Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические аспекты исследования проблемы 26
1. Концептуализация проблемы
2. Понятийный аппарат 42
Глава II. Новый непрямой лоббизм 55
1. Причины возникновения
2. Основные характеристики 61
3. Модель современной лоббистской кампании 76
Глава III. Лоббизм на уровне штатов 84
1. Причины увеличения активности
2. Легислатура как основной объект давления 88
3. Законодательные системы контроля лоббизма в штатах 95
4. Функционирование групп давления в штатах 113
Глава IV. Иностранный лоббизм 125
1. Общее и особенное в иностранных лобби
2. Японское лобби: сила корпораций и помощь государства 135
3. Китайское лобби: квази-государственный статус 147
Заключение 159
Библиография 170-181
Введение к работе
Актуальность исследования. Актуальность разработки означенной темы обеспечивается несколькими факторами.
Во-первых, ее научным значением для американистики. Чтобы понимать современную политику США, необходимо знать ее формирования, в котором немаловажную роль играет такая составляющая как участие групп интересов.
Во-вторых, актуальность темы определяется ее государственным значением. Та весомая роль, которую играет лоббизм во внешней и внутренней политике Соединенных Штатов, должна учитываться при прогнозировании политической ситуации в этой стране и оценке принятия ею политических и экономических решений, затрагивающих интересы России. Государственными и частными организациями нашей страны уже предпринимались попытки основать российское лобби в США, однако пока государственные проблемы решаются на официальном уровне, а частному российскому интересу мешает отсутствие опыта.
В-третьих, изучение американского опыта необходимо в связи с интенсивным развитием лоббизма в самой России. Последнее имеет под собой вполне конкретные российские проблемы, которые в США уже решены. Такими проблемами развития отечественного института лоббизма являются: (1) отсутствие российского закона о лоббизме, (2) особенно интенсивное лоббирование исполнительных органов власти, (3) активнейшее лоббирование (а фактически само-лоббирование) законодательных собраний субъектов РФ, члены которых могут совмещать эту службу с коммерческой деятельностью, что является препятствием для развития российской государственности, (4) отсутствие практики
давления общественным мнением и вовлечения населения в борьбу интересов, а это не что иное как тормозящий фактор на пути к становлению полноценного гражданского общества в России.
Объект исследования. Объектом настоящего диссертационного исследования является сфера взаимодействия организованных интересов и государственной власти в политической системе США.
Предмет исследования - тенденции развития и эволюции лоббизма как института американской политической системы.
Рабочая гипотеза исследования. В последние десятилетия XX века лоббизм, как институт американской политической системы, претерпевает качественные изменения, обусловленные рядом внутренних (национальных) и внешних (транс-национальных) социальных факторов, совокупность которых получила в научной литературе определение "пост-модерна" или "постиндустриализма". Эволюция лоббизма в условиях постиндустриального общества выражается в следующих принципиальных изменениях:
Изменение организации лоббистской деятельности. Все более значимую роль в воздействии на органы государственной власти приобретает "непрямой" лоббизм нового типа, заключающийся не только в организации массовых кампаний, действительно или якобы отражающих мнение большинства населения и/или определенной его группы, но в формировании общественного мнения путем комбинирования методов лоббирования, технологий связей с общественностью, рекламы;
Появление новых приоритетных объектов (направлений) лоббирования. Определенное перемещение лоббистской
деятельности с федерального уровня на уровень легислатур и правительств штатов; 3) Изменение в составе участников лоббирования. Выход частного иностранного лоббизма на арену борьбы по вопросам внутренней политики США, выразившийся в усилении давления азиатского иностранного лоббизма на американский политический процесс, и ответная реакция на это политико-экономического истэблишмента США.
Цель исследования. Концептуализация изменений в организации, составе субъектов (акторов) и объектов лоббистской деятельности в последние десятилетия XX века.
Поставленная цель предполагает решение нескольких конкретных задач:
Изучить генезис и конкретные причины развития тенденций: проанализировать подвижки в тех аспектах политической культуры США, которые определяют отношение американского общества к такому явлению как лоббизм, и показать отражение этих подвижек в юридических нормах и практике функционирования политической системы; выявить, дефинировать и систематизировать относительно неизменные факторы института лоббизма для понимания степени изменяемости остальных.
Раскрыть тенденции в панораме современного лоббизма: сравнить практику и методы лоббирования; дать характеристики современных методов лоббирования, используемых в том числе на местном уровне, в том числе
иностранными интересами, а также выявить наиболее значимые особенные причины лоббистской борьбы на уровне штатов и поведения иностранных интересов.
Проанализировать государственно-правовые аспекты практики лоббизма: произвести анализ американской правовой системы, регулирующей лоббизм, изучить юридическую систему контроля в штатах, провести сравнительный анализ федерального и штатного законодательства о лоббизме; проанализировать систему работы американских органов власти на уровне штатов.
Смоделировать и получить "образ" современной лоббистской кампании.
Охарактеризовать институт современного иностранного лоббизма в США в целом, и дать портреты наиболее влиятельных иностранных лобби в частности.
Степень разработанности проблемы. В советской и российской литературе, изучавшей практику лоббизма в Соединенных Штатах, безусловно присутствовали сюжеты о непрямом лоббизме. Однако, этот вопрос не был исследован отдельно. В работах мы находим лишь описание основных методов и принципов классического непрямого лоббизма, некоторых примеров из практики его применения.1 Поэтому можно с уверенностью говорить, что ни непрямой лоббизм, ни тем более новые методы лоббизма конца XX века специально в отечественной литературе не исследованы.
Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. М., 1976, с. 92-115. Он же: Практика лоббистской деятельности в США. М., 1994, с. 23-26. Сергунин А.А. Лоббизм исполнительной власти в конгрессе США//Государство и общество. М., 1985, с. 138-141.
Относительно лоббизма на уровне американских штатов все гораздо проще - отечественная наука ни прямо, ни косвенно эту тему не исследовала, да и вообще не касалась.
Иностранный лоббизм. Замечательно, что в данном вопросе русскоязычная литература может похвастаться не только успеваемостью, но и опережением американских академических трудов. В 1979 г. Н. Г. Зяблюком была написана работа с грифом "Для служебного пользования", которая до сих пор не внесена в открытые каталоги. Это монография "Лоббизм в процессе принятия решений по вопросам внешней политики США", разбиравшая как воздействие различных лобби на советско-американские отношения, так и отдельно каждое из наиболее влиятельных этнических и иностранных лобби в Соединенных Штатах. Относительно этой работы надо отметить два момента. Во-первых, уже в то время автору стала ясна сложная связь между внутренним этническим лобби и внешним иностранным, представляющим историческую родину, которые могут действовать как вместе (например, еврейское внутреннее и израильское иностранное), так и совершенно порознь. Во-вторых, автор уделил внимание японскому лобби и дал ему характеристику, которая актуальна сейчас уже для всякого иностранного лобби. Н.Г. Зяблюк отмечает, что японское иностранное лобби представляет собой органическое сочетание внешнеполитического и иностранного лоббизма: "Взаимопереплетающееся представительство интересов американских и японских корпораций временами достигает такой
степени, что теряется разграничительная черта между этими видами лоббизма" .2
Несколько иначе обстоит дело с китайским лобби. В 1982 г. в СССР появляется работа Е. П. Бажанова "Движущие силы политики США в отношении Китая", имевшая вполне явную идеологическую задачу: попытаться остановить политико-экономическое сближение США и КНР, выключавшее СССР из игры. Бажанов в том числе пишет о "новом китайском лобби" (т.е. не тайваньском, что тогда понимали под "китайским лобби"), но именно о лобби КНР в его исследовании нет ни слова, поскольку китайского лобби тогда и не было. Есть весьма слабые факты сближения двух стран и нечто похожее на про-китайское лобби американских корпораций-экспортеров. Но не случайно, что все это подводится под заключительную фразу: "Деятельность "нового китайского лобби" - одна из причин дальнейшего вползания Соединенных Штатов в реакционный альянс с Китаем".3 С исторической точки зрения это исследование формально имеет в своем составе главу о китайском лобби, но причислять ее к числу историографии проблемы не представляется возможным в силу подмены самого понятия "китайское лобби".
Таким образом, отечественная академическая мысль, безусловно, касалась проблемы иностранного лобби в США и азиатского, в частности, однако это относится к периоду 20-летней давности и не отвечает на те вопросы, которые поставила сегодняшняя реальность.
1 Зяблюк Н.Г. Лоббизм в процессе принятия решений по вопросам внешней политики США. М., ИСК АН (ДСП), 1979, с. 139.
3 Бажанов Е.П. Движущие силы политики США в отношении Китая. М., 1982, с. 198.
Методология исследования. Ее можно охарактеризовать как двух-этапный комплексный анализ. Речь идет о том, что, во-первых, как политологическая, данная работа сочетает в себе: исторический метод исследования, поскольку необходим анализ исторических процессов последней четверти века; юридический подход, который дает возможность изучения большого массива правовых документов в их сугубо юридическом значении; наконец данная работа потребовала социологического подхода для разработки концепции в социальном аспекте. В целом, на данном этапе преобладает системный анализ. Вторым этапом является собственно политологический анализ, с его более специфичным инструментарием отслеживания политических процессов через математические обработки официальных документов и компаративистику текстов (американская школа), и гуманитарный анализ и прогноз реальных процессов, опирающийся на политическую психологию (глубинные интервью), политическую философию (дедуцирование и индуцирование государственных процессов и действий элит), политическую социологию (контекст работы) в традициях общеевропейской и российской школ. Второй этап, таким образом, как более узконаправленный и специфичный, характеризуется возрастающей степенью использования методов сравнительного анализа.
Все вышесказанное вместе, с точки зрения автора, лучше всего характеризуется формулой "двух-этапный комплексный анализ".
В качестве теоретико-методологических оснований исследования на автора наибольшее влияние оказали положения работ М.Вебера, посвященные принципам рациональной бюрократии. Это особенно
важно для данной темы при анализе и оценке федеральной и штатных юридических систем, контролирующих ареал лоббизма через законы о лоббизме, законы о государственной службе, через избирательное право, пакеты этических правил и другие. Исследования Г. Лебона совершенно с другой стороны, но также оказали влияние на философский аспект данной работы. Лебон, один из первых социопсихологов, озвучил дихотомию: наступает эра масс - нарастает внушаемость масс. Любое исследование, которое хотя бы какой-то своей частью обращено в прошлое, обязано представлять себе логику исследуемого предмета, имея ввиду историческую психологию. При исследовании причин и истории развития тенденций автор постоянно обращал внимание на их психосоциальную составляющую (бихейвиористика и психология больших групп). Наконец, для данной тематики закономерно, что не меньшую роль в формировании представлений автора сыграли противоборствующие в XX веке концепции плюралистов (Р.Даль) и политических скептиков и элитистов (В.Парето, Р.Михельс и др.). Если стремление Р. Даля создать "полиархию" как власть представительства всех интересов с целью построения идеальной структуры - меритократии для любого исследователя групп давления понятно и естественно как базовое демократическое начало, то применительно к данной работе идеально, почти эпиграфически, подходит утверждение В.Парето: избежать борьбы элит, как сути политических процессов, невозможно, но важно, чтобы общество из борьбы властвующих элит извлекало для себя пользу. Можно считать, что это и является девизом данного исследования.
Научная новизна и теоретическая значимость работы. Научную новизну работы составляет прежде всего ее тематическая новизна, поскольку отечественная американистика не располагает большим количеством работ и специалистов по данной проблеме, а исследования о современных технологиях и практике их применения в лоббистской деятельности в США отсутствуют. Кроме того, о работе местных органов власти в Америке написано недостаточно, не говоря уже о том, что вращение групповых интересов на уровне штатов не рассматривалось вовсе. Чуть лучше дело обстоит с работами по иностранному лоббизму в США, но и они относятся к советскому периоду и касались в основном израильского лобби. Структура и образ действия современных японского и китайского лобби не исследованы.
Хотя в отечественной литературе сами методы непрямого лоббизма перечислялись, но это был попутный научный материал, не требующий специального изучения. В диссертации впервые в отечественной американистике целенаправленно исследованы и систематизированы методы современного непрямого лоббизма, технологии и особенности их применения. Что касается нового непрямого лоббизма, то даже в США использование рекламы и связей с общественностью в лоббизме упоминалось только в периодических неспециализированных изданиях, т.е. с научной точки зрения появление нового непрямого лоббизма (как его называет автор), формулирование и исследование этого феномена сделано впервые в данной работе. Кроме того, на основе изучения этого явления разработана обобщающая практическая модель современной лоббистской кампании.
Полностью новой для отечественной историографии является тема третьей главы работы - лоббизма на уровне штатов. Ни сам лоббизм, ни даже косвенные вопросы этой проблемы в нашей американистике не исследованы. В рамках этой темы существенным вопросом является изучение причин увеличения лоббистской активности на местном уровне. Основный же частью главы стал комплексный анализ лоббизма на уровне американских штатов, включающий изучение работы легислатур штатов как объекта давления, взаимодействие объектов давления с субъектами давления, обзор законодательной базы штатов, а также сравнительный анализ штатного и федерального законодательства о регулировании лоббизма. В главе подробно освещена сама практика лоббизма на местном уровне, и здесь основным исследовательским вопросом стала тема особенностей функционирования лоббизма в различных штатах и их общие отличия от лоббирования на федеральном уровне. Стоит отметить, что исследованные причины всплесков борьбы интересов в конкретных штатах являются неизученными даже в американской литературе.
Относительно иностранного лоббизма следует сказать, что безусловно в отечественной литературе он изучался, но это в основном касалось израильского лобби. Единственной работой, которая рассматривает японское лобби в числе других, является монография Н.Г. Зяблюка, вышедшая в 1979 г., а о недавно набравшем силу китайском лобби, строго говоря, в академическом смысле у нас еще неизвестно. Таким образом, научная новизна данного диссертационного исследования состоит в том, что оно впервые рассматривает деятельность лобби КНР и современного
японского лобби. Здесь же необходимо добавить, что само рассмотрение иностранного лобби с "технологической" точки зрения является новым для отечественной историографии. В работе исследованы современные системы представительства японского и китайского лобби в США, с анализом структуры, методов и вопросов лоббирования. Американская литература, пусть неполно, но изучала китайское и японские лобби, но научную новизну данной работы составляет типологизация современных иностранных лобби и исследование причин усиления азиатского экономического лоббизма.
Помимо тематической новизны, научную новизну составляют теоретические разработки. В диссертации по-новому определены основные понятия, произведена классификация целей лоббизма и составляющих аппарата лоббирования, осуществлен анализ ролевых функций его звеньев. Автором по-новому определены формы лоббизма - прямого и непрямого - и образующие эти формы методы лоббирования. Важным также является тезис о разделении методов лоббизма на формы и стимулы, что позволяет избегать недоразумений в описании практики лоббирования.
Наконец, в качестве метода исследования научную новизну составляет принцип использования личных интервью с действующими лицами американского лоббизма: лоббистами, функционерами групп давления, членами законодательных собраний штатов и другими лицами, что сделано впервые при исследовании проблемы лоббизма в русскоязычной литературе. Это позволило более активно включиться во внутреннюю жизнь исследуемых процессов, фактически провести включенный мониторинг событий.
Теоретическая значимость работы состоит в посылке об изменении политологических представлений относительно казалось бы устойчивых политических институтов, в частности, лоббизма. Происходящие в условиях пост-модерна серьезные изменения в обществе меняют составляющие политической системы. В современной политологии под вопрос ставятся ключевые представления об основных политологических понятиях: власть и государственная власть, политическая партия, национальный интерес и национальная экономика, группа давления, народные движения и т.д. Анализ лоббизма в современных Соединенных Штатах дает пищу для теоретических размышлений в этом направлении. Кроме конкретных понятий, изучение современных политических процессов показывает нераскрытость очевидных для традиционной политологии "идеальных типов" полаганид об отношениях человек и общество, волеизъявление народа и незаконные выступления, суверенитет государства, свобода индивидуума, мировой порядок, свободная конкуренция, международное право. На рубеже тысячелетий даже такие фундаментальные понятия являются отнюдь не очевидными в практике мировой системы, в том числе государств "первого эшелона", реально формирующих каркас этой системы.
Практическая значимость работы. Практическую значимость данного диссертационного исследования составляют положения, схемы и модели, которые можно использовать в законодательных инициативах федерального уровня, правовом регулировании лоббизма на уровне субъектов РФ, государственных решениях,
затрагивающих отношения с частными внутренними и внешними интересами, а также в организации государственной поддержки отечественных производителей за рубежом, улучшении регулирования таких социально значимых атрибутов государства как выборы, система государственной службы, взаимодействие с населением. Обозначим лишь три момента. Во-первых, применительно к российским условиям практическую значимость составляют те положения, которые были рассмотрены в актуализации работы. Во-вторых, практическую значимость составляют данные о действующих лицах американской политической сцены, при возможном взаимодействии с ними. Наконец, в-третьих, представляется возможным (и это уже подтверждено на практике) широкое использование модели массовой лоббистской кампании.
Положения, выносимые на защиту. В диссертации обоснованы и сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Прежде всего на защиту выносится доказательство выдвинутой рабочей гипотезы исследования. В конце XX века практика представительства групповых интересов в американском обществе прежде всего определяется большим количеством лоббистских кампаний, представляющих собой различные варианты проявления трех тенденций. В различных комбинациях присутствует новый непрямой лоббизм, активность на уровне штатов и деятельность иностранных лобби. Наблюдается сочетание трех тенденций - новый непрямой лоббизм иностранных лобби на уровне штатов.
2. Многие лоббистские кампании, использующие новый
непрямой лоббизм как метод, то есть ставящие своей целью
целенаправленное формирование общественного мнения в
определенном направлении и комбинирующие методы собственно
лоббизма, связей с общественностью и рекламы, сегодня все более
трудно отличать от неспровоцированных гражданских акций.
Такие черты лоббизма нового типа как индустрия лоббизма,
массовость, построение коалиций с вовлечением заинтересованных
гражданских групп позволяют ему ассоциироваться именно с
волеизъявлениями народа, что является задачей и преимуществом
таких кампаний. В результате и по массовости эти акции
сопоставимыми с гражданскими движениями. Представляется, что
в будущем эти черты получат усиленное развитие, что в свою
очередь ставит под вопрос современные представления
политической науки об понятии "общественное мнение", "группы
интересов", "гражданские акции протеста" и т.д.
3. Современная политическая и юридическая культура США
достаточно высоко развита не только на федеральном уровне, но и
на уровне штатов. Юридические нормы в целом оказались
адекватны процессу переноса существенных объемов лоббистской
деятельности на региональный уровень, прежде всего в легислатуры
штатов. В штатах лоббизм контролируется правовыми нормами, в
целом на весьма высоком уровне, но далеко неоднородно по своей
силе. Штаты весьма различны между собой по развитию
юридической мысли, и во многих встречаются продвинутые
юридические нормы, не имеющие аналогов на федеральном уровне
или просто не менее прописанные и сильные.
В настоящее время не только федеральные органы власти, но и легислатуры штатов нередко становятся аренами борьбы крупнейших интересов. Если принятие местных законов преследует цели, затрагивающие интересы как национальных корпораций, так и местных фирм, оперирующих только на территории данного штата, то неминуемо резкое обострение борьбы между первыми и вторыми. Обострение ситуации также происходит, когда федеральный закон затрагивает данный штат в особенности, и тогда возрастает борьба местных заинтересованных групп; либо, когда штат становится "ключевым" в противостоянии крупнейших национальных (а во многих случаях и иностранных) заинтересованных групп, и победа в нем имеет для них принципиальное значение.
Под воздействием процессов глобализации мировой экономики происходит прогрессирующее взаимопереплетение интересов внутренних и внешних производителей, оперирующих на американском рынке. Следствием этого является не только вовлечение иностранных экономических лобби в борьбу американских заинтересованных групп по вопросам внутренней экономической политики США, но и трудность вычленения иностранных интересов в лоббистской борьбе.
Наиболее сильным типом иностранного лобби в Соединенных Штатах сейчас является "азиатский" тип лоббирования, персонифицированный прежде всего в лице японского корпоративного лобби и лобби КНР (китайского лобби). Сравнительный анализ общего и особенного в японском и китайском лобби (их организационных структур, методов работы и т.д.) дает основание сделать два важных вывода. Во-первых, в
деятельности сильных лобби характерно проявление двух первых тенденций, т.е. использование нового непрямого лоббизма и присутствие в штатах. Во-вторых, только при поддержке государством своих производителей возможно полномасштабное эффективное представительство интересов национального капитала в доминирующей стране.
7. Анализ современных иностранных лобби дает возможность предположить, что в ближайшем будущем в этом институте произойдет "смена лидера". Во-первых, уже сейчас лобби КНР близко по силе влияния к японскому, и оно набирает силу. Во-вторых, в наши дни можно наблюдать появление нового, необычного участника на поле представительства иностранных интересов в США - лобби Европейского Союза. Здесь можно предположить, что с нарастанием реальных признаков конфедерации, лобби ЕС проявиться как весьма сильное уже в первые десятилетия XXI века.
Источники и литература. Источниковую базу исследования составляют законодательные акты, документы служебной переписки, статистические данные, материалы средств массовой информации и специализированных периодических изданий.
Отдельно в ряду источников стоят личные интервью и переписка. Для автора особенно ценной была возможность напрямую общаться с действующими и отставными лоббистами, членами законодательных собраний штатов, руководителями национальных ассоциаций, представителями крупных корпораций и академических кругов. Всего в процессе написания работы было взято 9 разных по форме интервью распределенных неравномерно
между 9 респондентами. По форме одно интервью представляет из себя переписку на заданную тему, четыре являются ответами на вопросы в письменной форме (из них одно интервью коллективное, с тремя респондентами), и 4 глубинных интервью (2 раза по 4-5 часов). Интервью датированы 1996-1998 гг. Четыре глубинных интервью взяты у двух лоббистов: Д. Керри (вице-президент "Огилви Пи-Ар Уорлдуайд", бывший политический директор Национального комитета демократической партии США) и К. Пейна (ведущий лоббист Мичиганской лиги кредитных союзов). В переписке были проинтервьюированы Т. Корологос (президент "Тиммонс энд Ко", бывший лоббист президента Р. Никсона в конгрессе США), А. Уэкслер (президент "Уэкслер Груп", бывший лоббист президента Д. Картера в конгрессе США). Остальные респонденты (сотрудник центрального аппарата Национальной конференции членов законодательных собраний штатов, три члена законодательных собраний штатов, вице-президент по связям с правительством крупнейшей американской корпорации) не пожелали быть идентифицированы.
Данные о респондентах: 7 мужчин и 2 женщины, возраст 35-70 лет, образование у всех высшее, все американцы европейского происхождения не в первом поколении с доходом средним (1 человек), выше-среднего (3), высоким (2), очень высоким (3). Партийная принадлежность: 6 демократов и 3 республиканцев.
В целом, срез данных интервью позволяет достаточно отчетливо проследить как логику мышления, так и мнение по конкретным вопросам как элитной части профессии лоббистов, так и региональных представителей, как субъектов, так и объектов давления. При этом, однако, разность формы интервью и
отдельных вопросов не позволяет считать набор данных интервью исследованием "фокус-группы" (такая задача и не ставилась), а скорее реализацией "метода Дельфи" (опрос экспертов с их интерпретацией проблемы). В основном же, интервью проводились для выяснения конкретных позиций среди наиболее информированных лиц.
Информационную базу работы составляет англо- и русскоязычная научная литература. При этом следует отметить, что в обширной американской литературе автор уделял внимание не только специализированным исследованиям, но и другим фундаментальным работам, вплоть до учебников политологии фиксирующих устоявшиеся понятия и суждения. Кроме того, в связи с максимальной "успеваемостью" исследования за текущими событиями (что является особенностью данной работы), для автора особую важность приобрели компьютерные информационные сети, дающие оперативную информацию, дополняющие источниковую базу диссертации. Немаловажным оказался и тот факт, что при скудности отечественного информационного обеспечения в виде академических исследований, публикующиеся в Интернете электронные версии научных докладов различных исследовательских центров, монографий и периодических изданий существенно обогатили исследовательские возможности автора и фундированность диссертации.
Специально следует сказать о работах, которые непосредственно затрагивают темы сформулированных тенденций.
Усиление непрямого лоббизма отмечалось достаточно давно, но вскользь. В 1974 г. Исследовательская служба конгресса выпускает второе издание альманаха «Вашингтонские лобби», в котором
были, в частности, отмечены два новых момента в функционировании лоббизма: ставшее заметным присутствие японского лобби в Вашингтоне и применение техники «непрямого лоббизма» в виде давления массовыми кампаниями писем от избирателей.4 По-настоящему новые формы лоббизма были проанализированы в вышедшей в 1988 г. объемной работе X. Смита «Власть: игра до победы». Глава «Старый вид лоббизма, новый вид лоббизма» впоследствии неоднократно перепечатывалась в политологических сборниках и цитировалась. Смит впервые артикулировал ситуацию смены вех. Если до этого сочетание "новое лобби" употреблялось, то использовалось стилистически, а не теоретически.5 На основе множества интервью с ведущими лоббистами и конгрессменами X. Смит показал, что прямой лоббизм уходит в прошлое, и конгрессмены его явно опасаются, дорожа репутацией. При этом, однако, Смит пишет именно о старом непрямом лоббизме, поскольку десятилетие назад именно он ему казался новым.6 Наконец, наиболее современной из фундаментальных работ является третье издание книги Р. Хребенара «Политика заинтересованных групп в Америке» (1997 г.). Исследуя прежде всего новые методы и технологии лоббирования, Хребенар выделил и влияние иностранных лобби, и усиление активности на уровне легислатур и правительств штатов. Однако главными для него оставались изменившиеся методы
4 The Washington ЬоЬЪу.2"<* Ed. Wash., 1974.
5 Так, например, в 1983 г. Б.Лумис в статье "Новая эра: группы и население" пишет о
лоббировании с помощью кампаний писем, но включает сюда и самостоятельную рассылку
писем от заинтересованных групп населению, и самостоятельные письма населения
законодателям; в этой статье он скорее акцентирует внимание на увеличивающейся
активности самого населения, а не на лоббировании с помощью населения. (Loomis, В.А. А
New Era: Groups and the Grass Roots II Interest Group Politics. Wash., 1983, pp. 169-190.)
6 Smith, H. The Power Game. NY., 1988.
лоббирования - в предисловии он пишет, что вынужден был переработать книгу, чтобы отразить хотя бы тот факт, что "к 1996 году Интернет стал инструментом лоббизма".7
Что касается лоббизма на уровне штатов, то в основном ему посвящены исследования 90-х гг. В нескольких статьях К.Томас и Р.Хребенар обнародовали идею об усилении лоббистской активности на уровне штатов.8 Эти авторы и являются основными специалистами в США по проблеме лоббизма в штатах. В течение нескольких предыдущих и последующих лет в серии совместных работ они исследовали деятельность заинтересованных групп в различных регионах США. Было издано более десяти монографий и статей этой серии.9 В 1993 году появляется работа А. Розенталя «Третья палата: лоббисты и лоббирование в штатах», которая полностью посвящена анализу функционирования лоббизма на местном уровне в целом по стране.10 Розенталь делает компаративисткое исследование на основе изучения пяти штатов разных регионов. Он также видит явное усиление лоббирования на местном уровне, но в отличие от Хребенара и Томаса, основной предмет его исследования - не группы давления, а сами лоббисты в штатах.
Иностранный лоббизм в США исследовался постоянно, но о японском лобби, как мы уже сказали, заговорили лишь в 1974 г. в
7 Hrebenar, R. J. Interest Group Politics in America. - 3rd Ed. NY, 1997, p. xii.
8 Thomas, C. S., Hrebenar, R. J. Interest Groups in the States// Politics in the American States. - 5th
Ed. Boston, 1990, рр.35-56.0ни же: Nationalization of Interest Groups and Lobbying in the States//
Interest Group Politics. - 3rd Ed. Wash., 1991, pp. 63-80.
9 Hrebenar, R. J., Thomas C.S. Interest Group Politics in the American West. Salt Lake Shy (Utah), 1987.
Они же: Interest Group Politics in the South. Tuscaloosa (Alabama), 1992; Interest Group Politics in the
Northeastern States. College Park (Pens.), 1993; Interest Group Politics in the Midwest. Ames (Iowa),
1993.
10 Rosenthal, A. The Third House: Lobbyists and Lobbying in the States. Wash., 1993.
альманахе "Вашингтонские лобби". В 1991 г. выходит книга П. Чоата "Агенты влияния", весьма алармистски настроенного, но образованного автора. Она посвящена деятельности японского и про-японского лобби в США. Чоат - практик лоббизма, автору данного исследования приходилось читать его выступления в комитетах конгресса по поводу иностранных агентов влияния, когда он еще был политическим директором военной корпорации "ТРВ". В книге "Агенты влияния" Чоат собрал большинство наиболее впечатляющих статистических данных, говорящих о мощи японского лобби. Стоит сказать, что зачастую подсчеты Чоата несколько преувеличены и отличаются от официальных данных, но в целом эта работа - безусловно наиболее цитируемое исследование по вопросу.11
По-настоящему, не считая периодических изданий, проблему китайского лобби затронула вышедшая в 1992 г. работа X. Хардинга "Хрупкие отношения США и Китая", в которой (хотя это не является основной темой) есть понимание китайского лобби как иностранного влияния, со своими задачами и методами.12 В полной мере эта тема отражена в исследовании Р. Бенстейна и Р. Мунро "Грядущий конфликт с Китаем", где разобраны структура и основные методы китайского лобби. Авторы констатируют, что лобби является одним из основных инструментов китайской политики в отношении США.13 Следует, однако, отметить, что работа эта выстроена несколько по-журналистски и не всегда
Choate, P. Agents of Influence: How Japan Manipulates America's Economic System. Touchstone, (NY), 1991.
Harding, H. A Fragile Relationship: The United States and China since 1972. Wash., 1992, p. .364.
13 Bernstein, R., Munro, R. H. The Coming Conflict with China. NY, 1997.
уверенно доказывает свои смелые выпады в отношении КНР. Несомненно также, что она ангажирована, и имеет определенную идеолого-экономическую задачу. Не случайно, что в КНР она даже была запрещена. Основной же пафос работы можно выразить следующим образом: Китай играет с США свою игру, в то время как США играют с ним в игру своих корпораций, при этом с отрицательным сальдо в торговле; Китай мощнейшим образом вторгается в американскую систему государственного управления и лоббирует свои интересы; США закрывают глаза на нарушения прав человека в КНР, не думая о том, что в скором времени эта страна может оказать военное давление на Соединенные Штаты.
Апробация работы. Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Лоббизм в политической культуре США // Власть, 1995, №8 -(0,5 п.л.).
Лоббизм в легислатурах американских штатов // США*Канада: Экономика, Политика, Культура, 1999, №2 - (0,8 п.л.). (До 1999 г. - США: Экономика, Политика, Идеология).
Современная организация лоббистских кампаний. На примере США // Власть, 1999, №3 - (0,7 п.л.)
Организация наиболее влиятельных иностранных лобби в США // Мировая экономика и международные отношения, 1999, № - (1 п.л.).
Кроме того, работа прошла апробацию -в выступлениях и предложениях автора на заседаниях рабочей группы по разработке проекта Закона о регулировании
лоббистской деятельности в РФ при Комитете по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
в докладе "Зарубежный опыт регулирования лоббистской деятельности" на Российско-Германском семинаре "Проблема лоббизма и его законодательное регулирование" в Государственной Думе РФ;
в выступлениях и докладах на научных конференциях и симпозиумах в Московском Общественном Научном Фонде и Фонде Карнеги;
в служебных аналитических записках по практике представительства частного интереса и формирования общественного мнения для органов государственной власти и специализированных российских и зарубежных организаций -Институт политических исследований, "Огилви энд Мейзер Пи-Ар Уорлдуайд" и др.
Концептуализация проблемы
Столкновение точек зрения в понимании сути лоббизма и происходящих в этом ареале процессов является ключевой теоретической проблемой для данной работы, в связи с чем важно прежде всего осветить "перекличку идей" в политической науке по этим вопросам.
Необходимо отметить, что вращение групповых интересов в обществе было замечено еще в древности. Само древнейшее политическое устройство Афин формирует общество заинтересованных групп не в меньшей степени, чем общество политических партий. Это нашло отражение в трудах Аристотеля, который отходит в своих взглядах от архаичного тоталитаризма Платона. Как в "Политике", так и в "Афинской политий" можно найти прототипы представительства практически всех современных форм частного интереса: географическая форма (фила жителей побережья), сословная (землепашцы), цеховая (мельники), наконец, родственная. Римское частное право еще более подчеркивает разграничение - все, что не государственное, то частное ("негосударственное", а не "индивидуальное", что часто используется как замена). Групповые интересы в римском частном праве выявлены четко, ведь по определению поздне-римского юриста Ульпиана, частное право то, которое относится к пользе отдельных лиц. Пожалуй, самое важное в римском частном праве - это введение самого юридического понятия "интерес". Удивительно, насколько подходит понимание римских юристов к проблеме данной диссертации. Интерес ("составлять разницу" -лат.) в римском праве - это разница между имущественным состоянием кредитора до договора или при его нарушении, и тем, что бы он получил при осуществлении такового.14 То же самое можно сказать и об интересе в лоббизме, который в корпоративных случаях может быть выражен в строгом денежном эквиваленте (в наше время мы даже не всегда замечаем, насколько часто это осуществляется; практически каждый день мы можем слышать: "в случае введения закона, потери компании в первый год составят...").
В современную эпоху традиция неискаженного авторитарными системами вращения групповых интересов неотрывна от истории Нового Света. Практика функционирования первой современной республики предоставила факты, замеченные мыслителями того времени. Критическая масса материала нарастала и требовала перевести количество в качество. Конечно, первоначально была возможна лишь систематизация, упорядочение знаний, но не превращение их в теорию или систему. Первым человеком, сформулировавшим саму проблему, был тот, кто отчасти ее породил, поскольку являлся одним из отцов-основателей Соединенных Штатов. Идеолог американской государственности Джеймс Мэдисон вывел дилемму, ставшую впоследствии называться его именем: "Уничтожить ничем не ограниченные корыстные интересы можно лишь путем уничтожения свободы, необходимой для их существования... что еще хуже, чем эта болезнь демократии".15 В своих трудах Мэдисон уделил значительное внимание проблеме соотношения интересов и групп в свободном обществе. Особенно примечательны в этом отношении его статьи №№ 10 и 51 в сборнике "Федералист". Естественный в дилемме Мэдисона выбор в пользу сохранения свобод привел к тому, что Алексис де Токвиль, вернувшись из путешествия по Соединенным Штатам, замечает: "Если во Франции во главе нового предприятия, начинания Вы всегда увидите правительство, а в Англии сановника, то в Америке, можете быть уверены, Вы обнаружите некую частную ассоциацию".16 Отмечая в своей знаменитой работе "Демократия в Америке" значимость "ассоциаций" для американской политической культуры, Токвиль поддерживает идею индивидуализма при полном сохранении свобод. Только в таких условиях, считал он, развитие частных обществ могло пойти по правильному пути легального представительства интересов меньшинства, а не по пути "тайных обществ" с целью подавления мнений большинства, как в Европе.17 Таковы предпосылки для бурного развития политических теорий в начале века, когда тема групп давления становится ключевой практически для каждой.18 Основные вопросы: являются ли группы давления для общества благом, и что понимать под группой давления (есть ли разница между лоббирующей организацией, заинтересованной группой и т.д.).
Причины возникновения
Прежде чем анализировать причины появления нового непрямого лоббизма, следует сказать, что непрямые методы давления известны с давних времен. Еще расследование лоббистской деятельности Национальной ассоциации промышленников в 1913 г. выявило интенсивное использование методов непрямого лоббизма в виде организации писем законодателям. В 1935 г., когда "новый курс" Ф. Рузвельта набирал обороты, расходы коммунальных корпораций на лоббизм опять привлекли всеобщее внимание. Фирмы добивались блокировки проекта закона о регулировании деятельности коммунальных холдинговых компаний. В частности, они засыпали конгресс фиктивными телеграммами от населения, переписывая адреса из телефонных справочников. Уже в 20-х годах в США появляются академические труды, затрагивающие эту проблему,50 а в 60-х гг., известный политолог В. Ки употребил название "новое лобби" как замену для "дурно пахнущих методов "старого лобби", которое в основном полагалось на прямые контакты с законодателями".51
В чем же дело, почему эти старые-новые методы обрели второе дыхание? Вероятно, они прошли путь от возможного элемента (приема) лоббистской деятельности к ее необходимой составляющей. Рассматривая причины данной тенденции, можно говорить о следующих "образах", отражающих изменения в политической культуре Соединенных Штатов.
Во-первых, судебное право превратилось в мощнейший рычаг влияния, активно используемый населением. Как ни в какой другой стране, в США развита система защиты от судебных исков по любому поводу, равно как и система подачи исков по любому поводу.52 Большой бизнес американцы стали рассматривать как источник выкачивания денег. Общество находит удовольствие даже в спорных вопросах "засуживать" корпорации. Появился целый слой людей, живущий различными судебными компенсациями.53 Это сказалось и на поведении самих корпораций. В любом вопросе они стали крайне осторожны в отстаивании собственных интересов без уверенной поддержки со стороны населения.
Во-вторых, произошло смещение акцента в отношении населения к власти в сторону требовательности и большей ответственности перед избирателями. У политиков выработалось новое отношение к своему поведению. Обвинения в политической нечистоплотности стали гораздо более серьезными, чем подозрения в супружеской неверности. "Мы имеем сейчас новое поколение конгрессменов, которые более активны, более открыты обществу и более ответственны перед своими округами", - утверждает ветеран политического консультирования Том Корологос.54 "Это распространенный миф, что, услышав предложение о взносах в предвыборный фонд или других благах, конгрессмен забудет обо всем", - добавляет лоббист Кен Пейн, - для него главное - его избиратели. Поэтому, если к конгрессмену от штата Мичиган придет Джон Стоун из фирмы "Джон Стоун энд Ко" и скажет, что надо провести законопроект, и тогда он получит 50 000 долларов в свой предвыборный фонд, а через час приеду я из его штата и расскажу, что наша организация против законопроекта, и объясню почему, а также передам мешок писем от населения, то сто процентов гарантии, что он послушает меня. За мной избиратели, и я эксперт в данном вопросе, поскольку работаю в специализированном союзе. Если это будет законопроект о сельском хозяйстве, то приедет уже лоббист от организации фермеров, а с соседней улицы придет все тот же Джон Стоун; но он не эксперт, а просто выполняет любое задание".55
В-третьих, сформировавшаяся в 1995 году новая, более строгая правовая база регулирования лоббистской деятельности, предшествующая борьба за новый закон о лоббизме, а также изменение запросов со стороны клиентов оказали влияние на modus operandi самих лоббистов. "Сегодня вашингтонские консультанты предлагают высокотехнологичные массовые кампании вместо лоббизма старого стиля, который они считают ниже своего достоинства, - пишет А. Розенталь, - лоббирование посредством кампаний "грассрутс" сегодня в очень большой моде".56
Причины увеличения активности
Лоббизм в американских штатах существовал всегда, но лишь в последние годы неоднократно отмечалось увеличение присутствия на этом уровне крупных действующих лиц и усиление их лоббистской активности в легислатурах и управлениях губернаторов. Речь идет о переносе существенных объемов лоббистской деятельности с федерального уровня на уровень штатов. Ведущие и крупнейшие корпорации, предпринимательские союзы, другие влиятельные заинтересованные группы национального масштаба, традиционно сосредотачивавшие свое внимание главным образом на отношениях с федеральными органами власти, с некоторых пор стали увеличивать свое политическое присутствие и усиливать здесь свою лоббистскую активность.
Можно назвать, по меньшей мере, три причины, вызвавшие эту тенденцию.
Во-первых, и прежде всего, следует сказать о передаче федеральными органами власти части своих полномочий на места. В частности, во времена президентства Р. Никсона была принята программа разделения части федеральных доходов между штатными и местными органами власти. При этом использование денег штатами не оговаривалось какими-либо жесткими условиями, в результате чего их правительства получили возможность активно решать такие проблемы как защита прав потребителя, защита окружающей среды, создание рабочих мест, развитие общественного транспорта, здравоохранения и другие. В концепции "нового федерализма" Р. Никсона эта программа получила название "общее разделение доходов", но иногда ее еще именуют "планом Хеллера" - по имени разработавшего ее профессора В.Хеллера, в то время председателя Совета экономических консультантов при президенте. Программа была введена в действие Законом о финансовой помощи штатам и органам местного самоуправления в 1972 г. По выражению американского исследователя А. Розенталя, в то время "федеральное дерегулирование оставило штатам вакуум власти, который они заполнили".75 Следует также отметить, что штаты не являлись конечными пунктами назначения финансовых средств. Часть последних передавалась на места, в муниципалитеты. В американском праве муниципалитеты - это полностью креатуры штатов, и хотя в программе разделения доходов Никсона лишь одна треть финансов направлялась в собственно штаты, а две трети - далее в муниципалитеты, в реальности распределяющие функции правительств штатов лишь усилились от этого.76 Исследование А. Ли Фритчлера и Б. Росса "Как работает Вашингтон" утверждает, что именно во времена Р. Никсона и начался продолжающийся процесс государственного дерегулирования на федеральном уровне (особенно подчеркивается, что количество федеральных программ, подконтрольных только или в большей части самим федеральным ведомствам в США, крайне невелико) и численный рост бюрократии в штатах, при пропорциональном сокращении федеральной бюрократии.77
С меньшей степенью успеха действовал в этом направлении президент Д. Картер, с большей - президент Р. Рейган, целенаправленно стремившийся передать часть федеральных программ под ответственность штатов, в том числе, для того, чтобы освободить Вашингтон от засилья заинтересованных групп (при этом Рейган преследовал и партийно-политическую цель -убрать из столицы группы давления демократической принадлежности и усилить влияние право-консервативных групп).
Не является исключением и администрация Б. Клинтона, передавшая, к примеру, немалую часть полномочий федерального правительства по государственному вспомоществованию в ведение штатов и далее на места. В целом, количество федеральных программ, подконтрольных только центральным ведомствам, неуклонно сокращается. В результате, если в 70-е гг. у правительств штатов находился бюджет на сумму около 85 млрд. долларов, то в 90-е гг. он составлял уже 260 млрд.78 В 1994 г. бюджет муниципалитетов США превышал 300 млрд. долл., но из их числа лишь 20% приходилось на средства самих муниципалитетов и столько же на федеральные средства, а 60% составляли деньги, полученные от штатов.79
