Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Фискальный федерализм - экономическая основа муниципальной фискальной политики 12
Глава 2. Фискальная специфика местного самоуправления 39
2.1. Местное самоуправление как субъект и объект фискального федерализма 39
2.2. Основные особенности фискального строения местного самоуправления 46
Глава 3. Местная фискальная политика как экономическая система 62
3.1. Системная и институциональная организация местной фискальной политики 62
3.2. Регион и муниципалитет: проблемы становления фискального субфедерализма 79
3.3. Актуальные проблемы реализации фискальной политики муниципалитетов 88
Заключение 107
Список использованной литературы 112
Приложения 128
- Фискальный федерализм - экономическая основа муниципальной фискальной политики
- Местное самоуправление как субъект и объект фискального федерализма
- Основные особенности фискального строения местного самоуправления
- Системная и институциональная организация местной фискальной политики
Введение к работе
Одной из актуальных проблем коррекционной педагогики является совершенствование учебно-воспитательной работы в специальных шко.\х и прежде всего в школах-иктернато; . для детей-сирот и детей, лишенных попечения родителей.В России в настоящее время в 2 750 специальных учр... е ях находятся более пятисот тысяч детей-сирот,95% из них сироты при живых родителях.Проблема "социального сиротства" продолжает углубляться, особенно это относится к умственно отсталым детям.
Известно, что выпускники специальных интернатов для умственно отсталых детей-сирот составляют большую по численности "группу риска" по правонарушениям, подростковой преступности. Это определяет острую необходимость разработки новых нестандартных -одходоь к обучению -: воспитанию этой категории детей. / В отечественной коррекционной педагогике обоснована система обучения и воспитания детей с различными отклонениями в развитии,в том числе и детей с нарушениями интеллекта (Д. И.Азбукин,1948; Л.С.Выготский, 1983; Т. А. Власова, 1972; А.Н.Граборов,1961;Г.М.Дульнев,1981; И. Г. Еременко, 1967; Л. В. Занков,1935; X.С.Замский,1974;С.Д.Забрамная,1995;А.Р.Лу-рия, 1960;В.И.Лубовский,1955;Е.М.Мастюкова,1985;В.Г.Петрова, 69;М.С.Певзнер, 1979ч;Б.И.Пинский, 1977;Ж. И. Шиф, 1968 и др.).
В настоящее время все большее значение в системе кор-рекционного обучения приобретают комплексные реабилитационные мероприятия,направленные на развитие предпосылок эмоционально-личностной адаптации выпускников специальных школ в обществе.
Социальная адаптация этих детей в первую очередь зависит от коррекции их эмоционально-поведенческих расстройств и эффективности системы педагогических мероприятий,направленных на предупреждение отклонений в развитии личности.
Известно,что одним из ведущих факторов, определяющим выраженность и стоикJC.T-J эмоционально-поведр і ческих расстройств у этих детей подростков,является эмоциональная депривагття (R. Spits, 1945,1946). Она имеет место с самого раннего возраста и в сочетании с органической церебральной недостаточностью определяет специфические отклонения в эмоционально-личностном развитии ребенка и подростка.
Важную роль в возникновении эмоциональной депривации детей, воспитывающихся в условиях интерната, играет специфическая ньдостаточность общения, в результате чг о у них не развираются адекватные формы коммуникативного поведения. Как следствие этого,многие воспитанники специальных учреждений отличаются малой контактностью при сочетании с внешней рас-торможенностью,навязчивостью,эмоциональной возбудимостью, агрессивностью.
Неадекватные формы поведения ососенно выражены у учащихся с органическим поражением центральной нервной системы. В этих случаях они сочетаются со стойким нарушением внимания, памяти, умственной работоспособности.У этих детей, находящихся в ситуации "хронического неуспеха",нередко формируются, так называемые,вторичные формы агрессивного поведения, с помощью которых ребенок и подросток пытается утвердить себя в окружении сверстников.
Помещение таких детей в медицинские учреждения не всегда приводит к положительному эффекту,так как у ребенка усиливаются и становятся привычными реакции протеста.
Таким образом,одной из важнейших задач воспитания умственно отсталых детей-сирот и детей,лишенных попечения роди телей ЯВЛ.Г.ЗТСЯ предупреждение развития патологического поведенческого стереотипа путем формирования коммуникативного поведения в процессе эмоционально-положительного взаимодействия со взрогчым,прежде вс і о с учителем и воспит-гел-м.
Не менее важным для этих детей является развит;1"- у них эмоциональной отзывчивости, сочувствия, чувства уверенности в себе и самоутверждения.
Искусство всегда занимало важное место в нравственном развитии общества.Известна роль музыки в системе воспитания детей с отклонениями в развитии (А.А.Айдарбеко-ва, 1989; И. П. Воропаева, 1991; Г. Гельниц, Г. Шулыд-Вульф, 1985; 3. Матейова, С. Maiv. pa, 1984; С. М. Миловская, 1966; А. И. Роздымаха, 1991;Э.Сеген.1903;R.F.Adler,L.R.Davis,1982;P.Nordoff,С.Rob-bins, 1985;A.Fuchs, 1987 и др.). Однако, воздействие музыки на эмоционально-волевую сферу ребенка с нарушениями интеллекта и поведения практически не изучалось. Данная проблема как самостоятельная в олигофренопедагогике и специальной психологии не рассматривалась.
Таким образом,теоретическая неразработанность проблемы, в сочетании с её практической значимостью определяет актуальность настоящего исследования. Исходя из этого, подтверждается наше предположение о необходимости разработки содержания, форм и методов специальной работы по коррекции эмоционально-поведенческой сферы умственно отсталых детей-сирот и детей,лишенных попечения родителей школьного возраста средствами музыки.
Новизна исследосания заключается в разработке системы музыкального воспитания умственно отсталых детей-сирот и детей, лишенных попечения родителей,с учётом специфики эмоцио нально-поведенческих расстройств и возрастного фактора.В её основу прежде всего положена специально разработанная и апробированная адекватная система отношений учителя и ученика, а также учителя «, детского музыкальног » коллектива. Отделены особенности музыкального воспитания на уроках и во внеу чноч деятельности.
Теоретическая значимость исследования СОСТОИТ В обосновании содержания,форм,методов и приёмов музыкального воспитания, способствующих компенсации эмоционального развития умственно отсталого ребёнка-сироты и его адаптации к социальному окружению.
Практическая значимость исследование определяется необходимостью разработки обоснованного содержания,форм и методов музыкального воспитания в процессе урочной и внеурочной деятельности,поиском эффективных педагогических приёмов,зы-делением наиболее адекватных видов музыкальной деятельности с целью коррекции эмоционально-поведенческих расстройств у умственно отсталых детей-сирот и детей,лишенных попечения родителей.Определены принципы организации музыкального воспитания умственно отсталых детей-сирот и детей,лишенных попечения родителей.Предложена плодотворные формы взаимодействия учителя музыки, педагога-дефектолога, воспитателя и ученика з процессе музыкального воспитания.
Положения.выносимые на защиту:
1.Эмоционально-личностное общение с помощью музыки и специально разработанных приёмов музыкального воспитания в рамках комплексного подхода является од ним из эффективных ,средств преодоления неадекватных форм поведения, связанных с эмоциональной депривацией умственно отсталого ребёнка.
2. В .илях дифференцированного коррект:,ионни-к пенсатор-ного воздействия на детей возможно распределение учащихся на подгруппы по ;"; втттп и характеру эмоционально-поведенческих расстройств.
3.Музыкально-коррекционное воспитание,осуществляемое систематически начиная с младшего школьного возраста, в значительной мере способствует предупреждению возникновения неадекватных форм поведения,благоприят-ствуеї более успешному эмоционально-личностному развитию учащихся и улучшает их социальную адаптацию.
Фискальный федерализм - экономическая основа муниципальной фискальной политики
Рыночные преобразования российской экономики вызвали повышенный интерес к теоретическим и практическим проблемам фискальной экономической политики. Это объясняется рядом объективных и субъективных обстоятельств.
В длительный период времени, предшествовавший рыночным преобразованиям, в отечественной экономической науке отсутствовало представление о «фискальной» экономической политике как таковой. Причем не только не допускалось употребление термина «фискальный», но и характеристика соответствовавшей группы бюджетных мероприятий не имела право быть раскрытой как фактически фискальная по своему содержанию.
Более того, парадокс заключался в том, что вся экономическая политика советского государства была исключительно фискальной. Да она и не могла быть никакой иной, поскольку все производительные ресурсы были монополизированы государством, все доходы и расходы были сконцентрированы в руках бюрократического аппарата, вся производственная программа, включая инвестиционные проекты, были исключительно государственного происхождения.
Тем не менее, официальная экономическая наука избегала именования советской экономической политики «фискальной» как характеристики, противоречащей идеологической установке социалистического общества, согласно которой экономическая политика в новом и справедливом обществе могла быть только «новой» и только «справедливой». Разумеется, с этих позиций название «фискальное» рассматривалось как нечто оскорбительное и унизительное.
Но и это не все. Ведь если сегодня допустить понятие «фискальная экономическая политика», то завтра спросят: а какая еще бывает экономическая политика? Тогда возникнет, чего доброго, и «монетарная экономическая политика». А это могло бы повлечь за собой далеко идущие методологические, теоретические и практические последствия.
В результате советские экономисты были последними, кто в конце XX века узнал о том, что экономическая политика государства бывает разной, в том числе и «фискальной», и «монетарной».
Фискальная политика могла выступить в качестве таковой при условии, что ей противопоставляется иная экономическая политика, например, монетарная. Следовательно, без освоения и осознания всего комплекса знаний современной экономической науки фискальная политика не могла приобрести статус самостоятельного объекта познания отечественной экономической науки.
Но еще более важными представляются те реальные рыночные преобразования, которые произошли в российской экономике за период экономических реформ. Именно благодаря этим преобразованиям рыночная практика вынудила бывших советских экономистов жестко различать «фискальную» и «монетар-ную» политику, понимать необходимость их сочетания и балансирования. Следует особо сказать об освоении современного методологического инструментария экономической науки. Именно это позволило российским
1 М. Фридмена говорит о монетаристском направлении в экономической науке следующее: «Это - теоретический метод, настаивающий на том, что деньги имеют значение, что любая интерпретация краткосрочных сдвигов в экономической активности наверняка столкнется с серьезными трудностями, если будет пренебрегать денежной стороной дела, если она не сможет объяснить, почему люди стремятся иметь при себе определенное количество денег.» - Фридмен М. Количественная теория денег. - М., 1996, с. 18-19. экономистам выявить специфику механизма и проблемы фискальной экономической политики в переходный к рынку период. Одним из важных в методологическом отношении выводов в сфере экономического развития страны состоял в признании того факта, что рыночное преобразование государственных институтов (прежде всего - институтов в так называемой бюджетной сфере) обладает большим потенциалом макроэкономической эффективности. Между тем основная масса экономических исследований посвящена изучению чисто рыночных институтов, в создании и оптимальном функционировании которых видится основной резерв роста экономической эффективности российского производства.
Однако без преобразования государственных институтов и их включения в движение страны по рыночным рельсам они не только не будут вносить мощный вклад в это движение, но способны его существенно затормозить.
В числе экономически и социально приоритетных государственных институтов, непосредственно предопределяющих конечную эффективность экономической организации всей государственной сферы экономики, безусловно, входит институциональное построение ее бюджетных начал, - основания, на котором возвышается и весь государственный сектор экономики, и все «небюджетные» институты государственной власти.
Местное самоуправление как субъект и объект фискального федерализма
Одна из основных проблем российского федерализма заключается в замедлении роста объемов федеральных ассигнований регионам и муниципалитетам. Однако причину этого нельзя сводить только к нарастающему дефициту федерального бюджета в трансформационный период, а также транзитивной рецессией российского производства.
По нашему мнению, в сокращении подобных ассигнований проявился общий кризис традиционно сложившейся системы административного «фискаль-ного федерализма», осуществлявшегося в России в административный период. Минимальные суммы, выделяемые местным органам власти, уже не могли стимулировать на региональном и муниципальном уровне развитие производства и повышение конкурентоспособности. С другой стороны, субсидировать на федеральных бюджетных началах перспективы развития множества частных фирм, отраслей производства, регионов и городов, то есть тех реальных агентов региональной экономики, суммарная активность которых определяет общенациональные темпы экономического и технологического прогресса, обнаружила свою практическую несостоятельность.
Все это актуализировало поиск новой комбинации стратегических решений в сфере фискального федерализма, которая была бы перестроена на рыночные принципы взаимоотношений центра и территорий. Основой новых решений выступил курс на решительное дерегулирование экономики -реформирование налоговой системы. Концепция такого реформирования -существенное снижение ставок индивидуальных и корпоративных налогов при одновременном расширении налогооблагаемой базы за счет отмены на- лотовых льгот и общего повышения (благодаря этому) экономической активности.1
Одновременно с этим были предприняты усилия пересмотреть структуру федерального бюджета в сторону максимально возможной экономии, В этих условиях традиционными статьями сокращения бюджетных расходов (в рамках «административного» федерализма) должны были стать федеральные ассигнования регионов и городов.
Конъюнктурный подъем экономики позволил стимулировать деловую активность и реформировать фискальную систему. Тем не менее, очевидно, что напряженные обязательства по обслуживанию внешнего долга, а также необходимость увеличения бюджетных расходов на оборону требуют централизации бюджетных расходов. И это совершается вовсе не для того, чтобы размеры прежних налоговых отчислений регионам и муниципальным образованиям были бы максимально компенсированы федеральными субвенциями.
В любом случае ясно, что предпринимаемая федеральными властями фискальная реформа будет иметь своим результатом ту или иную степень динамики региональных и местных бюджетов. Доктрина «рыночного» фискального федерализма означает существенное сокращение общего объема и номенклатуры федеральных субсидий субъектам федерации и муниципалитетам, переводом их на «самостоятельное зарабатывание доходов».
В теоретическом аспекте это означает, что чем меньше федеральных бюджетных ассигнований поступает в распоряжение местных органов власти (региональных и муниципальных), тем большими полномочиями они должны быть наделены в управлении этими средствами и формировании собственных доходных источников.
Одновременно с этим был взят курс на передачу полномочий и соответствующих доходных статей, а также выполнение многих межправительственных программ (с федеральным участием) региональным и муниципальным органам власти. В рыночных условиях исходной посылкой фискального федерализма выступает тезис, согласно которому ограниченные возможности федерального бюджета требуют, чтобы решение многих социально значимых проблем (здравоохранение, образование, развитие экономики и социальной инфраструктуры) обеспечивалось не только бюджетными ассигнованиями федерального уровня, но и собственным бюджетом региональных и муниципальных образований. В этом аспекте предполагался комплекс усилий, направленных на рост самостоятельности и инициативности местных правительств в стимулировании регионального экономического роста и повышении доходности муниципальных бюджетов.
Основные особенности фискального строения местного самоуправления
В экономической теории категориальной характеристике межбюджетных отношений, в том числе и понятию «фискальный федерализм», уделяется достаточно внимания. И это понятно, - от того, насколько точно будет дано то или иное категориальное определение, во многом зависит результативность предпринимаемого анализа. В отечественной экономической литературе (и это, кстати, соответствует принятой международной практике) под фискальным федерализмом как существенным элементом межбюджетных отношений понимаются законодательно регламентированные взаимоотношения между разноуровневыми институтами власти по поводу распределения доходных и расходных полномочий в системе государственного бюджета.
Поскольку местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации, то они же образуют фундамент фискального федерализма. Это означает, что невозможно укрепить цивилизованные принципы фискального федерализма на местном уровне, не укрепив и не улучшив всю систему федеративных межбюджетных отношений.
Более того, необходимо учитывать социальный аспект и политическую значимость укрепления местного фискального федерализма. Дело в том, что именно в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Современный механизм построения российских межбюджетных отношений в социальной сфере сформирован таким образом, что основные социальные функции (образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по безработице) переданы с федерального уровня - на региональный, а с регионального - в ведение муниципалитетов.
В начальный период рыночных реформ российская бюджетная система характеризовалась значительным снижением общей величины расходов федерального бюджета.1 В то же время за этот период существенно возрос удельный вес региональных и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов.
Все это свидетельствует о том, что за годы рыночных реформ состоялось принципиальное перераспределение бюджетных ресурсов государства от федеративного уровня в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников. В организационно-экономическом аспекте подобная перестройка бюджетного процесса называется «децентрализация бюджетной системы» государства.
По мере укрепления рыночных реформ на муниципальные бюджеты приходится все большее число функций, ранее выполнявшихся федеральным бюджетом. Так, сегодня посредством муниципальных бюджетов финансируется две трети расходов консолидированного бюджета на образование, около двух третей затрат на жилищно-коммунальное хозяйство, более половины всех затрат на здравоохранение и социальную политику.
Следует признать, что такие перемены в организации бюджетного процесса, означающие фактическое признание и реализацию принципа фискального федерализма, имеют рьшочно-прогрессивный характер. Ведь благодаря отмеченным переменам федеральный центр страны стал понемногу освобождаться от излишних для него локальных управленческих функций и
1 Например, в консолидированном бюджете она снизилась с 85% в 1992 году до 55% в 1997 году, т.е. на 30.%. - См.: Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. - 2000. - № 5, с, 13. от финансирования тех социальных программ, которые в федеративных государствах должны относиться к региональному и местному уровню. Этими мерами бюджетный центр сделал попытку преодолеть хронически-дефицитное состояние экономики и федерального бюджета, которые также оказывали хронически-негативное влияние на развитие экономики страны в целом.
Известно, что бюджетная децентрализация, усиление и развитие принципа фискального федерализма являли собой основное направление совершенствования финансовых систем в странах с развитой рыночной экономикой за последние два десятилетия. Россия, которая встала на этот путь гораздо позже других стран, - только с реальным началом реальных рыночных реформ, - тем не менее уже успела по ряду направлений обогнать аналогичные показатели уровня децентрализации бюджетной системы многих, имеющих гораздо более развитую рыночную экономику. Так, на бюджеты субъектов Федерации и бюджеты местных органов власти консолидируют (в процентном отношении) больше финансовых ресурсов страны, чем, например, это заложено в федеральном бюджете США, который в мировых экономических координатах отнесен к классике фискального федерализма.
Всегда остро стоявшая проблема справедливого соотношения государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений, сегодня обострилась еще больше. Прежде всего, это объясняется тем, что перераспределение между уровнями власти прав на финансовое обеспечение самостоятельных расходов нижестоящими по уровню бюджетами не получило соответствующей базы в виде закрепленных за ними источников налоговых поступлений. Более того, депо стало обстоять еще хуже - недостающие суммы по покрытию расходных статей должны сегодня перечисляться непосредственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации, но в том-то и беда, что в необходимом объеме этого-то как раз и не делается.
Системная и институциональная организация местной фискальной политики
Основополагающие принципы местной фискальной политики в настоящее время в практике работы российских муниципалитетов только формируются, Во многом это объясняется тем, что в стадии формирования находятся и сами принципы бюджетного права как подсистемы финансового права. Однако уже сегодня правомерными и очевидными для организации и осуществления местной фискальной политики следует считать общие постулаты и подходы, среди которых особого внимания и поддержки заслуживают перечисленные ниже. 1. Достоверность исходных бюджетных оснований формирования местной фискальной политики. Смысл названного принципа состоит в репрезентативности (достоверности) и валидности (надежности) экономико-статистических показателей, лежащих в основе расчета прогноза социально-экономического развития экономики данного муниципалитета. Избранная муниципалитетом (местным сообществом) фискальная экономическая политика должна учитывать специфику и направленность сложившейся экономической конъюнктуры не только в данном муниципальном образовании, но и в данном регионе, и в стране в целом. Известным доказательством достоверности целей и задач местной фискальной политики является требование, согласно которому степень этой достоверности находится в прямой зависимости от точности расчета доходов и расходов бюджета данного муниципалитета. 2. Временная локализованность (ограниченность) местной фискальной политики. В связи с тем, что муниципальный бюджет, как правило, имеет временные ограничения (принимается обычно на один год), то и местная фискальная политика имеет логически вытекающую отсюда временную ло кализованность. «Финансовый год» в муниципальных образованиях Россий ской Федерации совпадает с годом календарным (хотя возможны и «двойные бюджеты», принимаемые сразу на два «календарно-финансовых» года). Временная локализация фискальной экономической политики муниципалитета означает, что расходные и бюджетные обязательства имеют силу только до конца бюджетного года; их более позднее (по срокам) использование не допускается. Только для остатков бюджетных расходов допускается исключение, то есть разрешен перенос бюджетных средств на следующий бюджетный год.1 Следовательно, локализация фискальной политики состоит в том, что доходы и расходы были привязаны к бюджетному году, в ходе которого они были реально получены или оплачены. Технологически это означает, что представительный орган местного самоуправления должен утвердить бюджет еще до начала очередного бюджетного года, В противном случае поступления не могут собираться ввиду отсутствия законных оснований, а расходы по той же причине не могут совершаться (правило предшествования). 3. Системность местной фискальной политики. Фискальная политика должна учитывать все доходы и все расходы, предусмотренные на принимаемый бюджетный год. Эти данные должны быть систематизированы в едином документе (бюджете). Процесс усложняется тем, что в доходно-расходные соотношения необходимо включить и те полномочия по обязательствам, которые рассчитаны на несколько лет (строительные проекты). Это означает, что подобные обязательства фактически «расписываются» по бюджетам следующих лет. Другое требование принципа системности по отношению к местной фискальной политике обусловлено тем, что бюджет принимается до начала бюджетного года и, следовательно, не охватывает окончательных результатов предыдущего бюджетного года. Это, конечно, чревато разрывом на «ка-лендарно-финансовых» стыков бюджетного процесса.1 В этой ситуации, по мере того, как становятся известными результаты бюджетного года, необходимо переходить к новому этапу фискальной политики. Такой механизм, с точки зрения системности местной фискальной политики позволяет обеспечить связь между двумя последовательными бюджетными годами, соединяя в одно целое «результаты», «дефицит» и «профицит». Еще один аспект системности местной фискальной политики предполагает, что она может быть реализована и через основной бюджет, дополненный бюджетами-приложениями (которые объединяют проекты финансовых операций совета, подразделений администрации, муниципальных унитарных и казенных предприятий, муниципальных учреждений). 4. Микроравновесие доходно-расходной сущности местной фискальной политики. Местная фискальная политика должна быть «микроравновесной» (сбалансированной) по трем позициям. Во-первых, она должна всегда опираться на доказательный баланс доходов и расходов. При этом следует учитывать, что к доходам относятся не только прямые поступления, но и кредиты, а к расходам — не только прямые затраты, но и издержки, связанные с обслуживанием кредитов (выплата процентов). В любом случае построение рациональной местной фискальной политики исключает дефицит. Конечно, в бюджете может быть заложен дефицит, но это особый дефицит - это такой дефицит финансирования, который уже имеет источник погашения в виде кредитов. Вообще же фискальная политика (допускающая дефицит бюджета) может быть оправданной с точки зрения достижения, предположим, конъюнктурных целей (например, - с целью противодействия вялости экономической конъюнктуры). Но это означает, что фискальная политика, допускающая бюджетный дефицит, должна трактоваться как элемент государственной фискальной политики, а не как самостоятельная суть фискальной политики данного муниципального образования. Во-вторых, необходим баланс по разделу доходов и расходов как внутри бюджета текущих операций, так и внутри инвестиционной части бюджета. Между тем, местная фискальная политика, всегда делающая упор на ускорение масштабов и диверсификацию инвестиционных проектов, обычно склонна обозначать здесь баланс весьма формально, за счет кредитов, что чревато многими негативными последствиями и, в частности, возникновением местного муниципального «дефолта».
Похожие диссертации на Роль музыкальных занятий в коррекции эмоционально-поведенческих расстройств умственно отсталых детей-сирот и детей, лишенных попечения родителей
