Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие правового регулирования содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность
1. Периодизация развития российского законодательства об оперативно-розыскной деятельности стр. 18
2. Возникновение сыска в Древнерусском государстве и правовая регламентация в X-XVII веках использования содействия населения в розыске преступников стр. 35
3. Правовая регламентация сыскной работы в Российской Империи (XVIII в. - начало XX в.) и содействия населения органам сыска стр. 53
4. Правовое регулирование содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в советский и постсоветский периоды истории России (с 1917г.) стр. 96
Глава 2. Правовое регулирование российским законодательством содействия отдельных граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, на современном этапе
1. Понятие и сущность содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, по современному российскому законодательству стр. 131
2. Конфиденциальное содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность стр. 148
3. Контракты с лицами, содействующими органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность стр. 159
4. Социальная и правовая защита граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность стр. 166
Заключение стр. 171
Список использованной литературы стр.178
Приложение
- Периодизация развития российского законодательства об оперативно-розыскной деятельности
- Возникновение сыска в Древнерусском государстве и правовая регламентация в X-XVII веках использования содействия населения в розыске преступников
- Понятие и сущность содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, по современному российскому законодательству
- Конфиденциальное содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность
Введение к работе
Настоящая диссертация посвящена комплексному исследованию правового регулирования содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Актуальность темы исследования. Глубокие социально-экономические преобразования в Российской Федерации вызвали в последние годы резкий рост преступности, которая становится все более организованной и профессиональной1 .
Так, например, если в 1985 году в России было зарегистрировано 1.416.935, в 1989 - 1.619.1812, а в 1990 - 1.839.451 преступление3, то в 1992 году их уже зафиксировано 2.760.6594, а в 1993 году Увеличение числа преступлений характерно не только для России. При имеющихся существенных расхождениях в уровне преступности в разных странах, определяющей тенденцией в мире является ее абсолютный и относительный рост. Об этом см., например.: Лунеев В. В. Тенденции преступности: мировые, региональные, российские // Государство и право. 1993. N 5. С. 5-13; Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М., 1997. С. 14-30.
2 См. Преступность и правонарушения в СССР. Статистический сборник. М., 1990. С. 26.
3 См. Преступность и правонарушения в СССР. Статистический сборник. М., 1991. С. И.
4 См. Руднев В., Иллеш А. Убийства на бумаге и преступность на улицах // Известия. 1994. 27 апреля.
2.799.614 . После снижения в 1994 году общего количества зарегистрированных преступлений до 2. 632.708 , в 1995 году вновь произошло их увеличение до 2.755.669, и тенденция к росту количества совершаемых преступлений сохраняется. И хотя официальная статистика 1996-1997 годов констатировала снижение преступности, криминологические исследования показывают, что такого снижения не происходит, напротив, преступность непрерывно растет. Оценки криминологов подтверждают и статистические данные о состоянии преступности в России в 1998 году. Всего в 1998 году зарегистрировано 2.581.940 преступлений, что на 7,7% больше, чем в 1997 году3.
В условиях роста преступности, отличающейся высокой степенью организованности, вооруженности и профессионализма, эффективность работы правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений во многом зависит от должной организации оперативно-розыскной деятельности.
Опыт показывает, что невозможно обеспечить раскрытие преступлений и неотвратимость ответственности преступников без противопоставления их криминальной деятельности целенаправленного комплекса оперативно-розыскных мер и следственных действий, без использования в качестве вспомогательной информации данных, полученных оперативно-розыскным пу См.: Состояние преступности в России за 1993 год. М., 1994. С. 3.
тем, без привлечения граждан к борьбе с преступностью и использования агентуры.
Учитывая выше изложенное, следует признать, что изучение вопросов правового регулирования содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, практики привлечения граждан к такому содействию и соблюдения при этом прав и свобод личности актуально в современных условиях и сохранит свое значение для правоохранительных органов России в будущем.
Следует особо отметить, что в России не было соответствующей правовой базы, четко регламентирующей проведение оперативно-розыскной деятельности ни в период Российской Империи, ни в советский период. Лишь в последние годы российские правоохранительные органы получили необходимую правовую базу, обеспечивающую должную организацию оперативно-розыскной деятельности и создающую условия для привлечения к содействию этой деятельности отдельных лиц, в том числе их правовую и социальную защиту.
С принятием Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции"1 и Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 года "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации"2 впервые в российской истории было сделано отступление от практики правового регулирования
оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов и спецслужб закрытыми (секретными) ведомственными нормативно-правовыми актами, а граждане, оказывающие содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, получили правовые гарантии защиты со стороны государства.
Однако потребности практики таковы, что нормативная база, регламентирующая вопросы, связанные с использованием содействия отдельных граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, нуждается в совершенствовании, поскольку многие её положения не отвечают современным потребностям.
Необходима и активизация научных исследований в этой сфере. В юридической литературе рассматриваются лишь в общей форме различные аспекты, связанные с привлечением граждан к содействию органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и отсутствуют открытые комплексные исследования, посвященные вопросам правового регулирования содействия граждан указанным органам.
Таким образом, особое значение приобретают необходимость совершенствования оперативно-розыскного законодательства и выработка научно обоснованных рекомендаций по правильному и точному его применению.
Помимо этого актуальность исследования определяется необходимостью укрепления гарантий безопасности лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, а также потребностью повышения правовой культуры сотрудников оперативных подразделений правоохранительных органов и эффективности их деятельности.
Кроме того, еще не нашла должного отражения в научных исследованиях и история развития правового регулирования оперативно-розыскной деятельности.
Выбор темы исследования обусловлен актуальностью вопросов право вого регулирования содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, защиты их прав, непознанностыо этих вопросов юридической наукой.
Степень разработанности темы. В отечественной юридической и исто-рико-правовой литературе в последнее десятилетие значительно возрос интерес к исследованиям как оперативно-розыскной деятельности в целом, так и отдельным ее составляющим, а также и к истории предшественника оперативно розыскной деятельности - уголовного сыска1.
Вместе с тем еще нет открытых монографических работ и диссертационных исследований, посвященных правовому регулированию содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность,
В числе опубликованных в 1991-1998 годах научных исследований в сфере оперативно-розыскной деятельности, на наш взгляд, следует выделить следующие работы: Бедняков Д.И. Непроцессуальная информация и расследование преступлений. М., 1991; Шумилов А. Ю. Проблемы законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности в России. Монография. М., 1997; Шумилов А.Ю. Начала уголовно-розыскного права: Монография. М., 1998; Сурков К.В. Принципы полицейской разведки: Учебное пособие. СПб., 1995; Сурков К.В. Принципы оперативно-розыскной деятельности и их правовое обеспечение в законодательстве, регламентирующем сыск: Монография. СПб., 1996. Сурков К. В. Опыт законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации: Монография. СПб., 1998; Басков В.И. Оперативно-розыскная деятельность: Учебно-методическое пособие. М.. 1997; Доля Е.А. Ис и истории развития данного правового института.
Объектом диссертационного исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в связи с содействием отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Предметом диссертационного исследования - правовое регулирование этих отношений.
пользование в доказывании результатов оперативно-розыскной деятельности. М., 1996; Маркушин А. Г. Оперативно-розыскная деятельность - необходимость и законность. Н.Новгород, 1997; Деятельность таможенных органов по выявлению и раскрытию преступлений: Учебно-практическое пособие / Под ред. А.В.Федорова и А. В. Аграшенкова. СПб., 1998.
Из проведенных в 1990 - 1999 годах историко-правовых исследований сыска необходимо отметить такие, как: Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции России (1718-1917 гг.). Вып. 2. М., 1992; Мулукаев Р. С. Полиция в России (1Хв. - нач. ХХв.): Монография. Н.Новгород, 1993; Федоров К.Г., Ярмыш А.Н. История полиции дореволюционной России. Ростов-на-Дону, 1981; Полиция и милиция России: страницы истории / А. В. Борисов, А.Н.Дугин, А. Я. Малыгин и др. М., 1995; Лысенко В. В., Сальников В. П., Сизиков М. И., Филиппова С. В. Нравственно-правовые проблемы деятельности полиции дореволюционной России. СПб., 1996; Власов В.И., Гончаров Н. Ф. История розыскного процесса в России (законодательство и практика): Монография. Домодедово, 1997; Власов В.И., Гончаров Н.Ф. Организация розыска преступников в России в IX-XX веках (историко-правовое исследование): Монография. В 2-х частях. Домодедово, 1997; Елинский В. И. Становление и развитие уголовного сыска в России (X в. - нач. XX в.): Монография. М., 1997;
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение правового института содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, включающее: а) определение содержания и генезиса правового института содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; б) раскрытие особенностей правового регулирования привлечения отдельных лиц к содействию оперативными подразделениями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; в) предложение решений ряда дискуссионных вопросов, формулирование некоторых научных выводов и практических рекомендаций по совершенствованию оперативно-розыскного и уголовно-процессуального законодательства.
Исходя из намеченной цели, автор ставит перед собой следующие задачи:
- рассмотреть вопросы соблюдения прав и свобод личности (человека) при привлечении к содействию отдельных лиц оперативными подразделениями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также вопросы реализации принципов оперативно-розыскной деятельности при установлении отношений содействия;
- оценить социальную и правовую защиту лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность;
- изучить развитие правового регулирования содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и проанализировать историю развития российского законодательства, регламентирующего эту сферу оперативно-розыскной деятельности;
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень теоретической разработанности данной темы;
- определить содержание и объем правового института содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятель ность;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства об оперативно-розыскной деятельности, а также рекомендации для правоохранительных органов по правовым вопросам привлечения к содействию отдельных граждан оперативными подразделениями.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической базой исследования явились диалектический метод познания социально-правовых явлений, а также историко-правовой, системно-структурный, сравнительно-правовой и логико-теоретический частно-научные методы изучения.
При написании диссертации использовались Конституция Российской Федерации, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и иные нормативные акты, литература по вопросам оперативно-розыскной деятельности, уголовному процессу, криминалистике, организации и деятельности суда и прокуратуры, государственному и административному праву, теории права, философии.
В своей работе диссертант опирался на труды В. М. Атмажитова, Р. С. Белкина, Ю. С. Блинова, В. В. Вандышева, И. А. Возгрина, Д. В. Гре-бельского, В. Ю. Голубовского, К. К. Горяинова, А. И. Гурова, Е.А. Доли, В. И. Зажицкого, И. И. Карпеца, Ю. Ф. Кваши, А. Г. Лекаря, В. В. Лысенко, А.О. Лядова, А. Г. Маркушина, В. И. Михайлова, Р. С. Мулукаева, И. И. Мушкета, B.C. Овчинского, С.С. Овчинского, К.Т. Ростова, Д.В. Ривмана, В. И. Рохлина, В. Н. Рябчука, В. П. Сальникова, В. Г. Самойлова, Г. К. Си-нилова, К. В. Суркова, А. В. Федорова, А. Ю. Шумилова и других известных ученых.
В диссертации также использованы публицистические материалы, посвященные проблемным вопросам оперативно-розыскной деятельности, в частности, использованию оперативными подразделениями органов, осу ществляющих оперативно-розыскную деятельность, содействия отдельных лиц.
Эмпирической базой исследования явились материалы анализа оперативно-розыскной, следственной и судебной практики.
Кроме того, в диссертационном исследовании нашли отражение личный опыт работы автора в оперативных подразделениях органов МВД России и опыт научной и преподавательской работы диссертанта в Санкт-Петербургском юридическом институте МВД России, Санкт-Петербургской академии МВД России и Санкт-Петербургском университете МВД России.
Основные научные результаты заключаются в том, что автором разработаны и обоснованы предложения по совершенствованию оперативно-розыскного и уголовно-процессуального законодательства в части правового регулирования содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, социальной и правовой защиты граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, а также практики работы оперативных подразделений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Научная новизна работы обусловлена теоретической и практической значимостью проблемы и определяется комплексным рассмотрением вопросов правового регулирования содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. В диссертации впервые предпринята попытка комплексного исследования правового института содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и особенностей защиты их прав.
Теоретическое значение работы заключается в раскрытии содержания и юридической природы правовых норм, образующих правовой институт содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, показе особенностей реализации гарантий социальной и
правовой защиты, в т.ч. в уголовном процессе, лиц, содействующих оперативным подразделениям, в теоретическом обосновании некоторых предложений по совершенствованию нормативного регулирования деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по привлечению к содействию отдельных лиц.
Практическая значимость работы заключается в том, что в результате исследования выработаны предложения по совершенствованию законодательно-нормативной базы, регулирующей вопросы оказания содействия отдельными лицами органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и в целом регламентирующих оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность.
Полученные диссертантом результаты исследования могут использоваться: 1) в научно-исследовательской работе при анализе правового института содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и ряда вопросов оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности; 2) в практической деятельности оперативных подразделений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, органов дознания и следствия при проведении следственных действий с использованием результатов оперативно-розыскной деятельности, а также при осуществлении прокурорского надзора; 3) при разработке законодательных и ведомственных нормативных актов по этим вопросам; 4) в преподавании таких юридических дисциплин, как теория оперативно-розыскной деятельности, уголовный процесс, криминалистика, история права, прокурорский надзор.
Положения, выносимые на защиту. По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие выводы и предложения, имеющие теоретическое и практическое значение:
1. Разработанная периодизация развития российского законодатель ства об оперативно-розыскной деятельности.
2. Предложения о внесении изменений в Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности", в том числе:
- об изменении неточной формулировки закона (глава IV, статья 17 и др.) и указании на возможность оперативных подразделений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привлекать к содействию отдельных лиц (а не граждан, как это указано в ряде статей закона, ибо к содействию могут привлекаться как граждане Российской Федерации, так и иностранцы и лица без гражданства);
- о нормативном определении и разграничении понятий содействия и сотрудничества отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность;
- о раскрытии в Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" содержания каждого из оперативно-розыскных мероприятий, к подготовке и проведению которых могут привлекаться отдельные лица, содействующие осуществляющим оперативно-розыскную деятельность органам, так как в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий возможно ограничение прав и свобод человека и гражданина.
3. Общая характеристика особенностей правового регулирования содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, защиты их прав и законных интересов.
4. Предложения о внесении дополнений в статью 5 УПК РСФСР о том, что возбуждение уголовных дел о преступлениях, связанных с преданием гласности сведений о лицах, оказывающих на конфиденциальной основе содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, допускается лишь с согласия этих лиц, выраженного в письменной форме, за исключением случаев совершения преступлений такими лицами, то есть о дополнении указанной статьи еще одним основанием для отказа в воз буждении уголовного дела и прекращения возбужденных уголовных дел.
Реализация и апробация научных исследований. Предложения и выводы диссертанта нашли практическое использование при подготовке модельного закона "Об оперативно-розыскной деятельности" для государств - участников Содружества Независимых Государств.
Основные результаты исследования обсуждены в Главном управлении внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области и в 5 Управлении 8 Главного управления МВД России, где получили положительную оценку и используются в практической работе.
Ряд положений диссертационного исследования используется в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России, Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии и при проведении занятий в системе профессиональной подготовки сотрудников Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Основные положения диссертации неоднократно обсуждались на совместных заседаниях кафедр оперативно-розыскной деятельности, уголовного процесса, криминалистики и истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.
Они также получили апробацию в тематических выступлениях автора на международной научно-практической конференции "Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики" (20-21 марта 1997г., Санкт-Петербург); на межвузовской научно-практической конференции "Актуальные проблемы борьбы с преступностью в современных условиях" (22 мая 1997 г., Санкт-Петербург); на межвузовской научно-практической конференции "Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов" (27 ноября 1997 г., Санкт-Петербург); на между народной научно-практической конференции "Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс" (9-10 апреля 1998г., Санкт-Петербург); на международной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет" (28-29 мая 1998 г., Санкт-Петербург); на международной научно-практической конференции "Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов" (20 ноября 1998 г., Санкт-Петербург); на международной научно-практической конференции "Всеобщая декларация прав человека и правозащитная функция прокуратуры" (15-16 декабря 1998 г., Санкт-Петербург); на международной научно-практической конференции "Компьютерная преступность: состояние, тенденции и превентивные меры ее профилактики" (12-13 февраля 1999 г., Санкт-Петербург); на научно-практическом семинаре-совещании эксперт-но-криминалистических подразделений Санкт-Петербурга и Ленинградской области за 1998 год "Проблемы повышения эффективности экспертно-крими-налистического обеспечения раскрытия и расследования тяжких преступлений против личности" (19 января 1999 г., Санкт-Петербург); на международной научно-практической конференции "Роль таможенной службы в условиях переходного периода" (18-19 марта 1999 г., Санкт-Петербург); на Всероссийской научно-практической конференции "Теоретические и прикладные проблемы экспертно-криминалистической деятельности (к 80-летию Экспертно-криминалистических подразделений МВД России)" (7-8 апреля 1999 г., Санкт-Петербург); на межвузовской научно-практической конференции "Актуальные проблемы ОРД на современном этапе" (20 мая 1999 г., Санкт-Петербург); на научно-практической конференции "Наркомания и наркобизнес: проблемы противодействия (25 мая 1999 г., Санкт-Петербург); на Всероссийской научно-практической конференуии "Актуальные проблемы безопасности информационного пространства" (5-8 октября 1999 г., Санкт-Петербург).
Основные положения диссертации приведены в 25 открытых научных работах соискателя общим объемом 41,1 печатных листа, опубликованных в 1997-1999 годах.
Обоснование структуры диссертации. Необходимость комплексного рассмотрения правового института содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, предопределила структуру, объем и содержание работы.
Диссертация состоит из введения, двух глав, последовательно раскрывающих содержание исследуемых автором проблем, и заключения.
Периодизация развития российского законодательства об оперативно-розыскной деятельности
В России оперативно-розыскной деятельности в ее современном понимании предшествовала сыскная деятельность, имеющая многовековую историю. Однако, соответствующей правовой базы, четко регламентирующей эти виды деятельности, ни в период Российской Империи, ни в советский период не было.
Лишь в последние годы российские правоохранительные органы получили необходимую законодательную базу, обеспечивающую должную организацию оперативно-розыскной деятельности.
С принятием Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции"1 и Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 года "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации"2 впервые в российской истории было сделано отступление от практики правового регулирования оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов и спецслужб закрытыми (секретными) ведомственными нормативно-правовыми актами.
Следует отметить, что ранее в законодательных актах СССР и РСФСР содержались лишь указания на возможность проведения оперативно-розыскной деятельности. Так, в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик1 указывалось, что на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших. Аналогичное положение было закреплено и в ст.118 принятого в 1960 году Уголовно-процессуального кодекса РСФСР2.
Однако, на законодательном уровне понятие оперативно-розыскных мер не раскрывалось, а сложившийся в отношении оперативно-розыскной деятельности "культ секретности"3 не позволял публиковать открытые работы по этой тематике.
Не предавались огласке даже названия нормативных документов, регламентировавших проведение оперативно-розыскной деятельности, и только недавно в открытой литературе были указаны эти ведомственные нормативные акты: Приказ КГБ при СМ СССР 1964 г. "0 состоянии и мерах по улучшению практики ведения дел оперативной разработки и оперативной проверки", "Наставление по агентурной работе милиции" (Приказ МВД СССР 1974 года), "Наставление по агентурно-оперативной работе оперативных аппаратов ИТУ МВД СССР" (Приказ МВД СССР от 27 декабря 1974 г.), "Об утверждении Инструкции по оперативному учету в КГБ при Совете Министров СССР" (Приказ председателя КГБ при СМ СССР от 12 июля 1977 г.), "Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке регистрации, ведения дел оперативного учета и организации оперативно-справочной работы по ним" (Приказ МВД СССР от 29 декабря 1984 г.) и др.1
Признав недопустимой практику исключительно ведомственного решения вопросов оперативно-розыскной деятельности, Верховный Совет РСФСР в Законе "О милиции" закрепил за милицией право осуществлять в соответствии с законодательством оперативно-розыскные меры (пункт 16 статьи И Закона РСФСР "О милиции), в том числе привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству; объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организациям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей (пункт 32 статьи 11 Закона РСФСР "О милиции").
Содержание оперативно-розыскной деятельности было определено Законом Российской Федерации "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации". Этот же закон регламентировал содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Как отмечал И. И. Карпец , сколь бы ни были активны и умелы сыщики, осуществляющие так называемый личный сыск, где огромное значение имеет личная подвижность и смекалка, уменье, находясь в массе людей, видеть и слышать то, что не видят и не слышат другие, уменье анализировать увиденное и услышанное, принимать немедленно необходимые решения, -они не смогут проникнуть в замыслы, вынашиваемые хорошо законспирированными, сплоченными преступными группами, не смогут предупредить или раскрыть преступление, если не будут иметь агентуру, способную помочь "изнутри", знать, что замышляют преступники.
Таким образом, получила официальное признание реальность мировой полицейской практики, что без агентурной работы, особенно если вести речь об организованной преступности, деятельность какой угодно полиции не станет сколь-нибудь эффективной, и были предприняты первые шаги по постановке агентурного метода на четкую, известную обществу нормативно-правовую основу2.
Существование указанного метода, получившего нормативное закрепление, обусловлено объективными причинами. Как справедливо отмечается в специальной литературе по вопросам оперативно-розыскной деятельности, лица, замышляющие, подготавливающие и совершающие преступления, стремятся совершенные ими противоправные деяния сохранить в тайне от окружающих, и эта особенность в действиях преступников предопределяет использование сотрудниками правоохранительных органов и спецслужб в целях успешного предотвращения и раскрытия преступлений негласных сил, средств и методов. То есть между тайным характером действий преступников и необходимостью использования для успешного предотвращения и раскрытия преступлений негласных сил, средств и методов существует закономерная связь.
С учетом этого получила нормативное закрепление социальная необходимость сотрудничества граждан с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
В настоящее время оперативно-розыскная деятельность регулируется в Российской Федерации целым рядом законов, основным из которых является Федеральный закон от 12 августа 1995 года "Об оперативно-розыскной деятельности"1 (далее по тексту - Закон об ОРД), содержащий главу IV, которая так и называется - "Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность".
Возникновение сыска в Древнерусском государстве и правовая регламентация в X-XVII веках использования содействия населения в розыске преступников
Исходя из современного определения оперативно-розыскной деятельности как вида деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств, можно констатировать, что за отправную точку исследований развития правового регулирования этого вида деятельности следует взять период возникновения государства, формирования государственных органов и появления норм права, устанавливающих противоправность конкретных деяний и регламентирующих деятельность государственных органов по розыску лиц, совершивших такие деяния.
Формирование древнерусской государственности приходится на VI-IX века1. Древнерусское право возникает вместе с Древнерусским государством. Источником права в Древнерусском государстве в период его формирования являлся обычай - нормы обычного права. Но уже с X века известно княжеское законодательство. Наиболее значимым этапом его становления явилось появление Русской Правды (русского права), данной в 1016 году Ярославом Мудрым городу Новгороду (так называемой Древнейшей Правды), последующее оформление которой в виде целостного нормативного акта, получившего название Краткая Правда1, приходится, как полагает большинство исследователей, на 1076-1093 годы. В дальнейшем происходит включение в нее дополнительных статей, и к началу XII века формируется уже Пространная Правда2.
Русская Правда стала первым сводом законов Древнерусского государства, содержащим нормы, определяющие порядок розыска преступника и формы такого розыска. При этом Русская Правда не выделяла как таковые уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную деятельность в их современном понимании.
В соответствии с этим документом одной из форм розыска преступников был свод - инициативный розыск потерпевшим преступника, в том числе путем "заклича" - публичного заявления о факте совершения преступления в местах скопления людей (как правило, на базарной площади, "на торгу").
Еще одной формой было "гонение следа" - розыск преступника по оставленным им следам от места совершения преступления. Так, закон предписывал, что если преступник ("тать") не пойман на месте преступления, его надлежит искать по следу. Согласно статье 77 Русской Правды (Пространная редакция), если след приводил к дому конкретного человека, то считалось, что он и есть преступник. Если же след приводил в поселение, то его жители должны были отыскать и выдать "татя". В противном случае ответственность несла вся община. В случае, когда след терялся на дороге, то на этом поиск прекращался.
В Древнерусском государстве не было специальных органов, осуществлявших розыск лиц, совершивших преступления, и, говоря современным языком, княжеская администрация выступала чаще всего в роли арбитра в споре сторон.
Инициатором же розыска преступника являлись лица, которым был причинен ущерб. В условиях, когда государство не имело специальных государственных органов розыска преступников, их розыск осуществляли заинтересованные лица.
На это обстоятельство обратил внимание еще А.Б.Пресняков1. Он отмечал, что в старину сама заинтересованная сторона производила следствие без участия какой-либо власти. Потерпевший должен был найти доказательства своего иска - свидетелей, поличное. Он сам должен был отыскать преступника путем гонения следа и свода, в том числе "заклича на торгу" - объявления об утрате. Если же ему в этом нужна была помощь, то искать ее приходилось прежде всего у соседей, у тех, кого соберет криком на гонение следа. Таким образом, фактически на общине лежала обязанность борьбы с преступлениями, преследования преступников, то, что можно назвать полицейским делом.
В связи с этим следует отметить позицию М. А. Чельцова-Бебутова, который считал, что "свод" и "гонение следа" "являлись способами коллективной самопомощи соседских общин, требовавшими участия большого числа близких потерпевшему людей"1.
При этом существовала ответственность населения за бездействие по отысканию преступника или возможное укрывательство его2.
Как представляется, "свод" и "гонение следа" были первыми формами розыска преступников, при которых использовалось содействие жителей лицам, осуществлявшим розыск преступников.
В литературе высказаны две точки зрения на характер деятельности лиц, осуществлявших розыск преступников.
По мнению одних авторов, такой розыск в Х-ХП веках осуществлялся в частном порядке и специальные лица - представители государства, наделенные полномочиями вести розыск преступников, появились в более поздний период, а именно - в XIII-XV веках.
Понятие и сущность содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, по современному российскому законодательству
Согласно статье 17 Федерального закона от от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее по тексту - Закон об ОРД) с последующими изменениями и дополнениями1, отдельные лица могут с их согласия привлекаться к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту.
При этом Закон об ОРД, как указано в статье 15, предоставляет оперативным подразделениям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, право устанавливать отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать им содействие на конфиденциальной основе.
Таким образом, законодатель использовал два термина - "содействие" и "сотрудничество", характеризуя использование в своей деятельности оперативными подразделениями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, (субъектов ОРД) помощи отдельных граждан. В связи с этим важно для уяснения смысла закона определить, какое содержание вкладывается в используемые термины "содействие" и "сотрудничество".
Под содействием обычно понимается помощь, поддержка в какой-либо деятельности, в каком-либо деле1.
Сотрудничать - значит работать вместе, принимать участие в общем деле, быть сотрудником. Сотрудничество понимается и как совместная деятельность2 .
Из приведенного толкования указанных терминов видно, что термин "содействие" по своему содержанию более широкий и емкий, чем термин "сотрудничество". Содействие включает в себя сотрудничество, являющееся специфическим видом содействия3.
Это следует и из содержания Закона об ОРД. В частности, из содержания пункта 2 части 2 статьи 15 "Права органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность", следует, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, имеют право устанавливать с отдельными из лиц, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, отношения сотрудничества.
Закон об ОРД допускает установление отношений сотрудничества как с гражданами Российской Федерации, так и иностранцами и лицами без гражданства, за исключением отдельных категорий лиц, перечень которых установлен федеральным законом, ограничивая при этом осуществление оперативно-розыскной деятельности территорией Российской Федерации.
Закрепляя за конкретными лицами возможность реализовывать свое право на оказание помощи осуществляющим оперативно-розыскную деятельность органам в решении стоящих перед ними задач, закон в то же время не устанавливает для указанных органов обязанность установления с этими лицами отношений сотрудничества.
Таким образом, необходимо волеизъявление двух сторон, их обоюдное согласие на установлении отношений сотрудничества.
В соответствии со статьей 13 Закона об ОРД право устанавливать отношения сотрудничества с отдельными лицами при решении задач оперативно-розыскной деятельности на территории Российской Федерации предоставлено оперативным подразделениям: 1. Органов внутренних дел Российской Федерации. 2. Органов федеральной службы безопасности. 3. Федеральных органов налоговой полиции. 4. Федеральных органов государственной охраны. 5. Органов пограничной службы Российской Федерации. 6. Таможенных органов Российской Федерации. 7. Службы внешней разведки Российской Федерации. 8. Министерства юстиции Российской Федерации. 9. Органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации. 10. Органа внешней разведки Федерального агентства правительственной связи при Президенте Российской Федерации1.
Перечень органов, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность и устанавливать при этом отношения сотрудничества с отдельными гражданами, может быть изменен или дополнен только федеральным законом.
Никакие другие государственные органы и тем более негосударственные структуры, в том числе осуществляющие частную детективную и охранную деятельность2, не могут проводить оперативно-розыскные мероприятия и использовать для этого содействие отдельных граждан. В случае проведения таких мероприятий неуполномоченными на то лицами их действия оцениваются как противоправные, и эти лица подлежат привлечению к
соответствующему виду ответственности, в том числе при наличии в их деяниях признаков конкретных составов преступлений к уголовной ответственности. Именно с этих позиций следует оценивать действия по "вербовке агентуры", описанные в ряде пособий для частных служб безопасности, детективных и охранных предприятий1.
В то же время следует учитывать, что при занятии частной сыскной деятельностью допускается использование частными детективами содействия отдельных лиц, но это содействие может выражаться в оказании помощи по осуществлению лишь таких действий, которые по своей сущности не соответствуют оперативно-розыскным мероприятиям.
Например, в частной детективной деятельности допускаются устный опрос граждан и должностных лиц (с их согласия), изучение предметов и документов (с письменного согласия их владельцев), и получение указанного согласия на осмотр или изучение может рассматриваться как определенное содействие частному детективу. При изучении предметов и документов частные детективы могут использовать помощь отдельных лиц -специалистов2, что также может рассматриваться как содействие частному детективу в проведении сыскной деятельности.
Могут использовать содействие отдельных лиц в сборе информации и журналисты. Причем Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации"1 не только предоставляет журналистам право использовать содействие граждан, но и оговаривает возможность придания этим отношениям конфиденциального характера. Так, статьей 41 названного закона предусмотрено, что редакция обязана сохранять в тайне источник информации и не вправе называть лицо, предоставившее сведения с условием неразглашения его имени, за исключением случая, когда соответствующее требование поступило в от суда в связи с находящимся в его производстве делом.
Из изложенного следует, что частные детективы и журналисты, а в ряде случаев и другие лица, могут использовать содействие граждан, как бесплатно, так и с выплатой им вознаграждения, но имеется запрет на использование содействия граждан для совершения преступлений, для собирания охраняемой законом информации, содержащей личную, семейную, коммерческую, банковскую и государственную тайны, а также на использование ими специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации.
Конфиденциальное содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность
Одним из видов содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, является конфиденциальное (негласное) содействие, которое может оказываться как на контрактной, так и безконтрактной основе.
Использование такого содействия получило широкое распространение в практике оперативных подразделений органов внутренних дел Российской Федерации. Это свойственно не только российской, но и мировой полицейской практики, ибо без использования института негласных помощников (конфидентов) весьма часто бывает невозможно раскрыть совершаемые преступления.
Учитывая изложенное, ряд авторов считает опору на осведомителей и других информаторов принципом деятельности правоохранительных органов1.
Как уже отмечалось, содействие, в том числе конфиденциальное, отдельных лиц осуществляющим оперативно-розыскную деятельность органам может и должно использоваться только для решения задач оперативно-розыскной деятельности, определенных статьей 2 Закона об ОРД.
Кроме того, исходя из обязанностей и полномочий конкретного органа - субъекта оперативно-розыскной деятельности, такое сотрудничество может иметь место лишь при решении вопросов, отнесенных к их компетенции
К компетенции (обязанностям и правам, при реализации которых возможно использование конфиденциального содействия) органов внутренних дел статьями 10 и 11 Закона РСФСР "0 милиции", в частности, отнесены:
- предотвращение и пресечение преступлений, выявление обстоятельств, способствовавших их совершению, и принятие в пределах своих прав мер к устранению данных обстоятельств; - выявление и раскрытие преступлений; - розыск лиц, совершивших преступления, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц, в случаях, предусмотренных законодательством, а также розыск похищенного имущества.
При этом на оперативные подразделения органов внутренних дел при привлечении на конфиденциальной основе отдельных граждан к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий возлагается ответственность за соблюдение предусмотренных статьями 7 и 8 Закона об ОРД оснований для проведения и условий проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Организационные и тактические аспекты конфиденциального сотрудничества граждан с органами внутренних дел определяются ведомственными нормативными актами МВД России.
Например, в соответствии с утвержденной приказом МВД России от 14 июля 1992 года N 231 "Инструкцией по организации работы участкового инспектора милиции" на участковых инспекторов милиции, входящих в состав местной милиции, относящейся к оперативным подразделениям органов внутренних дел, возложена в числе других обязанность осуществлять в соответствии с Законом об ОРД оперативно-розыскные мероприятия в пределах, определенных нормативными актами МВД России. При этом участковый инспектор милиции имеет право устанавливать доверительные отношения с отдельными гражданами с их добровольного согласия на безконт-рактной основе с сохранением, по их желанию, конфиденциальности.
Правовую основу установления и осуществления доверительных отношений с отдельными лицами, помимо Закона "0 милиции", Закона об ОРД и уже названного приказа, составляют:
- Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г.
N 209 "0 милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации"1 ;
- Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 959 "0 мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации"2;
- Инструкция по установлению и осуществлению сотрудниками и военнослужащими системы МВД России доверительных отношений с гражданами, объявленная приказом МВД России от 15 апреля 1994 г.3
Необходимость привлечения участковыми инспекторами отдельных лиц к сотрудничеству на доверительных началах вызывается рядом обстоятельств, а именно:
На одно из первых мест работы участкового инспектора выдвигается осуществление оперативного наблюдения за лицами, склонными к совершению преступления, что требует привлечения помощи со стороны граждан на основе длительных или кратковременных контрактов;
Гуманизация уголовной политики требует широкого привлечения таких лиц для осуществления индивидуально-профилактического воздействия в отношении судимых, состоящих под административным надзором, осужденных с отсрочкой исполнения приговора и др.;
Замаскированность таких негативных явлений, как проституция, наркомания и т.п. вызывает необходимость повышения осведомленности об этих явлениях.
Результативность работы с лицами на основе доверительных контактов может быть достигнута лишь при условии правильной организации этой работы1.
