Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ЗАКОНОДА ТЕЛЬНОЙ БАЗЫ ОБРАЗОВАНИЯ И ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ 9
1.1. Роль образования в современном обществе и положение с реализацией права граждан на образование. 10
1.2. Состояние нормативно-правовой базы и обоснование необходимости ее совершенствования 25
1.3. Правовое регулирование подготовки рабочих кадров международными правовыми актами и законами некоторых стран мира 53
1.4. Пути формирования образовательного законодательства в Российской Федерации 85
ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДА ТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ.-НАЧАЛЬНОГО ПРОФЕССИ ОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 96
2.1. Историко-педагогическии анализ правового регу -лирования подготовки рабочих кадров . 97
2.2. Правовое регулирование начального профессио -нального образования Законом Российской Федерации "Об образовании" 117
2.3, Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"148
2.4. Проект федерального закона "О государственной поддержке начального профессионального образования" 156
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 165
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 167
ПРИЛОЖЕНИЯ (1 - 5) 1
- Роль образования в современном обществе и положение с реализацией права граждан на образование.
- Состояние нормативно-правовой базы и обоснование необходимости ее совершенствования
- Историко-педагогическии анализ правового регу -лирования подготовки рабочих кадров
Введение к работе
Актуальность исследования. Создание нормативно-правовой базы образования, в том числе начального профессионального, является в настоящее время одним из основополагающих факторов, который обеспечивает возможности реализации права граждан на образование, сохранение и развитие системы образования.
' Необходимость совершенствования федеральной законодательной базы системы начального профессионального образования обусловлена радикальными изменениями государственно-политического устройства общества и социально-экономических условий в России. Эти изменения, а также.негативное развитие ситуации в системе образования в последнее десятилетие, требуют всестороннего совершенствования образовательного законодательства, в том числе закрепления на федеральном уровне- более прогрессивных государственных гарантий прав граждан в области образования, обеспечения законодательной поддержки начального профессионального образования, направленной на стабилизацию положения и последующее развитие этой отрасли образования.
Проблема исследования. Практика создания федеральной законодательной базы системы образования свидетельствует о необходимости основательного системного изучения и учета особенностей и проблем функционирования и развития самого объекта правового регулирования. Более того, без опоры на результаты таких исследований фактически невозможно гарантировать надежность и эффективность соответствующих правовых норм. По этой причине указанная сфера исследований может рассматриваться как самостоятельная область педагогической науки. Несмотря на то, что педагогические аспекты проблемы правового регулирования играют столь важную роль, с этой точки зрения законодательные акты в педагогике рас-
сматривались явно недостаточно. Об этом свидетельствует тот факт, что в настоящее время проблема мало освещена в педагогической литературе. Это серьезно сдерживает развитие образовательного права. Из имеющихся публикаций следует отметить работы А.П. Лиферова, О.Н. Смолина, А.К. Черненко, В.И. Шкатуляы, Ян Де Гроофа.
Вклад педагогики в разработку федеральных законов в области образования мог быть значительно большим, если бы была разработана определенная система и методология применения положений педагогики в образовательном законодательстве. При этом одной из главных должна стать установка на функциональную полноту образовательного права с точки зрения задач и роли образования в современном обществе. Сейчас же отсутствие подобной методологии значительно затрудняет разработку законодательной базы образования с точки зрения обеспечения ее функциональной полноты, что естественно приводит к появлению в законодательных актах недостаточно проработанных правовых норм, негативно сказывается на применении законодательных актов в практике образования. Таким образом, имеет место противоречие между запросами образовательного законодательства и возможностями педагогики по их удовлетворению. Это противоречие определяет проблему настоящего исследования.
Цель исследования - разработка педагогических оснований для совершенствования образовательного законодательства и на их основе - предложений по совершенствованию правового регулирования в области начального профессионального образования.
Объект' исследования - система начального профессионального образования Российской.Федерации.
Предмет исследования - педагогические аспекты правового ' обеспечения начального профессионального образования.
NACH.711
Общая гипотеза исследования заключается в предположении о том, что стабилизация положения в системе начального профессию-кального образования, последующее ее развитие и функционирование возможны, если:
- развитие законодательной базы в области начального профессионального образования будет осуществляться системно, то есть применительно ко всем компонентам структуры образовательного права ("зонтичным", социальным, уровневым, организационным, ситуационным, специализированным, непрофильным);
;- нормативно-правовая база в этой области образования будет формироваться на основе принципа "функциональной полноты" с учетом теории и практики образования.
Задачи исследования:
Общий анализ состояния нормативно-правовой базы и обоснование необходимости ее обновления;
Определение возможных путей формирования и развития образовательного права в Российской Федерации;
Разработка и обоснование функционально полной структуры законодательства в области образования;
Исследование нормативных актов центральных органов власти в области начального профессионального образования в СССР и РСФСР и Закона Российской Федерации "Об образовании";
Разработка предложений в проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании";
Разработка предложений в проект федерального закона "О государственной поддержке начального профессионального образог вания".
Методы исследования. Для решения исследовательских задач были использованы методы теоретического анализа исторической и педагогической отечественной и зарубежной литературы по исследуемой проблеме, методы статистического анализа законодательных актов, методы моделирования.
Научная новизна и теоретическое значение исследования заключается в следующем:
1. Впервые осуществлён комплексный анализ состояния законо
дательной базы с педагогической точки зрения и разработана педаго
гически целесообразная структура законодательства в области обра
зования.
Проанализирован исторический опыт СССР и РСФСР по правовому регулированию подготовки рабочих кадров.
Проведен анализ Закона Российской Федерации "Об образовании" с позиции обеспечения правового регулирования педагогических аспектов начального профессионального образования, осуществлена систематизация правовых норм закона по основополагающим признакам, выявлена функциональная достаточность ведущих уровней предложенной системы правовых норм, позволяющая осуществлять систематизированный анализ образовательного законодательства на функциональную полноту.
Разработаны подходы к созданию модели развития образовательного законодательства в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования состоит в том , что выявлена необходимость развития сферы педагогических исследований, лежащих в пограничной зоне с юриспруденцией, разработаны способы анализа на функциональную полноту как действующего законодательства, так и разрабатываемых законопроектов.
Результаты исследования были использованы при разработке проектов федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и "О государственной поддержке начального профессионального образования".
Основные положения, выносимые на защиту:
- результаты анализа нормативных актов в области начального профессионального образования (СССР и РСФСР) показывают пря-
NACH.711
мую зависимость уровня правового регулирования изучаемой отрасли образования от уровня развития государства, его научно-технического и экономического состояния;
достаточное правовое регулирование подготовки рабочих кадров невозможно обеспечить без использования в законотворчестве основных положений педагогики; -
особенности применения принципа "функциональной полноты" в образовательном праве на примере Закона Российской Федерации "Об образовании" (проблемы начального профессионального образования).
Этапы работы. В 1993 - 94 годах был проведен историко-педагогический анализ нормативных актов центральных органов власти СССР и РСФСР по вопросам начального профессионального образования и Закона Российской Федерации "Об образовании", по результатам которого были сформированы общие подходы к системе педагогического обоснования в образовательном праве (проблемы начального профессионального образования).
В 1994 - 95 годах на основе разработанных подходов создавался, а также дорабатывался проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании".
В 1995 - 97 годах был разработан и дорабатывался проект феде^ рального закона "О государственной поддержке начального профессионального образования".
В 1997 - 98 годах осуществлялись систематизация и обобщение результатов проведенных исследований.
Апробация и внедрение результатов исследования были осуществлены при разработке проектов федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и "О государственной поддержке начального профессио-
нального образования", а также в выступлениях на семинарах Национального центра стандартов и мониторинга образования (1996 -1998 г.г.), на Международной конференции "Стандарты в образовании: проблемы и перспективы" (1997 г.), на совещаниях Министерства образования России, совместно с экспертами Европейского Совета, по вопросу "Проект федерального закона "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)", на Первой, Второй и Третьей международной научно-практической конференции "Проблемы развития отечественного и международного законодательства об образовании" (1996, 1997 и 1998 г.г.), на региональном научно-практическом семинаре, проводимом Комитетом Совета Федерации по вопросам науки, культуры и образования, на тему "Проблемы законодательного обеспечения начального профессионального образования" (1995 г.) и др.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
NACH.711
Роль образования в современном обществе и положение с реализацией права граждан на образование
Задачей данного параграфа является определение роли образования в развитии личности, общества и государства в рамках предмета настоящего исследования. Кроме того, предполагается выявить негативные процессы, дестабилизирующие ситуацию в системе образования России, в том числе и в вопросе реализации права граждан России на образование, поскольку при разработке законодательных актов необходимо предусмотреть правовую нейтрализацию указанных процессов.
Человечество на рубеже XXI века формирует новые взгляды на общечеловеческие ценности, принципы межгосударственных и межличностных отношений, роль человека и его производственную деятельность. Развитие этих процессов в ряде случаев обнаруживают негативные тенденции.
Во многих странах мира снижается роль моральных норм и критериев, идет ломка сложившихся нравственных ценностей, растет преступность, терроризм. Не минули эти процессы и Россию, где они в настоящее время проявляются в концентрированном виде и, в первую очередь, в подростковой среде [39, С. 9-14; 81; 114]. Следует особо подчеркнуть, что многие негативные процессы являются для нашего общества чужеродными, не имеющими "корней" в национальной культуре, что позволяет говорить об их искусственном внедрении в нравственность российского общества. Сегодня над процессом воспитания подрастающего поколения, как, впрочем, и над всем образованием, зачастую довлеет ряд негативных факторов, с которыми наше общество столкнулось только в последние годы. К таким факторам можно отнести обесценивание человеческой жизни, рост преступности, широкое распространение в обществе боевого оружия и наркомании, сексуальное насилие, ухудшение медицинского обслуживания, "криминализация" и "эротизация" художественной литературы, программ телевидения и радио, кризис семьи, рост сиротства, в том числе социального, резкое материальное расслоение граждан и т.д. Достаточно детальный педагогический анализ влияния этих факторов на воспитание и обучение подрастающего поколения дает Президент Рос-, сийской академии образования Н.Д, Никандров в своей монография "Россия: ценности общества на рубеже XXI века". В частности он так оценивает сложившееся положение: "Для образования такая ситуация: растет влияние факторов, примитивизирующих развитие личности, поощряющих упрощенное, часто циничное отношение к другим людям NACH.711 и стране в целом, которые рассматриваются как средство достижения личных выгод, а не благих общественных целей.". [70, С. 125.]. Педагогическое сообщество давно обеспокоено-этими тенденциями, которые достаточно агрессивно и успешно разрушают сложившиеся столетиями отечественные традиции по воспитанию подрастающего поколения. Однако следует признать, что традиционные усилия педагогов, чаще всего обращенные к общественности, позитивных результатов не приносят. Как реальный способ борьбы с разрушающими общество явлениями в современной ситуации следует рассматривать интенсивное формирование образовательного законодательства на основе современных взглядов теории образования. Б широком смысле слова обществу предстоит осуществлять педагогическую экспертизу законопроектов. В последние годы в России проводилась активная работа по созданию законодательной базы в области образования, что в определенной мере можно рассматривать как стремление посредством законодательно установленных мер компенсировать или устранить отрицательные явления в образовании. Сегодня, в первую очередь, российским законодателем в разработке и принятии законов в области образования движет сложившаяся критическая ситуация в реализации права граждан на образование.
К основным негативным параметрам, определяющим положение в образовании, помимо указанных выше, очевидно следует отнести:
-крайне недостаточное и несвоевременное финансирование образовательных учреждений из бюджетов всех уровней (из защищенных статей бюджета финансировались практически только заработная плата и стипендии);
-массовую утечку высококвалифицированных кадров;
-упадок материально-технической базы образовательных учреждений;
-появление на улицах сотен тысяч не учащихся и неработающих подростков, пополняющих ряды преступного мира;
-разрушение сложившегося ядра содержания общего среднего образования;
-угрозу пересмотра положений Закона Российской Федерации "Об образовании" с целью лишения образования законодательно зафиксированной приоритетности, в том числе и в вопросе оплаты труда работников образовательных учреждений;
-падение нравственных устоев в обществе.
В этих условиях многократно возрастает роль образования, к нему предъявляются новые требования, оно становится необходимым условием благополучия человека. Поэтому степень реализации права граждан на образование, возможность получения ими качественного образования становятся факторами, определяющими уровень развития общества [4; 5; 10; 124].
Данный тезис следует рассматривать не только в привычном понимании устойчивого экономического развития государства, но и в императиве выживаемости человечества перед реальной угрозой экологической катастрофы, когда на первое место выходит необходимость опережающего развития качеств человека на основе качественного изменения образования. Сегодня становится общепризнанным сочетание "образование и национальная безопасность". Реальность этого особенно ярко была подтверждена на парламентских слушаниях, проведенных Комитетом Государственной Думы по образованию и науке 21 мая 1996 года. Рекомендациями указанных парламентских слушаний признано: "в системе национальной безопасности России-образованию принадлежит одно из центральных мест;". Эта проблематика все чаще обсуждается в политических и деловых кругах. [14, С. 284-290; 19; 100; ПО; 111].
Состояние нормативно-правовой базы и обоснование необходимости ее совершенствования
Задачами настоящего параграфа является проведение общего педагогического анализа действующего российского законодательства в области образования. Проведение такого анализа является предварительной, но необходимой стадией для последующей исследовательской работы по проблеме развития законодательства в области начального профессионального образования. Поэтому естественно, что основные акценты в настоящем параграфе будут смещены в направлении, определяемом темой исследования. На основе анализа действующего российского законодательства в области образования предполагается сформировать представление о комплексном характере законодательства в области образования.
До 1973 г. законодательной базы прямого действия в РСФСР фактически не было. В Конституции СССР (единственном документе, отражающим формулировку права на образование) констатировалось, что право на образование - одно из основных прав граждан СССР и оно обеспечивается всеобщим обязательным начальным образованием, бесплатностью семилетнего образования, системой государственных стипендий учащимся в высшей школе, обучением в школах на родном языке, а также организацией бесплатного производственного, технического и агрономического обучения (ст. 121).
Б 1973 г. был принят закон СССР "Основы законодательства Союза СССР и союзных республик о народном образовании11. Это первый закон СССР, который был посвящен образованию. Право на образование здесь сформулировано аналогично положению Конституции СССР, но обязательным стало восьмилетнее образование. Провозглашена бесплатность всех видов образования.
Б Конституции СССР 1977 г. в формулировке права на образование добавлены следующие условия: обязательное среднее образование молодежи, развитие заочного и вечернего образования, бесплатная выдача школьных учебников и создание условий для самообразования.
Б редакции "Основ законодательства" от 1985 г. более широко--формулируются принципы народного образования: равенство граждан в получении образования независимо от происхождения, языка, рода и характера занятий, места жительства.
Это были в целом декларативные формулировки, которые не сопровождались механизмами их реализации. Поэтому правоотношения в образовании регулировались в основном подзаконными актами.
Следует отметить, что в условиях всеобъемлющей власти КПСС подобная практика законодательного регулирования в СССР была достаточной, ибо постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР носили обязательный для исполнения характер, готовились в основном тщательно и находились под контролем. Однако в условиях демократического государства, а также с учетом особенностей реформирования общественных отношений в России, эффективное функционирование такой глобальной отрасли, как образование, возможно только на принципах прямого законодательного регулирования.
Поэтому неслучайно, что после формирования Комитета по науке и народному образованию Верховного Совета Российской Федерации одной из главных задач Комитета была определена разработка проекта закона Российской Федерации, который бы обеспечивал правовое регулирование образования. Эта задача была актуальной, так как действующие нормативные акты уже не отражали социально-политических изменений, происшедших в обществе. Более того, общественно-политическая ситуация в России создавала возможность определения образования как приоритетной отрасли. Первым этапом деятельности Комитета в этом направлении была разработка проекта Указа Президента Российской Федерации № І "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР". Указ был подписан Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным 11 июля 1990 года [131].
Разработку проекта закона Российской Федерации "Об образовании" возглавил народный депутат РСФСР, заместитель Председате--ля Комитета Бильчек М.И. В состав рабочей группы вошли народные депутаты Российской Федерации, члены Комитета Иловский В.Я., Ельцов Ю.А., Смолин О.Н. Конструктивное участие в этой работе принимали участие народные депутаты Шорин В.П., Перуанский СИ., Грачев В.А. От аппарата Комитета в этой работе принимал непосред ственное участие диссертант. Следует подчеркнуть, что все указанные разработчики имели педагогическое образование или профессионально занимались педагогической деятельностью.
Историко -педагогическии анализ правового регу -лирования подготовки рабочих кадров
В" данном параграфе представлен ретроспективный историко-педагогический анализ правовой базы СССР и РСФСР в области подготовки рабочих кадров. Проведение такого анализа в сочетании с анализом действующего российского законодательства в области начального профессионального образования (что будет сделано в последующих параграфах) позволит создать целостную научно обоснованную картину развития системы правового регулирования подготовки квалифицированных рабочих кадров в России. При проведении анализа учитывались рекомендации Корнетова Г.Б. [54].
Функционирование образовательных учреждений начального профессионального образования регулируется многими нормами и положениями, зафиксированными в разноуровневых нормативных актах. Кроме того, в их деятельности учитываются национальные традиции, а также устоявшиеся в обществе положения и правила.
В современной общественной формации законы в области образования можно и нужно рассматривать не только как юридический нормативный правовой акт, регулирующий отношения в области образования, но и как документ, фиксирующий на уровне общественно-государственного признания целый ряд педагогических положений и обеспечивающий их реализацию , в первую очередь по линии управления образованием. Более того, следует предвидеть, что в ближайшей перспективе внедрение в практику образовательных учреждений вновь разработанных педагогической наукой концептуальных положений в части организации, управления и содержания образования будет осуществляться посредством законодательства Поэтому принципиально важно проанализировать уже сложившуюся практику учета положений педагогики в законодательстве в области начального профессионального образования и сформировать первые элементы педагогической структуры законодательства в области начального профессионального образования.
Прежде чем рассмотреть современные федеральные законы, целесообразно провести ретроспективный обзор нормативных актов центральных органов власти, которыми осуществлялось регулирование подготовки рабочих кадров в РСФСР и СССР.
Система профессионально-технического образования, сформированная в годы советской власти, несмотря на четко выраженные особенности, обусловленные требованиями административно-командной системы управления, по своим организационным, методическим и качественным параметрам являлась одной из лучших профессиональных школ мира. Это можно объяснить рядом причин, в том числе острой заинтересованностью государства в обеспечении динамично развивающегося народного хозяйства квалифицированными рабочими кадрами. С педагогической точки зрения можно утверждать, что большую роль в успешном развитии системы профессионально-технического образования сыграла правильно выбранная для условий России с ее традициями государственности, народности, массовости, система образования, которая основывается на ответственности государства за образование, за обеспечение повышения среднего образовательного ценза граждан, за создание условий доступности образования всем слоям населения независимо от их социального и имущественного статуса.
Потому, когда в современных условиях для реформирования об-разования некоторые специалисты настоятельно рекомендуют применение принципов англо-американской концепции, объясняя это требованием экономических реформ, принципиально важно дать объективную оценку советскому опыту создания системы профессионально-технического образования. Определенную часть такой информации можно получить и при исследовании нормативных актов центральных органов государственной власти советского периода СССР и РСФСР [1; 65; 66.].
Следует отметить, что до настоящего времени указанные нормативные документы не приведены в систему, не проанализированы и даже не опубликованы как отдельное собрание законодательных актов, что значительно затрудняет исследовательскую работу с использованием указанных нормативных актов. В настоящее время такую работу проводит Академия профессионального образования.
Хронологический перечень основных нормативных актов центральных органов власти РСФСР и СССР по вопросам подготовки рабочих кадров приведен в приложении № 1 и позволяет по формальным признакам (в зависимости от частоты и уровня нормативных актов) проследить изменение отношения к этой отрасли образования как центральных органов власти, так и, в определенной мере, общества в целом.
С точки зрения тематики настоящего исследования даже количественный анализ частоты принятия центральными органами власти основных правовых актов дает возможность судить о статусе отрасли образования, предназначенной для обеспечения подготовки рабочих кадров. Такой количественный анализ сделан за период с 1920 по 1990 годы, то есть за период, когда фактически полномасштабно государственную политику в области образования определяла коммунистическая партия. В качестве временного отрезка для количественного анализа приняты 5 лет и для репрезентативности анализа эти временные отрезки "не увязываются" с какими-либо крупными историческими событиями. Фактические результаты сведены в следующую таблицы.
