Содержание к диссертации
Введение
Глава I Государственная кадровая политика как социальное явление 18
1. Социальная природа государственной кадровой политики 18
2. Социальная обусловленность ГКП экономическими и политическими факторами 63
Глава II Субъектно-объектные отношения и связи, их роль в социализации государственной кадровой политики в органах власти и управления 93
1. Формирование и развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы на основе гармонизации интересов служащих и органов власти 93
2. Роль и место кадровых служб государственных органов в социальной защите персонала 123
Заключение 150
Список использованных источников и литературы 161
- Социальная природа государственной кадровой политики
- Формирование и развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы на основе гармонизации интересов служащих и органов власти
- Роль и место кадровых служб государственных органов в социальной защите персонала
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что выработка и реализация научно обоснованной, социально ориентированной государственной кадровой политики стала насущной потребностью развития российского общества, важной предпосылкой укрепления государства и действующих в нем государственных органов. В органах власти и управления государственная кадровая политика представляет собой систему официально признанных целей, задач, приоритетов и принципов по организации и регулированию кадровых процессов и отношений в государственном аппарате. Как социальное явление государственная кадровая политика имеет сложную структуру субъектов, объектов, средств ее реализации, уровней и видов. Без выяснения социальной сущности государственной кадровой политики невозможно эффективно обеспечить важнейшее конституционное право государственных служащих на труд и профессионально-квалификационное развитие.
Ведущим фактором, обуславливающим необходимость исследования теоретико-методологических основ социальной сущности государственной кадровой политики (далее ГКП), в современных условиях выступает характерная для нынешнего этапа времени методологическая дезориентация в общественном сознании по поводу необходимости кадровой политики. В чем ее смысл? Отказ от одних теоретических и идеологических парадигм кадровой политики привели к тому, что в качестве ее доминирующих основ, фактически на всех уровнях государственного управления, стали рассматриваться другие — политика по-прежнему рассматривается как важнейшее средство борьбы за власть. Между тем, это не исключительно инструмент власти, а деятельность, детерминированная объективным процессом усложнения
4 труда, обретения им профессионального характера, общественных процессов развития самого человека.1
В условиях модернизации общества формируется новая парадигма социальной роли кадровой политики, демократически ориентированного в своем развитии общества. Кадровая политика из средства борьбы за власть или ее удержание все больше превращается в важнейшее условие общественного развития, в основной ресурс социального управления, который требует анализа и теоретического осмысления.
Все эти обстоятельства обуславливают актуальность и практическую потребность исследования социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления в условиях модернизации общества.
Состояние научной разработки темы. При подготовке работы автор опирался на труды и исследования своих предшественников в области социального управления, кадровой политики и управления персоналом, теории социологии организаций, социальных технологий, стремился учесть конкретные исторические условия и современные тенденции в изменении социальной сущности государственной кадровой политики в условиях модернизации общества.
Развитие теории управления, теории организации, административной теории и теории лидерства связаны с трудами таких известных исследователей, как О. Конт, А. Сен-Симон, Ф. Тейлор, А. Файоль, М. Вебер, Э. Дюркгейм, В. Парето.
С учетом междисциплинарности и комплексности исследуемой проблемы внимание автора привлекли труды Н.А. Бердяева, Н.А. Ильина, П.А. Столыпина, П.А. Флоренского и др. В них содержится немало
См.: Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998. С. 4, 17.
5 плодотворных идей и положений, не утративших своей актуальности и в современных условиях.
Социологический подход к проблеме потребовал от автора рассмотрения сущности государственной кадровой политики как социального явления (с точки зрения ее природы, сущности, технологий, средств и форм ее проявления). Концептуальные подходы к разработке государственной кадровой политики, системный анализ кадровой сферы государственного управления представлены в трудах отечественных социологов, таких, как Т.Г. Калачева, А.Е. Лукьяненко, К.А. Малышев, П.А. Марченков, Н.И. Пицик, А.И. Турчинов, А.А. Хохлов1 и др.
В частности, выделяется своей обстоятельностью и глубиной монография д.с.н. Н.М. Байкова «Кадровый потенциал: социологический анализ»2, в которой на основе новейшего научного материала дан теоретико-методологический анализ современной кадровой политики как сложного социального феномена, реализуемого на опыте кадрового потенциала Дальнего Востока.
Существенно обогащают научное знание о социальной сущности государственной кадровой политики как социальном явлении, о протекающих в государственном аппарате процессах и, возникающих при этом социальных связях работы В.Э. Байкова, Г.П. Зинченко, П.Г. Забродина, Е.В. Охотского, В.М. Шмарковского, А.М. Шепеля и др.
См.: Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта федерации: методологический и методический подходы. Н.Новгород, 1998; Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997;Малышев В.А., Марченков П.А., Калачева Т.Г. Социологический подход к анализу проблем профессионализма госслужащих. М., 1997; Пицик Н.И. Проблемы формирования и развития кадрового потенциала органов власти и управления. М., 2002; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики М.,1998; Хохлов А.А. Социология кадрового обеспечения органов власти. Орел 1998 и др.
2 См.: Бай ков Н.М. Кадровый потенциал органов власти: опыт социологического анализа. Хабаровск. 2002.
Вопросы становления, формирования и функционирования кадрового потенциала общества через призму государственной кадровой политики (далее - ГКП) и в контексте социальной профессионализации кадров, применения методов и технологий работы с персоналом нашли отражение в работах Ю.П. Аверина, Т.Ю. Базарова, Э.Н. Ожиганова, В.Д. Граждана, И.А. Голосенко, А.А. Деркач, А.Г. Здравомыслова, Л.В. Каширина, А.В. Понеделкова и др.
С начала 90-х гг. XX века возросло количество работ, в которых делается критический анализ дореволюционной бюрократии и номенклатуры советского периода (А.А. Зиновьев, М.С. Восленский, О.Т. Джовланов, В.А. Михеев, А.Г. Каратуев и др.).
Их изучение показывает стремление авторов осмыслить накопленный опыт, сделать выводы, имеющие значение для последующих поколений. Критически оценивая этот опыт, автор считает, что его позитивные элементы вполне могут быть использованы в современных условиях в исследовании проблемы социальной сущности государственной кадровой политики, в органах власти и управления.
Анализируя накопленный научно-теоретический потенциал, автор рассматривает проблему анализа социальной сущности государственной кадровой политики, в условиях модернизации общества опираясь, прежде всего, на разработки отечественных исследователей. В первую очередь следует назвать В.М. Анисимова, А.И Горбачева, И.П. Литвинова, В.И. Лукьяненко, B.C. Нечипоренко, В.И. Никонова, Б.Т. Пономаренко, В.Г. Смолькова, В.А. Сулемова, В.В. Черепанова1 и других. В содержательном
См.: Анисимов В.М. Сущность механизма формирования и реализации государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. Материалы методологического семинара. 30 октября 2001 года. М., 2002; Горбачев А.И. Системность государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика: проблемы формирования и реализации. Материалы «круглого стола» М.: РАГС, Сыктывкар СРАГСиУ, 2001; Литвинов И.П. и др. Стиль исполнения управленческой должности. М., 2003. Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. М.,
7 плане они раскрыли такие аспекты изучаемой проблемы, как концепция кадровой политики, ее цели, приоритеты, объекты и субъекты, принципы, механизмы и технологии, проанализировали состояние кадров, стиль управления персоналом, уровень их профессионализма.
Отмечая рост количества литературы по общим вопросам выработки и реализации ГКП, следует обратить внимание на то, что отсутствуют работы, специально раскрывающие социальную сущность государственной кадровой политики в органах власти и управления. Таким образом, недостаточная теоретическая разработка исследуемой проблемы, сложность и противоречивость ее решения послужили основанием в выборе объекта, предмета, цели и задач данного исследования.
Объект исследования - государственная кадровая политика в органах власти и управления.
Предмет исследования — социальная сущность государственной кадровой политики в органах власти и управления.
Цель исследования - изучение социальной природы и разработка теоретико-методологических основ, раскрывающих социальную сущность государственной кадровой политики как основы эффективного
2004; Никонов В.И Кадровый потенциал муниципальных органов местного самоуправления и пути его укрепления // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации/ Под. Ред. Е.В. Охотского. М, 1998; Нечипоренко B.C. Кадровый потенциал России: состояние и основные тенденции изменений // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации М., 2002; Пономоренко Б.Т. Профессионализм как основа государственного регулирования кадрового потенциала Российской Федерации // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. М., 2002. Смольков В.Г. Кадровый менеджмент в системе государственной службы зарубежных стран. М., 2000; Сулемов В.А. О социальной природе и целеустремленности государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика: проблемы формирования и развития. Материалы «круглого стола». М.; Сыктывкар, 2001; Его же. Проблемы формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации. М., 2001; Черепанов В.В. Основные механизмы реализации государственной кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Материал методологического семинара. 30 октября 2001 г. М., 2002.
8 управления органами государственной власти в условиях модернизации общества.
Задачи исследования:
- раскрыть социальную сущность государственной кадровой
политики;
выявить социальную обусловленность государственной кадровой политики экономическими и политическими факторами;
проанализировать субъектно-объектные отношения и связи, а также их роль в социализации государственной кадровой политики в органах власти и управления;
- исследовать роль и место кадровых служб государственных
органов в социальной защите персонала.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что теоретико-методологическое обоснование социальной природы и социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления в условиях модернизации общества позволит активизировать кадровый корпус и кадровый потенциал государственных органов. Этому будут способствовать механизмы развития государственных служащих как социального слоя, повышения их социального статуса, персонализации служебной деятельности и ответственности, повышения профессионализма и квалификации управленческого персонала, это позволит включить в действие нерастраченную созидательную энергию чиновников, что давно ожидают в российском обществе.
Теоретико-методологическую основу исследования составили социологическая теория власти, общеметодологические принципы диалектического и структурно-функционального анализа, а также исторический и системный подходы к исследованию социальных явлений, отношений, процессов и взаимодействий. В ходе исследования применялись как общие теоретические методы научного познания: абстрагирование, анализ и синтез, дедукция и индукция, теоретическое
9 моделирование, так и эмпирические методы: наблюдение, социологические опросы, проектирование, эксперимент и др. На их основе сделан и проведен всесторонний комплексный социологический анализ социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления.
Общетеоретической основой диссертационного исследования стали труды, прежде всего классиков - Платона, Н.. Макиавелли, А. Шопенгауэра, Гегеля, К. Маркса, М. Вебера, Н.И. Бердяева, И.А. Ильина, П. Сорокина и др.,1 содержащиеся в указанных трудах основополагающие идеи и положения об общественной системе, государстве как социальном институте.
В диссертации использованы теоретические разработки в области общей социологии и социологии управления, в том числе выводы Г. Парсона, М. Крозье, Р. Мертона, М. Вебера о бюрократии как социальном феномене; Ю.П. Аверина, К.И. Варламова, В.Н. Иванова, И.М. Слепенкова, Ж.Т. Тощенко о кадрах как элементах системы социального управления; А.И. Кравченко, Э.В. Тадевосянц, С.С. Фролова об обществе как социальной структуре, социальных общностях, группах, классах, слоях, категориях и процессах.
Источниковая база исследования. В качестве важнейшей источниковой базы диссертации использованы Конституция РФ, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам разработки и реализации государственной кадровой политики, а также данные Государственного комитета статистики РФ, материалы текущего делопроизводства МЧС России,
См.: Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма, М., 1990; Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Он же. Избранное. Образ общества. М., 1994; Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990; Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1993; Макиавелли Н. Государь. М., 1990; Маркс К., Энгельс Ф., Ленин В.И. О демократии.. М., 1988; Платон. Сочинения. В 3-х т., т.З; Шопенгауэр А. Афоризмы и максимы. Л., 1990; П.Сорокин Человек. Цивилизация. Общество. М., 1999 и др.
10 Аппарата Совета Федерации РФ, Администрации Республики Саха (Якутия), других субъектов Российской Федерации, материалы тематических научно-практических конференций, научные статьи, материалы журнальной и газетной периодики по исследуемой проблеме.
Эмпирическая база работы основывается на материалах пяти социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации при участии автора:
«Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации». Опрос проведен в сентябре-октябре 2000 г. Опрошены 1210 государственных служащих в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Руководители исследования - д.с.н., профессор Турчинов А.И., профессор Романов В.Л. Индекс исследования в диссертации: СПРКК-2000.
«Актуальные проблемы функционирования и развития государственной службы Российской Федерации». Социологический опрос проведен в ноябре-декабре 2001 года. Опрошено 1180 государственных служащих в 6 центральных аппаратах федеральных органов власти (министерствах, комитетах, законодательных и судебных органах), а также в 19 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Руководитель исследования - д.сн., профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПГС- 01.
«Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации». Социологический опрос проведен в августе — сентябре 2002 года в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1325 человек. Выборка репрезентована по полу, возрасту, роду деятельности. В качестве экспертов выступали государственные и муниципальные
служащие, руководители государственных предприятий, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели. Научный руководитель исследования - д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКП-2002.
«Актуальные проблемы государственной службы
Российской Федерации в оценках населения». Социологический опрос
проведен в сентябре 2003 года. Опрошено 1202 человек в 17 субъектах
Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту,
роду занятий. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О.
Магомедов. Индекс: АПГС ОН-03.
«Актуальные проблемы государственной службы и кадровой
политики в оценках госслужащих». Социологический опрос проведен в
октябре 2003 года. Опрошено 964 государственных служащих в 17
субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу,
возрасту, занимаемой должности. Руководитель исследования — д.с.н.
профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПГС-03.
В исследовании были использованы для вторичного анализа материалы социологического мониторинга «Как живешь Россия? », проведенного с 1992 года по настоящее время Аналитическим центром стратегических и социально-политических исследований ИСПИ РАН а также материалы социологических исследований проведенных Всероссийским центром исследования общественного мнения, Фондом общественного мнения и другими научными учреждениями.
Основные научные результаты, полученные автором, и их новизна состоят в следующем:
Данная диссертация представляет собой социологическое теоретико-поисковое исследование, в котором впервые поставлена проблема анализа социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления.
1. Уточнено понятие «государственная кадровая политика как социальное явление в органах власти и управления» как сознательно регулируемый социальный процесс, целенаправленный и высокоорганизованный инструмент обеспечения воспроизводства кадрового потенциала в органах государственной власти, один из важных управленческих рычагов. Это должным образом организованная система, в которой тесно взаимосвязаны стратегические цели, приоритетные направления, принципы, механизмы разработки и реализации ПШ. Ее объектом является профессионально-подготовленный, социально-ориентированный аппарат государственных органов;
2. Выявлена социальная обусловленность государственной кадровой политики экономическими и политическими факторами.
Факторы — это внутренние и внешние условия среды, в которых действует аппарат органов власти и управления, и которые оказывают существенное влияние на содержание работы руководителя.
Экономические факторы: переход на рыночные механизмы управления; отсутствие эффективной системы государственного регулирования рынка труда, направленной на снижение безработицы, создание рабочих мест, подготовку кадров; развитие предпринимательства, либерализация цен, недобросовестная конкуренция, инфляция, банкротство и др. Которые не позволяют выстроить систему управления государственными органами, одним из важнейших элементов которой является кадровая политика.
Политические факторы: кризис в российском обществе, порожденный внедрением либеральной модели политического управления; нарушение конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; негативное воздействие ряда политических партий на кадровую политику государства; отсутствие механизма реального социального контроля за деятельностью
13 государственного аппарата; нарушение системы, обеспечивающей пропорциональное соотношение представительства титульных и не титульных наций в органах представительной, исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации и др. Которые не позволяют выработать нормативную основу для реализации государственной кадровой политики.
3. Классифицированы субъектно-объектные отношения и
связи в органах власти и управления выделены служебные отношения
— между государством и чиновником и публичные - между чиновником и
гражданином; раскрыта их роль в социализации государственной
кадровой политики в органах власти и управления. Выявлено, что
субъектно-объектные отношения и связи находятся под сильным
влиянием субъективного фактора, в стадии повышенной динамики,,
характеризуются нестабильностью, стихийностью, снижением роли
правовых норм в их регулировании, ростом влияния негативных
тенденций, коррумпированностью, бюрократизмом, карьеризмом,
оторванностью аппарата от интересов граждан, его высокой
конфликтностью; невостребованностью профессионально
подготовленных специалистов, их социальной и правовой незащищенностью; непрерывными структурными реорганизациями, что приводит к неоправданно частой смене руководящих кадров и специалистов. В этих условиях у части кадров деформируется мотивация к саморазвитию. Частое обновление кадров приводит к снижению качества кадрового корпуса государственного аппарата.
Сделан вывод о подвижности и изменчивости субъектно-объектных отношений и связей в зависимости от социально-экономических условий, что необходимо учитывать в процессе практической кадровой деятельности органам государственной власти всех уровней.
4. Исследованы роль и место кадровых служб государственных органов в социальной защите персонала; прежде всего это проявляется при разработке штатов и структуры организации, создании условий для снижения текучести кадров; ликвидации разрыва в оплате труда в равных по статусу управленческих структурах; нейтрализации социально-психологических факторов, негативно влияющих на работников (нестабильность служебного положения, неудовлетворенность социальным статусом); применении системы стимулирования и мотивации труда; разработке прогнозов количественного и качественного развития кадрового потенциала государственного органа; внедрении кадровых технологий при отборе, подборе кадров, проведении конкурсов, квалификационных экзаменов, аттестации, формировании и развитии кадрового резерва.
Выявлены условия, при которых кадровые службы государственных органов могут успешно решать эти задачи: они должны иметь более высокий управленческий и правовой статус, возможность реально влиять на формирование штатов, вносить предложения руководству органов власти по совершенствованию деятельности аппарата и прохождению службы государственными служащими на основе трудового законодательства, предусматривающего их социальную защиту. В кадровых службах необходимо иметь специалистов по управлению персоналом, владеющих современными кадровыми технологиями. Положения, выносимые на защиту:
1. В условиях модернизации общества органы власти и управления, и институты гражданского общества в реализации социальной сущности ГКП должны стремиться к цивилизованным, партнерским, основанным на законности и правовой регламентации, отношениям в интересах личности, общества и государства. Это предполагает создание механизмов открытости органов государственной власти для институтов гражданского общества по вопросам
15 государственной кадровой политики, объективности информации о решениях государственных органов, затрагивающих права и законные интересы граждан, дебюрократизации государственной службы, взаимной ответственности за состояние всего кадрового корпуса.
Нуждается в дальнейшей теоретической разработке вопрос о роли народа как носителя, первосубъекта государственной кадровой политики. По Конституции Российской Федерации, многонациональный народ выступает единственным источником власти, а исходя из этого - и первоосновой государственной кадровой политики. Человек для государства должен являться высшей социальной ценностью. Однако реализация этого конституционного положения встречает немало трудностей в силу недостаточной политической культуры, относительно слабого участия народа в государственном управлении. Поэтому сейчас важно стимулировать, обеспечить законодательно, организационно, психологически активность народа, различных социумов в общественно-политической жизни, в том числе в выработке и претворении в жизнь государственной кадровой политики.
В период реформирования общества происходит переориентация социальных задач и функций органов власти и управления, меняются требования к служащим, от политической благонадежности, исполнительности к лидерству и профессионализму. Это должно обеспечиваться наличием у служащего «интеллектуального капитала», т.е. обязательного высшего образования, кандидатской или докторской степени, хорошего знания иностранных языков, стажировки за рубежом, знания специфики западной системы управления и законодательства.
Необходимо привести систему формирования и использования кадрового резерва в соответствие с современными требованиями, обеспечить высокую технологичность этого процесса, исключить проявления необъективного подхода к перспективным
работникам, их карьерным устремлениям. В этих целях целесообразно:
разработать и утвердить Положение, на федеральном уровне
устанавливающее порядок организации работы, и теоретическое
обоснование института резерва кадров из числа
высококвалифицированных специалистов для выдвижения на руководящие должности во всех сферах общественной жизни.
5. Более четко определить критерии подбора и расстановки руководящих кадров, позволяющие объективизировать характеристики кандидатов к выдвижению, снижающие вероятность, ошибочность кадровых назначений, выработать механизм ответственности руководителей за кадровые ошибки.
Практическое значение результатов исследования определяется возможностью использования его выводов в вооружении научных и практических работников методологией познания социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления.
Результаты исследования могут быть использованы при:
- разработке региональных концепций кадровой политики, программ и планов их практической реализации; совершенствовании программ для системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих по курсам «Теоретические основы государственной кадровой политики», «Управление персоналом государственной службы», «Социология управления»; «Социальная политика», «Экономическая социология»; в процессе консультирования работников кадровых служб государственных органов по вопросам повышения их роли и места в социальной защите персонала органов власти и управления.
Выводы и предложения диссертационного исследования позволяют обогатить научно-методическую базу подготовки специалистов по работе с персоналом, а также открыть возможность применения его результатов
17 в целях повышения теоретического уровня кадров, занятых в сфере государственного управления.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были апробированы на научно-практической конференции «Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии) (г. Кисловодск 29-30 марта 2002 г.), на научно-практической конференции молодых ученых РАГС при Президенте РФ, состоявшейся 12 марта 2002, года посвященной творческому наследию Питирима Сорокина, а также отражены в брошюрах «Государственная кадровая политика: принципы, механизмы и технологии ее реализации (социологический аспект)» (М., 2002, 2,26 п.л.), «Управление персоналом как компонент и механизм реализации государственной кадровой политики» (М. 2002, 2,26 п.л.) и других публикациях автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Социальная природа государственной кадровой политики
Государственная кадровая политика — явление социальное, это должным образом организованная социальная система, она связана с определением стратегии развития и использования кадрового потенциала общества, в том числе и в органах власти и управления. В содержательном плане ГКП призвана содействовать выявлению социальных интересов россиян, созданию необходимых предпосылок для профессиональной и личностной самореализации специалистов, достижения совпадения интересов человека и общественных потребностей. Она базируется на современной кадровой доктрине -державной идее, системы принятых взглядов, концепций развития людских ресурсов, кадровой политики, управления персоналом, принятых в государстве, ведомстве. Социальной основой кадровой доктрины современной России становится идея о том, что государство перестает выполнять функцию монополиста в профессионально-трудовой и творческой самореализации личности, а становится социальным партнером человека1. Социально направленная ГКП создает основу для гармоничного и прогрессивного социально-экономического роста и способствует переходу страны к устойчивому развитию.
На основе положений кадровой доктрины вырабатывается федеральная (региональная), кадровая политика, создаются программы кадрового обеспечения, происходящих в обществе реформ.2
См.: Энциклопедический словарь работника кадровой службы, Под общей ред. В.М. Анисимова. М., 1999. С. 92. 2 См.: Там же. С. 93. В процессе исследования социальной сущности государственной кадровой политики в органах власти и управления автор диссертации опирался на ряд социологических теорий таких как, теория мотивации, лидерства, теория рациональной бюрократии, социологические и воспроизводственные подходы к изучению кадровых процессов и отношений1 и др. Например, теория человеческих ресурсов2 которая предполагает, что главной задачей руководителя любого органа и организации является лучшее использование человеческих ресурсов; создание такой обстановки, в которой каждый работник мог бы максимально проявить свои способности; способствовать полному участию в решении важных проблем, постоянно расширял самостоятельность и самоконтроль у своих подчиненных- Факт расширения влияния самостоятельности и самоконтроля у подчиненных повлечет за собой прямое повышение эффективности их деятельности. Полученное удовлетворение трудом может повыситься, поскольку подчиненные наиболее полно используют собственные человеческие ресурсы.
Аналогичные задачи рассматривает теория человеческих отношений.3 Здесь работники стремятся быть полезными, значительными, интегрированными, признанными как личности. Эти потребности для них более важны, чем деньги в побуждении и мотивированности людей к труду. Факт удовлетворения потребностей поднимает дух работников и уменьшает чувство противодействия официальным властям.. Такие предпосылки создаются только в условиях социального государства. Социальное государство существует в различных проявлениях: как идея и ее развитие в целом ряде концепций, как конституционный принцип, закрепленный в основных законах всевозрастающего числа стран, в том числе и в России, как реальная практика деятельности государственных институтов по решению социальных проблем общества, социальных групп и отдельных личностей. В наиболее общем понимании социальное государство означает такой тип государства, в число важнейших внутренних функций которого входит активное влияние на социальную среду жизнедеятельности общества в интересах самых широких слоев населения.
Опыт социально-политических реформ в России показывает, что реализация принципов социального государства возможна лишь на основе высокоразвитой, эффективной и социально ориентированной экономики. В экономической политике требуется сочетание мер государственного регулирования, поощрения конкуренции и развития личной инициативы граждан по обеспечению своего собственного благосостояния. В политической сфере социального государства необходимы консенсус главных политических сил относительно целей и задач развития данного общества, сложившейся системы социальных институтов, обеспечивающая преемственность социальной политики государства в случае демократической смены правящих партий, правительств и высших должностных лиц. Духовная сфера социального государства должна характеризоваться развитым чувством гражданственности, солидарности и гуманизма.1
См.: Гончаров П.Т. Социальное государство: сущность, мировой опыт, российская модель// Социально-гуманитарные знания. 2000. № 2. С. 45-48. Однако условия жизни большинства граждан нашей страны пока не соответствуют уровню условий труда и отдыха, которые обеспечивают социальное государство. Это для нашего общества желанная, но пока не достигнутая перспектива.
Социальное государство, пишет д.э.н. проф. Гриценко Н.Н., наиболее целесообразный способ соединения начал свободы и власти в целях обеспечения благополучия личности и благоденствия общества, обеспечения социальной справедливости в распределении продуктов труда1.
Это требует принятия федерального закона «О социальной политике в Российской Федерации как социальном государстве».
На конференции Совета Европы (14-15 ноября 2002 г.) по доступу к социальным правам показана цена пренебрежения государства к социальным правам своих граждан, в результате чего:
- растет нищета и отчужденность в обществе;
- снижается экономический рост, так как разрушается главная
(человеческая) производительная сила;
- население болеет, стареет и умирает;
- падает нравственность, культура, теряются моральные ценности в обществе;
- уменьшается человеческий потенциал;
- уничтожается гражданское общество;
- расслаивается общество, растет неравенство в нем и почва для экстремизма;
- теряется легитимность самого государства.2
См.: Гриценко Н.Н. Социальное государство // Труд и социальные отношения. М., 2003. № 2. С. 7. См.: Цит. По журналу «Труд и социальные отношения». М., 2003. № 2. С. 35. Все это снижает возможности проявления социальной сущности кадровой политики, как в обществе в целом, так и его властных управленческих структурах.
Многие Европейские социальные государства, присоединившиеся к Социальной хартии и неуклонно соблюдающие ее требования, добились высокого уровня жизни, большого экономического роста, стали высоко конкурентными во всех сферах, в том числе и в кадровой.
Важным механизмом построения социального государства является социальная политика. Существует несколько подходов к определению сущности социальной политики. Так, ученые Московского государственного социального университета отмечают, что социальная политика - это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике, регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основньк социальных групп населения.1
Главная задача социальной политики состоит в гармонизации общественных отношений, обеспечении политической стабильности; занятости населения, роста благосостояния и гражданского согласия.
Несколько по другому рассматривают социальную политику доктора исторических наук, профессора РАТС В.П. Мельников и B.C. Нечипоренко, они считают, что социальная политика должна обеспечивать воспроизводство социальных ресурсов, стабильность, целостность, равновесие общественной системы, снижение социальной напряженности, повышение уровня и качества жизни, регулирование образа жизни, способствуя удовлетворению «здоровых» потребностей членов общества.2
Формирование и развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы на основе гармонизации интересов служащих и органов власти
Становление института государственной гражданской службы, формирование и развитие его кадрового потенциала в условиях модернизации общества выступает как сложное многоплановое социальное явление. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами граждан, интересами кадров работающих в государственном аппарате. Институт госслужбы функционирует, упорядочивает, форматирует, стандартизирует две группы отношений: служебные - между государством и чиновником, а также публичные -между чиновником и гражданином.1
В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования органов государственной власти имеют для должностного лица значение норм и права. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчиненности, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Чиновник действует на основе распоряжения вышестоящих управленческих структур.
В основе публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение гражданина не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для
Там же. населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.
Для аппарата органов власти и управления характерны не только формальные, но и неформальные отношения, т.е. связи между чиновниками внутри органа власти (административной среде). В отличие от субординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов.
В понимании субъектно-объектных отношений и связей в проявлении социальной сущности ГКП автор диссертации опирался на концепцию социальной мобильности Питирима Сорокина. «Под социальной мобильностью ученым понимается любой переход индивида или социального объекта (ценности), то есть всего того, что создано или модифицировано человеческой деятельностью, из одной социальной позиции в другую»1 По мнению социолога, существует два основных типа социальной мобильности: горизонтальная и вертикальная.
Под горизонтальной социальной мобильностью, или перемещением, подразумевается переход индивида или социального объекта из одной социальной группы в другую, расположенную на одном и том же уровне при сохранении своего профессионального статуса, без заметных изменений социального положения.
Под вертикальной социальной мобильностью подразумеваются те отношения, которые возникают при перемещении индивида или социального объекта из одного социального пласта в другой. В зависимости от направления перемещения существуют два типа
См.: Питирим Сорокин. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 374. вертикальной мобильности: восходящая и нисходящая, т.е социальный подъем и социальный спуск.1
П. Сорокин в своих работах подчеркивает, что едва ли существует такое общество, в котором бы вертикальная мобильность была свободной, беспрепятственной, хотя демократические общества зачастую более подвижнее, чем автократические. «Историю делают люди. Люди, занимающие положения, которым они не соответствуют, могут «успешно» разрушить общество, но не могут создать ничего ценного».2
Следовательно, стабильность, надежность, качество, оперативность функционирования государственного аппарата выступают, как необходимые факторы обеспечения социальной сущности ГКП в органах власти и управления. Важную роль в этом, пишет д.ф.н. В.М. Анисимов, отводится формированию кадрового состава управленческого уровня, причем автоматически этот процесс развиваться не может.3 Государственный служащий, работник высокого профессионального класса не готовится скоротечно. Для полного формирования качеств, соответствующих необходимому стандарту профессионала, требуются многие годы, нередко 10-15 лет.4 Здесь необходим продуманный научный подход к формированию и реализации современной социально-обусловленной кадровой политики, кадровому обеспечению государственной службы.
Прежние принципы, формы и методы работы с кадрами, используемые административно-командной системой, такие как номенклатурный подход, жесткая идеологическая ориентация, политические пристрастия, определенная партийная принадлежность, пришли в противоречие с демократическими установками общества,
1 См.: Питирим Сорокин. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 392,423.
2 См.: Там же. С. 374.
3 См.: Анисимов В.М., Кадровая служба и управление персоналом организации. М.,
4 Там же. стали тормозом развития и полного, эффективного использования трудового потенциала. Это проявляется в:
- неадекватной реакции персонала на новое состояние общества, экономики, изменение форм собственности;
- резком отставании с освоением возросших объемов работы и медленной наработки новой системы взаимодействия и связей по вертикали и горизонтали;
- слабости организационных структур, нечеткости разделения функций и полномочий, их частое пересечение;
- несвоевременным («устаревшим») профессионализме многих госслужащих, а также отрицательном воздействии и инерционности старой системы и специалистов, перешедших из нее;
- отсутствии опыта работы с негосударственными структурами;
- слабом знании новых форм внешне-экономической деятельности в «ближнем» и дальнем зарубежье;
- работе, главным образом, методом «проб и ошибок», медленном освоении наработанного опыта функционирования государственных структур и государственных служащих зарубежных государств;
- отсутствии у государственных служащих демократической корпоративной культуры.
Основными причинами недостатков, по нашему мнению, являются:
1) слабость стратегической ориентации и неумение приспособиться к работе в новых условиях;
2) слабая законодательная и нормативная база деятельности государственного аппарата, а также статуса, функций, правомочий и ответственности государственных служащих;
3) социально-политическая нестабильность в стране, кризисное состояние экономики; 4) организационная недостаточность и нестабильность структур управления и власти на всех уровнях;
5) крайне слабая правовая и социальная защищенность государственных служащих;
6) медленное формирование «нового типа» служащего, ориентированного на то, чтобы работать и нести основную долю ответственности за сохранение демократической стабильности, соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан;
7) отсутствие теоретической и методологической базы работы с персоналом государственного управления, его развитием, формированием в условиях рыночной экономики в нашей стране;
8) недостаточная специализация государственных служащих, слабая административная, экономическая, финансово-бухгалтерская, языковая подготовка;
9) слабое развитие профессионального и личностного потенциала служащих (потенциал понимается как характеристика, мера и качество способностей личности или коллектива в эффективной деятельности), «узость» базы резерва, недостаточный поиск талантов, отсутствие научной системы подготовки персонала государственной службы.
Противоречие между «устаревшим» профессионализмом значительной части кадров государственного аппарата и новыми общественными потребностями обостряется в условиях возникновения и расширения состязательности на свободном рынке труда и требует своего разрешения. Решение данного противоречия станет условием и предпосылкой обеспечения социальной сущности ГКП в период радикальных общественных трансформаций в органах власти и управления. Государственная гражданская служба обладает мощным энергетическим потенциалом социальных преобразований, играет ведущую роль в развитии общественной системы. Как во всяком явлении, в ней присутствуют противоположные тенденции: созидания и разрушения, прогрессивная и консервативная, конструктивная и деструктивная, конфронтационная и консолидирующая.1 От преобладания одной из них во многом зависит тип возникающих социальных связей (партнерской или конкурентной), который, в свою очередь, определяет степень целостности, единства политически организованного сообщества.
Системообразующие признаки, создающие качественную определенность данного института — официально закрепленные, нормативно регламентированные, ресурсообеспеченные функции: координации, организации, регулирования, интеграции социальных процессов, целеполагания, т.е. определения заданности развития социальной целостности.
Роль и место кадровых служб государственных органов в социальной защите персонала
Повышение эффективности кадровой работы в органах власти и управления возможно только на основе четкого определения роли и места кадровых служб как субъектов реализации социальной сущности кадровой политики в организации. Кадровая служба государственного органа, это, как правило, самостоятельное структурное подразделение, отвечающее за разработку и реализацию кадровой стратегии организации, в том числе в области ее социальной направленности. Она несет ответственность за решение задач, стоящих перед организацией в вопросах подбора, управления и социальной защиты персонала. В своей деятельности кадровая служба руководствуется законами Российской Федерации, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, документами министерств и ведомств, уставом учреждения, приказами, инструкциями, другими актами, в том числе «Примерным положениям о кадровой службе государственного органа».
Ее деятельность направлена на решение таких социальных задач, как полное и рациональное использование способностей сотрудников. Она обеспечивает условия для инициативной и творческой деятельности работников с учетом их индивидуальных особенностей и профессиональных навыков.
Кадровая служба выполняет функции центра управления персоналом государственного органа, целью которого является успешная работа по повышению профессиональной и материальной удовлетворенности каждого сотрудника, сохранение здоровья и обеспечение безопасности служащих.
Совместными усилиями руководителя и кадровой службы в организации обеспечивается:
- реализация государственной и региональной кадровой политики и кадровой политики данного органа власти и управления;
- проводится комплектование и формирование высококвалифицированного кадрового корпуса в соответствии с Реестром государственных должностей и штатным расписанием организации;
- совершенствуется система подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров всех уровней управления;
- обеспечивается систематическое проведение исследований, направленных на повышение эффективности управления кадровым составом и кадровым потенциалом государственных органов;
- организуется рациональная система учета кадров, их движения и отчетности по кадрам;
-разрабатывается организационная структура кадровых служб, государственных органов, на основе функции определенных ст.28 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».1
Кадровая служба государственного органа:
1) обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы;
2) оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением государственными служащими государственной службы, ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих;
См.: Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 3 августа.
3) консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой;
4) анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих.
Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. установлена обязанность кадровых служб проводить проверку сведений о доходах и имущественном положении граждан при поступлении на государственную службу, а также сведений государственных служащих о получении ими доходов и имуществе; осуществлять проверку соблюдения установленных законодательством РФ ограничений для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственных должностей субъектов РФ; обеспечивать передачу средствам массовой информации сведений о доходах и имуществе лиц, замещающих государственные должности РФ в установленном порядке.
Анализ ст.28 Федерального закона показывает, что в нем сохранено старое, стереотипное представление о роли и назначении кадровой службы государственного органа. В нем не нашли отражение и не учтены объективно существующие важные социальные проблемы взаимодействия руководителей органов власти, функциональных отделов с кадровыми структурами, практически не нашли отражение вопросы развития кадрового потенциала государственной службы, совершенствования структуры аппарата, подготовки проектов законодательных актов и решений, относящихся к роли государственной службы в работе с персоналом и другие важные направления деятельности органов государственной власти, которые объективно должны выполнять кадровые службы, как субъекты реализации социальной сущности кадровой политики в организации.
С учетом сложившегося положения ряд администраций субъектов Российской Федерации уточняют и актуализируют нормативную базу кадровой сферы, расширяют полномочия и статус кадровых структур в обеспечении социальной защиты персонала.
Покажем этот процесс на примере деятельности Администрации Республики Саха (Якутия). Здесь Указом Президента Республики утверждено положение «О создании служб по управлению персоналом в органах исполнительной власти Республики Саха (Якутия)1 (См. Приложение 2).
Это сделано в целях проведения единой государственной кадровой политики, дальнейшего социально-экономического развития республики, повышения эффективности работы органов исполнительной власти в условиях многоукладной экономики с учетом рыночных реалий.
На базе отделов кадров, общих и организационных отделов органов исполнительной власти Республики созданы службы по управлению персоналом. В связи с этим приведены в соответствии с настоящим указом структура и штатное расписание в пределах установленной численности и фонда оплаты труда.
Принципиально важно, что создаваемые службы непосредственно подчинены руководителю органа исполнительной власти республики и подконтрольны Управлению кадров и государственной службы Правительства Республики Саха (Якутия).
Основная задача, которая решается в ходе проведенного преобразования состоит не только в обеспечении органа исполнительной власти высококвалифицированными кадрами, но и в решении важной
См.: Текущее делопроизводство Администрации Республики Саха (Якутия). Указ Президента Республики Саха (Якутия) «О создании служб по управлению персоналом в органах исполнительной власти Республики Саха (Якутия). 24 августа. 2000. №1159. социальной задачи - создания условий для эффективной трудовой деятельности каждого государственного служащего.
Анализ деятельности кадровых служб как важных субъектов реализации социальной сущности кадровой политики в органах государственной власти показывает, что требуется разработка соответствующей для этого нормативной базы в федеральных органах власти.
