potestas», часто переводившееся средневековыми юристами как «высшая власть» или «верховная власть». Понятия «высшая», когда оно применяется к власти, или «верховный» - по отношению к властителю, заключают в себе сравнение с другими властями и их носителями, предполагают известное соотношение между ними. Лицо, орган, уровень власти могут быть подчинены вышестоящим органам и лицам. Это и дает возможность говорить о высшей и низшей, верховной и подчиненной властях. Подобного рода отношения наблюдаются и между территориальными образованиями. Отдельные территориальные образования входят в состав других, более крупных, находятся в определенном соподчинении и образуют иерархическую лестницу властей (община, округ, провинция, государство). «Власть, которая стоит на вершине этой лестницы, уже не подчинена никакой другой власти и потому является «высшей», или, что то же самое, «верховной», «суверенной»1.
Современное государствоведение признает, что теория суверенитета в разработанном виде была сформулирована во второй половине XVI в. французским легистом Ж. Боденом. Его справедливо называют отцом этой теории.2 Ж. Боден определят суверенитет как не ограниченную законами верховную власть над гражданами и подданными, постоянную и абсолютную власть государства, наивысшую власть распоряжаться. Такая власть, по его мнению, является необходимым атрибутом любого государства и выступает определяющим условием его существования.
Таким образом, суверенитет как политико-правовое явление есть феномен верховной власти.4 Наличие в государстве верховной власти является фактическим, реальным выражением его суверенитета.
Организация государственной власти в любой стране обладает внутренне присущими ей качествами верховенства, публичности и единства.
Верховенство государственной власти внутри страны обусловлено ее публичным характером, предопределяется общественной значимостью выполняемых ею функций. Признак публичности государственной власти указывает на ее связь с интересами всего общественно-политического организма. Она должна в той или иной мере выражать общесоциальные цели и интересы, а не исключительно групповые, классовые, эгоистические интересы отдельных социальных групп.
Очевидно, что власть в государственно организованном обществе обладает определенным единством. Во-первых, она всегда имеет единый социальный источник, в лице доминирующей общественной группы правящего слоя элиты, класса, всего народа, волю или интересы которых она выражает в первую очередь. Во-вторых, правильно организованная государственная власть для выполнения своего функционального назначения всегда имеет единые цели, задачи и направления деятельности, которые определяются целями и задачами, стоящими перед страной, государством и населяющим его народом. Отсюда следует организационно-правовое единство построения и деятельности государственного аппарата как материального носителя власти в государстве.
Отличительные черты и политико-правовая природа федеративного государства
Федерация (лат. foedus - союз, договор, порядок, закон)1 представляет собой одну из основных форм государственного (политико-территориального) устройства современных государств.
Термин «государственное устройство» используется в научной литературе в двух значениях: в широком и узком. В широком - в качестве синонима понятия «государственный строй», которое выступает как обобщающее определение сущности, содержания и формы государства и отражает всю «совокупность общественно-политических отношений, выражающих наиболее принципиальные свойства, взаимосвязи и взаимодействия в механизме организации и функционирования государства».2 Их синонимичность проистекает из того факта, что в русском языке слова «строй» и «устройство» являются равноценными, совпадают по содержанию и структуре с филологической, семантической точки зрения.3
Однако в настоящее время в юридической литературе термин «государственное устройство» употребляется преимущественно в узком смысле. Им характеризуется один из элементов формы государства, а именно территориальная организация государства и государственной власти, а также определяется характер отношений государства в целом с его составными территориальными частями (субъектами федерации, автономными образованиями, административно-территориальными единицами).4 В качестве его синонимов некоторые авторы применяют термины «национально-государственное»,1 «государственно-территориальное»2, «политико-территориальное» устройство, «организация государственного единства».4
Понятие «государственное устройство» призвано отразить внутреннее строение государственно-организованного общества в его территориальном разрезе. Оно показывает, каким образом организована территория того или иного государства, из каких территориальных частей оно состоит, их правовое положение, организацию власти и управления государством в территориальном разрезе, характер отношений между центральной властью и региональными властями. И в этом смысле оно выступает как государственно-территориальное, как определенная организационная форма государственного единства, которая, в то же время, тесно связана со структурой государственного механизма, не существует отдельно от него, а во многом обусловливается его строением и оказывает на него обратное влияние.
Основное назначение данной научной категории и соответствующего политико-правового института заключается в нахождении оптимальной формы государственного единства для каждой конкретной страны в сложившихся исторических условиях, иными словами, в установлении такой модели деления территории государства и системы связей верховной (центральной) власти с региональными подразделениями, которая соответствовала бы наиболее рациональной и адекватной системе построения государственного аппарата, способствовала эффективному
осуществлению власти и управления страной. Следовательно, само явление государственного устройства и объясняющая его научная категория прямо и непосредственно связаны с такими необходимыми признаками государства как территория (территориальная организация населения) и публичная власть. Все три основополагающих элемента государства - народ, территория и власть - оказываются пронизанными данным понятием, которое объединяет и связывает их в единое целое, определяя и объясняя их наиболее важные стороны.1
Все многообразие форм территориальной организации государства невозможно свести к унитаризму или федерализму, как это часто делается в литературе. Однако до сих пор они выступают как две основные классические формы государственного устройства, а конфедерация рассматривается как некая переходная форма от одного классического типа к другому.
Унитаризм (от лат. unus - один, единственный; unitas - единство) - это первая исторически сложившаяся форма территориальной организации государства. На протяжении всей мировой истории унитаризм является преобладающей формой государственного устройства различных стран мира. В юридической науке под унитарным государством принято понимать суверенное государство, отличающееся полным политическим единством, подразделяющееся на административно-территориальные единицы, не обладающие какой-либо степенью политической самостоятельности, статус которых определяется актами текущего законодательства центральной (верховной) власти.2
Административно-территориальная единица (образование) есть обособленная составная территориальная часть государства, образование, реорганизация и ликвидация которого, а также формирование органов власти, действующих в его границах, и определение их полномочий находятся в компетенции вышестоящих органов государственной власти} В структуре своего статуса эти образования не имеют никаких признаков государственности, хотя могут обладать значительной долей самостоятельности в решении вопросов местного значения, при наличии в государстве развитой системы местного самоуправления, либо национальной территориальной автономии. Однако это не меняет политико-правовой природы унитарного государства. Осуществление государственной власти и управления в нем организуется по принципам концентрации всех властных функций и полномочий законодательного (политического) характера на общегосударственном уровне и создания иерархической (субординационной) управляющей вертикали в организации и деятельности государственного аппарата. Суверенные полномочия в унитарном государстве в полном объеме принадлежат единой системе высших органов государственной власти. Территориальные (местные, региональные) образования и их органы не принимают участия в осуществлении суверенных прерогатив государства. Поэтому унитарную форму государственного устройства называют также простой. При ней государство имеет: единую (одну) для всей страны и граждан конституцию и единую систему законодательства; единую систему высших органов власти; парламент, состоящий, как правило, из одной палаты; единое гражданство; единый общегосударственный бюджет и т. д.
Суверенные права и конституционный статус субъектов федерации в современных федеративных государствах
Федерация, в отличие от унитарного государства, которое является политически и территориально единым, всегда имеет сложную структуру своей политико-территориальной организации. Она состоит целиком либо включает в себя территории, обладающие статусом государства или государственно-территориального образования и потому имеющие определенную степень юридически закрепленной политической автономии (самостоятельности) по отношению к общефедеральной власти, что находит свое выражение в обладании ими различными атрибутами государственности. Субъекты федерации обычно характеризуются наличием собственной конституции и законодательства, самостоятельно образуемой системой органов государственной власти, элементами территориального и правового верховенства, наличием собственного гражданства и др. Поэтому в федеративном государстве проводится относительно четкое конституционно-правовое разграничение властных функций и полномочий между федерацией и ее субъектами, касающееся так же правомочий суверенного характера. Осуществление суверенных прав в отношении одних и тех же территорий и населения происходит в федерации на двух уровнях государственной власти - федеральном и субъектов федерации. Хотя объем таких прав у субъектов федерации всегда невелик, а возможность их самостоятельной реализации на региональном уровне весьма условна даже при классических образцах федерализма, их конституционное закрепление выступает существенной гарантией сохранения государственного статуса субъектов федерации. Таким образом, возникает некоторый дуализм в организации верховной государственной власти, находящий свое организационное выражение в наличии двойной системы высших государственных органов: общефедеральной и в субъектах федерации. Как и федеральные органы, органы власти субъектов федерации не просто выполняют обычные административные функции, отведенные им федеральным центром, а осуществляют политическую власть, доверенную им непосредственно населением субъекта федерации, и потому в целом ряде государственно-правовых отношений они могут выступать с этим центром на равных, разрешая политико-правовые коллизии с помощью согласительных процедур или в судебном порядке. Это вытекает из идентичности (одинаковости) источников образования компетенции как высших федеральных, так и высших региональных органов власти, каковыми выступает воля народа, проявленная прямо или косвенно при принятии общефедеральной конституции и конституций (уставов) субъектов федерации, а также в процессе формирования тех и других органов посредством прямых выборов.
Высшие представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов федерации формируются ими самостоятельно в соответствии с порядком, установленным их собственными основными законами. Целый ряд государств енно-властных функций и правомочий осуществляется ими без вмешательства и контроля со стороны федеральных органов. Можно говорить о наличии у них самостоятельной или даже исключительной компетенции, которая, однако, носит, как правило, остаточный характер.
Среди собственных прерогатив органов власти субъектов федерации можно выделить такие политически значимые правомочия, как права на заключение международных соглашений по экономическим и культурным вопросам (Австрия, Бельгия, Канада, Россия, ФРГ, Швейцария), установление налогов (Австралийский Союз, США, ФРГ, Швейцария, Бразилия и другие), распоряжение и управление объектами собственности, проведение административно-территориального деления, формирование местных органов власти и управления, надзор за их деятельностью и их роспуск в случаях, предусмотренных законодательством. В некоторых федеративных государствах субъекты федерации в лице своих законодательных органов принимают собственные уголовные и уголовно-процессуальные законы и имеют собственную судебную систему (США, Канада, Австралия, Швейцария), что предполагает наличие у представительных и исполнительных органов субъектов федерации собственных правотворческих полномочий решающего характера.
Таким образом, некоторый объем полномочий суверенного значения, делающий власть верховной, а государство - самостоятельным и независимым, как правило, делится в федеративных государствах между двумя уровнями государственной власти. Это как раз и является первым важнейшим признаком федерации, отличающим ее от унитарного государства. В связи с этим, не совсем аргументированными с точки зрения исторического опыта развития федеративных государств и практики организации их верховной власти представляются утверждения о том, что суверенитет нельзя отождествлять с компетенцией (полномочиями), «хотя между ними и существует весьма тесная связь», и о том, что субъекты федерации никогда, ни при каких обстоятельствах не обладают и не могут обладать суверенитетом, пусть даже ограниченным. В этом видится стремление не к познанию и объяснению всего богатства и разнообразия современной федеративной государственности, а к тому, чтобы «подогнать» политико-правовые реалии их существования и развития под умозрительные или устоявшиеся схемы «классических» теорий суверенитета и федерализма, которые, может быть, и были хороши для своего времени, но не вполне отвечают современным условиям в силу изменившихся обстоятельств.
Конституционная концепция суверенитета в российской федерации и проблемы ее Реализации в90-е годы xx столетия
Вопрос о форме государственного устройства РСФСР в составе СССР в настоящее время является дискуссионным. В научной литературе преобладает точка зрения, высказанная впервые О. И. Чистяковым1, РСФСР в советский период была унитарным государством с национально-территориальной (областной) автономией,2 РСФСР включала в себя административно-территориальные единицы - края и области, а также автономные республики, входившие в РСФСР непосредственно, и автономные области и автономные округа, которые находились в составе краев и областей. Поскольку РСФСР имела такую структуру, в советской науке долгое время шел спор, какие из автономных образований считать ее субъектами. Но вне зависимости от решения этого вопроса серьезной проблемой оставалось определение статуса остальной территории России, поделенной на края и области. В целях маскировки ее реально-унитарной природы создавались парадоксальные теории: 1) считать наряду с автономиями субъектом РСФСР саму Россию, как представительницу русской асел ен ных территорий,3 2) видеть действительную природу РСФСР в том, что она является федерацией применительно к национально-автономным образованиям и унитарным государством применительно к административно-территориальным единицам (теория сочетания элементов федерализма и унитаризма).1 Но и, кроме этого, РСФСР не имела обычного для любого федеративного государства специального органа представительства территориальных образований в системе высших органов государственной власти республики. Верховный Совет РСФСР был однопалатным органом, все депутаты которого избирались по одномандатным избирательным округам. Не участвовали территориальные единицы и в изменении российской Конституции. Для внесения поправок в нее не требовалось одобрения представительных органов автономий. Поэтому даже формально-юридически, если принимать во внимание не название, а политико-правовые признаки статуса, закрепленные в конституционном законодательстве, РСФСР в составе СССР являлась не федерацией, а унитарной республикой с наличием политической и административной автономии. Организация власти и управления в ней отличалась высокой степенью централизации и, соответственно, незначительным уровнем самостоятельности территориальных (автономных и административных) образований.
Статус автономий (в составе РСФСР) конституционно никак не определялся. Но исходя из конституционных норм, закрепляющих их правовое положение, делался вывод, что республики представляют собой форму политической автономии, а автономные области и округа - форму административной автономии. Каждая автономная республика рассматривалась как советское социалистическое национальное, но не суверенное государство. Она имела свою конституцию и законодательство, свои высшие органы государственной власти, свое республиканское гражданство, представительство в высших органах власти СССР и РСФСР, обладала элементами территориального верховенства - ее территория не могла быть изменена без ее согласия, но не имела права выхода из состава советского государства и не обладала международной правосубъектностью. Автономные области и округа считались национально-государственными образованиями, отличающимися национальным составом и особым бытом населения. Они имели некоторые особые права - их территория не изменялась без их согласия, они имели фиксированное представительство в законодательных органах СССР и РСФСР, но входили в состав РСФСР не прямо, а посредством края или области (находились в их составе, хотя и имели с ними особые отношения), которые сами являлись административно-территориальными единицами.1 Таким образом, Россия называлась формально федерацией;, но не имела ее необходимых юридических признаков. Фактически Россия в составе СССР была унитарным государством с национально-территориальной (политической и административной) автономией.
Несмотря на то, что Россия никогда не функционировала в режиме федерации, а также на то, что именно национал-сепаратистские движения в союзных республиках оказались катализатором развала СССР, федеративное устройство стало рассматриваться российским руководством в начале 1990-х гг. как единственно возможная форма организации государственного пространства в обновленной «демократической» России. Опыт создания СССР стал почему-то переноситься на Россию,2 Б. Н. Ельцин начал свое восхождение к президентской власти в 1990 г. с обещаний «дать самостоятельность всем автономиям», закрепить за субъектами Федерации такую долю самостоятельности, которую они смогут «переварить».
