Введение к работе
Актуальность изучения социального статуса государственных служащих обусловлена социальной значимостью этой социально-профессиональной группы. В данном исследовании понятие «государственный служащий» выступает как обобщение, включающее в себя понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий». Такое обобщение объясняется не только практическими причинами, но и тем, что понятия государственный служащий и муниципальный служащий не разделяются не только в массовом сознании, но, зачастую, в сознании самих чиновников.
Целью исследования стало изучение конкретных статусных характеристик служащих, осуществляющих управленческую деятельность на уровне региона, вне зависимости от уровня властных отношений -федерального, регионального, местного. Это допущение определяется также и некоторой тождественностью правовых актов, разграничивающих государственные и муниципальные должности, в отношении прав и обязанностей служащих.
\^В соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. государственными служащими являются государственные служащие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской ФедерациийВ условиях реформирования России на одно из первых мест в системе неотложных мер выдвигаются кадровое обеспечение реформ, активизация «человеческого фактора», наращивание и более эффективное использование интеллектуального кадрового потенциала. Это стало одной из стратегических задач Российского государства.
Кадры государственных органов управления являются в значительной мере реальными носителями власти, действенным инструментом государственного управления.
(Государственная служба Российской Федерации - целостность прежде всего двух составляющих: а) системы правовых и организационных институтов (структур) и отношений и б) совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в обеспечении исполнения полномочий государственных органов. Эти составляющие взаимосвязаны, поскольку государственная служба как социальный институт выступает соединительным мостом между государством и обществом. Следовательно, она, с одной стороны, несет в своем формирующемся образе характеристику, оценку гражданского общества, а с другой - на ней проецируется отношение, оценка гражданским обществом государства.
Социальный статус государственных служащих характеризует не только социальный портрет социально-профессиональной группы. Изучение социального статуса дает возможность для анализа и учета имеющихся в государственных и муниципальных органах управления кадрового потенциала, перспектив и направленности его развития, рационального использования.
От результативности и эффективности деятельности государственнь служащих самого разного уровня зависит во многом динамика реформ. А < оценки гражданами итогов работы конкретных чиновников, которые должг решать насущные проблемы жизнедеятельности общества, зависі предрасположенность к поддержке и содействию органам управления.
Тема взаимоотношений власти и населения является важнейшей и социологии, и в политологии. Однако, почти все исследования в этой сфе] обращены к проблемам «большой политики» и управленческих элит. Б знания реального взаимоотношения органов управления с социальны окружением невозможно осуществить реформы. Необходимо учитывать, ч: население даже в границах региона крайне неоднородно, зачастую разобщен дифференцировано по социальному благополучию. Поэтому различны интересы групп населения.
Реальное функционирование административных учреждений повседневные отношения внутри персонала серьезно отличаются ( официальных правил и инструкций, далеки от веберовского идеального тш бюрократии. Разновидностью подобных дисфункций являются "параллельнь властные отношения", развитие которых МКрозье связывает с зонам неопределенности, не устранимыми никакими безличными правилами, ког; индивиды действуют, исходя из "административных" или собственнк интересов и стратегий.
Бюрократизм управленческих организаций является не пережиткої вытесняемым на периферию социума по мере развития и экспанси индустриальных технологий и идеологий, а элементом современного обра; жизни, который динамично видоизменяется, адаптируясь к усложненн социальных процессов.
Сказанное, однако не отменяет того, что необходим поиск методе оптимизации деятельности работников управления, постоянное приближение наилучшему.
Новая система государственного управления складывается медленно болезненно. Необходима систематизация, анализ и интерпретаци характеристик государственных служащих на социологическо информационной базе, что позволит выработать конкретные предложения п преобразованию системы управления, эффективному развитию кадровы процессов в сфере управления, выявить закономерности и тенденции развита кадрового корпуса, особенности взаимодействия органов управления общества.
Степень разработанности проблемы.
При описании социальной структуры общества используются различны подходы, например, подход, базирующийся на определенной природ взаимодействия институтов (Дюркгейм, Парсонс, Гелен), подход, исходящи из масштабов и уровня разделения труда (Спенсер, Дюркгейм), подход опирающийся на качество производственных отношений (Маркс), подхо;
ориентирующийся на степень рационализации и бюрократизации организаций (М.Вебер).
Проблемой положения человека в социальной структуре занимались А-Р-Редклиф-Браун, С.Ф.Нагель, Р.Линтон, Т.Парсонс, Р.К.Мертон, П.Бурдье, П.Блау, П.Штомпка, К.Дэвис и У.Мур.
Структурно-функциональный подход в изучении человека и общества акцентировал внимание на изучении различных подразделений с точки зрения выполнения ими функций по отношению к более широкому целому и нашел наиболее полную реализацию в моделях ТЛарсонса и РМертона.
Теория социального действия ТПарсонса определяет положение человека в социальной системе по роли, которая максимально соответствует его мотивам и потребностям.
У Р.Мертона социальная структура понимается как наличие власти над индивидами и идентифицируется с условиями социального существования, которые действуют вне сферы сознания людей.
Неравенство индивидов и групп, как изначальный признак социальной зтруктуры, обуславливающий ее существование в системном качестве, гсследуется особенно активно во второй половине XX века (Х.-П.Мюллер, .Эдер).
Среди отечественных ученых, занимающихся исследованием юциадьного статуса как позиции в социальной структуре групп или общества, :вязаяной с другими позициями через систему прав и обязанностей, можно )собо выделить Е.А.Ануфриева, А.И.Кравченко, ККасьянову, Т.И.Заславскую.
Так, Е.А.Ануфриев, анализируя общественные функции личности, іотивацию поведения, цели и ценности жизни, акцентирует внимание на 'словиях, в которых личность живет и действует.
Рассуждая о структуре современного общества, Т.И.Заславская годчеркивает размытость границ между группами и слоями, подвижность оциаяьного статуса, что обусловлено существующими в российском обществе словнями.
ККасьянова уделяет большое внимание детерминированности оциального и личностного статусов культурными нормами и ценностями, арактерными для различных обществ.
Поскольку социализация человека рассматривается как определенным бразом организованное взаимодействие людей, как некоторое исполнение ими оцнальных функций на основе их социальных статусов, то именно ункциональные характеристики человека, такие, как социальный статус, оциальные роли, позволяют описать, по определению А.Т.Москаленко и І.Ф.Сержантова, потенциальное и активное положение человека в обществе.
Проблема социального статуса чиновников за последнее время рактически не разрабатывалась. Хотя, как показывает анализ отечественной и ірубежной литературы, проблемам становления российской эсударственности, государственной службы уделяется большое внимание. В
этих направлениях работают Г.В.Атаманчук, В.Э.Бойков, Т.Ю.Базаров Г.П.Зинченко, В.А.Мальцев, А.В.Оболонский, ЕВ.Охотский, В.Н.Южаков.
Государственная служба в основном исследовалась политологами историками в контексте такого социального института как государство (К.С.Гаджиев, АИСоловьев, И.И.Кравченко). Социологи в значительш меньшей степени вели фундаментальные исследования закономерностей культурных и исторических предпосылок формирования социального статус; современного государственного служащего.
Вопросам становления и развития государственной службы больше внимание уделяется в работах В.С.Дудченко, Д.Н. Бахраха, А.Ф.Зверева В.М.Манохина, А.В.Понеделкова, Ю.Н.Старилова, где рассматриваютс: проблемы разработки концепции государственной службы, определения правовой формы и социальных функций, социально-политические факторі реформирования госслужбы в России. Принципам профессионализм посвящена работа Б.Н.Габричидзе и В.М.Коланды.
В зарубежной литературе проблемы госслужбы и деятельності государственного служащего освещены значительно шире, чем отечественной. Вместе с тем, следует отметить, что невозможна интерпретаци зарубежного опыта без глубокой «консультации» с собственным прошлым, с своей политической культурой; «модельное» копирование с точки зрени теории является догматикой, оно ведет к контрпродуктивным результатам.
Тем не менее, необходимо отметить, что в последнее время в развиты индустриальных государствах дискутируется проблема смены парадигмі государственного управления. Суть ее - в переходе от давлени административными методами к методам государственного менеджмент; Новое направление - «административно-государственное управление» рассматривается как особая социальная функция, направленная и упорядочение развития в интересах всего общества. Авторами и сторонникам данного подхода стали Б.Гурней, МКрозье, Р.Грегори, У.Джон.
Социальный статус группы и индивида формируется под действие множества взаимосвязанных факторов, в их числе культурно-исторически психологические.
)_Так как понятие государственной службы неразрывно связано с понятие государства, то и описание госслужащего требует обращения к тому тиг государства, в котором он служит. Проблемы соотношения государства общества, а также вопросы российской ментальности, сформированной условиях слабости потенциала гражданского общества, занимали не толы социологов и политологов, а становились предметом исследований в трудг многих философов и историков. ПЯЛаадаев, ИБердяев, С.Л.Франк, Р.Пайї подчеркивали характерные для российской государственности кї исключительную роль бюрократии, так и отстраненность государства и наро; друг от друга. Эта черта стала сущностной характеристикой российскс государственности вне зависимости от конкретного политического режимаГ]
Исследование патрон-клиентных отношений и их влияние на армирование социальных статусов и распределение ресурсов в обществе юведено М.Н.Афанасьевым. Он сосредоточил свое внимание на іссмотрении влияния патрон-клиентных связей на распределение властных :сурсов в среде чиновничества.
Сходство властно-управленческих аппаратов разных стран, зинадлежащих к различным социально-экономическим системам, по зинципу тождественности социально-политических характеристик групповых ггересов властно-управленческого аппарата подчеркивают В.Ойкен, .В.Оболонский, Ю.Каменка.
Существенный интерес для нашего исследования представляет также іучение влияния окружающей среды на государственные учреждения іравления. Такие авторы как Д.Белл, МКрозье, СХантингтон, Е.Этциони-ейлви отмечают возросшую нагрузку на органы управления, связанную с сличением требований, притязаний, формулируемых в окружающей щиальной среде. Оценка населением, общественным мнением юударственных служащих может служить одним из критериев, ірактеризующих социальный статус группы.
Изучению уровня доверия населения к российским органам власти и іравления посвящены многочисленные социологические исследования как на здеральном, так и на региональном уровнях.
Анализ имеющейся литературы показывает, что она создает предпосылки ія понимания современной концепции государственной службы в России, еобходимо, тем не менее, отметить, что при всем разнообразии трудов, )священных проблемам развития государственной службы, социальный атус государственных служащих, закономерности его формирования, юбенности и дифференцирующие критерии еще не были предметом іециального исследования.
Цели и задачи исследования.
Исходя из актуальности проблемы, недостаточной ее изученности, автор >ставил целью диссертационной работы на основе комплексного анализа следовать и описать особенности социального статуса государственных іужащих, изучить факторы, влияющие на формирование и изменение идеального статуса, определить условия, способствующие повышению зфективности деятельности государственных служащих.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих следовательских задач:
провести социологический анализ социального статуса индивида и групп в социальной иерархии;
описать социальное неравенство социальной структуры общества как характерную, определяющую черту, имеющую реальную значимость при воспроизводстве основных структур общества;
проанализировать понятие социальный статус в рамках методологии структурно-функционального и стратегического подходов;
обосновать, что социальный статус социальной группы государственні служащих, представляющих собой посредников между государством обществом, зависит как от типа государства, в котором складывалась функционирует группа, так и от культурно-исторических особенност общества;
исследовать особенности восприятия государственных служащих в массові сознании;
» на основе использования научно обоснованных методов, методик критериев оценки кадров, их способностей и возможностей да практические рекомендации, направленные на оптимизацию деятельное государственных служащих.
Объект исследования.
Государственные служащие в условиях политических, экономических социальных преобразований, изменения идеологии государственной служб становления новых принципов развития кадрового потенциала, формирован новой правовой базы государственной службы.
Предмет исследования.
Критерии формирования социального статуса государственні служащих в условиях трансформации российского общества.
Теоретической и методологической основой исследований являют принципы диалектики, теория стратификации, социологическая теорі личности, теория сложных социальных систем, системный подход, структури функциональный анализ.
Характер диссертационного исследования обусловил необходимое использования междисциплинарного подхода, позволяющего изучать проблел в комплексе с учетом конкретно-исторических условий развития российско; общества. Использовалась совокупность концепций, положений, выводе содержащихся в трудах отечественных и зарубежных социологов, политологе философов по проблемам государственной службы.
Источниковую базу составили законодательные и нормативные акт федеральных и региональных органов власти, публикации в научной периодической печати.
Эмпирической базой выдвинутых теоретических положений послужит данные статистики, социологических исследований, в том числе проведенных с участием автора.
Общая рабочая гипотеза.
В условиях существующего политического порядка, соединивши демократию и авторитаризм, в развитии российской государственной служб сосуществуют две тенденции: 1) продвижение в направлении демократическс модернизации и 2) стремление к оформлению независимой от общественної контроля бюрократической корпорации. Предполагается, что чем меньп учитываются и ставятся под контроль общества такие составные статуснь характеристики государственного служащего как нормативно-ценностш ориентация, стимулы и мотивация, карьерные устремления, престижное!
деятельности, тем больше предпосылок к пролонгированию устоев советской юменклатурной бюрократии на современную государственную службу.
Методы исследования:
Эмпирическое исследование включает анкетный опрос государственных :лужащих (250 респондентов) и включенные наблюдения. В качестве >бобщающего выступил метод социальной типологии.
Научная новизна.
Научная новизна диссертационного исследования связана с самой
юстановкой проблемы, недостаточно разработанной в отечественной
іитературе. В диссертации впервые сделана попытка исследования
оциального статуса государственного служащего с использованием критериев,
ю характерных для исследований других социально-профессиональных групп
: условиях формирования новых властных отношений в России. _
Изучены особенности деятельности государственных служащих, аскрывается их двоякая роль во взаимодействиях с государством и бществом, что находит свое выражение в представлении государственного лужащего как члена двух общностей: государственной и гражданского, бщества.
Обосновывается возрастающая значимость создания современной перативной и прогностической информационной базы для научно боснованной характеристики современного состояния кадрового потенциала эсударственной службы, динамики его количественных и качественных араметров
Впервые предложена социальная типология критериев социального гатуса, учитывающая особенности профессиональной деятельности эсударственных служащих и восприятия образа государственного служащего массовом сознании, включающая новые элементы, необходимость которых родиктована возрастающей ролью государственной службы.
Даны практические рекомендации по разработке системы критериев денки результативности труда государственного служащего (степени ютветствия результатов намеченным целям).
На защиту выносятся следующие положения диссертации: Социальный статус индивида как позиция в иерархизированной социальной структуре общества, связанная с другими позициями системой прав и обязанностей, раскрывает основные функции личности, деятельность в различных сферах жизни и оценку деятельности со стороны общества, что находит свое выражение в определенных количественных и качественных показателях.
Анализ особенностей профессиональной деятельности государственных служащих и учет двойственности восприятия их в общественном мнении свидетельствует о необходимости применения особого комплекса критериев, определяющих социальный статусів качестве особенностей социально-профессиональной группы выступают: обладание властными полномочиями и особым предметом труда - информацией, аккумуляция разнонаправленных
социальных потребностей в производстве особого вида услуї (управленческих) и сложность определения результатов деятельносп конкретных работников?!
-
Существует определенное отчуждение между государственными служащимі и гражданами, сложившееся в результате исторически сформированные отношений (патернализм/негативизм), пролонгацией негативного отношении к партийно-бюрократической системе СССР на современнук государственную службу, негативным стереотипом государственно} службы. Выделены группы причин, порождающих недоверие граждан і органам власти и управления.
-
Социальный статус государственного служащего определяется не толькс принадлежностью к определенной социально-профессиональной группе Одним из базисных (главных) признаков его является занимаемая должності в служебной иерархии и степень использования своего положения і личностного потенциала во внутрибюрократической игре.
-
Обоснован вывод о необходимости внедрения своевременного I достоверного информационного обеспечения развития кадровой потенциала для объективности оценки кадровой ситуации, возможносп регулирования и планирования карьерных передвижений. Необходим< формирование и внедрение идеологии государственной службы дш ценностно-нормативной ориентации деятельности государственны/ служащих на интересы граждан и общества в целом.
Научно-практическая значимость.
Значимость результатов исследования состоит в том, что оно можеі способствовать осознанию социально-профессиональной группой илі индивидом своего места в системе общественной иерархии, расширении возможностей контроля общества над аппаратом, что особенно насущно і настоящее время в связи с актуализацией потребности самоопределения і совокупности социальных связей и адаптации к изменениям во всех сфера> жизнедеятельности.
Выдвигаемые положения являются одной из предпосьшої концептуального подхода к пониманию особенностей социального статусг государственных служащих, к формированию системы государственное службы, отвечающей требованиям современности.
Итоги исследования и рекомендации могут быть практически использованы для реорганизации государственной службы, совершенствованш стиля, методов деятельности аппаратов государственного и муниципального управления, изменения мотивации государственного управления і ментальности кадров управления.
Выводы и предложения могут служить теоретической и эмпирическое базой для дальнейшего углубленного изучения закономерностей, особенностей формирования социального статуса государственных служащий, разработка программ мониторинговых социологических исследований.
Материалы диссертации могут быть востребованы в преподавательской >аботе в высших учебных заведеїшях при чтении курсов социологии, юлитологии, государственного и муниципального управления, теории и фактики управления, а также в обучении управленцев различных уровней в іентрах профессиональной подготовки и переподготовки.
